Heilbrigðisnefnd Vesturlands - lögmæti ákvörðunar um uppsögn úr starfi: Mál nr. 15/2008
Ár 2008, 30. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 15/2008
A
gegn
Heilbrigðiseftirliti Vesturlands.
I. Kröfur, aðild og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru, til samgönguráðuneytisins, dags. 6. febrúar 2008, kærði A (hér eftir nefnd kærandi) þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands (hér eftir nefnt kærði) að segja honum upp störfum.
Kærandi óskar úrskurðar með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1. Stjórnsýslukæra, dags. 6. febrúar 2008, ásamt fylgigögnum:
Uppsagnarbréf kærða til kæranda, dags. 28. nóvember 2007.
b. Bréf Bandalags háskólamanna til kærða, dags. 18. janúar 2008.
Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 11. febrúar 2008.
Nr. 3 Tölvubréf kæranda til ráðuneytisins, dags. 29. febrúar 2008, ásamt fylgigögnum:
a. Bréf kærða til Bandalags háskólamanna, dags. 7. febrúar 2008.
b. Bréf kærða til kæranda, dags. 1. nóvember 2007.
c. Minnisblað, dags. 7. ágúst 2007.
d. Minnisblað, dags. 3. október 2007.
e. Starfslýsing.
f. Fundargerð 27. fundar heilbrigðisnefndar Vesturlands, dags. 6. desember 2001.
g. Kjarasamningur milli starfsmanna kærða annars vegar og heilbrigðisnefndar f.h. þeirra sveitarfélaga sem standa að kærða hins vegar.
Nr. 4 Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 14. mars 2008.
Nr. 5 Umsögn kærða til ráðuneytisins, dags. 11. apríl 2008.
Nr. 6 Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 14. apríl 2008.
Nr. 7 Tölvubréf kæranda, dags, 25. apríl 2008, ásamt svari ráðuneytisins, dags. 27. apríl 2008.
Nr. 8 Umsögn kæranda vegna greinargerðar kærða, dags. 30. apríl 2008, ásamt fylgiskjölum.
a. Tölvubréf framkvæmdastjóra kærða til kæranda, dags. 31. desember 2007.
Nr. 9 Tölvubréf ráðuneytisins til lögmanns kærða, dags. 1. júlí 2008.
Nr. 10 Tölvubréf lögmanns kærða til ráðuneytisins, dags. 2. júlí 2008, ásamt fylgigögnum.
a. Fundargerð stofnfundar Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, dags. 15. febrúar 1999.
b. Samstarfssamningur um Heilbrigðiseftirlit Vesturlands.
c. Erindisbréf fyrir heilbrigðisnefnd Vesturlands.
d. Tillögur til stofnfundar Heilbrigðiseftirlits Vesturlands.
e. Starfslýsing framkvæmdastjóra og sviðsstjóra hollustuverndarsviðs.
f. Fundargerðir funda heilbrigðisnefndar Vesturlands, frá 28. febrúar 2007 til 14. apríl 2008.
Nr. 11 Tölvubréf ráðuneytisins til lögmanns kærða, dags. 16. júlí 2008.
Nr. 12 Tölvubréf lögmanns kærða til ráðuneytisins, dags. 21. júlí 2008, ásamt gögnum sem áður höfðu borist, sbr. nr. 3 c, d, e og g.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru málavextir á þá leið að í desember árið 2001 var kærandi sem er hjúkrunarfræðingur að mennt, ráðinn af heilbrigðisnefnd Vesturlands sem heilbrigðisfulltrúi hjá kærða.
Með bréfi dags. 28. nóvember 2007 sagði kærði kæranda upp störfum. Uppsagnarfrestur var 3 mánuðir og skyldu starfslok vera þann 29. febrúar 2008. Í bréfinu koma fram að eftir fund með kæranda, starfsmanni Félags ísl. hjúkrunarfræðinga, formanni og framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, hafi niðurstaðan orðið sú að uppsögnin væri nauðsynleg ráðstöfun til þess að ná því marki að starfsemi kærða yrði rekin á sem hagkvæmastan hátt og ekki þyrfti að koma til þess að starfsmenn væru í hálfu starfi.
Óumdeilt er í málinu að þann 12. febrúar 2007 fór kærandi í veikindaleyfi að fullu en skömmu síðar eða þann 19. febrúar fór hann í 50% veikindaleyfi. Veikindarétti hans lauk þann 24. október 2007. Eftir það fékk hann greidd laun sem svaraði 50% starfshlutfalli og innti hann það vinnuhlutfall af hendi.
Með bréfi dags. 1. nóvember 2007 var kæranda tilkynnt með bréfi undirrituðu af framkvæmdastjóra kærða, að kærði hygðist segja honum upp störfum þar sem heilbrigðisnefnd Vesturlands teldi ekki rétt að breyta rekstri kærða. Í bréfinu kom fram að ástæða hinnar fyrirhuguðu uppsagnar væri af rekstrarlegum toga en þar sem tilefni hennar væri rakið til kæranda var talið rétt að gefa honum kost á að tjá sig áður en endanleg ákvörðun yrði tekin.
Bandalag háskólamanna f.h. kæranda ritaði kærða bréf, þann 18. janúar 2008, þar sem m.a. þeirri skoðun var lýst að uppsögnin væri ólögmæt. Þess var krafist að uppsagnarbréfið yrði dregið til baka og kærði myndi leitast við að koma til móts við kæranda varðandi starfshlutfall hans.
