Flugmálastjórn Íslands - stjórnvaldsfyrirmæli eða stjornvaldsákvörðun, lögmæti ákvörðunar um bann við flugtökum, lendingum og loftakstri þyrlna: Mál nr. 53/2007

Ár 2008, 15. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 53/2007

A

gegn

Flugmálastjórn Íslands.

I. Aðild kærumáls, kröfur og kærufrestur

Með stjórnsýslukæru dags. 30. nóvember 2007 kærði Árni Pálsson hrl., f.h. A í Fluggörðum, Reykjavík, (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands (hér eftir nefndur kærði) nr. 9/2007 um bann við flugtökum, lendingum og loftakstri þyrla á athafnasvæði Fluggarða á Reykjavíkurflugvelli sem tók gildi þann 1. nóvember en var birt í b-deild Stjórnartíðinda þann 7. nóvember 2007.

Kærandi gerir þá kröfu að umrædd ákvörðun verði felld úr gildi.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 30. nóvember 2007, ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Samkomulag dags. 13.7.06, ásamt lýsingu á að- og brottflugsleiðum.
b. Bréf Flugstoða ohf. til kærða, dags. 28.9.07.
c. Bréf Flugstoða ohf. til kæranda dags. 4.10.07 ásamt bréfi kærða dags. 3.10.07.
d. Bréf Flugstoða ohf. til kærða dags. 18.10.07.
e. Bréf kærða til Flugstoða ohf. dags. 18.10.07.
f. Bréf Umhverfissviðs Reykjavíkurborgar til Flugstoða dags. 18.10.2007.
g. Bréf kærða til lögmanns kæranda dags. 22.10.07.
h. Bréf lögmanns kæranda til kærða dags. 26.10.07.
i. Bréf kærða til lögmanns kæranda dags. 30.10.07.
j. Tölvubréf Jóns Baldvins Pálssonar til B o.fl. dags. 25.10.07.
k. Bréf lögmanns kæranda til kærða dags. 9.11.07.

nr. 2. Bréf samgönguráðuneytisins til kærða dags. 18. desember 2007.
nr. 3. Umsögn kærða dags. 10. janúar 2008 ásamt eftirfarandi gögnum:
a. Skýrsla flugöryggissviðs kærða um flugöryggi í Fluggörðum á Rvk.flugv. dags. 25.09.07.
b. Skýrsla flugöryggissviðs kærða um flugöryggi í Fluggörðum á Rvk.flugv. dags. 11.10.07.
c. Bréf flugvalla- og flugleiðsögusviðs kærða til flugöryggissviðs kærða dags. 4.7.06, ásamt umsókn kæranda dags. 18.05.06 auk fylgigagna.
d. Bréf flugverndar-, flugvalla- og flugumferðardeildar kærða til Flugvalla- og leiðsögusviðs kærða dags. 13.7.06.
e. Bréf kærða til Flugstoða ohf. dags. 21.8.07.
f. Bréf Flugstoða ohf. til kærða dags. 23.8.07.
g. Tölvupóstur milli ÁRJ deildarstj. flugverndar-, flugvalla og flugumferðardeildar kærða og frkv.stj. kæranda, dags. 4.10.07 og 9.10.07 vegna fundar um fyrirhugaða ákvörðum kærða.
h. Tölvupóstur milli C, D, E o.fl. dags. 23., 24. og 26.9.07.

nr. 4. Bréf samgönguráðuneytisins til lögmanns kæranda dags. 10. janúar 2008.
nr. 5. Bréf samgönguráðuneytisins til lögmanns kæranda dags. 20. febrúar 2008.
nr. 6. Umsögn kæranda dags. 25. febrúar 2008.

Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir með eftirfarandi hætti.

Þann 18. maí 2006 (fskj. 3-c) sótti kærandi um heimild fyrir aðflugi og brottflugi fyrir þyrlur frá Fluggörðum við Reykjavíkurflugvöll. Var umsögn beint til kærða sem rekstraraðila flugvallarins og m.a. tekið fram að óskað yrði samstarfs við kærða um tillögur og framkvæmd. Þá var nánar lýst svæði kæranda og gerð grein fyrir tillögum að brottflugi og aðflugi.

Með bréfi dags. 4. júlí 2006 (fskj. 3-c) sendi flugvalla- og leiðsögusvið kærða umsókn kæranda, ásamt fylgigögnum, til flugöryggissviðs kærða til afgreiðslu.

Með bréfi dags. 13. júlí 2006 (fskj. 3-d) frá flugverndar-, flugvalla- og flugumferðardeild kærða til flugvalla- og leiðsögusviði kærða, segir að borist hafi tilkynningar um breytingu á rekstri Reykjavíkurflugvallar og umsókn um samþykki vegna þyrluvallar. Gert hafi verið grein fyrir sérstökum takmörkunum og verklagi við starfrækslu þyrluvallarins sem mikilvægt sé að farið verði eftir í einu og öllu. Var tekið fram að ekki væru gerðar athugasemdir við breytingar á rekstri og ekki yrði gefið út nýtt rekstrarleyfi til flugvallarins vegna þessa. Auk þess kom fram sá skilningur að flugumferðarstjórnin á Reykjavíkurflugvelli gerði ekki athugasemd við starfsemina og fylgt yrði sérstökum verklagsreglum.

Þann 13. júlí 2006 var gert samkomulag milli flugumferðarsviðs kærða og kæranda um þyrlupall í Fluggörðum (fskj. 1-a).

