Skeiða- og Gnúpverjahreppur - frávísunarkrafa, hæfi við meðferð tillögu um breytt aðalskipulag, höfnun þess að taka á ný fyrir tillögu að aðalskipulagi, afhending gagna, vanræksla: Mál nr. 9/2008
Ár 2008, 31. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 9/2008
A
gegn
Hreppsnefnd Skeiða- og Gnúpverjahrepps
I. Kröfur, aðild kærumáls og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru, til félagsmálaráðuneytisins, dags. 21. desember 2007, kærðu A (hér eftir nefnd kærendur) þær ákvarðanir hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps (hér eftir nefn kærða) að:
- hafna beiðni kærenda um að hreppsnefndin viki sæti við meðferð tillögu að auglýstum breytingum á aðalskipulagi fyrir árin 2004 til 2016 og
- hafna kröfu þeirra um að tillaga að breytingu á aðalskipulagi yrði tekin til meðferðar á nýjan leik.
Þá er sérstaklega óskað eftir úrskurði ráðuneytisins um það að kærða hafi ekki orðið við beiðni eins kærenda, auk ýmissa einstaklinga sem athugasemdir gerðu við auglýsta breytingu á aðalskipulaginu, um gögn og upplýsingar og að hafa ekki svarað bréfi sama aðila, sem dagsett er þann 10. ágúst 2007.
Kærendur óska úrskurðar með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 um fyrrgreindar kröfur, höfnun kærðu og málsmeðferð hennar að öðru leyti.
Kærða krefst þess að hafnað verði kröfu kærenda um að kærðu beri að víkja sæti og að ráðuneytið vísi frá kröfu þeirra um að tillaga að aðalskipulagi verði tekin til meðferðar á nýjan leik, en til vara að henni verði hafnað.
Samkvæmt lögum nr. 167/2007 um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands sem samþykkt voru á Alþingi þann 14. desember s.l. er í I. þætti laganna kveðið á um flutning á forræði sveitarstjórnarmála frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins þann 1. janúar 2008. Samkvæmt framangreindu er mál þetta afgreitt í samgönguráðuneytinu.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1. Stjórnsýslukæra, dags. 21. desember 2007, ásamt fylgigögnum:
a. Bréf kærenda til kærðu, dags. 15. október 2007.
b. Bréf kærðu til kærenda, dags. 15. nóvember 2007.
c. Umsögn Ívars Pálssonar, hdl., f.h. Landslaga, lögfræðistofu til kærðu, dags. 12. nóvember 2007.
Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til kærðu, dags. 28. desember 2007.
Nr. 3 Bréf kærðu til ráðuneytisins, dags. 16. janúar 2008, ásamt fylgigögnum:
a. Umsögn Ívars Pálssonar, hdl., f.h. Landslaga, lögfræðistofu til kærðu, dags. 14. janúar 2008, vegna stjórnsýslukæru kærenda.
b. Gögn varðandi bréfaskriftir o.fl. vegna virkjanamála, merkt nr. 1-50.
c. Athugasemdir sem bárust við breytingum á aðalskipulagi, merkt nr. 51-146.
Nr. 4 Bréf kærðu til kærenda, dags. 17. janúar 2008.
Nr. 5 Bréf ráðuneytisins til kærenda, dags. 23. janúar 2008.
Nr. 6 Umsögn kærenda, dags. 26. febrúar 2008.
Nr. 7 Bréf kærenda til kærðu, dags. 3. febrúar 2008.
Samkvæmt 2. ml. 2. mgr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal í auglýsingu um tillögu eða breytingu á aðalskipulagi hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests. Óumdeilt er í málinu að kærendur lögðu fram athugasemdir við tillögu kærðu um breytingu á aðalskipulagi og teljast því aðilar málsins.
Framangreind kæra barst ráðuneytinu þann 23. desember 2007. Hin kærða ákvörðun var kynnt kæranda með bréfi dags. 15. nóvember 2007. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru málavextir á þá leið að með bréfi dags. 15. október 2007 fóru kærendur þess á leit við kærðu að hún viki sæti við meðferð tillögu að auglýstum breytingum á aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps fyrir árin 2004-2016. Jafnframt að tillaga að aðalskipulagi yrði tekin til meðferðar á nýjan leik, allt í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í svari kærðu, dags. 15. nóvember 2007, var upplýst að beiðnin hafi verið tekin fyrir á fundi kærðu þar sem samþykkt hafi verið að hafna kröfu kærenda um að kærða viki sæti við umfjöllun málsins. Kröfu kærenda um að málsmeðferð aðalskipulagstillögunnar yrði hafin á ný var hins vegar vísað til umsagnar og afgreiðslu samhliða öðrum athugasemdum sem lúta að efni og málsmeðferð hinnar auglýstu aðalskipulagstillögu.