Á fundi heilbrigðisnefndar Vesturlands, þann 30. janúar 2008, var fjallað um fyrrgreint bréf en nefndin samþykkti að standa við uppsögn kæranda.
Kærandi lagði fram stjórnsýslukæru dags. 6. febrúar 2008, þar sem kærð er uppsögn hans úr starfi hjá kærða og krafist úrskurðar skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Með bréfi dags. 11. febrúar 2008, tilkynnti ráðuneytið kæranda að það hefði móttekið erindi hans auk þess sem óskað var eftir frekari gögnum er bárust þann 29. febrúar 2008.
Með bréfi dags. 14. mars 2008, var kærða gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau þann 11. apríl 2008.
Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 14. apríl 2008 og bárust athugasemdir þann 30. apríl 2008.
Með tölvubréfi þann 1. júlí 2008, óskaði ráðuneytið eftir frekari gögnum frá lögmanni kærða og bárust þau þann 2. júlí 2008.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi heldur því fram að honum hafi verið sagt upp störfum vegna veikinda sinna og vísar í því sambandi til uppsagnarbréfsins þar sem segir m.a. að uppsögnin sé nauðsynleg ráðstöfun til þess að ná því marki að starfsemi kærða verði rekin á sem hagkvæmastan hátt og ekki þurfi að koma til þess að starfsmenn verði í hálfu starfi.
Þá gerir kærandi einnig athugasemd við málsmeðferð kærða en þegar stjórnsýslukæran var send þann 6. febrúar 2008 hafði ekki borist svar við bréfi Bandalags háskólamanna f.h. kæranda er dagsett var þann 18. janúar 2008. Svar kærða barst síðar, en það er dagsett 7. febrúar 2008. Telur kærandi að eðlilegt hefði verið að erindi hans hefði verið tekið fyrir á aukafundi hjá nefndinni og þannig fengið flýtimeðferð enda um afar mikilvæga hagsmuni kæranda að ræða. Uppsagnarfresturinn hafi átt að renna út þann 29. febrúar 2008 og því hafi verið grundvallaratriði fyrir kæranda að fá upplýsingar um það hvort fallist yrði á ósk hans um að uppsögnin yrði dregin til baka.
Kærandi telur að sá andmælaréttur sem honum var veittur með bréfi dags. 1. nóvember 2007 hafi eingöngu verið til málamynda enda hafi þegar verið búið að taka ákvörðun um uppsögn. Máli sínu til stuðnings vitnar kærandi annars vegar til minnisblaða frá 7. ágúst og 3. október 2007, ritað af formanni heilbrigðisnefndar Vesturlands, þar sem komi fram að niðurstaða nefndarinnar sé að 50% starfshlutfall muni leiða til aukins rekstrarkostnaðar og óhagræðis í starfsemi kærða og hins vegar til fyrrgreinds bréfs dags. 1. nóvember 2007 þar sem annars vegar er fjallað um rekstrarlegar ástæður og hins vegar um ástæður sem rekja megi til kæranda sjálfs.
Kærandi telur að kærði hafi ekki röskstudd það á nægjanlegan hátt að 50% starfshlutfall hafi verið óviðunandi af rekstrarlegum ástæðum. Unnt hefði verið að komast hjá auknum ferðakostnaði, rekstrarkostnaði o.s.frv. með því að ráða í 50% starf á móti kæranda á sömu skrifstofu á Akranesi og með sömu bifreið. Kærandi telur að athugasemdir kærða um óhagræði vegna samráðsfunda og skýrslugerðar vera fyrirslátt einn þar sem flest samskipti milli kæranda og framkvæmdastjóra kærða hafi farið fram í gegnum síma eða með tölvupósti. Þá kannast kærandi ekki við að fyrir honum hafi verið kynnt sérstök könnun sem leitt hafi í ljós að ekki væru fyrir hendi rekstrarlegar forsendur fyrir breytingum á starfshlutfalli hans.
Kærandi segir að bæði formaður heilbrigðisnefndar Vesturlands og framkvæmdastjóri kærða hafi ítrekað sagt að hann yrði að koma til baka í 100% starf, annað væri ekki í boði. Kærandi segir að hann hefði frekar viljað láta reyna á það að koma til baka í 100% starf en missa starf sitt. Honum hafi hins vegar ekki gefist tækifæri til þess þrátt fyrir að hann hafi ítrekað að hann vildi ekki missa starfið.
Kærandi bendir einnig á að uppsögn starfsmanns sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun en skv. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess sérstaklega gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Þá er áréttað að baki sérhverri stjórnvaldsákvörðun þurfi að búa málefnaleg sjónarmið.
Kærandi telur að ekki hafi verið gætt meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og hafi uppsögnin verið sérstaklega íþyngjandi fyrir hann vegna fjölskylduaðstæðna. Veikindi hans geri það að verkum að hann eigi erfitt með að ganga í hvaða starf sem er. Þá takmarki búseta hans á Akranesi ennfremur frekari möguleika hans á að finna starf við hæfi.
Kærandi telur að unnt hefði verið að beita vægari úrræði en því að segja honum upp störfum jafnframt því að ná því markmiði að reka stofnun kærða á sem hagkvæmastan hátt. Nefnir kærandi í því sambandi að unnt hefði verið að bjóða honum 75% starfshlutfall. Kærandi segir að hann hafi skilað góðri vinnu hjá kærða og aldrei fengið annað en jákvæða umsögn um störf sín. Frá því að hann fór í 50% starfshlutfall hafi eftirlitssvæði hans ekki verið minnkað og hafi hann skilað allri þeirri vinnu sem fyrir hafi legið og í árslok 2007 hafi ekkert ógert legið fyrir.