Með bréfi kærða til Flugstoða ohf. dags. 21. ágúst 2007 (fskj. 3-e) kemur fram að þyrluvöllurinn hafi komið inn sem breytingar á starfsleyfi Reykjavíkurflugvallar 13. júlí 2006 og með skilyrðum settum fram af hálfu Flugöryggissviðs var vísað til þess að ekki hafi verið fylgt takmörkunum og verklagi sem sett hafi verið fyrir rekstri þyrlupallsins. Auk þess hafi borist kvartanir frá nágrönnum og undanþága frá heilbrigðiseftirliti Umhverfissviðs Reykjavíkur hafi fallið úr gildi 15. ágúst. Því sé ekki hægt að fallast á áframhaldandi rekstur pallsins á þessum stað og óskað skriflegra viðbragða félagsins við athugasemdum fyrir vikulok.

Flugstoðir ohf. sendu kærða bréf 23. ágúst 2007 (fskj. 3-f) þar sem tilkynnt var um ráðstafanir félagsins til að uppfylla skilyrði fyrir rekstrinum. Var vísað til útgefinna sérreglna flugumferðarsviðs kærða. Kemur einnig fram það mat Flugstoða ohf. að fyrirkomulagið sé ásættanlegt miðað við aðstæður kæranda og ekki þurfi að koma til nýir flugferlar vegna nýrrar þyrlu heldur auki hún öryggi þjónustunnar.

Í bréfi Flugstoða ohf. til kærða dags. 28. september 2007 var fjallað um lokaskýrslu kærða vegna úttektar á þyrluvelli um að skjótra úrlausna sé þörf vegna tiltekins fráviks. Voru í bréfinu lagðar til ráðstafanir og á það bent að umræddur þyrluvöllur sé einkarekinn og þjóni einungis farþegum eins fyrirtækis, þ.e. kæranda.

Í svari kærða til Flugstoða ohf. dags. 3. október s.l. (fskj. 1-c) var vísað til 3. gr. reglugerðar um flugvelli nr. 464/2007. Kemur fram það álit kærða að Flugstoðir ohf. hafi í svari sínu ekki sýnt fram á að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt. Var félaginu veittur fjögurra vikna frestur til að finna annan stað fyrir flugtök, lendingar og loftakstur þyrla en framan við x á Reykjavíkurflugvelli og að kærði muni banna allar hreyfingar loftfara nema akstur þeirra frá skilgreindum svæðum en að þeim tíma liðnum muni kærði banna allar hreyfingar loftfara. Frestur var veittur til 18. október til andsvara.

Með bréfi dags. 4. október s.l. (fskj. 1-c) tilkynntu Flugstoðir ohf. kæranda um þessa ákvörðun kærða og var jafnframt óskað eftir tillögum kæranda um aðra staði fyrir flugtök og lendingar.

Þann sama dag óskaði kærandi eftir því við kærða að fyrirhugaður fundur þeirra um málið yrði færður til 15. október 2007. Var það samþykkt af hálfu kærða með tölvupósti daginn eftir og staðfest af kæranda 9. október, (fskj. 3-g).

Með bréfi Flugstoða ohf. dags. 18. október 2007 til kærða (fskj. 1-d) er óskað eftir fresti til 25. október 2007, í tilefni af bréfi kærða frá 3. október. Var það samþykkt af kærða með bréfi þann sama dag (fskj. 1-e) og upplýst að kæranda, sem hugsanlegum aðila máls, verði einnig veitt tækifæri til að skila inn andmælum fyrir sama tíma. Jafnframt var upplýst að fyrirhugað væri að ákvörðun kærða um bann við hreyfingum loftfara tæki gildi þann 1. nóvember. Þá er vakin athygli á tilteknum atriðum m.a. því að umsögn umhverfissviðs Reykjavíkurborgar liggi ekki fyrir.

Flugstoðum ohf. barst þann 18. október 2007 bréf Umhverfissviðs Reykjavíkurborgar þar sem krafist er stöðvunar á starfsemi kæranda í Y eigi síðar en 1. nóvember 2007 og veittur 2ja vikna frestur til andmæla, (fskj. 1-f).

Með bréfi dags. 22. október s.l. frá kærða til lögmanns kæranda er vísað til fyrrefnds bréfs og fundar aðila og kæranda veittur frestur til að tjá sig um álitið fyrir 26. október s.l. (fskj. 1-g).

Af hálfu kæranda var málsmeðferð þessari mótmælt með bréfi dags. 26. október s.l. en áður hafði framangreindur andmælafrestur verið framlengdur til 29. október s.l. Var þess farið á leit að ákvörðun í málinu yrði frestað á meðan leitað væri lausna á vandamálinu (fskj. 1-h).

Í svari kærða til lögmanns kæranda þann 30. október s.l. (fskj. 1-i) var vísað til þess að VI. kafli stjórnsýslulaga eigi ekki við um þá ákvörðun kærða að breyta öryggisreglum og ekki megi rugla saman afturköllun á einstaka ákvörðunum að stjórnsýslurétti og heimild stjórnvalds til að setja nýjar almennar reglur á viðkomandi sviði. Þá er frestun hafnað og vísað til þess að gætt hafi verið rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga við meðferð málsins en flugtæknileg skilyrði og öryggisrök séu ekki fyrir því að heimila umrædda umferð.