Kærendur lögðu fram stjórnsýslukæru dags. 21. desember 2007, þar sem framangreindar ákvarðanir eru kærðar og krafist úrskurðar ráðuneytisins um lögmæti þeirra.
Með bréfi dags. 28. desember 2007 var kærðu gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau þann 21. janúar 2008.
Kærendum var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærðu með bréfi dags. 23. janúar 2008 og bárust athugasemdir þann 28. febrúar 2008.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð.
Eftir að gagnaöflun taldist lokið og málið hafði verið tekið til úrskurðar, barst ráðuneytinu þann 30. júlí s.l. bréf kæranda dags. 28. júlí s.l. ásamt ýmsum viðbótargögnum til nánari stuðnings málatilbúnaði sínum.
III. Málsástæður og rök kærenda
Kærendur telja að kærða sé vanhæf til meðferðar fyrrgreinds máls á grundvelli hæfisreglna stjórnsýslulaga og 19. gr. sveitarstjórnarlaga.
Kærendur benda á að í fundargerð kærðu frá 5. september 2006 sé gerð grein fyrir viðræðum við fulltrúa Landsvirkjunar um erindi varðandi breytingar á aðalskipulagi auk þess sem þar segir að kærða samþykki að auglýsa breytingarnar. Jafnframt segir í fundargerðinni að Landsvirkjun muni greiða kostnað vegna breytinganna.
Á fundi kærðu þann 19. desember 2006 var samþykkt að setja aðalskipulagsbreytingarnar í auglýsingu, auk þess sem á fundinum kom fram að kærða telji eðlilegt að Landsvirkjun gangi frá samningum við landeigendur vegna virkjanaframkvæmda í neðri hluta Þjórsár, áður en breytingar á aðalskipulagi verði staðfestar. Þá kemur einnig fram í fundargerð kærðu frá 6. febrúar 2007 að fundað hafi verið með fulltrúum Landsvirkjunar og þar hafi verið lagt til að allir fulltrúar kærðu sætu í samráðsnefnd með Landsvirkjun vegna framkvæmda í neðri Þjórsá.
Fram kemur hjá kærendum að margar athugasemdir hafi borist við auglýstar breytingar á aðalskipulagi og hafi ýmsir þeir sem athugasemdir gerðu óskað sérstaklega eftir að fá að tjá sig um gögn málsins. Kærða tilkynnti síðan þeim sem athugasemdir höfðu gert að vegna mikils umfangs málsins o.fl. gæti hún ekki afgreitt tillöguna innan tilskilins átta vikna frests og ekki væri ákveðið hvenær tillagan yrði tekin til formlegrar afgreiðslu. Þá samþykkti kærða að fela fyrirtækinu Landslag að flokka og efnisgreina athugasemdir við auglýstar breytingar á aðalskipulagi.
Kærendur benda á að í framhaldi af þessu hafi einn kærenda ítrekað að hann fengi að tjá sig um gögn sem kærða hefði móttekið og aflað sjálf vegna auglýstra breytinga. Þann 11. júlí 2007, bárust honum gögn sem sagt var að hefðu verið lögð fram á fundi kærðu deginum áður. Meðal þeirra gagna voru óundirritaðar og ómerktar athugasemdir þar sem fram koma samandregin andsvör og athugasemdir við framkomnum athugasemdum við umræddar skipulagsbreytingar. Var óskað eftir því við kærðu að hún upplýsti frá hverjum þessar athugasemdir væru.
Sveitarstjóri kærðu upplýsti að um væri að ræða umsögn Landsvirkjunar um framkomnar athugasemdir. Með bréfi, dags. 10. ágúst 2007, óskaði sami kærandi eftir skriflegum skýringum á því af hverju Landsvirkjun hefði fengið í hendur allar athugasemdir við auglýsta skipulagstillögu auk þess sem hann óskaði eftir öllum gögnum sem hreppnum hefðu borist frá Landsvirkjun og skýringa á aðkomu Landsvirkjunar að öðru leyti. Kærendur segja að gögn hafi ekki borist fyrr en málið var komið sem kæra til samgönguráðuneytisins og enn hafi honum ekki borist öll gögn svo sem er varði samskipti sveitarstjórnarinnar og Landsvirkjunar, einkum í formi tölvupósta. Þá benda kærendur einnig á að aðrir aðilar sem óskuð eftir þessum gögnum hafi ekki enn fengið þau send.