Kærandi bendir á að enginn ráðningarsamningur hafi verið til staðar milli hans og kærða og kjarasamningur aðila sé þannig að í honum séu engin ákvæði um uppsagnarrétt. Hins vegar sé það svo að í samningi sveitarfélaga sé almennt fjallað um uppsagnir og bendir kærða á að í samningi Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga við launanefnd sveitarfélaga komi fram að óheimilt sé að segja starfsmanni upp án málefnalegra ástæðna. Kærandi segir að ákvörðun um uppsögn hans vegna veikinda hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum þar sem það sé ólögmætt sjónarmið að segja starfsmanni upp störfum vegna veikinda. Kærði sé opinber stofnun sem beri að gera skriflega ráðningarsamninga við starfsmenn sína og það að láta slíkt hjá líða geti ekki kallast vandaðir stjórnsýsluhættir.
Kærandi bendir einnig á að í ákvæði 11.1.6.2. í fyrrgreindum samningi milli Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga og launanefndar sveitarfélaga komi fram að ekki sé skylt að veita starfsmanni áminningu og kost á að tjá sig um ástæðu uppsagnar áður en hún tekur gildi, ef tilefni uppsagnarinnar er ekki rakið til starfsmannsins sjálfs heldur annarra atriða s.s. hagræðingar í rekstri. Í bréfi kærða frá 1. nóvember 2007 segir að ástæður uppsagnarinnar séu af rekstrarlegum toga, en tilefni þeirra verði rakið til kæranda og honum því gefinn kostur á að tjá sig um málið áður en ákvörðun verði tekin. Kærandi telur því nokkuð ljóst að veikindi hans séu ástæða uppsagnarinnar og þar af leiðandi sé um ólögmæt sjónarmið að ræða.
Þá bendir kærandi á að skv. lögum nr. 10/2004 um starfsmenn í hlutastarfi, þá sé atvinnurekendum skylt svo sem kostur er að leitast við að taka tilliti til óska starfsmanna um að flytjast úr fullu starfi í hlutastarf eða öfugt, sbr. 4. gr. laganna. Brjóti atvinnurekandi gegn þessum lagaákvæðum er hann skaðabótaskyldur. Kærandi bendir sérstaklega á 3. mgr. 4. gr. fyrrgreindra laga en þar segir m.a. að það teljist ekki eitt og sér gild ástæða uppsagnar að starfsmaður neiti að fara úr fullu starfi í hlutastarf eða öfugt. Uppsögn teljist þó ekki andstæð lögunum svo framarlega sem hún sé í samræmi við lög, kjarasamninga eða venju og stafi af öðrum ástæðum, svo sem rekstrarþörfum viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Kærandi segir að við uppsögnina hafi meginreglum um meðalhóf ekki verið fylgt og kærði hafi ekki rökstutt það að uppsögnin hafi verið vegna rekstrarþarfa stofnunarinnar.
IV. Málsástæður og rök kærða
Kærði hafnar þeirri málsástæðu kæranda að veikindi hans hafi verið aðalorsök uppsagnarinnar. Veikindi kæranda voru ekki ákvörðunarástæða þess að honum var sagt upp, heldur var honum sagt upp vegna þess að hann gat ekki unnið nema 50% starf en kærða var nauðsynlegt að hafa starfsmann í 100% starfshlutfalli eins og fram er komið.
Kærði mótmælir þeim athugasemdum sem fram koma hjá kæranda um málsmeðferð kærða. Í bréfi Bandalags háskólamanna frá 18. janúar 2008 hafi verið settar fram ákveðnar kröfur f.h. kæranda en engir frestir tilgreindir til þess að svara þeim kröfum. Erindið hafi fengið eðlilega meðferð og verið tekið fyrir á næsta fundi heilbrigðisnefndar eða 8 virkum dögum frá dagsetningu þess. Erindinu hafi verið svarað þann 7. febrúar 2008 eða 14 virkum dögum frá því að það barst og geti slíkt ekki talist óeðlilegur dráttur á afgreiðslu. Kærandi hafi ekki rökstutt það að kærða hafi borið að veita erindi hans flýtimeðferð.
Þá mótmælir kærði því einnig að andmælaréttur kæranda hafi verið til málamynda. Kærandi hafi frá upphafi vitað um afstöðu yfirstjórnar til starfshlutfalls en hann hafi ítrekað tekið fram að hann gæti einungis innt af hendi 50% starf. Honum hafi verið gefið tækifæri til þess að koma fram með ný sjónarmið á fundi aðila en það hafi hann ekki gert. Kærði bendir á að hugsanlega hefði hann ekki þurft að gefa kæranda tækifæri til að tjá sig um fyrirhugaða uppsögn þar sem hún var byggð á rekstrarlegum forsendum en það geti hins vegar aldrei talist röng né ólögmæt stjórnsýsla að veita starfsmanninum meiri rétt en lögskylt er.
Hvað þá staðhæfingu kæranda varðar, að kærði hafi brotið meðalhófsreglu, tekur kærði fram að í samtölum kæranda við framkvæmdastjóra kærða og formann heilbrigðisnefndar Vesturlands hafi ítrekað komið fram að hann treysti sér eingöngu til að vinna 50% starf. Kæranda hafi að sjálfsögðu verið í lófa lagið að hafa frumkvæðið að því að ræða hugmyndir um meira en 50% starfshlutfall en af hans hálfu hafi aldrei komið annað fram en að hann gæti að hámarki unnið 50% starf.