Í bréfi lögmanns kæranda til kærða dags. 9. nóvember s.l. er bent á að kærði hafi ekki tilkynnt kæranda með formlegum hætti um gildistöku bannsins en reglur hafi tekið gildi þann 1. nóvember s.l. Þá er tilkynnt um að ákvörðun verði kærð til samgönguráðherra sbr. 10. gr. laga nr. 100/2006 um Flugmálastjórn Íslands, (fskj. 1-k).

Stjórnsýslukæra dags. 30. nóvember s.l. barst síðan samgönguráðuneytinu þar sem kærð er ákvörðun kærða nr. 9/2007 og þess krafist að hún verði felld úr gildi, (fskj. 1).

Óskað var eftir umsögn kærða um kæruna með bréfi þann 18. desember 2007 og að umsögn bærist fyrir 11. janúar 2008, (fskj. 2). Var einkum óskað eftir rökstuddum upplýsingum um hvort hin kærða ákvörðun teldist vera stjórnvaldsákvörðun eða almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Þá var, teldist hin kærða ákvörðun vera stjórnvaldsákvörðun, óskað nánari upplýsinga um ákvarðanatökuna og samskipti við kæranda, m.t.t. meginreglna stjórnsýslulaga, auk aðkomu Umhverfissviðs Reykjavíkurborgar að málinu. Þá var óskað skýringa á aðkomu tiltekinna starfsmanna kærða að málinu vegna hugsanlegs vanhæfis.

Umsögn kæranda barst ráðuneytinu 10. janúar 2008 (fskj. 3) og var kæranda gefið færi á að gæta andmælaréttar með bréfi til lögmanns kæranda dags. sama dag, (fskj. 4). Andmælaréttur var síðan ítrekaður með bréfi dags. 20. febrúar s.l. (fskj. 5) Andmæli kæranda bárust síðan þann 27. febrúar s.l. (fskj. 6).

Ráðuneytið taldi rétt að fara á vettvang og kanna aðstæður hjá kæranda í Fluggörðun og var það gert þann 27. júní s.l. að viðstöddum fulltrúum beggja aðila.

Stjórnsýslukæra þessi hefur hlotið lögbundna meðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun kærða nr. 9/2007 um bann við flugtökum, lendingum og loftakstri þyrla á ákveðnu svæði á Reykjavíkurflugvelli, sem tók gildi þann 1. nóvember s.l. en var birt í b-deild Stjórnartíðinda þann 7. nóvember s.l., verði felld úr gildi.

Rétt þykir í upphafi að rekja í stuttu máli helstu atriði í málavaxtalýsingu kæranda eins og hún er sett fram í kæru. Þar kemur fram að þann 13. júní 2006 hafi kærði og kærandi gert samning um flug kærða að og frá X í Fluggörðum og hafi það tekið gildi sama dag. Ákvörðun kærða nr. 2/2007 um aðgangastýringu, akstur og umferð um Reykjavíkurflugvöll hafi gilt frá 1. mars 2007 og hafi loftakstur þyrla verið heimill innan Fluggarða skv. 20. gr. þeirra enda akstursleiðin heimil af rekstraraðila flugvallarins. Kveðst kærandi í einu og öllu hafa farið eftir reglum og aldrei borist aðfinnslur vegna brota á þeim.

Þann 4. október s.l. hafi kærandi fengið vitneskju um að málefni hans hefðu verið til umfjöllunar í einhvern tíma hjá kærða og Flugstoðum ohf. án þess að honum hafi verið um það kunnugt. Kæranda hafi til að mynda ekki verið kunnugt um að kærði hefði gert skýrslu um málefni hans hvað þá að honum hafi verið send skýrslan.

Þá vísar kærandi til þess að af hálfu Flugstoða ohf. hafi verið settar fram athugasemdir við úttekt kærða og gerðar tillögur að úrbótum til að ná öryggismarkmiðum. Kærði hafi hins vegar ekki talið að um jafngildar aðferðir út frá flugöryggislegum sjónarmiðum að ræða né lagt fram gögn til stuðnings tillögum sínum. Veitti kærði Flugstoðum ohf. 4 vikna andmælafrest en að þeim tíma liðnum muni kærði banna allar hreyfingar loftfara nema akstur til og frá skilgreindum svæðum.

Kærandi kveðast hafa fundað með kærða 15. október s.l. og hafi þar verið tilkynnt að búið væri að taka ákvörðun um að meina kæranda að nota þá flugtaks- og aðflugsferla sem kærði hafi heimilað með samningi 13. júlí 2006. Auk þess standi til að breyta reglum um loftakstur við Fluggarða sem heimilaður var samkvæmt ákvörðun kærða nr. 2/2007.

Kærandi rekur síðan í málavaxtalýsingu sinni stuttan frest sem hann hafi fengið til andmæla og að honum hafi jafnframt verið tilkynnt að bannreglurnar tækju gildi 1. nóvember s.l.

Krafa kæranda um að reglur kærða nr. 9/2007 verði felldar úr gildi eru byggðar á því að meðferð málsins samrýmist ekki reglum stjórnsýsluréttar og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl.) þar sem réttur hans til andmæla samkvæmt IV. kafla laganna hafi ekki verið virtur. Byggir kærandi á eftirfarandi málsástæðum:

Í fyrsta lagi að skort hafi á að honum hafi verið tilkynnt um málið og upplýstur um stöðu þess á hverjum tíma sbr. 14. gr. ssl. Vísar kærandi til þess að ákvörðunin varði einungis þá starfsemi sem hann hefur með höndum og teljist hann því ótvírætt aðili máls. Hann virðist hins vegar ekki hafa verið meðhöndlaður sem slíkur frá upphafi og ekki fyrr en á lokastigum ákvörðunartökunnar.