Kærendur telja ljóst að það sé Landsvirkjun sem óskar eftir skipulagsbreytingunum og greiðir kostnað þeirra. Þá sé einnig ljóst að Landsvirkjun hafi fengið allar athugasemdir við skipulagsbreytingarnar og unnið upp svör fyrir hönd sveitarfélagsins. Svör sem kærendur telja vera lituð af sjónarmiðum og hagsmunum Landsvirkjunar. Á þessu sé verulegur lýðræðis- og stjórnsýsluhalli sem gangi þvert á hæfisreglur sveitarstjórna- og stjórnsýslulaga þannig að erfitt sé fyrir kærðu að líta hlutdrægnislaust á málið.
Kærendur benda einnig á að Landsvirkjun hafi ekki gert athugasemdir við hinar auglýstu breytingar og því sé hún ekki beinn aðili að skipulagsferlinu. Þá halda þeir því fram að kærða sé í liði með Landsvirkjun sem kostar skipulagsferlið og hafi fyrirfram tekið afstöðu með hagsmunum hennar gegn þeim sem gert hafa ítarlegar og málefnalegar athugasemdir við auglýstar skipulagstillögur.
Telja kærendur að um sé að ræða vanhæfi samkvæmt 6. tl. 2. gr. stjórnsýslulaga en af samhengi verði ekki annað ráðið en í raun sé verið að vísa til 3. gr. laganna. Telja þeir að hafið sé yfir allan vafa að kærða sé hlutdræg í málinu. Aðilum máls, þ.e. þeim sem athugasemdir gerðu við auglýstar breytingar á aðalskipulagi hreppsins, sé mismunað á meðan Landsvirkjun sé hampað. Landsvirkun vinni þau störf sem séu í verkahring kærðu og þannig sé gengið þvert á samþykktir kærðu um að fela fyrirtækinu Landslag þessa skipulagsvinnu, þ.e. að flokka og efnisgreina athugasemdir við auglýsta breytingu á aðalskipulagi. Kærendur telja óeðlilegt að Landsvirkjun, sá aðili sem mestra hagsmuna á að gæta um að skipulagi sveitarfélagsins sé breytt, ráði för, stjórni og kosti málsmeðferðina o.s.frv. Við slíkar aðstæður sé útilokað að kærða geti litið hlutdrægnislaust á málið og úrskurðað um þær athugasemdir sem berast með faglegum og hlutlausum hætti. Ljóst sé að kærða hafi fyrirfram tekið afstöðu til málsins og að Landsvirkjun leggi til rökstuðning fyrir niðurstöðu hennar.
Kærendur benda einnig á að frestur til að gera athugasemdir við auglýstar breytingar á aðalskipulagi vegna Hvamms- og Holtavirkjana, hafi runnið út þann 1. mars 2007, en kynningarfundur um tillöguna hafi ekki verið haldinn fyrr en þann 3. mars 2007. Kærðu hafi borist formleg mótmæli við því að kynningarfundurinn var haldinn eftir að athugasemdafrestur rann út en hafi hafnaði þeim athugasemdum á fundi sínum þann 6. mars 2007 með vísun til þess að skipulagsbreytingarnar hefðu verið kynntar með fullnægjandi hætti við gerð aðalskipulags árið 2004.
Kærendur telja að í málsmeðferð kærðu felist brot gegn 21. gr. sbr. 17. og 18. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Kærendur benda á að í lögunum komi skýrt fram að áður en tillaga að aðalskipulagi eða verulegar breytingar á því séu teknar til formlegrar afgreiðslu í sveitarstjórn skuli tillagan, markmið hennar og forsendur kynnt íbúum sveitarfélagsins á almennum fundi. Slík kynning hafi ekki farið fram og sé það skýlaust brot á fyrrgreindum lagaákvæðum auk þess sem það sé brot gegn markmiðum laganna, sbr. 1. gr. þeirra.
Kærendur rökstyðja einnig kröfugerð sína með því að kærða hafi brotið gegn 7., 11., 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1991 um leiðbeiningarskyldu, jafnræði aðila, andmælarétt og upplýsingarétt.