Kærði bendir á að því hafi ítrekað verið komið á framfæri og ætíð verið ljóst bæði af hans hálfu og af hálfu heilbrigðisnefndar Vesturlands að 50% starfshlutfall væri óviðunandi af rekstrarlegum ástæðum. Hafi nefndin sérstaklega reynt að finna lausn sem gæti verið ásættanleg fyrir kæranda en við þá könnun hafi komið í ljós að ekki væru rekstrarlegar forsendur fyrir breytingum á starfshlutfalli. Ljóst hafi verið að umtalsverður viðbótarkostnaður myndi hljótast af því að hafa tvo starfsmenn í 50% starfshlutfalli hvorn fremur en einn í 100% starfi. Bifreiðakostnaður myndi aukast, koma þyrfti á fót nýrri starfsstöð auk þess sem óhagræði myndi skapast m.a. vegna skýrslugerðar og samráðsfunda. Allt hafi þetta verið rekstrarleg atriði sem farið hafi verið yfir þegar reynt hafi verið að finna lausn sem gat verið ásættanleg fyrir kæranda miðað við kröfu um 50% starfshlutfall. Mikilvægt sé að báðir starfsmenn kærða séu í 100% starfshlutfalli enda fari oft langur tími í ferðir milli verkefna. Kæranda hafi verið tilkynnt um þetta bréflega, sbr. bréf dags. 1. nóvember 2007, auk þess sem þessi atriði voru rædd í samtölum framkvæmdastjóra kærða og formanns heilbrigðisnefndar við kæranda.
Þá mótmælir kærði því að afstaða hans sé á einhvern hátt mótsagnakennd og að málefnaleg sjónarmið hafi skort fyrir uppsögninni. Því hafi ítrekað verið lýst yfir af kæranda að hann gæti einungis unnið 50% starf, en frá upphafi ráðningartímans hafi hins vegar legið fyrir að 100% starfshlutfall væri nauðsynlegt fyrir eðlilega starfsemi kærða. Kærandi hafi síðla árs 2004 rætt óformlega við framkvæmdastjóra kærða um 50% starfshlutfall en hafi dregið erindi um það til baka þegar hann vissi hug hans og heilbrigðisnefndar til erindisins.
Um þá staðhæfingu kæranda að ekkert hafi verið óunnið þegar hann hafi vikið úr starfi og ekkert hafi legið fyrir, segir kærði að ekki hafi verið upp ágreiningur um starfshæfni kæranda. Hins vegar hafi honum aðeins verið ætlað að sinna tilteknum verkefnum vegna þess að hann hafi verið kominn í 50% starf, öðrum verkefnum hafi verið sinnt af öðrum starfsmönnum.
Kærði segir rétt að ekki hafi verið gerður skriflegur ráðningarsamningur við kæranda, fremur en við aðra starfsmenn kærða. Þrátt fyrir það hafi ekki verið neinn alvarlegur ágreiningur um starfskjör enda hafi því ekki verið haldið fram af kæranda að hann hafi ekki notið sambærilegra kjara og aðrir starfsmenn í svipuðum störfum. Því sé óljóst hvers vegna kærandi dragi fram þetta atriði sérstaklega, þar sem ekki sé gerð nein krafa með tilvísun til þess.
Kærði segir að kjarasamningur aðila innihaldi fjölmörg ákvæði um réttindi starfsmanna og það sé því rangt sem kærandi haldi fram að samningurinn innhaldi hvorki uppsagnarákvæði né önnur ákvæði um réttindi starfsmanna. Kærði bendir á að í íslenskum vinnurétti sé uppsagnarréttur viðurkenndur og ljóst sé að réttindi um uppsagnarfrest skv. almennum lögum og algengum ákvæðum í kjarasamningum hafa ekki verið brotin á kæranda, enda sé slíku ekki haldið fram. Þá bendir kærði á að það sé ekki fullnægjandi röksemd fyrir ólögmæti uppsagnar þó að í kjarasamningi sé ekki sérstaklega fjallað um uppsagnarfrest. Þá sé það ekki heldur fullnægjandi röksemd fyrir ógildingu kjarasamningsins að í honum sé ekki sérstaklega fjallað um uppsagnarfrest, auk þess sem slík krafa eigi undir dómstóla en ekki ráðherra.
Kærði bendir á að skv. lögum nr. 10/2004 um starfsmenn í hlutastarfi sé það ekki ófrávíkjanleg skylda atvinnurekanda að verða við öllum kröfum starfsmanns hvað starfshlutfall varðar, heldur veiti lögin svigrúm með tilliti til aðstæðna og þess að líta skuli til hagsmuna aðila, sbr. 1. gr. og 2. mgr. 4.gr. laganna. Lögin mæli þannig ekki fyrir um óskilyrt réttindi annars aðilans, heldur mæli þau fyrir um að líta skuli til hagsmuna beggja aðila ráðningarsambandsins.
Kærði telur sig hafa til hins ítrasta reynt að koma til móts við þarfir og kröfur kæranda og gætt hafi verið meðalhófs og við ákvarðanatöku hafi verið beitt lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Kæra þessi lýtur að uppsögn heilbrigðisfulltrúa hjá sameiginlegu heilbrigðiseftirliti sveitarfélaga á Vesturlandi. Verður að skilja kröfugerð kæranda svo að hann krefjist þess að ákvörðun um uppsögn hans verði úrskurðuð ólögmæt.