Í öðru lagi telur kærandi að frestur sem hann fékk til andmæla hafi verið allt of stuttur. Hann hafi fengið frest þann 22. október til 26. sama mánaðar. Þar sem um afar íþyngjandi ákvörðun hafi verið að ræða sé ljóst að frestur þessi sé allt of stuttur.

Í þriðja lagi telur kærandi að sér hafi ekki verið afhent öll gögn málsins þegar hann fékk þennan stutta andmælafrest. Í gögnum málsins sé m.a. vísað til skýrslu kæranda um öryggismál sem virðist varða kæranda einan af þeim sem eru með flugrekstur í Fluggörðum. Þá telur kærandi líklegt að hann hafi ekki enn fengið öll gögn í hendur og sé ekki kunnugt um hvaða gagna hafi verið aflað. Honum hafi þannig verið gert mjög erfitt um vik við að hafa uppi efnisleg andmæli, bæði vegna skorts á gögnum og knapps tíma.

Í fjórða lagi sé ástæða til að efast um að andmælaréttar hafi verið gætt því þótt frestur til andmæla hafi verið framlengdur lítillega komi fram í bréfi kærða til Flugstoða ohf. 18. október s.l. að ákvörðun kærða muni engu að síður taka gildi 1. nóvember 2007. Ákvörðunin virðist þannig hafa verið tekin og gengið út frá því að ekkert geti komið fram sem haggi henni. Sama hafi komið fram á fundi kæranda með kærða 15. október. Frestur til andmæla hafi þannig einungis verið til málamynda en ekki til að gæta reglna ssl.

Kærandi telur, í ljósi alls framangreinds, að honum hafi verið gert mjög erfitt um vik að gæta hagsmuna sinna og verði við mat á eðlilegri málsmeðferð að líta til þess hversu íþyngjandi ákvörðunin er fyrir kæranda en hún felur í raun í sér stöðvun á starfsemi hans.

Þá byggir kærandi einnig á því að tilteknir starfsmenn kærða hafi verið vanhæfir til að taka umrædda ákvörðun nr. 9/2007 á grundvelli 6. tölul. 3. gr. ssl. Byggir kærandi á því að þessir starfsmenn hafi á fundinum 15. október lýst skýrt yfir áliti sínu á málinu, áður en kæranda gafst kostur á að gæta andmælaréttar og var á þeim að skilja að niðurstöðunni yrði ekki breytt. Sömu afstöðu megi reyndar lesa úr bréfi kærða 18. október s.l. Kærandi telur því fulla ástæðu til að draga óhlutdrægni þessara starfsmanna í efa við meðferð málsins og hafi þeim borið að víkja sæti við afgreiðslu þess.

Kærandi telur auk þess að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. ssl. þar sem tillögur Flugstoða ohf. um lausn á málinu virðast hafa verið slegnar út af borðinu án þess að vera skoðaðar af alvöru.

Kærandi heldur því að lokum fram að á Reykjavíkurflugvelli og öðrum flugvöllum á Íslandi séu í gildi ýmsar undanþágur frá reglum og öryggismál þá væntanlega leyst eftir öðrum leiðum. Kærði hafi vald til að heimila ýmis konar frávik og geri það óspart. Kærandi telur því jafnræðisregluna brotna með því að hann einn eigi að lúta ströngustu reglum án sveigjanleika þegar kærði hafi sett fordæmi um mikinn sveigjanleika og frávik eftir aðstæðum hverju sinni. Kærandi telur að markmiði flugöryggis í starfsemi hans megi ná með vægari úrræðum og engin þörf sé á algjöru banni.

Kærandi dregur að lokum málatilbúnað sinn saman á þá leið að kærði hafi sett honum tilteknar reglur um flugtök, lendingar og loftakstur á Reykjavíkurflugvelli. Kærandi kveðst hafa farið eftir því í einu og öllu og aldrei verið gerðar athugasemdir um brot. Eitthvað mál virðist hafa verið í gangi milli kærða, Flugstoða og Umhverfissviðs Reykjavíkurborgar um málefni kæranda án þess að hann hafi fengið aðkomu að því. Þegar kæranda hafi verið tilkynnt um málið hafi kærði verið búinn að taka ákvörðun um að afnema heimildir sem stofnunin hafi áður fengið kæranda og það með hraði, án þess þó að nokkuð hafi breyst í laga- og regluumhverfi starfseminnar, heldur er vísað til sömu reglna og voru í gildi þegar starfsemin var heimiluð.

IV. Málsástæður og rök kærða

Í umsögn kærða er tekið fram að umrædd ákvörðun nr. 9/2007 hafi verið birt sem almenn stjórnvaldsfyrirmæli um flugumferð á tilteknum reit á Reykjavíkurflugvelli og kynnt Flugstoðum ohf. sem rekstraraðila flugvallarins.