IV. Málsástæður og rök kærðu
Kærða hafnar því að hún sé vanhæf við málsmeðferð breytinga á aðalskipulagi hreppsins. Til stuðnings bendir hún á að skv. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, þurfi sveitarstjórnarmaður að hafa sérstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra til að teljast vanhæfur. Þá vitnar kærða til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 25. mars 1992, þar sem fram kom að þó að sveitarstjórnarmaður hafi auk annarra þegna sveitarfélagsins hag af því að hann greiði atkvæði á ákveðinn hátt sé slíkt almennt ekki talið valda vanhæfi. Það sama gildi einnig þegar teknar eru ákvarðanir sem varða alla íbúa í sveitarfélaginu almennt, svo sem vegna aðal- eða deiliskipulags, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 13. febrúar 1996 og álit frá 9. júlí 1996. Þá bendir kærða á að í kæru kærenda sé því ekki haldið fram að einhverjir hreppsnefndarmenn kærðu hafi sérstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins umfram aðra íbúa hreppsins. Kærða telur því að ekki sé um að ræða vanhæfi á grundvelli 19. gr. sveitarstjórnarlaga.
Kærða bendir einnig á að samkvæmt 1. mgr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga sé sveitarstjórnarmaður einungis bundinn af lögum og sannfæringu sinni um afstöðu til einstakra mála. Því verði sveitarstjórnarmaður sjaldnast vanhæfur þó að hann sé fulltrúi ákveðinna sjónarmiða eða hagsmuna við umfjöllun um mál, en þessi viðhorf geta einmitt hafa verið ástæða þess að hann var kosinn í sveitarstjórn.
Kærða bendir jafnframt á að skv. 2. ml. 2. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga séu gerðar vægari kröfur til hæfis sveitarstjórnarmanna heldur en annarra starfsmanna stjórnsýslunnar. Stjórnsýslulög gildi almennt ekki um hæfi þeirra en þó sé eðlilegt að taka mið af reglum stjórnsýslulaga, einkum matskenndu hæfisreglunni í 6. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga, enda birtist í henni grunnregla stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi.
Kærða vitnar til athugasemda með 3. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga þar sem segir m.a. að við mat á hæfi starfsmanns þá verði að líta til þess hvort hagsmunirnir séu einstaklegir, hversu verulegir þeir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausn málsins.
Kærða áréttar að kærendur haldi því ekki fram í kæru sinni að hreppsnefndarmenn eigi einstakra verulegra hagsmuna að gæta. Jafnframt bendir hann á að í bók Páls Hreinssonar, Hæfisreglur, komi fram að litið hafi verið svo á að einungis verði beitt samanburðarskýringu við 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga í hinum fjölmennari sveitarfélögum landsins, eftir því sem við verður komið.
Kærða bendir á að sveitarstjórnum sé heimilt að setja sér strangari hæfireglur en kærða hafi ekki sett sér slíkar reglur.
Kærða tekur fram að á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar hafi Landsvirkjun verið gefið tækifæri til að tjá sig um framkomnar athugasemdir til þess að fá sjónarmið hennar til athugasemda og ýmissa fullyrðinga, enda um stærsta einstaka hagsmunaaðilann að ræða. Landsvirkjun var gefið tækifæri til að fara yfir athugasemdirnar til þess að upplýsa málið betur áður en ákvörðun yrði tekin. Slíkt sé í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og leiði ekki til vanhæfis á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu. Kærða bendir á að Landsvirkjun hafi átt rétt á eins og aðrir málsaðilar og almenningur að fá afrit þessara gagna. Öllum sem þess óska hafi verið veittur aðgangur að öllum fyrirliggjandi gögnum og athugasemdum, þ.á.m. kærendum. Kærða hafnar því að umsögn Landsvirkjunar hafi verið unnin fyrir kærðu og aldrei hafi verið ætlunin að nota hana sem umsögn sveitarfélagsins. Lögmanni hafi verið falið að vinna drög að slíkri umsögn fyrir sveitarfélagið.
Kærða hafnar þeim fullyrðingum kærenda að Landsvirkjun ráði för og stjórni málsmeðferð, þær séu tilhæfulausar og órökstuddar með öllu, sveitarfélagið stýri vinnunni algjörlega. Rétt sé hins vegar að kostnaður vegna vinnu við gerð aðalskipulagsbreytinganna muni verða innheimtur hjá Landsvirkjun en það sé í samræmi við það sem tíðkast, þ.e. þeir sem óska breytinga á aðalskipulagi hafa almennt þurft að greiða fyrir vinnuna við gerð tillagnanna.