Í lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir er kveðið á um að í öllum sveitarfélögum skuli vera starfandi heilbrigðiseftirlit og heilbrigðisnefnd. Landinu er skipt í 10 eftirlitssvæði og skal heilbrigðisnefnd starfa á hverju svæði. Eitt þessara eftirlitssvæða er Vesturlandssvæði og er starfssvæði þess Vesturlandskjördæmi, sbr. 3. tl. 2. mgr. 11. gr. laganna. Sveitarfélögin á Vesturlandi hafa sameinast um rekstur einnar heilbrigðisnefndar, sbr. samstarfssamning um Heilbrigðiseftirlit Vesturlands, sem samþykktur var á stofnfundi Heilbrigðiseftirlits Vesturlands þann 15. febrúar 1999.
Hlutverk heilbrigðisnefnda er skilgreint í fyrrgreindum lögum, en í 13. gr. þeirra segir:
„Heilbrigðisnefnd ber að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Nefndin skal vinna að bættu heilbrigðiseftirliti á svæði sínu, annast fræðslu fyrir almenning og efla samvinnu við önnur yfirvöld og aðila sem vinna að þessum málum.“
Heilbrigðiseftirlit Vesturlands annast þannig heilbrigðiseftirlit á Vesturlandi í umboði heilbrigðisnefndar.
Umhverfisráðherra fer með yfirstjórn mála skv. lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 9. gr., en samkvæmt 18. gr. laganna annast Umhverfisstofnun eftirlit með framkvæmd laganna og er stjórnvöldum til ráðuneytis um málefni er undir lögin falla og hefur yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti.
Ágreiningur um framkvæmd laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda, á undir sérstaka úrskurðarnefnd, sbr. 31. gr. laganna. Þetta á þó ekki við í þeim tilvikum þegar umhverfisráðherra fer með úrskurðarvald samkvæmt lögum, sbr. 32, gr., þ.e. ef ágreiningur rís milli heilbrigðisnefndar og sveitarstjórna um framkvæmd laganna, eða ef ágreiningur er á milli Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda um framkvæmd laganna.
Í 12. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir er sveitarfélögum falin ábyrgð á fjármálum og rekstri heilbrigðiseftirlits á viðkomandi svæði. Ráðuneytið telur ljóst að ágreiningur eins og sá sem hér um ræðir er lýtur að réttindum og skyldum starfsmanns sé málefni sem heyri til hinnar rekstrarlegu hliðar heilbrigðiseftirlitsins, sbr. fyrrgreinda 12. gr. laganna og eigi þar af leiðandi hvorki undir valdsvið umhverfisráðherra né úrskuðarnefndar samkvæmt 31. og 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga hefur ráðuneytið það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum. Ráðuneytið telur því ótvírætt að það eigi úrskurðarvald um vafamál sem kunna að koma upp við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna á vettvangi samstarfsverkefna sveitarfélaga hvort sem um er að ræða frjáls samstarfsverkefni skv. 81. gr. sveitarstjórnarlaga eða lögbundin, eins og í því tilviki sem hér um ræðir, nema annað leiði af lögum.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að það hafi heimild og því beri skylda til að úrskurða um það hvort reglum stjórnsýslulaga, kjarasamninga og ráðningarsamninga, sbr. 1. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga sé framfylgt þegar teknar eru ákvarðanir um uppsagnir starfsmanna sveitarfélaga, stofnana þeirra eða fyrirtækja.
Ráðuneytið telur rétt að vekja athygli á því að engin gögn hafa verið lögð fram er staðfesta veikindi kæranda, en því er ómótmælt af hálfu kærða að kærandi hafi átt við veikindi að stríða sem hafi gert það að verkum að hann hafi verið ófær um að vinna fullt starf. Ráðuneytið mun því í úrskurði sínum ganga út frá því að þetta atriði sé óumdeilt og kærandi hafi einungis getað innt af hendi vinnuframlag sem samsvaraði 50% starfshlutfalli.
Um ráðningu heilbrigðisfulltrúa er fjallað í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir en í 1. mgr. 15. gr. segir að heilbrigðisnefndir á hverju eftirlitssvæði ráði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla og starfi hann í umboði heilbrigðisnefndar. Í 6. gr. fyrrgreinds samstarfssamnings um kærða (Heilbrigðiseftirlit Vesturlands) segir að heilbrigðisnefnd ráði framkvæmdastjóra kærða og heilbrigðisfulltrúa í samræmi við ákvæði laga, reglugerða, erindisbréfs og heimildar í fjárhagsáætlun. Skulu þessir starfsmenn vera starfsmenn heilbrigðisnefndar og starfa í umboði hennar og skal hún setja þeim starfslýsingar. Þá segir einnig í 4. gr. erindisbréfs fyrir heilbrigðisnefnd Vesturlands að heilbrigðisnefnd ráði framkvæmdastjóra kærða (Heilbrigðiseftirlits Vesturlands) svo og heilbrigðisfulltrúa að höfðu samráði við framkvæmdastjóra og í samræmi við ákvæði laga og reglugerða og heimildir í fjárhagsáætlun. Framkvæmdastjóri ráði annað starfsfólk samkvæmt heimild í samþykktri fjárhagsáætlun. Þá sé einnig í gildi kjarasamningur milli starfsmanna kæranda og heilbrigðisnefndar f.h. þeirra sveitarfélaga sem standi að kærða.
Ljóst er samkvæmt framangreindu að það er á valdsviði heilbrigðisnefndar Vesturlands að ráða heilbrigðisfulltrúa til starfa, enda var það svo að kærandi var ráðinn sem heilbrigðisfulltrúi hjá kærða af heilbrigðisnefnd Vesturlands, sbr. bókun í fundargerð kærða þann 6. desember 2001.