Kærði lýsir aðdraganda ákvörðunartökunnar með þeim hætti að í júní 2007 hafi starfsmaður kærða vakið athygli flugmálastjóra á þeirri skoðun sérfræðinga stofnunarinnar að hugsanlega væri flugöryggi ekki nægilega vel tryggt í Fluggörðum vegna lendinga og flugtaka þyrla og loftaksturs innan svæðisins. Var það m.a. rökstutt með því að Flugstoðir ohf. hafi ekki enn svarað bréfi kærða frá 13. júlí 2007 með ákveðnum spurningum um öryggi í aðflugi að og flugtaki frá Fluggörðum. Þá hafi reiknaðir aðflugs- og fráflugsferlar Flugstoða ohf. verið byggðir á öryggiskröfum bandarísku flugmálastjórnarinnar en ekki verið í samræmi við kröfur í reglugerð um flugvelli nr. 464/2007 sem byggi á viðauka 14 við Chicago samninginn, II hluta.

Nokkrir fundir hafi síðan verið haldnir um sumarið með Flugstoðum ohf. um málið og hafi starfsmenn kærða lagt áherslu á að fá álit félagsins á öryggismálum á svæðinu og hugmyndir um úrbætur. Þá var félaginu kynnt sú fyrirætlan kærða að gera öryggisúttekt á svæðinu á grundvelli reglugerðarinnar.

Tvær öryggisúttektir hafi síðan verið gerðar og hafi niðurstaða þeirra verið að flugtök, lendingar og loftakstur innan athafnasvæðis Fluggarða væri óásættanlegt út frá flugöryggissjónarmiðum.

Á grundvelli þessarar niðurstöðu hafi kærði ákveðið að gefa út almenn stjórnvaldsfyrirmæli til breytinga á reglum sem giltu um flugumferð á svæðinu. Er um heimild til slíkra regla vísað til 6. tölul. 56. gr. laga um loftferðir nr. 60/1998 sbr. 8. gr. laga nr. 21/2002. Hafi verið lögð áhersla á að Flugstoðir ohf. gerðu rekstraraðilum á flugvellinum, einkum í Fluggörðum, grein fyrir að þessar breytingar stæðu fyrir dyrum og hafi starfsmenn kærða verið fullvissaðir um að kærandi hefði verið upplýstur um stöðu málsins og að samstarf væri milli aðila um að finna nýjar lausnir fyrir fyrirtækið, kæmi til framangreindra breytinga á reglum.

Er síðan rakið í umsögn kærða tilkynning til Flugstoða ohf. um fyrirhugaðar reglur og frest til andmæla. Ákvörðun kærða nr. 9/2007 hafi síðan verið tekið þann 1. nóvember s.l. og birt þann 7. nóvember.

Kærði kveður það alltaf hafa legið fyrir að reglurnar í ákvörðun 9/2007 teljist almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Þær fjalli um flugöryggismál á Reykjavíkurflugvelli og beri rekstraraðila vallarins, Flugstoðum ohf., að haga skipulagi og stjórnun í samræmi við þær. Reglurnar hafi vissulega áhrif á starfsemi kæranda enda hafi honum, í anda góðra stjórnsýsluhátta, verið boðið að koma að athugasemdum áður en ákvörðunin var tekin. Hins vegar sé ákvörðunin almenns eðlis og gildi fyrir alla sem stunda þyrluflug og annan flugrekstur á Reykjavíkurflugvelli og því sé á engan hátt brotið gegn kæranda með vísan til jafnræðisreglu ssl.

Kærði leggur áherslu á að reglurnar lúta að flugöryggi og vegna eðlis þeirra gefi þær ekki tilefni til að þeim sé frestað enda bryti það í bága við starfsemi kærða og gæti haft alvarlegar afleiðingar. Kærði telur flugöryggis ekki hafa verið gætt innan athafnasvæðis Fluggarða með ráðstöfunum sem ganga skemur en umrædd ákvörðun mælir fyrir um og að meðalhófs hafi verið gætt.

Hvað meint vanhæfi tiltekinna starfsmanna kærða varðar upplýsir kærði að þau hafi öll komið að málinu frá upphafi, bæði undirbúningi, fundum og ákvarðanatöku. Kærði hafnar því að tiltekin ummæli á fundi aðila eða annað í embættisfærslu starfsmannanna gefi tilefni til að þeir teljist vanhæfir skv. ssl. til meðferðar málsins eða töku hinnar kærðu ákvörðunar.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Í málinu þarf í upphafi að leysa úr því hvort hin kærða ákvörðun nr. 9/2007 er almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða stjórnvaldsákvörðun enda eru það einungis stjórnvaldsákvarðanir sem sæta kæru til æðra stjórnvalds sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 (ssl.).

Ef talið er að um stjórnvaldsfyrirmæli sé að ræða þarf að kanna hvort þau hafi verið sett með lögformlega réttum hætti til að þau séu skuldbindandi fyrir aðila. Ef hins vegar talið er að um stjórnsýsluákvörðun sé að ræða þarf að kanna hvort gætt hafi verið reglna ssl. við töku hennar.

Hugtakið stjórnvaldsákvörðun hefur verið skýrt svo að það sé ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og beint er milliliðalaust út á við að tilteknum aðila, einum eða fleiri. Með henni sé kveðið með bindandi hætti á um rétt eða skyldur aðila, í ákveðnu og fyrirliggjandi máli og eru slíkar ákvarðanir almennt teknar einhliða af stjórnvöldum.