Kærða krefst aðallega frávísunar um þá kröfu kærenda um að kærða taki til meðferðar á nýjan leik tillögu að breytingu á aðaskipulagi þar sem hún telur að ágreiningsefnið lúti að málsmeðferð á tillögu að breytingu á aðalskipulagi hreppsins, en um málsmeðferð allra slíkra breytinga fari eftir ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Skv. 3. gr. þeirra laga sé það umhverfisráðherra sem fari með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála, en allar aðalskipulagsáætlanir og breytingar á þeim þurfi staðfestingu umhverfisráðherra, skv. 19. gr. sömu laga, áður en þær öðlist gildi. Kærða telur því að sú ákvörðun hennar að vísa kröfu kærenda um að hefja málsmeðferðina að nýju til umsagnar og afgreiðslu með öðrum athugasemdum málsins, sé ekki kæranleg til samgönguráðuneytisins. Í því sambandi tekur kærða fram að í fyrsta lagi séu ákvarðanir sem ekki séu endanlegar, ekki kæranlegar, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, en endanleg ákvörðun um kröfu kæranda liggi ekki fyrir. Í öðru lagi sé samgönguráðuneytið ekki bært til þess að fjalla um kröfuna, þar sem um sé að ræða mál er heyri undir umhverfisráðherra sem muni að lokum afgreiða málið með staðfestingu eða eftir atvikum synjun á staðfestingu.
Verði ekki fallist á frávísunarkröfu kærðu varðandi ofangreint atriði, telur hún hins vegar ljóst að ákvæði stjórnsýslulaga hafi ekki verið brotin við meðferð málsins hjá kærða. Ekki hafi verið brotið gegn leiðbeiningarskyldu gagnvart kærendum enda ekki ráðið hvorki af kærunni sjálfri né gögnum málsins á hvaða forsendum kærendur byggja slíkt. Þá telur kærða að jafnræði hafi ekki verið brotið á kærendum á nokkurn hátt, þeim hafi verið afhent öll gögn og gefinn kostur á að tjá sig um þau. Landsvirkjun hafi einungis fengið afhent gögn eins og hver annar. Kærendur hafi fengið að koma að athugasemdum sínum við efni málsins áður og liggi athugasemdir þeirra vegna breytingatillögunnar fyrir og ekki sé í lögum gert ráð fyrir frekari andmælarétti hvað skipulagsbreytinguna varðar. Kærða bendir á að hún hafi sent kærendum upplýsingar um athugasemdir í málinu, sem og umsögn frá framkvæmdaaðila, auk þess sem ákveðið hafi verið að gefa kærendum kost á að gera athugasemdir við þau gögn þrátt fyrir að ákvæði skipulags- og byggingarlaga geri ekki ráð fyrir slíkri málsmeðferð. Andmælaréttur hafi því ekki verið brotin á kærendum.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Ágreiningsefni málsins lýtur fyrst og fremst að tveimur atriðum þ.e. annars vegar að því hvort kærða hafi verið vanhæf við meðferð tillögu að auglýstum breytingum á aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps fyrir árin 2004-2016 og hins vegar að því hvort kærðu hafi borið að taka fyrir á nýjan leik að kröfu kærenda, tillögu að breytingu á fyrrnefndu aðalskipulagi, en kærða vísaði þeirri kröfu til málsmeðferðar hinnar auglýstu aðalskipulagstillögu.
Þá er óskað sérstaklega eftir úrskurði ráðuneytisins um það að kærða hafi ekki orðið við beiðni eins kærenda auk ýmissa einstaklinga sem athugasemdir gerðu við auglýsta breytingu á aðalskipulaginu um gögn og upplýsingar og að hafa ekki svarað bréfi sama aðila sem dagsett er þann 10. ágúst 2007.
Eins og fram hefur komið bárust ráðuneytinu ýmis viðbótargögn þann 30. júlí s.l. Þeirra á meðal var afrit kæru til Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, afrit réttarstefnu og afrit kvörtunar til umboðsmanns Alþingis. Þá kemur fram í bréfi dags. 28. júlí s.l. sem fylgdi gögnunum að framsettar kröfur sé ítrekaðar og krafist úrskurðar ráðuneytisins þegar í stað.
Gögn þessi bárust þegar unnið var að því að leggja lokahönd á úrskurð í málinu. Ráðuneytið telur gögnin of seint fram komin og ekki rétt að fresta uppkvaðningu úrskurðarins vegna þeirra. Enda telur ráðuneytið, eftir að hafa kynnt sér gögnin, að ekki sé að sjá að þau hafi áhrif á niðurstöðu málsins.
Hæfi
Ráðuneytið telur ótvírætt að sú ákvörðun kærðu að hafna því að hún sé vanhæf til þess að fjalla um tillögu að breytingu á aðalskipulagi, geti sætt endurskoðun ráðuneytisins á grundvelli kæruheimildar í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 með síðari breytingum. Með vísan til þess er erindi kærenda tekið til úrskurðar.
Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, gilda þau lög þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. einhliða ákvarðanir um rétt eða skyldu tiltekinna aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 1453/1995, kemur fram að ákvarðanir sveitarfélags varðandi skipulagsmál geti ekki talist stjórnvaldsákvarðanir heldur sé um að ræða stjórnvaldsfyrirmæli, stjórnsýslulög gildi því ekki um slík fyrirmæli. Við undirbúning og gerð breytinga á aðalskipulagi sveitarfélags gilda þær málsmeðferðarreglur sem fram koma í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, með síðari breytingum, og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Með vísan til þess sem að framan segir um það að stjórnsýslulögin gildi ekki um málsmeðferð sveitarstjórna við breytingu á aðalskipulagi, er ljóst að hæfisreglur stjórnsýslulaga giltu ekki við málsmeðferð kærðu við fyrrnefnda breytingu á aðalskipulagi.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra þeirra, er starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga er fjallað í 1. mgr. 19. gr sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en þar segir:
„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“
Í ákvæðinu felst að sérhver sveitarstjórnarmaður er vanhæfur við meðferð og afgreiðslu máls svo framarlega sem vanhæfisásæður séu á annað borð fyrir hendi. Ljóst er að hugtakið mál verður í þessu sambandi ekki skýrt svo að með því sé eingöngu vísað til mála sem lokið verður af hálfu sveitarstjórnar með ákvörðun um réttindi eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga heldur ber að skilja það í samræmi við önnur ákvæði sveitarstjórnarlaga, sbr. 16. gr. og 2. mgr. 20. gr., þar sem hugtakið vísar til þeirra málefna sem tekin hafa verið á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Fær fyrrgreindur skilningur stoð í álitum umboðsmanns Alþingis nr. 4572/2005 og 3521/2002.
Þá vill ráðuneytið árétta þann skilning sem fram kemur í úrskurði þess þann 7. janúar 2005, en þar segir:
„Ráðuneytið telur ljóst að orðalag 1. mgr. 19. gr.[sveitarstjórnar-] laganna “meðferð og afgreiðsla máls” feli ekki einungis í sér að sveitarstjórnarfulltrúi geti verið vanhæfur við töku stjórnvaldsákvarðana, heldur falli þar einnig undir aðrar ákvarðanir, svo sem um stefnumótun. Aðalskipulag sveitarfélags er því eitt af þeim málefnum þar sem gæta verður að hæfissjónarmiðum, enda þótt einstakar ákvarðanir er varði gerð skipulagsáætlana teljist ekki vera stjórnsýsluákvarðanir í skilningi stjórnsýsluréttar.“
Gildissvið ákvæðis 19. gr. sveitarstjórnarlaga er því nokkuð rýmra heldur en hæfisregla stjórnsýslulaga Hins vegar er ávallt rétt að hafa í huga við túlkun og beitingu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga þann tilgang sem hæfisreglum er ætlað í stjórnsýslunni. Markmið hæfisreglna er fyrst og fremst það að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og skapa traust á milli stjórnsýslunnar og borgaranna þannig að þeir sem hlut eigi að máli og almenningur allur geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.
Samkvæmt hinni matskenndu hæfisreglu í 1. mgr. 19. gr. ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Til þess að sveitarstjórnarmaður teljist vanhæfur á grundvelli fyrrgreindrar reglu hefur verið talið að hann verði að hafa einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins, auk þess sem eðli og vægi hagsmunanna verði að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðunina. Þannig þarf að meta hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins.
Engin gögn hafa verið lögð fram af hálfu kærenda sem sýna fram á einhver sérstök tengsl einstakra hreppsnefndarmanna við Landsvirkjun, þ.e. þann aðila sem óskaði eftir breytingum á aðalskipulagi hreppsins, enda ekki á því byggt. Hins vegar er því haldið fram af hálfu kærenda að tengsl Landsvirkjunar við kærðu í heild, séu slík að þau geri það verkum að kærða sé vanhæf til þess að fjalla um tillögu að breytingu á aðalskipulagi hreppsins.