Í starfslýsingu framkvæmdastjóra kærða (Heilbrigðiseftirlits Vesturlands) kemur m.a. fram að hann vinni;
„...í umboði heilbrigðisnefndar að framkvæmd laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim, svo og annarra laga, reglugerða og samþykkta sem heilbrigðisnefnd er falin framkvæmd á.......fylgist með starfsmannahaldi......Sér um að samþykktir og aðrar ákvarðanir heilbrigðisnefndar komi til framkvæmda.....Hefur umsjón með starfsmannamálum, ráðningu starfsmanna eftir því sem við á, skipulagningu og verkaskiptingu...“
Í stafslýsingu kæranda segir m.a.:
„...Næsti yfirmaður: Framkvæmdastjóri Heilbrigðiseftirlits Vesturlands.....Sviðstjóri vinnur í umboði heilbrigðisnefndar...“
Í ljósi alls framangreinds er ótvírætt að aðilar ráðningarsambandsins voru kærandi og heilbrigðisnefnd Vesturlands. Sá aðili sem var bær til þess að segja honum upp störfum var því heilbrigðisnefnd Vesturlands, en ekki verður séð af bókunum í fundargerðum nefndarinnar að skýr afstaða um uppsögn kæranda hafi legið fyrir hjá nefndinni. Af gögnum málsins verður heldur ekki ráðið að heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi falið framkvæmdastjóra kærða að segja kæranda upp störfum, en gera verður þá kröfu að kveðið sé á með skýrum hætti um slíkt valdaframsal í fundargerð nefndarinnar.
Í fundargerðum nefndarinnar, dags. 28. febrúar og 19. september 2007, er annars vegar bókað að starfsmannamál hafi verið rædd og hins vegar að rædd hafi verið starfsmannamál kærða en hvorki bókuð ákvörðun né samþykkt. Á fundi nefndarinnar þann 1. ágúst 2007 er fjallað um starfsmannamál undir sérstökum lið. Þar er annars vegar fjallað um starfsemi kærða þá um sumarið og hins vegar lagt fram bréf frá kæranda vegna vangreiðslu í vísindasjóð.
Á fundi nefndarinnar þann 31. október 2007, er eftirfarandi bókað undir lið nr. 3 Starfsmannamál:
„Rætt um starfsmannamál. Framlagt bréf og önnur gögn er varða málið. Framkv.stj. falið að vinna áfram að málinu.“
Ráðuneytið óskaði eftir að kærði legði fram þau gögn og bréf sem lágu fyrir fundinum 31. október. Kærði lagði fram umbeðin gögn er voru minnisblöð, dags. 3. október og 7. ágúst 2007. Þá segir í bréfi lögmanns kærða, dags. 21. júlí 2008, að á fundinum hafi verið samþykkt að tilkynna kæranda um fyrirhugaða uppsögn og drög að uppsagnarbréfi hafi verið lögð fyrir fundinn.
Fundargerðin frá 31. október ber ekki með sér að rætt hafi verið um fyrirhugaða uppsögn kæranda en samkvæmt þeim gögnum sem lögð voru fram á fundinum, skv. upplýsingum kærða, þá verður að draga þá ályktun að málefni kæranda hafi verið til umfjöllunar. Þó svo að bókað sé að framkvæmdastjóra sé falið að vinna áfram að málinu telur ráðuneytið ekki unnt að líta svo á að í því felist samþykki heilbrigðisnefndar Vesturlands til þess að segja kæranda upp störfum. Sú samþykkt sem lögmaður kærða vísar til í bréfi sínu þann 21. júlí, þ.e. að samþykkt hafi verið tilkynna kæranda um fyrirhugaða uppsögn, liggur hvergi fyrir í bókunum heilbrigðisnefndar Vesturlands.
Á fundi heilbrigðisnefndar Vesturlands þann 30. janúar 2008, þ.e. rúmum tveimur mánuðum eftir að kærandi fékk uppsagnarbréf í hendur, er eingöngu bókað að nefndin fallist ekki á að draga uppsögnina til baka, stuðst hafi verið við lög um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, uppsögnin hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og meðalhófsreglu hafi verið gætt. Samkvæmt bókuninni var eina gagnið sem lagt var fram undir þessum lið bréf Bandalags háskólamanna f.h. kæranda, dags. 18. janúar 2008.
Ráðuneytið telur að það stjórnvald, þ.e. heilbrigðisnefnd Vesturlands, sem réði kæranda til starfsins beri einnig skylda til að fjalla um fyrirhugaða uppsögn hans og þá ekki sem almenna ályktun heldur sem nánar tilgreint mál þar sem ákvörðun er tekin. Af fyrrgreindum fundarbókunum er ekki unnt að sjá að veitingavaldið, þ.e. heilbrigðisnefnd Vesturlands, hafði tekið sérstaka ákvörðun um að segja kæranda upp störfum. Hins vegar telur ráðuneytið að líta verði þannig á, með vísan til bókunar nefndarinnar þann 30. janúar s.l. þar sem ekki er fallist á að draga uppsögn kæranda til baka, hafi nefndin í raun samþykkt uppsögn kæranda. Slíkt vinnulag er hins vegar ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti en það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvöldum ber að sjá til þess að jafnan liggi fyrir í gögnum þeirra hvernig mál hafi endanlega verið afgreidd, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1355/1995.