Til að um stjórnvaldsfyrirmæli sé að ræða verður að vera fyrir hendi lagastoð sem heimilar viðkomandi stjórnvaldi reglusetninguna og gæta verður reglna sem gilda um birtingu þeirra. Slík fyrirmæli eru bindandi frá birtingu án þess að nokkurt mál hafi komið til úrlausnar hjá stjórnvöldum. Með birtingunni er almenningi gefinn kostur á að kynna sér reglurnar og geta því hagað athöfunum sínum til samræmis við þær.

Meginsjónarmiðin um það hvort ákvörðun er stjórnvaldsákvörðun eða stjórnvaldsfyrirmæli lúta að því að stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er um að ræða beitingu opinbers valds sem beinist að tilteknum aðila. Að þessu leyti sker slík ákvörðun sig frá stjórnvaldsfyrirmælum sem er beint að ótilteknum fjölda manna og fela í sér réttarreglur og taka til allra sem falla undir fyrirmælin samkvæmt gildissviði þeirra frá því þau hafa verið birt opinberri birtingu.

Efni almennra stjórnvaldsfyrirmæla er samkvæmt þessu almennt og felur af þeim sökum yfirleitt ekki í sér úrlausn á einstöku máli. Það kemur því sjaldan fyrir að stjórnvaldsfyrirmæli snerti tiltekinn aðila sérstaklega og verulega umfram aðra.

Ljóst er af framangreindu að umrædd ákvörðun kærða uppfyllir í raun bæði skilyrði þess að vera stjórnvaldsákvörðun og stjórnvaldsfyrirmæli. Þótt hér sé ekki um að ræða ákvörðun í ákveðnu stjórnsýslumáli sem bindur enda á það með tilteknum réttaráhrifum háttar svo til í þessu máli að efni hinnar kærðu ákvörðunar hefur eingöngu áhrif á kæranda. Því er hér kveðið á um rétt og skyldu tiltekins aðila þótt reglunum sé almennt beint út á við. Enda var sú breytingin á rekstri flugvallarins, sem nauðsynleg var og nánar var lýst í kafla I um málsatvik, gerð vegna starfsemi kæranda eingöngu. Af öllu framangreindu telur ráðuneytið að hin kærða ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun gagnvart kæranda.

Ráðuneytið telur þessa niðurstöðu jafnframt styðjast við álit umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2006 í málum nr. 4340/2005 og 4341/2005. Í þeim málum var um að ræða setningu reglna um bann við netaveiðum á göngusilungi í sjó á tilteknu tímabili. Reglurnar voru settar með vísan til 14. gr. laga nr. 76/1970. Var veiðimálastjóra að ákveðnum skilyrðum fullnægðum heimilt að takmarka tímabundið lögvarinn rétt landeigenda til veiða á göngusilungi í sjó innan netlagna.

Umboðsmaður benti á að með því að ákvörðun um friðun var bundin við tiltekin svæði hefði verið ljóst að hvaða landeigendum reglurnar beindust. Taldi umboðsmaður þetta m.a. leiða til þess að líta yrði svo á að ákvarðanirnar fælu í sér niðurstöðu um rétt eða skyldu tiltekinna einstaklinga. Því hafi verið um að ræða stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. ssl. og því sú framkvæmd að takmarka þær eingöngu með setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla ekki í samræmi við lög. Í úrskurðum landbúnaðarráðuneytisins hafði verið komist að þeirri niðurstöðu að um almenn stjórnvaldsfyrirmæli hafi verið að ræða en ekki stjórnvaldsákvarðanir sem kæranlegar væru til ráðuneytisins á grundvelli 26. gr. ssl.

Í álitunum segir umboðsmaður ennfremur að reglur stjórnsýslulaga feli í sér réttaröryggisreglur í þágu þeirra sem stjórnvaldsákvarðanir beinast að og í þeim felist lágmarkskröfur um málsmeðferð. Stjórnvöld geti ekki valið þá leið að taka ákvarðanir sem í eðli sínu uppfylla skilyrði laga til að vera stjórnvaldsákvarðanir í formi almennra stjórnvaldsfyrirmæla og þannig komist hjá því að fylgja málsmeðferðarreglum ssl.

Ennfremur segir þar að þegar ljóst er að hverjum íþyngjandi reglur, sem stjórnvald hefur heimild til að setja, beinast verði að telja að um stjórnvaldsákvörðun í skilningi ssl. sé að ræða. Þegar fyrirhugað er að taka slíkar ákvarðanir og setja reglur verði því að fylgja málsmeðferðarreglum ssl. við undirbúning og setningu þeirra. Það verði því t.d. að rannsaka mál nægilega, halda aðilum upplýstum og gefa þeim færi á að gæta andmælaréttar auk þess að birta þær með fullnægjandi hætti.

Ráðuneytið telur að í máli þessu sé að ýmsu leyti um sambærilegt tilvik að ræða sem sömu sjónarmið eigi við um. Hér er um að ræða ákvörðun sem stjórnvaldi er heimilt lögum samkvæmt að taka. Gert er ráð fyrir að settar séu reglur, en ekki þó í formi reglugerðar þar sem reglurnar eru ekki settar af ráðherra og ekki birtar í Stjórnartíðindum. Þessi ákvörðun er í sjálfu sér bindandi fyrir borgarana í heild en vill þó svo til að varðar að mestu leyti einn tiltekinn aðila, þ.e. kæranda, sem skv. gögnum málsins er eini aðilinn í Fluggörðum sem hefur þá starfsemi með höndum sem ákvörðunin hefur áhrif á.