Við mat á hæfi kærðu verður að líta til þess hversu náið hún tengist málinu og hvers konar hagsmuna hún hefur að gæta. Til þess að um vanhæfi samkvæmt 1. mgr. 19. gr. geti verið að ræða verða hagsmunir kærðu að vera sérstakir og eða verulegir samanborið við hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins, samanber álit umboðsmanns Alþingins í máli nr. 2110/1997. Ekkert er fram komið í málinu er sýni að fyrir hendi séu sérstakir og eða verulegir hagsmunir hreppsnefndarmanna né kærðu í heild sem leiði til vanhæfis.
Þó svo að kærða hafi átti fundi með Landsvirkjun, eigi sæti í samráðsnefnd með Landsvirkjun vegna framkvæmda í neðri Þjórsár, hafi afhent Landsvirkjun athugasemdir þær sem bárust vegna auglýsingar um breytingu á aðalskipulagi hreppsins, hafi tekið við athugasemdum hennar vegna fyrrgreindra athugasemda og Landsvirkjun greiði kostnað vegna skipulagsbreytinganna, þá felst ekki í því að kærða hafi fyrirfram tekið afstöðu með hagsmunum Landsvirkjunar. Telja verður að aðkoma kærðu á fyrrgreindan hátt sé eingöngu liður í málsmeðferðinni og gefi ekki tilefni til þess að ætla að sú hætta sé fyrir hendi að kærða byggi ákvörðun sína á ómálefnalegum sjónarmiðum.
Ráðuneytið telur með hliðsjón að aðstæðum öllum, atvikum málsins og gögnum þess, að ekkert það sé fram komið í málinu sem bendi til þess að kærða hafi einhverra einstaklegra og eða verulegra hagsmuna að gæta, þannig að fyrir hendi sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun hennar í málinu.
Höfnun þess að taka fyrir á nýjan leik tillögu að breytingu á aðalskipulagi
Í 1. mgr. 2. gr. skipulags- og byggingarlaga er aðalskipulag sveitarfélags skilgreint en þar segir:
„Aðalskipulag: Skipulagsáætlun fyrir tiltekið sveitarfélag þar sem fram kemur stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili.“
Í skipulagsáætlunum markar sveitarfélag sér stefnu um landnotkun og þróun byggðar og því er ljóst að ákvörðun sveitarfélags varðandi aðalskipulag er mikilvæg og afdrifarík. Með vísan til umfjöllunar hér að framan er ljóst að ráðuneytið telur þær ákvarðanir er varði málsmeðferð aðalskipulags kærða ekki stjórnvaldsákvarðanir heldur sé um að ræða ákvarðanir um málsmeðferð tiltekins stjórnsýslumáls. Við undirbúning og gerð breytinga á aðalskipulagi sveitarfélags gildi því þær málsmeðferðarreglur sem fram koma í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, með síðari breytingum, og reglugerðum settum samkvæmt þeim en ekki stjórnsýslulög.
Samkvæmt 3. gr. skipulags- og byggingarlaga fer umhverfisráðherra með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála. Ráðherra til aðstoðar er Skipulagsstofnun. Samkvæmt 16. gr. laganna ber sveitarstjórn ábyrgð á gerð aðalskipulags og skal þar fjallað um allt land innan marka sveitarfélagsins. Í 17. gr. er mælt fyrir um kynningu á aðalskipulagstillögu eða verulegri breytingu á aðalskipulagi. Kemur þar m.a. fram að skylt er að kynna slíkar tillögur íbúum sveitarfélags og þá skuli senda tillögurnar Skipulagsstofnun til athugunar. Í 18. gr. er síðan mælt fyrir um skyldu sveitarstjórnar til að auglýsa tillögu að aðalskipulagi eða breytingu á því með áberandi hætti og gefa hverjum þeim sem telur sig eiga hagsmuna að gæta færi á að gera athugasemdir við tillöguna. Að lokinni umfjöllun sveitarstjórnar um athugasemdir skal sveitarstjórn senda Skipulagsstofnun tillöguna til afgreiðslu, ásamt athugasemdum og umsögn sveitarstjórnar um þær. Jafnframt skal senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu athugasemdir um þær. Loks kemur fram í 19. gr. laganna að aðalskipulag eða breyting á því er háð staðfestingu umhverfisráðherra og tekur skipulagið gildi þegar staðfesting hefur verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.
Af framansögðu er ljóst að í skipulags- og byggingarlögum er mælt fyrir um vandaða kynningu og umfjöllun af hálfu sveitarstjórnar á tillögum um aðalskipulag eða breytingu á því. Eftirlit með því að sveitarstjórnir framfylgi ákvæðum laganna er hjá Skipulagsstofnun, auk þess sem gildistaka aðalskipulags eða breyting á því er háð staðfestingu umhverfisráðherra. Hvorki í skipulags- og byggingarlögum né í reglugerð um Stjórnarráð Íslands, nr. 177/2007, er gert ráð fyrir því að samgönguráðuneytið geti átt aðkomu að afgreiðslu sveitarstjórnar á aðalskipulagstillögu.
Samkvæmt framansögðu er sú ákvörðun kærðu að hafna kröfu kærenda um að taka fyrir á nýjan leik tillögu að breytingu á aðalskipulagi en vísaði henni til málsmeðferðar hinnar auglýstu aðalskipulagstillögu, ákvörðun um málsmeðferð og því réttilega vísað í meðferðina með öðrum athugasemdum með breytingatillögum.
Með hliðsjón af framangreindu er kröfu kærenda að kærðu verði gert að taka fyrir á nýjan leik tillögu að breytingu á aðalskipulagi vísað frá ráðuneytinu.
Afhending gagna
Í málflutningi kærenda kemur fram að einn kærendanna hafi óskað eftir því að fá afhent öll gögn sem kærðu hafi borist frá Landsvirkjun. Gögn hafi ekki borist til hans fyrr en málið var komið sem kæra til samgönguráðuneytisins og enn hafi honum ekki borist öll gögn, svo sem þau er varði samskipti sveitarstjórnarinnar og Landsvirkjunar, einkum í formi tölvupósta. Þá benda kærendur einnig á að aðrir aðilar sem óskuðu eftir þessum gögnum hafi ekki enn fengið þau send.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir:
„Heimilt er að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum.“
Með vísan til ofangreinds lagaákvæðis er ljóst að um rétt til aðgangs að gögnum og upplýsingum gilda upplýsingalög. Kærum vegna þess að neitað er að afhenda gögn skal beint til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Úrlausn þessa atriðis á þar af leiðandi ekki undir ráðuneytið heldur fyrrgreinda úrskurðarnefnd. Verður af þeirri ástæðu að vísa kröfu kæranda um að ráðuneytið úrskurði um að kærða hafi ekki afhent umbeðin gögn frá ráðuneytinu.
Vanræksla kærðu á að svara erindi
Í málflutningi kærenda kemur fram að með bréfi, dags. 10. ágúst 2007, hafi einn kærenda m.a. óskað eftir skriflegum skýringum á því af hverju Landsvirkjun hefði fengið í hendur allar athugasemdir við auglýsta skipulagstillögu en erindi hans hafi ekki verið svarað.
Ráðuneytið vill í þessu sambandi vekja athygli kærða á því að samkvæmt athugasemdum með frumvarpi til stjórnsýslulaga og álitum umboðsmanns Alþingis er það meginregla í stjórnsýslurétti að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvöld eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst. Því er ljóst að stjórnvöldum ber almennt að svara skriflegum erindum skriflega.
Við rekstur málsins upplýsti kærða að á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar hafi Landsvirkjun verið gefið tækifæri til að tjá sig um fram komnar athugasemdir til þess að fá fram sjónarmið hennar til athugasemdanna. Að mati ráðuneytisins hefur erindi kærenda því verið svarað þó að með óbeinum hætti sé og ekki ástæða til að fjalla frekar um kröfu þessa.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Kröfu kærenda um að hreppsnefnd Skeiða- og Gnúpverjahrepps víki sæti við meðferð tillögu að auglýstum breytingum á aðalskipulagi fyrir árin 2004 til 2016 er hafnað.
Kröfu kærenda um að hreppsnefnd Skeiða- og Gnúpverjahrepps verði gert að taka fyrir á nýjan leik tillögu að breytingu á aðalskipulagi er vísað frá ráðuneytinu.
Kröfu eins kæranda um að ráðuneytið úrskurði um það að hreppsnefnd Skeiða- og Gnúpverjahrepps hafi ekki afhent honum umbeðin gögn er vísað frá ráðuneytinu.
Ragnhildur Hjaltadóttir