Það er einnig óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins að stjórnsýsla skuli vera rekjanleg og gegnsæ þannig að stjórnvald geti síðar gert grein fyrir því á hvaða grundvelli ákvörðun var tekin. Er sú regla grundvöllur þess að kæruheimildir stjórnsýsluákvarðana hafi þýðingu þannig að stjórnvald á kærustigi geti tekið ákvörðun annars stjórnvalds til endurskoðunar. Verður stjórnvald sem sinnir ekki þeirri skyldu að bara hallann af slíku.
Ráðuneytið telur að þó að unnt sé að líta þannig á að heilbrigðisnefndin hafi með bókuninni þann 30. janúar 2008 lýst sig samþykka uppsögn kæranda þá geti það ekki breytt þeirri niðurstöðu að kærða skorti vald til að taka ákvörðun um uppsögn kæranda á þeim tíma sem hún var tilkynnt kæranda.
Ráðuneytið telur rétt að gera athugasemd við að ekki hafi verið gerður skriflegur ráðningarsamningur við kæranda þótt vanræksla á þessu atriði hefur ekki þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Kjarasamningur var í gildi milli aðila þegar til uppsagnar kom en í honum var ekki ákvæði er laut að uppsögn. Samkvæmt almennum reglum íslensks vinnuréttar er gagnkvæmur uppsagnarréttur viðurkenndur í vinnusambandi aðila. Ljóst er því, þrátt fyrir fyrrgreindan annmarka í kjarasamningnum, að uppsagnarréttur var fyrir hendi enda ekki um það deilt.
Ágreiningur aðila lýtur fyrst og fremst að því hvort uppsögn kæranda hafi byggst á málefnalegum ástæðum. Í fyrrgreindum kjarasamningi eru ekki ákvæði er lúta að uppsögn og leiðir af því að í samningnum eru ekki ákvæði þess efnis að óheimilt sé að segja starfsmanni upp án málefnalegra ástæðna. Hins vegar er slíkt ákvæði í öllum þeim kjarasamningum sem launanefnd sveitarfélaga hefur gert bæði við aðildarfélög BHM og BSRB. Ráðuneytið telur eðlilegt að draga þá ályktun að sú meginregla gildi hvað flesta starfsmenn sveitarfélaga varði að uppsögn þeirra sé óheimil án málefnalegra ástæðna. Uppsögn kæranda hafi þar af leiðandi þurft að grundvallast á slíkum ástæðum en óeðlilegt að áðurnefndur annmarki kjarasamningsins leiði til annarrar niðurstöðu. Enda snýst deila aðila eins og fyrr segir fyrst og fremst um það hvort uppsögn kæranda hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum en ekki því hvort uppsögnin hafi þurft að grundvallast á málefnalegum ástæðum.
Kærði telur að málefnaleg rök hafi verið grundvöllur uppsagnar kæranda og segir að nefndin hafi sérstaklega reynt að finna lausn sem myndi vera ásættanleg fyrir kæranda, en við þá könnun hafi komið í ljós að það myndi leiða til óhagræðis og aukins rekstrarkostnaðar að hafa tvo starfsmenn í hálfu starfi í stað eins í fullu starfi.
Eins og að framan greinir þá fjallaði heilbrigðisnefndin um uppsögn kæranda á fundi sínum þann 30. janúar 2008. Þar kemur fram að nefndin fallist ekki á að draga uppsögnina til baka en ekki er bókuð nein umfjöllun um uppsögnina sem slíka. Hins vegar er tekið fram að hún byggist á málefnalegum sjónarmiðum, án þess að tiltekið sé á nokkurn hátt hver þau málefnalegu sjónarmið séu sem vísað er til.
Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Í þessu felst meðal annars að afla þarf nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik. Ljóst er af ákvæði 10. gr. að stjórnvald skal sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin, en markmið þess er að tryggja að stjórnsýsluákvarðanir verði bæði löglegar og réttar.
Af gögnum málsins verður ekki séð að af hálfu veitingavaldsins þ.e. heilbrigðisnefndar Vesturlands, hafi verið framkvæmt sérstakt mat á því hvort rekstrarlegar ástæður væru þess valdandi að kærandi gæti ekki minnkað starfshlutfall sitt um helming eða að nefndin hafi fjallað um slíkt á fundum sínum. Verður því að telja að við meðferð málsins hafi þess ekki verið gætt að málið væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og að ekki hafi verið með fullnægjandi hætti sýnt fram á að málefnalegar ástæður hafi legið fyrir uppsögn kæranda.
Ljóst er að sú ákvörðun að segja kæranda upp starfi er íþyngjandi ákvörðun en samkvæmt meðhófsreglu stjórnsýslulaga, skal stjórnvald gæta þess að taka einungis slíkar íþyngjandi ákvarðanir þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti og þá skal velja það úrræði sem vægast er þar sem fleiri úrræða er völ er þjónað geta því markmiði sem að er stefnt. Gæta skal hófs í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og því er óheimilt að beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsyn ber til.
Þegar efni stjórnvaldsákvörðunar er að einhverju leyti komið undir mati stjórnvalds er mat þess bundið af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið telur að ekki hafi verið sýnt fram á að þess hafi ekki verið gætt í ljósi meðalhólfsreglu að leggja viðhlítandi mat á það hvort unnt hefði verið að koma til móts við óskir kæranda um minnkun á starfshlutfalli. Sem dæmi má nefna að gengið er út frá því sem vísu bæði í greinargerð kærða og í bréfum framkvæmdastjóra kærða til kæranda, að ekki sé unnt að sinna hálfu starfi á annan hátt en með 50% vinnu hvern virkan dag, en að sjálfsögðu er bæði heimilt og unnt að útfæra slíkt á margvíslegan hátt, en ekkert slíkt virðist hafa verið skoðað.
Markmið laga nr. 10/2004 um starfsmenn í hlutastarfi er m.a. að stuðla að auknum gæðum slíkra starfa og greiða fyrir því að starfsmenn eigi völ á hlutastörfum og sveigjanlegri tilhögun vinnutíma þannig að tekið sé tillit til þarfa bæði atvinnurekanda og starfsmanna, sbr. 1. gr. laganna. Í 2. mgr. 4. gr. laganna segir m.a. að atvinnurekendur skuli svo sem kostur er leitast við aðtaka tillit til óska starfsmanns um að flytjast úr fullu starfi í hlutastarf eða úr hlutastarfi í fullt starf og taka tillit til óska starfsmannsins um að auka eða minnka starfshlutfall sitt, skapist svigrúm til þess. Þá skuli þeir einnig auðvelda aðgang að hlutastörfum á öllum sviðum fyrirtækisins eða stofnunarinnar, þar á meðal að sérhæfðum störfum og stjórnunarstörfum.
Í 3. mgr. 4. gr laganna er tekið fram að það teljist ekki eitt og sér gild ástæða uppsagnar að stafsmaður neiti að fara úr fullu starfi í hlutastarf eða öfugt en uppsögn teljist þó ekki andstæð lögunum ef hún er í samræmi við kjarasamninga, venju eða lög og stafi af öðrum ástæðum, svo sem rekstrarþörfum viðkomandi fyrirtækis eða stofnunar.
Ljóst er samkvæmt ákvæðum laga þessara að réttur starfsmanns til þess að fara úr fullu starfi í hlutastarf er all nokkur og málefnalegar ástæður þurfa að liggja að baki höfnunar slíkrar beiðni. Sé beiðni hafnað með tilliti til rekstrarþarfar viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis verður að gera þá kröfu til slíkrar ákvörðunar að hún sé studd gildum rökum. Ráðuneytið vísar til þess sem áður er fram komið þ.e. að ekki verði séð af gögnum málsins að heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi framkvæmt sérstakt mat á því hvort rekstrarlegar ástæður væru þess valdandi að ekki væri unnt að starfshlutfall kæranda væri 50% í stað 100% og ítrekar nauðsyn þess að stjórnsýsla sé skýr, rekjanleg og gegnsæ, þannig að önnur stjórnvöld og aðilar máls geti gert sér grein fyrir á hvaða grundvelli ákvörðun sé tekin.
Ráðuneytið telur með vísan til gagna málsins og þess sem að framan er rakið að ekki verði dregin önnur ályktun en sú að kæranda hafi verið sagt upp störfum vegna þeirra áhrifa sem óumdeild veikindi hans orsökuðu. Ekki hefur verið sýnt fram á að heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. eða gætt meðalhófs skv. 12. gr. stjórnsýslulaga og lagt viðhlítandi mat á það hvort unnt hefði verið að koma til móts við óskir kæranda um minna starfshlutfall.
Grundvöllur þeirrar ákvörðunar að segja kæranda upp störfum byggðist því ekki á málefnalegum ástæðum né var meðalhófs gætt. Þá er ljóst að aðilar ráðningarsamningsins voru kærandi og heilbrigðisnefnd Vesturlands en samþykki nefndarinnar fyrir uppsögn kæranda lá ekki fyrir þegar kærandi fékk uppsagnarbréf í hendur. Af því leiðir að ákvörðun um uppsögn var ekki tekin af til þess bærum aðila. Málsmeðferðinni var að þessu leyti ábótavant og er það niðurstaða ráðuneytisins að uppsögn kæranda hafi verið ólögmæt.
Varðandi andmælarétt kæranda, telur ráðuneytið það góða stjórnsýsluhætti hjá kærða að gefa kæranda kost á að gæta andmæla við fyrirhugaða uppsögn, enda ljóst að uppsögn hans var fyrst og fremst rakin til þess að aðstæður kæranda voru orðnar slíkar að hann gat ekki lengur sinnt því starfi sem hann var upphaflega ráðinn til. Í ljósi þess sem að framan greinir liggur fyrir að þegar bréf kærða frá 1. nóvember 2007, þar sem kæranda var gefinn kostur á að gæta andamæla við fyrirhugaða uppsögn, var sent kæranda þá hafði ákvörðun um uppsögn ekki verið tekin af þar til bærum aðila. Þegar af þeirri ástæðu telur ráðuneytið óþarft að fjalla um það hvort andmælaréttur kæranda hafi verið til málamynda.
Kærandi hefur gagnrýnt þá málsmeðferð kærða að kalla ekki til aukafundar heilbrigðisnefndar Vesturlands vegna bréfs Bandalags háskólamanna f.h. kæranda, þar sem farið var fram á að uppsögn hans yrði dregin til baka. Ráðuneytið telur ljóst að um mikla hagsmuni hafi verið að ræða fyrir kæranda að fá úr því skorið hvort nefndin myndi fallast á að draga uppsögn hans til baka. Erindið hafi hins vegar verið tekið fyrir á fundi 8 virkum dögum frá dagsetningu þess en slíkt geti ekki tæpast talist óeðlilegur dráttur. Ráðuneytið gerir ekki athugasemd við málsmeðferðina að þessu leyti.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, frá 28. nóvember 2007, um að segja A upp störfum er ólögmæt.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Svanhvít Axelsdóttir