2. Í samræmi við framangreinda niðurstöðu bar kærða, gagnvart kæranda, að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaganna við undirbúning og töku ákvörðunarinnar. Kærandi telur misbrest hafa verið á því og rekur í kæru sinni hvaða reglur hann telur að hafi verið brotnar.

a) Ráðuneytið telur rétt í upphafi að fjalla um málsástæðu kæranda um vanhæfi en kærandi telur að starfsmenn kærða sem tóku ákvörðunina hafi verið vanhæfir til þess samkvæmt 6. tölul. 3. gr. ssl. þar sem þeir hafi þegar lýst yfir niðurstöðu í málinu áður en kæranda gafst kostur á andmælum. Ljóst hafi því verið að ekkert myndi hagga ákvörðun þeirra sama hver andmæli kæranda yrðu og því óhlutdrægni þeirra dregin í efa.

Kærði hafnar því hins vegar alfarið að starfsmenn hafi verið vanhæfir til meðferðar málsins eða töku ákvarðana í því.

Í 6. tölul. 3. gr. ssl. segir að starfsmaður stjórnsýslunnar sé vanhæfur ef þær aðstæður eru fyrir hendi sem eru til þess fallnar að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Hér er um matskennda hæfisreglu að ræða og er almennt talið að til að starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli hennar verði að gera þá kröfu að hann eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og/eða sérstakra hagsmuna umfram aðra. Þá verður eðli og vægi hagsmunanna að vera þannig að talin er hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðunina.

Ráðuneytið telur ekkert hafa komið fram í málinu sem bendir til að starfsmenn kærða, sem komu að ákvörðunartökunni, hafi sýnt af sér slíka óhlutdrægni að valdi vanhæfi þeirra enda verður ekki séð að þeir hafi einstaklega eða verulega hagsmuni af því hvers efnis ákvörðunin var. Enda gildir sú meginregla að starfsmenn verða ekki vanhæfir til meðferðar máls þótt þeir hafi áður í sama starfi komið að afgreiðslu þess eða tjáð sig um það, nema þeir hafi sérstaklega sýnt af sér óvild í garð málsaðila. Þá hafa engar líkur verið að því leiddar að ákvörðun hefði verið með öðrum hætti þótt aðrir starfsmenn kærða hafi komið að henni. Það er mat ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun verði því ekki ógilt af þessum sökum.

b) Að öðru leyti telur kærandi að um brot gegn eftirfarandi reglum stjórnsýsluréttarins og stjórnsýslulögum hafi verið að ræða og verður hér á eftir fjallað um þær málsástæður, mótrök kærða og afstöðu ráðuneytisins.

Í fyrsta lagi telur kærandi að andmælaréttar skv. 13. gr. hafi ekki verið gætt. Er á því byggt að andmælaréttur hafi ekki verið virtur þar sem kæranda hafi ekki verið tilynnt um málið eða upplýstur um stöðu þess. Þá hafi frestir verið allt of stuttir, gögn ekki afhent kæranda auk þess sem andmælaréttur hafi einungis verið veittur til málamynda þar sem þegar var búið að taka ákvörðunina áður en andmælaréttur var veittur.

Í öðru lagi telur kærandi að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. þar sem ekki var kannað hvort hægt væri að ná markmiði með vægari úrræðum. Lagðar hafi verið fram tillögur um úrbætur af hálfu kæranda en ekki verið hægt að koma að öllum efnislegum athugasemdum vegna of skamms andmælafrests. Þá hafi tillögum rekstraraðila flugvallarins um vægari úrræði verið hafnað án þess að þær væru skoðaðar nánar.

Í þriðja lagi telur kærandi að jafnræðisregla 11. gr. hafi verið brotin. Bendir hann á að á ýmsum flugvöllum séu í gildi frávik frá reglum og öryggismál leyst með öðrum hætti. Veltir kærandi því fyrir sér af hverju honum beri að hlíta ströngustu reglum án sveigjanleika þegar kærði telur sig geta veitt undanþágur annars staðar.

Kærði telur á hinn bóginn kæranda hafa verið upplýstan um stöðu mála og samstarf verið milli aðila um að finna lausn. Þá hafi kærði tilkynnt Flugstoðum ohf. um fyrirhugaða ákvörðun og veitt 4 vikna frest til að gera athugasemdir og liggi fyrir að kæranda hafi á sama tíma verið tilkynnt um þessa ráðagerð. Kærði hafi, þrátt fyrir að ákvörðunin sé almenn stjórnvaldsfyrirmæli, ákveðið í anda góðra stjórnsýsluhátta að bjóða kæranda að koma að athugasemdum um ákvörðunina áður en hún var tekin. Ekki hafi á neinn hátt verið brotið gegn jafnræðisreglunni þar sem um ákvörðun almenns eðlis var að ræða sem var jafn bindandi fyrir alla. Þá hafi ákvörðunin verið tekin á grundvelli flugöryggissjónarmiða og legið hafi fyrir að flugöryggis yrði ekki gætt innan athafnasvæðis Fluggarða með ráðstöfunum sem ganga skemur og því hafi meðalhófs verið gætt.

Samkvæmt gögnum málsins var rekstraraðila Reykjavíkurflugvallar, Flugstoðum ohf., þann 3. október 2007 veittur frestur til 18. október til að finna annan stað fyrir flugtök, lendingar og loftakstur þyrla en framan við X á Reykjavíkurflugvelli og að þeim tíma liðnum myndi kærði banna allar hreyfingar loftfara í Fluggörðum. Kæranda var tilkynnt um þetta 4. október s.l. Óskað var viðbótarfrests til 25. október s.l. og var fallist á hann en jafnframt upplýst um að áður tilkynnt ákvörðun myndi taka gildi 1. nóvember 2007.

3. Ráðuneytið fær ekki betur séð af málatilbúnaði kærða en að þegar kæranda var veittur andmælaréttur hafi kærði þegar verið búinn að taka hina kærðu ákvörðun og ekki fyrirsjáanlegt að nokkuð myndi breyta því að fyrirhugað bann við þyrluflugi myndi taka gildi 1. nóvember 2007. Veiting andmælaréttar, með þeim hætti sem það var gert, hafi því einungis verið til málamynda enda ekki að sjá af gögnum málsins að komið hafi til greina að endurskoða ákvörðunina í ljósi sjónarmiða kæranda. Af þessu leiðir að ekki liggja fyrir í málinu nægar upplýsingar um hvort hægt var að ná því markmiði sem að var stefnt með töku ákvörðunarinnar, þ.e. að gæta flugöryggis, með öðrum og vægari úrræðum eða heimild til frávika, þannig að meðalhófs og jafnræðis væri gætt.

Það er álit ráðuneytisins að andmælaréttar samkvæmt 13. gr. ssl. hafi því ekki verið gætt með fullnægjandi hætti gagnvart kæranda.

Þá telur ráðuneytið að vafi leiki á því hvort jafnræðis hafi verið gætt með fullnægjandi hætti þar sem ekki er að sjá að kærði hafi kannað nægjanlega hvort hægt væri að beita vægari úrræðum til að ná fram því flugöryggi sem að var stefnt með setningu hinnar umdeildu ákvörðunar.

Í ljósi alls sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að fallast megi á það með kæranda að stjórnsýslureglur hafi, af hálfu kærða, verið brotnar gagnvart kæranda við töku hinnar kærðu stjórnvaldsákvörðunar.

4. Þar sem í máli þessu er um að ræða öryggisreglur, settar í því skyni að fyllsta flugöryggis sé ávallt gætt, taldi ráðuneytið rétt að skoða aðstæður á vettvangi ásamt fulltrúum beggja aðila. Meðal þess sem þar kom fram var að kærandi hefur útbúið svæði á athafnasvæði sínu þar sem þyrlur tóku á loft og lentu áður en kærða ákvörðun tók gildi. Nú taka þyrlurnar á loft og lenda á flugbrautinni og þarf að aka með þær að og frá henni. Einnig kom fram að aðrir sem aðstöðu hafa í Fluggörðum þurfi að gera það sama en að mestu leyti er um að ræða flugvélar en ekki þyrlur. Þá kom fram að öryggissjónarmiðin beindust m.a. einkum að því að flugferlar næst athafnasvæði kæranda voru yfir bílastæði og önnur svæði þar sem umferð fólks er og að kærandi hafi ekki sett nauðsynlegar merkingar á þyrluplanið hjá sér. Einnig kom fram að kærandi hefur um allnokkurt skeið óskað eftir annarri staðsetningu innan flugvallarsvæðisins fyrir starfsemi sína en án árangurs.

Eins og rakið hefur verið telur ráðuneytið það verulega annmarka hafa verið á töku hinnar kærðu stjórnvaldsákvörðunar að leggja verður fyrir kærða að taka til endurskoðunar ákvörðun nr. 9/2007 um flugtök, lendingar og loftakstur þyrla. Við þá endurskoðun skal, áður en ný ákvörðun er tekin, veita kæranda raunverulegan andmælarétt og taka til skoðunar sjónarmið hans og tillögur til úrbóta. Þá skal jafnframt gæta sjónarmiða meðalhófs- og jafnræðis í samræmi við það sem að framan er rakið og einkum hvort unnt er að beita vægari úrræðum gagnvart kæranda en samt gæta fyllsta flugöryggis.

Ráðuneytið telur hins vegar ekki rétt að ógilda ákvörðun nr. 9/2007 heldur haldi hún gildi sínu þar til endurskoðun hefur farið fram og kærði tekið ákvörðun á ný og birt með tilskildum hætti. Grundvallast það fyrst og fremst á því að um öryggisreglur er að ræða, settar í því skyni að fyllsta flugöryggis sé ávallt gætt. Telur ráðuneytið ekki unnt að líta fram hjá mati kærða á flugöryggi og því ekki forsvaranlegt að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og heimila þannig þyrluflug á svæðinu áður en nánari athugun á því hvort hægt sé að gæta öryggis með öðrum og vægari úrræðum hefur farið fram.

Rétt þykir að taka fram að vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist verulega að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Kröfu Árna Pálssonar hrl. f.h. A um að stjórnvaldsákvörðun Flugmálastjórnar Íslands nr. 9/2007 verði felld úr gildi er hafnað.

Ráðuneytið beinir því til Flugmálastjórnar Íslands að taka til endurskoðunar stjórnvaldsákvörðun nr. 9/2007 er varðar flugtök, lendingar og loftakstur þyrla á athafnasvæði Fluggarða á Reykjavíkurflugvelli og gæta við þá endurskoðun ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt, meðalhóf og jafnræði gagnvart A.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir