Kópavogur - frávísunarkrafa, lögmæti útgáfu lóðarleigusamnings með skilyrði um greiðslu gjalds: Mál nr. 44/2008

Ár 2008, 20. ágúst er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 44/2008

A

gegn

Kópavogsbæ.

I. Kröfur, aðild kærumáls og kærufrestur

Með stjórnsýslukæru, til samgönguráðuneytisins dags. 2. maí 2008, kærði A, (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun bæjarráðs Kópavogs (hér eftir nefnt kærði) að samþykkja tillögu umsagnaraðila vegna beiðni um útgáfu nýs lóðarleigusamnings vegna lóðarinnar að B, en í því fólst að ekki yrði gefinn út nýr lóðarleigusamningur kæranda til handa fyrr en gengið hefði verið frá greiðslu gjalda.

Krafa kæranda er sú að ráðuneytið ógildi hina kærðu ákvörðun.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru, en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Kærði krefst þess aðallega að kröfunni verði vísað frá en til vara er þess krafist að kröfunni verði hafnað.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1. Stjórnsýslukæra, dags. 2. maí 2008, ásamt fylgigögnum:
a. Leigusamningur, dags. 14. október 1949.
b. Bréf skipulagsstjóra til kæranda, dags. 20. apríl 2001.
a. Þrjár teikningar er sýna tillögu að breytingu á deiliskipulagi v. lóðarinnar B.
c. Greinargerð skipulagsstjóra, dags. 28. janúar 2005.
d. Auglýsing um deiliskipulag í Kópavogi, nr. 362/2005.
e. Þinglýst stofnskjal lóðarinnar B, ásamt mæliblaði.
f. Minnisblað, dags. 13. febrúar 2008, ásamt viðmiðunarblaði.
g. Bréf kærða til kæranda, dags. 26. mars 2008.
Nr. 2. Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 7. maí 2008.
Nr. 3. Bréf kæranda til kærða, dags. 28. febrúar 2008.
Nr. 4. Tölvuskeyti, byggingafulltrúa, dags. 31 2008.
Nr. 5. Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 7. maí 2008.
Nr. 6. Bréf kærða til ráðuneytisins, dags. 14. maí 2008.
Nr. 7. Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 27. maí 2008.
Nr. 8. Greinargerð kærða, dags. 29. maí 2008, ásamt fylgigögnum
a. Úrskurður félagsmálaráðuneytisins, dags. 2. september 2003
b. Lóðarleigusamningur, dags. 14. október 1949
Nr. 9. Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 5. júní 2008.
Nr. 10. Athugasemdir kæranda vegna greinargerðar kærða, dags. 17. júní 2008.
Nr. 11. Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 19. júní 2008.
Nr. 12. Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 19. júní 2008.
Nr. 13. Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 3. júlí 2008.
Nr. 14. Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 8. júlí 2008.
Nr. 15. Bréf ráðuneytisins til kærða, dags. 14. júlí 2008.
Nr. 16. Framhaldsgreinargerð kærða, dags. 7. júlí 2008 ásamt fylgisskjölum.
a. Umsögn til bæjarráðs, dags. 17. mars 2008.
b. Upplýsingar frá innheimtudeild, dags. 7. júlí 2008.
c. Afrit úr gjaldskrá byggingarfulltrúa kærða.
d. Deiliskipulag dags. 24. apríl 2001.
e. Afstöðumynd af B, vegna breytingar á deiliskipulagi 2005.
f. B. Gildandi skipulag,
g. Tillaga að breytingu á skipulagi, dags.12. janúar 2001.
h. Tillaga að breytingu á deiliskipulagi 28. október 2004.
i. Lóðarleigusamningur, dags. 14. október 1949.
Nr. 17. Bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 23. júlí 2008.
Nr. 18. Bréf kæranda til ráðuneytisins, dags. 29. júlí 2008.

Framangreind kæra barst ráðuneytinu þann 5. maí 2008. Hin kærða ákvörðun var kynnt kæranda með bréfi dags. 26. mars 2008. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru málavextir á þá leið að með bréfi dags. 28. febrúar 2008, fór kærandi fram á það við kærða að gengið yrði frá lóðarsamningi vegna B í Kópavogi, samkvæmt stofnskjali sem þinglýst var 22. febrúar 2008. Kærði vísaði erindinu til umsagnar sviðsstjóra og skrifstofustjóra framkvæmda- og tæknisviðs. Kærði tók málið fyrir á nýjan leik þann 19. mars 2008 en þá hafði tillaga umsagnaraðila borist. Kærði samþykkti tillögu umsagnaraðila, en í því fólst að ekki yrði gefinn út nýr lóðarleigusamningur fyrr en gengið hefði verið frá greiðslu gjalda.

Óumdeilt er að lóðin B var áður lóðin C, en um þá lóð var gerður leigusamningur þann 14. október 1949 er skyldi gilda til 50 ára. Samkvæmt lóðarsamningnum var spildan tiltekin 2000 m², en í framlögðum gögnum kæranda kemur fram að lóðin hafi frá upphafi verið girt sem 3326 m² og er því ómótmælt af hálfu kærða. Kærandi eignaðist fasteignina að B og þau réttindi sem henni fylgdu árið 1989, þótt engin gögn hafi verið lögð fram um það og er ekki ágreiningur um það atriði.

Árið 2001 var gerð breyting á deiliskipulagi varðandi lóðina B á þá leið að skilgreindur var byggingarreitur fyrir bílskúr á suðurhlið lóðarinnar. Árið 2005 var önnur breyting gerð á deiliskipulagi varðandi lóðina en samkvæmt greinargerð með þeirri breytingartillögu var heimilt að reisa vinnustofu á lóðinni og gefin heimild fyrir lóðarstækkun u.þ.b. 150 m² til norðurs inn á opið svæði.

Þann 16. janúar 2008 var móttekið til þinglýsingar stofnskjal fyrir lóðina B. Þar kemur fram að lóðin hafi verið stækkuð og bætt við hana úr óútvísuðu landi Kópavogs. Í stofnskjalinu segir að lóðin hafi verið stækkuð úr 2000 m² í 3.476 m². Undir stofnskjalið skrifa kærandi sjálfur, fulltrúi byggingarfulltrúa o.fl. Skjalinu var þinglýst 22. febrúar 2008.

Kærandi lagði fram stjórnsýslukæru dags. 2. maí 2008, þar sem framangreind ákvörðun er kærð og krafist úrskurðar ráðuneytisins um lögmæti hennar.

Með bréfi dags. 7. maí 2008, var kærða gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau þann 29. maí 2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum kærða með bréfi dags. 5. júní 2008 og bárust athugasemdir þann 18. júní 2008.

Kærða var gefinn kostur á að koma að athugasemdum varðandi greinargerð kæranda með bréfi dags. 19. júní 2008 en engar athugasemdir bárust.

Með bréfi dags. 3. og 14. júlí 2008 til kærða óskaði ráðuneytið eftir frekari gögnum og svörum við ákveðnum spurningum en svar barst þann 17. júlí 2008.

Kæranda var gefinn kostur á að koma með andmæli við framhaldsgreinargerð kærða, með bréfi dags. 23. júlí 2008 og barst svar þann 29. júlí 2008.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kærenda

Kærandi bendir á að lóðin hafi frá upphafi verið girt sem 3326 m² land og hafi hún verið sýnd þannig á deiliskipulagi allt til ársins 2005, en þá samþykkti bæjarráð að heimila stækkun lóðarinnar um 150 m², þ.e. úr 3326 m² í 3476 m². Kærandi segir að stækkunin hafi verið að frumkvæði bæjaryfirvalda í tengslum við byggingu vinnustofu á lóðinni.

Kærandi segir að eftir að leigusamningurinn um lóðina hafi runnið út árið 1999, hafi hann oft, fyrst árið 2001, óskað eftir nýjum leigusamningi við forráðamenn kærða og í samskiptum hans við þá hafi ávallt verið gert ráð fyrir því að slíkt yrði gert. Beiðni hans um nýjan lóðarleigusamning hafi ekki staðið í neinum tengslum við breytingu á deiliskipulagi.

Kærandi mótmælir þeirri staðhæfingu sem fram kemur í greinargerð kærða að hann hafi ítrekað reynt að þinglýsa lóðarréttindunum án þess að greiða fyrir þau réttindi. Það eina sem hafi verið þinglýst varðandi lóðina sé stofnskjalið, annað sé beinlínis rangt. Kærandi bendir á að stofnskjal hafi verið útbúið fyrir lóðina, að frumkvæði embættis byggingarfulltrúa. Kærði sendi stofnskjalið til þinglýsingar þann 16. janúar 2008. Samþykkt kærða hafi hins vegar verið gerð eftir á og kærandi segir að eina kynningin sem hann hafi fengið hafi verið sú að á fundi með skrifstofustjóra tæknideildar þann 20. febrúar 2008, hafi honum verið tjáð að hann þyrfti að greiða allt að átta milljónir króna til að fá útgefinn lóðarsamning sem hljóðaði upp á þá stærð lands sem þegar hafi verið búið að þinglýsa stofnskjali til.

Kærandi telur að kærði hafi samþykkt sérstaka skilmála sem eingöngu hafi verið beint að honum og hafi sú samþykkt átt sér stað eftir að formleg ákvörðun um stækkun lóðarinnar hafi verið tekin og stofnskjal verið gefið út. Kærandi telur ekki unnt að samþykkja slíka íþyngjandi skilmála fyrir lóðarstækkuninni eftir á heldur þurfi að kynna slíkt fyrirfram. Kærandi telur að kærði geti einungis átt rétt til venjubundinnar leigu af landinu en ekki til aukagreiðslna með þessum hætti.

Kærandi bendir á að kærða hafi ávallt verið kunnugt um lóðarstærðina sem og stækkunina árið 2005, enda lóðin ávallt afmörkuð með þessum hætti og sýnd 3476 m² á skipulagi og hann hafi haft afnot af 3326 m² frá því að hann eignaðist lóðarréttinn 1989.

Kærandi bendir einnig á að á ,,minnisblaði” sviðstjóra framkvæmda- og tæknisviðs sem samþykkt hafi verið sem reglur í bæjarráði kærða þann 19. mars sl. standi, að ef lóðarhafar óski eftir stækkun á lóð þá verði þeim gert að greiða fyrir þau auknu verðmæti sem skapist og séu umfram það sem gert sé ráð fyrir í gildandi skipulagi. Varðandi þetta orðalag tekur kærandi fram að í gildandi skipulagi sé lóðin einmitt skráð sem 3476 m².
Kærandi segir að það hafi fyrst verið síðla árs 2004 sem hann hafi heyrt af gjaldtöku vegna stækkunar lóðarinnar og þá hafi verið talað um gjald fyrir 150 m² stækkun, þ.e. úr 3.326 m² í 3.476. m². Á fundi sem hann hafi átt með starfsmanni kærða í febrúar 2008, hafi starfsmaðurinn slegið því fram að hann þyrfti að greiða átta milljónir króna fyrir stækkun lóðarinnar um 1.476 m², en þá þegar hafði stofnskjali fyrir lóðarstærðina 3.476 m² verið þinglýst. Kærandi segir að engar samningaviðræður hafi farið fram milli aðila eins og vísað sé til að tíðkist í framhaldsgreinargerð kærða, heldur hafi verið um einhliða gjaldtöku af hálfu kærða.

Kærandi telur afgreiðslu kærða ólögmæta og andstæða stjórnsýslulögum sem og meginreglum stjórnsýsluréttar.

Kærandi mótmælir frávísunarkröfu kærða og telur að málsmeðferðin og ákvörðun kærða varði beinlínis réttindi hans og skyldur. Í málinu liggi fyrir að kærði hafi tekið ákvörðun um gerð einhvers konar reglna um gjaldtöku vegna sölu á eignarlandi eða sölu á auknum byggingarrétti, nokkru eftir að gert hafði verið stofnskjal um lóðina. Kærði telur að ætla megi að umræddar reglur hafi eingöngu sprottið af máli hans. Með ákvörðun kærða þann 19. mars sl., hafi beinlínis verið tekin ákvörðun sem lúti að áframhaldandi nýtingu hans á landinu og varði því þannig réttindi hans og skyldur.

Kærandi mótmælir því að um einkaréttarlegan gjörning sé að ræða, og því að um sé að ræða ákvörðun sem sé ekki kæranleg til ráðuneytisins. Reglur þær sem kærði setti og vísað er til séu stjórnvaldsreglur sem mæli fyrir um réttindi og skyldur einstaklinga og lúti því ákvæðum stjórnsýslulaga og sveitarstjórnarlaga.

IV. Málsástæður og rök kærða

Kærði telur að kæruefnið heyri ekki undir ráðuneytið og því beri að vísa kröfunni frá. Um sé að ræða ákvörðun sem sé einkaréttarlegs eðlis og því ekki kæranleg til ráðuneytisins. Skilyrði þess að unnt sé að kæra ákvörðun til ráðuneytisins með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sé að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða. Einkaréttarlegar ákvarðanir séu ekki kæranlegar þar sem þær séu ekki stjórnvaldsákvarðanir.

Kærði vísar til bókar Páls Sigurðssonar lagaprófessors, Leiguréttur I, þar sem segir að samningar þar sem landeigandi selur land á leigu séu einkaréttarlegir samningar, enda séu slíkir samningar ekki aðeins gerðir af sveitarstjórnum í skjóli stjórnsýsluvalds heldur jafnframt af einstaka landeigendum. Ákvörðun landeiganda um að synja aðila um að selja honum land til leigu teljist því jafnframt vera ákvörðun sem sé einkaréttarlegs eðlis þar sem hún sé ekki tekin í skjóli stjórnsýsluvalds.

Máli sínu til stuðnings vísar kærði til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins dags. 2. september 2003, þar sem ráðuneytið taldi að gjaldtaka fyrir byggingarrétt hafi farið fram á grundvelli einkaréttarlegs samnings sem ekki sætti kæru til ráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga og vísaði málinu frá. Þá vísar kærði einnig til dóms Hæstaréttar frá 21. september 2000 í máli nr. 150/2000, en þar var einnig fjallað um gjaldtöku og lóðarleigusamning.

Kærði segir að árið 1949 hafi það verið landeigandi X sem seldi lóðina á leigu gegn ákveðnu gjaldi og samkvæmt samningnum sé lóðin 2.000 m² og leigð til 50 ára. Samningurinn sé nú útrunninn og hafi kærði boðið kæranda að gefa út nýjan samnings sem sé samhljóða þeim eldri, þ.e. fyrir lóð sem væri 2.000 m² að stærð án endurgjalds. Kærði segir að hann geti ekki fallist á að gefa út lóðarleigusamning fyrir lóð sem er 3.476 m² nema greitt sé fyrir aukin lóðarleiguréttindi og í því liggi ágreiningur málsins.

Kærði tekur fram að krafa hans um endurgjald fyrir sölu á auknum lóðarréttindum kæranda til handa sé ekki ígildi reglna eða samþykkta um opinbera gjaldtöku og mótmælir þeim skilningi sem röngum. Um sé að ræða kröfu um endurgjald fyrir sölu á óbeinum eignarréttindum sem felist í lóðarleigurétti og ítrekað er að ekki sé um að ræða gjaldskrá eða samþykkt sem sett sé með stoð í lögum um innheimtu gjalda. Þetta séu leiðbeinandi tilmæli eða vinnureglur sem bæjarráð kærða hafi sett starfsmönnum sínum um það með hvaða hætti skuli staðið að sölu á eignarlandi í eigu sveitarfélagsins. Með þessu setji framkvæmdastjórn kærða ákveðin tilmæli um feril mála eða verklag til starfsmanna kærða. Hvorki kærandi né aðrir lóðarhafa séu skyldugir til að þess að greiða fyrir aukin lóðarréttindi, nema þeir óski eftir því að eignast stærri lóð. Við slíkar aðstæður sé gert sérstakt samkomulag eða kaupsamningur þar sem umrædd réttindi eru seld viðkomandi lóðarhafa. Engin innheimta á grundvelli reglna eða gjaldskrár fari fram, heldur greiði lóðarhafar aðeins samkvæmt samningi eða samkomulagi þar um.

Kærði segir að verð fyrir aukin lóðarleiguréttindi sé samkomulagsatriði milli aðila og geti því verið mismunandi eftir samningum. Verð á landi sé ekki bundið í gjaldskrá, en bæjarráð kærða hefur samþykkt að líta skuli til úrskurða matsnefndar eignarnámsbóta sem viðmið við sölu á auknum lóðarleiguréttindum, en nefndin hefur metið lóðarverð frá kr. 3.000.- til 5.000.- á hvern m². Ástæða þess að sveitarfélagið miði við þessa fjárhæð sé sú að þarna sé um að ræða þá fjárhæð sem sveitarfélag þurfi að greiða lóðarhöfum vegna skerðingar á lóðum.

Kærði byggir kröfu sína á því að synjun hans á því að gefa út lóðarleigusamning til handa kæranda nema gegn greiðslu gjalds byggist á 72. gr. stjórnarskrárinnar. Kærði sé eigandi þess lands sem um ræðir og honum sé á engan hátt skylt að láta landið af hendi án endurgjalds. Landsvæðið sem um ræðir liggi nærri bökkum Elliðaár og sé þar af leiðandi afar verðmætt.

Kærði bendir á að þó að í breyttu deiliskipulagi hafi falist að heimilt væri að stækka lóðina úr 2000 m² í 3476 m² þá felist ekki í því að kærandi hafi öðlast beinan eða óbeinan eignarrétt yfir landi eða lóð án endurgjalds. Skipulags og byggingarlög nr. 73/1997 geri ekki ráð fyrir því að breytingar á skipulagi leiði sjálfkrafa til breytinga á eignarhaldi.

Kærði bendir jafnframt á að í 32. og 33. gr. skipulags- og byggingarlaga sé sveitarfélagi heimilt að óska eftir heimild til eignarnáms til framkvæmda á skipulagi, náist ekki samkomulag um slíkt. Í þessu felist að gildistaka skipulags leiði ekki til breytinga á eignarhaldi, heldur þurfi að gera sérstaka samninga um eignarhald eða eignarnám.

Kærði mótmælir því að kærandi hafi hefðað rétt yfir landinu og vísar í dóm Hæstaréttar í máli nr. 101/2005 máli sínu til stuðnings, en þar komi fram að ekki sé unnt að hefða sér stærri lóð umfram þinglýstar heimildir.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Efnisatriði ágreinings aðila lýtur fyrst og fremst að því hvort sú ákvörðun kærða að samþykkja að gefa út lóðarleigusamning til handa kæranda með því skilyrði að hann greiddi tiltekið gjald fyrir hafi verið lögmæt. Í upphaflega lóðarleigusamningnum frá 1949, var hið leigða land 2000 m² en lóðarhafi hefur haft til afnota 3.326 m² og er það land innan girðingar. Árið 2005 var lóðin stækkuð í 3.476 m² og er hún þannig í deiliskipulagi kærða. Kærði krefst gjalds er nemur kr. 7.380.000.- er byggist á því að lóðin hafi stækkað úr 2000 m² í 3.476 m² og miðar kærði við greiða skuli kr. 5.000 fyrir hvern m² sem lóð stækkar, skv. reglum eða tilmælum sem í gildi séu í sveitarfélaginu. Kærandi heldur því fram að með því að krefjast þessa endurgjalds hafi kærði sett ólögmætt skilyrði fyrir útgáfu lóðarleigusamningsins.

Þá lýtur ágreiningur aðila einnig að formhlið málsins, þ.e. hvort um einkaréttarlega ákvörðun kærða sé að ræða sem heyri ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins.

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hefur ráðuneytið það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum. Erindi sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga teljast stjórnsýslukærur þótt kærusamband frá sveitarfélagi til ráðuneytisins verði ekki byggt á almennri reglu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir það verður engu að síður að skýra kæruheimild 103. gr. laganna með hliðsjón af 26. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000 en þar segir m.a. að þótt ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sé ekki grundvöllur kærusambands frá sveitarfélagi til ráðuneytis þá leiði það ekki til þess að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur eigi ekki við um málskot á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið lítur svo á að skilyrðum þess að mál þetta sé tekið til meðferðar á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga sé fullnægt og því beri skylda til að kveða upp úrskurð í málinu, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Frávísunarkrafa kærða

Frávísunarkrafa kærða byggist á því að lóðarleigusamningar séu einkaréttarlegir samningar sem lúti ekki úrskurðarvaldi ráðuneytisins og sú ákvörðun kærða að neita að gera lóðarleigusamning við kæranda nema að ákveðnum skilyrðum fullnægðum sé því einnig ákvörðun sem sé einkaréttarlegs eðlis. Deila aðila standi því ekki um ákvörðun sem tekin sé í skjóli stjórnsýsluvalds, heldur ákvörðun sem sé einkaréttarlegs eðlis og eigi þar af leiðandi ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins.

Ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga hefur verið túlkað á þann veg að ráðuneytið fjalli einkum um mál er varði stjórnvaldsákvarðanir, en stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun stjórnvalds sem kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um úthlutun lóða sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Óumdeilt er að lóðin B, áður C, var seld á leigu árið 1949, enda snýst deila aðila ekki um úthlutun lóðarinnar sem slíkrar, heldur um þá ákvörðun kærða að gefa ekki út nýjan samning nema gegn greiðslu gjalds.

Í máli þessu er ljóst að aðilar hafa ekki gert með sér lóðarleigusamning um lóðina B en óumdeilt er að kærandi hefur í skjóli samnings er rann út árið 1999 nýtt lóðina athugasemdalaust af hálfu kærða.

Sveitarfélög geta almennt samið við fyrirtæki eða einstaklinga um leigu eða sölu lands í þess eigu. Slíkir löggerningar teljast einkaréttarlegs eðlis og verður ágreiningi er tekur til slíks almennt ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins þar sem ekki er um stjórnvaldsákvarðanir að ræða samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga.

Ljóst er að aðilar hafa ekki enn gert með sér samning þannig að deila þeirra snýst hvorki um túlkun slíks samnings né lögmæti einstakra atriða hans. Deila aðila snýst um lögmæti þeirrar ákvörðunar kærða að setja skilyrði fyrir útgáfu samningsins sem hafði það í för með sér að kæranda bar að greiða kr. 7.380.000.- til þess að fá útgefinn lóðarleigusamning.

Í 3. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er tekið fram að ákvæði II. kafla laganna um sérstakt hæfi gildi einnig um gerð samninga einkaréttarlegs eðlis. Af þessu lagaákvæði hefur verið dregin sú ályktun að lögin taki ekki að neinu öðru leyti til þeirra ákvarðana stjórnvalds sem teljast einkaréttarlegs eðlis. Þetta styðst einnig við athugasemd við fyrrgreinda grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga en þar segir að lögin taki ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalds er teljast einkaréttarlegs eðlis, svo sem kaup á vörum og þjónustu, þar með talin gerð samninga við verktaka. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4478/2005 er hins vegar bent á að samkvæmt dómaframkvæmd Hæstaréttar kunni þó að vera fyrir hendi þær aðstæður;

,,...svo sem við útfærslu lögbundinna verkefna, að um undirbúning og lok slíkra samninga verði ekki talið að umrætt ákvæði 3. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga „girði fyrir að önnur ákvæði laganna en þar greini geti átt við um“ samninginn og því beri stjórnvaldi „eftir þörfum að gæta ákvæða stjórnsýslulaga og almennra reglna stjórnsýsluréttar í lögskiptum sínum við [aðila] vegna samningsins“ eins og tekið er til orða í dómi Hæstaréttar frá 29. mars 1999 í máli nr. 318/1998. Þá hefur Hæstiréttur í dómi frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999 um sölu ríkisjarðar tekið svo til orða: „Þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar. Um kaupsamninginn annars gilda almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt.“ Í dóminum er síðan meðal annars um rökstuðning fyrir niðurstöðu dómsins vísað til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga varðandi auglýsingu á þeim jörðum í eigu ríkisins sem áformað er að selja...”

Niðurstaða umboðsmanns í máli nr. 4478/2005 var sú að þó að ákvörðunin sem málið snérist um teldist ekki hafa verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur hefði falið í sér samning einkaréttarlegs eðlis þá giltu um meðferð málsins óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar sem m.a. snertu undirbúning og rannsókn máls auk skyldu stjórnvalds til að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gæta jafnræðis milli borgaranna. Fékk sú niðurstaða jafnframt stoð í áliti umboðsmanns í máli nr. 1489/1995.

Þá er það einnig niðurstaða umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2264/1997 að þær meginreglur stjórnsýsluréttar sem fela í sér kröfu um það að störf stjórnvalds grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum hafi víðtækara gildissvið en svo að þær taki einungis til stjórnvaldsákvarðana. Með hliðsjón af hlutverki stjórnvalda og eðlis þeirrar verkefna sem þau hafa með höndum, svo og þeirrar sterku samningsstöðu, sem stjórnvöld hafa yfirleitt í krafti lögmætrar stöðu sinna og opinberra fjárveitinga er ljóst að staða forstöðumanns opinberrar stofnunar og eiganda einkafyrirtækis er ekki hin sama við gerð einkaréttarlegra samninga. Síðan segir:

,,Þegar kemur að samningagerð, getur forstöðumaður ríkisstofnunar í krafti þeirra „valda“ og áhrifa, er opinber staða hans veitir honum, ekki hagað ákvörðunum við samningagerð að eigin vild svo sem eigandi einkafyrirtækis gæti oft gert. Þarf því ekki að koma á óvart, að það vald, sem starfsmenn ríkisins hafa til að semja um ráðstöfun á opinberu fé með einkaréttarlegum samningum, sé bundið af kröfum stjórnsýsluréttarins um að samningar séu byggðir á málefnalegum sjónarmiðum, enda er markmið slíkra samninga beint eða óbeint að rækja lögmælt hlutverk stjórnvalda. Til þess að auka réttaröryggi og stuðla að því að fyrrnefndar reglur séu haldnar, er opinberum starfsmönnum gert að víkja sæti við samningagerð í þeim tilvikum, þegar talin er veruleg hætta á að þeir muni láta stjórnast af ólögmætum sjónarmiðum, svo sem eigin hagsmunum eða hagsmunum venslamanna. Vegna þessara efnislegu tengsla, sem eru á milli sérstakra hæfisreglna og þeirra almennu efnisreglna stjórnsýsluréttarins, er ákvarða hvaða sjónarmið teljist málefnaleg, tel ég einsýnt, að af ákvæðum 3. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 3. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga, verði dregin sú ályktun, að ákvarðanir, er snerta einkaréttarlega samninga sveitarfélaga, verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.”

Með hliðsjón af framangreindu er kröfu kærða um frávísun málsins hafnað og á grundvelli þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan er málið tekið til skoðunar hvað málsmeðferðarreglur stjórnsýslunnar varðar.

Ráðuneytið telur skýrt að ákvörðun þess gjalds sem koma á fyrir sölu eða leigu lands í eigu sveitarfélags sé einkaréttarleg ákvörðun og ekki á valdi ráðuneytisins að úrskurða um slíkt. Athugun ráðuneytisins lýtur fyrst og fremst að því hvort sú ákvörðun kærða að samþykkja að gefa út lóðarleigusamningi til handa kæranda með því skilyrði að hann greiddi tiltekið gjald fyrir hafi verið lögmæt með tilliti til hinna óskráðu meginreglna stjórnsýsluréttarins.

Skilyrði það sem kærði samþykkti fyrir útgáfu leigusamnings við kæranda laut að því að kærandi innti af hendi eingreiðslu að fjárhæð kr. 7.380.000.-, sem væri gjald vegna kaupa hans á þeim réttindum sem stækkun lóðarinnar hefði í för með sér, þar sem lóðin myndi stækka úr 2000 m² í 3.476 m². Rétt er að taka fram að gjald þetta er utan hinnar venjulegu lóðarleigu sem innheimt er árlega, en samkvæmt upplýsingum kærða, sem ómótmælt er af kæranda, hefur við innheimtu árlegrar lóðarleiga hjá kæranda verið miðað við 2000 m² lóð.

Það sjónarmið kærða að eðlilegt sé að kærandi greiði gjald fyrir það land sem hann vill fá til afnota verður að telja málefnalegt og er fyllilega í samræmi við það sem tíðkast í viðskiptum. Könnun ráðuneytisins hefur hins vegar beinst að því að fá upplýst á hvaða grundvelli kærði ákvað það verð sem hann krafði kæranda um fyrir lóðarleiguréttindin og þá eins og fyrr segir hvort gætt hafi verið hinna óskráðu meginreglna stjórnsýsluréttarins m.a. meðalhófs, jafnræðis og málefnalegra sjónarmiða. Ráðuneytið hefur leitast við að fá upplýsingar frá kærða um þessi atriði, þar sem samkvæmt þeim gögnum sem kærandi lagði fram (nr. 1 f) virtist sem reglur væru í gildi varðandi gjaldtöku fyrir stækkun á lóðum. Samkvæmt þeim skyldi greiða kr. 5.000 fyrir hvern m² sem lóð stækkaði um, þegar um sérbýli væri að ræða eins og í því tilviki sem hér um ræðir. Lutu fyrirspurnir ráðuneytisins m.a. að því hvort slíkar reglur hefðu verið samþykktar í bæjarstjórn eða bæjarráði kærða og hver væri grundvöllur þeirrar fjárhæðar sem kom fram á viðmiðunarblaðinu er fylgdi skjali merktu 1 f.

Í svari kærða við fyrirspurn ráðuneytisins kom fram að kærði taldi að engar reglur giltu um endurgjald fyrir sölu á aukningu lóðarleiguréttinda. Hvorki væri um að ræða opinbera gjaldtöku eða innheimtu né gjaldskrá eða samþykkt sem sett væri með stoð í lögum um innheimtu gjalda. Einungis væri um að ræða leiðbeinandi tilmæli eða vinnureglur sem bæjarráð kærða setti starfsmönnum sínum um það með hvaða hætti skyldi standa að sölu á eignarlandi í eigu kærða. Enginn væri skyldugur að greiða fyrir aukin lóðarréttindin, nema hann óskaði eftir því að fá til umráða stærri lóð. Væri hins vegar óskað eftir stærri lóð væri gert samkomulag/kaupsamningur þar sem hin auknu réttindi væru seld viðkomandi. Engin innheimta eða gjaldtaka færi fram, heldur greiði lóðarhafi einungis samkvæmt samkomulagi aðila. Verð fyrir aukin lóðarleiguréttindi geti þannig verið mismunandi eftir samningum, en bæjarráð kærða hafi samþykkt að líta skuli til úrskurða Matsnefndar eignarnámsbóta sem viðmið við sölu á auknum lóðarréttindum, en samkvæmt niðurstöðum nefndarinnar hefur hver m² lóðar verið metinn frá kr. 3.000 til kr. 5.500. Rökstuðningur kærða fyrir því að líta skuli til þess er sá að þetta sé það verð sem sveitarfélagið þurfi að greiða lóðarhöfum vegna skerðingar á lóðum. Þá segir í svari kærða að einnig sé markaðsverð haft til viðmiðunar. Ennfremur kemur fram að kærði líti svo á að ekki sé unnt að leggja á eða innheimta gjald á grundvelli leiðbeininganna, þar sem ekki sé um að ræða opinbera gjaldtöku.

Ráðuneytið telur að af svari kærða sé ekki unnt að draga aðra ályktun en þá að hann telji að ekki séu í gildi neinar reglur í sveitarfélaginu er taki til þess við hvað eigi að miða óski lóðarleiguhafi stækkunar á leigulóð. Slíkt sé samkomulag milli kærða og kaupanda réttindanna og við ákvörðun endurgjaldsins sé m.a. horft til markaðsverðs og þess verðs sem Matsnefnd eignarnámsbóta hefur miðað við þegar hún hefur metið verðmæti lands vegna eignarnáms. Bæjarráð hafi hins vegar einungis sett leiðbeinandi reglur til starfsmanna sinna um viðmið um verð þegar óskað er eftir breytingu á byggingarmagni innan lóðar eða óskað stækkunar á lóð.

Hvað sem svari kærða líður, um tilgang reglnanna þ.e. að þær hafi einungis verið hugsaðar sem tilmæli eða vinnureglur til starfsmanna kærða, þá telur ráðuneytið ljóst að á fundi í bæjarráði kærða þann 14. febrúar 2008, hafi reglurnar verið samþykktar, en á fundinum er eftirfarandi bókað:

,,Frá sviðsstjóra framkvæmda- og tæknisviðs, dags. 13/2, tillaga að reglum varðandi yfirtöku- og gatnagerðargjöld vegna stækkunar lóða og aukningu byggingarmagns við skipulagsbreytingar. Bæjarráð samþykkir tillögu að reglum.”

Ekki verður séð í fundargerðum bæjarstjórnar kærða að hún hafi fjallað um reglurnar eða gert um þær samþykkt, en á fundi bæjarstjórnar kærða þann 26. febrúar 2008, var fundargerð bæjarráðs frá 14. febrúar 2008, afgreidd án athugasemda um þennan lið.

Í málflutningi kæranda kemur fram að hann telji að reglurnar hafi beinlínis verið settar vegna máls hans. Ráðuneytið taldi mikilvægt með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga, að fá úr því skorið hvort sú staðhæfing kæranda ætti við rök að styðjast og óskaði eftir því að kærði upplýsti hvort að fyrir dagsetningu minnisblaðsins þann 13. febrúar 2008, hafi verið tekið gjald fyrir aukningu á byggingarmagni eða lóðarstækkun. Hafi svo verið var óskað upplýsinga um hvernig og hver hefði ákveðið það gjald. Auk þessa óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um það hvort kærði hafi farið fram á gjald samkvæmt fyrrgreindum reglum hjá öðrum en kæranda og þá hvort tekin hefði verið ákvörðun um sérhverja álagningu slíks gjalds hjá bæjarráði eða bæjarstjórn.

Svar kærða er óskýrt hvað þessi atriði varðar, en þar segir að kærði innheimti gatnagerðargjald við úthlutun lóða, en ekkert slíkt gjald sé innheimt við stækkun lóða. Kærða sé hins vegar heimilt að selja land eins og öðrum landeigendum. Á árum áður hafi ekki verið mikil verðmæti í lóðum eða landi og því hafi ekki verið um söluvöru að ræða. Kærði hafi hins vegar látið af hendi land með samningi gegn endurgjaldi. Þá segir kærði að gerðir séu samningar við aðila áður en skipulag sé samþykkt þar sem þeir lýsi því yfir að þeir greiði fyrir stækkun lóðar. Í sumun tilfellum sé slík yfirlýsing látin duga og gengið frá samkomulaginu þegar skipulagið hefur verið endanlega afgreitt. Slíkir samningarnir séu gerðir af starfsmönnum kærða líkt og aðrir samningar er varði lóðir og undirritaðir af bæjarstjóra eða starfsmanni sem hafi heimild til þess að ráðstafa þinglýstum eignum sveitarfélagsins. Svar kærða tekur ekki til þess hvort þeim reglum sem samþykktar voru í bæjarráði þann 14. febrúar 2008, hafi verið beitt gagnvart öðrum en kæranda, þrátt fyrir beiðni ráðuneytisins um upplýsingar þess efnis.

Af framhaldsgreinargerð kærða er ekki unnt að draga aðra ályktun en þá að óski aðili eftir stækkun á lóð úr landi kærða þá sé það vinnulag viðhaft að gerður sé samningur um slíkt og komist að samkomulagi um verð fyrir lóðarleiguréttindin. Reglur þær sem samþykktar voru á fundi bæjarráðs þann 14. febrúar 2008 hafi ekki verið bindandi, heldur hafi þeim verið ætlað að vera til fyllingar við samningsgerðina. Af gögnum málsins verður ekki séð að beiðni kæranda hafi fengið slíka meðferð og reynt hafi verið að komast að samkomulagi við kæranda um endurgjald, heldur er gjaldið eingöngu miðað við fyrrnefndar reglur og þannig ákveðið einhliða af kæranda, sbr. bréf bæjarritara, dags. 26. mars 2008 til kæranda en þar segir: ,,Lóðarleigugjöld vegna deiliskipulagsins hafa verið ákveðin 5.000, -kr./ m² fyrir stækkun lóðarinnar að B, eða um 7.380.000,- kr.”

Ráðuneytið telur að þeir sem leita með erindi til stjórnvalda eigi að geta gengið út frá því að erindi þeirra séu afgreidd í samræmi við lög og að jafnræðis og samræmis sé gætt í lagalegu tilliti, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið telur að ákveðin óvissa hafi komið fram í skýringum kærða varðandi fyrirspurnir ráðuneytisins, sem kærði verði að bera hallann af en af gögnum málsins verður ekki dregin önnur ályktun en sú að málsmeðferð kærða á erindi kæranda hafi ekki verið í samræmi við það sem kærði hefur upplýst að tíðkist í sambærilegum viðskiptum. Ráðuneytið telur því að kærði hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga varðandi málsmeðferðina.

Ráðuneytið leggur áherslu á að kærða hafi verið heimilt að setja sér vinnureglur til þess að nota sem viðmið varðandi verð þegar óskað er eftir stækkun á leigulandi í eigu kærða. Hins vegar verður að hafa í huga að reglurnar virðast hafa haft í för með sér breytingu á framkvæmd sem kærði segir að verið hafi við líði, sem þó er óljóst hvort ætlunin hafi verið að breyta. Því þykir ráðuneytinu rétt að líta til þess hvort í máli þessu kunni að hafa komið upp þær aðstæður að telja verði að kærði hafi með athöfnum sínum vakið hjá kæranda réttmætar væntingar um ákveðna afgreiðslu á máli hans. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2763/1999, segir m.a.:

,,.....stjórnvöld verða að hafa í huga að samskipti þeirra við þann sem borið hefur fram erindi, hvort sem þau eru formleg eða óformleg, geta leitt til þess að telja verði samkvæmt hlutlægum mælikvarða að skapast hafi málefnalegar og eðlilegar væntingar hjá þeim sem bar erindið fram. Til að meta hvort eðlilegar væntingar vegna samskipta hlutaðeigandi við stjórnvöld hafi skapast verður að taka mið af vitneskju hans með tilliti til þeirra lagareglna, almennu stjórnvaldsfyrirmæla og þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem til staðar er á viðkomandi sviði á umræddum tíma. Verði talið að slíkar væntingar hafi vaknað hjá hlutaðeigandi ber að meta hvort önnur lagasjónarmið, s.s. markmið og tilgangur stjórnsýsluframkvæmdar, eigi að leiða til þess að samt sem áður skuli horft fram hjá væntingum aðilans í því tiltekna tilviki. Verður í því sambandi að líta meðal annars til þess tjóns sem hlotist getur af þeirri niðurstöðu. Ef niðurstaða þessa mats er hins vegar talin leiða til þess að hagsmunir hlutaðeigandi aðila vegi þyngra verður að leggja til grundvallar að væntingar hans séu réttmætar. Hafi slíkar væntingar skapast hjá þeim sem hafa hagsmuni af úrlausn stjórnvalds kann slík aðstaða að hafa að lögum í för með sér ákveðin réttaráhrif sem fara eftir eðli þeirra réttinda sem á reynir með tilliti til annarra réttarreglna á því sviði. Þannig kann jafnvel í undantekningatilvikum að stofnast til skyldu fyrir stjórnvald til að veita hlutaðeigandi aðila beinlínis þann rétt eða þá hagsmuni sem um ræðir. Enn fremur getur vöntun á því að gætt sé vandaðra stjórnsýsluhátta, sem kann meðal annars að endurspeglast í röskun á réttmætum væntingum málsaðila, leitt til bótaskyldu af hálfu stjórnvaldsins.”

Í fyrrgreindu áliti umboðsmanns Alþingis kemur einnig fram að sjónarmiðið um réttmætar væntingar hafi sérstaka þýðingu þegar ákveðið er að stjórnsýsluframkvæmd skuli breytt, en þar segir:

,,Þótt slík breyting teljist fyllilega lögmæt kunna slík sjónarmið ásamt lagarökum um að forðast skuli afturvirkni réttarreglna að setja stjórnvöldum ákveðin mörk um það hvenær heimilt er að láta þá breytingu taka gildi og um hvaða tilvik þau skulu gilda.”

Þá leggur umboðsmaður jafnframt áherslu á að stjórnvöld verði að gæta að sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti, að teknu tilliti til réttmætra væntinga málsaðila, við mat á því hvernig breytingar á stjórnsýsluframkvæmd eru gerðar. Verður þannig að taka tilliti til áhrifa slíkra breytinga á atvik og hagsmuni einstakra málsaðila sem þegar eiga í samskipum við viðkomandi stjórnvöld á þeim tíma vegna afgreiðslu mála á því sviði sem hin breytta framkvæmd á að taka til.

Ráðuneytið telur, að þó formlegt erindi kæranda um útgáfu lóðarleigusamnings sé dagsett 28. febrúar, þ.e. eftir samþykkt bæjarráðs þann 14. febrúar, sé ljóst að hann hafi fyrir þann tíma þegar átt í samskiptum við kærða vegna málsins, sbr. útgefið stofnskjal um lóðina og tölvupóst sem lagður er fram sem skjal nr. 4. Kærða hafi þannig átt að vera ljóst að beiting reglnanna myndi koma sérstaklega illa við kæranda.

Í málinu liggur fyrir að með breytingu á deiliskipulagi sem gert var árið 2005, var lóðin B var stækkuð um 150 m². Við þá breytingu var ekki gert neitt samkomulag við kæranda um greiðslu fyrir stækkun lóðarinnar en í framhaldsgreinargerð kærða kemur skýrt fram að sú vinnuregla sé viðhöfð að gerðir séu samningar við aðila áður en skipulag sé samþykkt þar sem þeir lýsi því yfir að þeir greiði fyrir stækkun lóðar. Ráðuneytið telur að kærði hafi með því að semja ekki við kæranda um greiðslu fyrir stækkun lóðarinnar sýnt af sér ákveðið tómlæti og þannig vakið réttmætar væntingar hjá kæranda m.a. þess efnis að ekki kæmi til þess að lóðarleigusamningur yrði einungis gefinn út gegn skilyrði um greiðslu sem ákveðin yrði einhliða af kærða. Ráðuneytið telur að málsmeðferð kærða hvað þetta varðar sé ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.

Engin lög eru í gildi sem mæla fyrir um leigufjárhæð af lóðum í eigu sveitarfélaga eða hvernig staðið skuli að ákvörðun slíks leigugjalds. Almennt gildir sú regla hjá sveitarfélögum landsins sem selja land á leigu að ákveðið gjald komi fyrir hið leigða land, enda telst slíkt eðlilegt og í samræmi við almenna viðskiptahætti. Lóðarleigusamningar eru einkaréttarlegir samningar en ljóst er að aðilar slíkra samninga geta samið sín á milli um leigufjárhæðir eða gjald fyrir sölu slíkra réttinda. Slíkir gerningar lúta einkaréttarlegum lögmálum og nær úrskurðarvald ráðuneytisins ekki til slíks. Hins vegar telur ráðuneytið að við ákvörðun leigugjalds verði sveitarfélög að vera meðvituð um að málsmeðferðin um lóðarleigugjald falli í þann ramma sem bæði lögfestar og ólögfestar reglur setja starfsháttum stjórnvalda almennt. Við það verða stjórnvöld að gæta réttra grundvallarreglna um meðferð opinbers valds og hagsmuna. Ráðuneytið telur að við samninga milli opinbers stjórnvalds og einstaklinga geti stjórnvaldið ekki farið með það vald sem það hefur í krafti lögmætrar stöðu sinnar að eigin geðþótta heldur sé það bundið af kröfum stjórnsýsluréttarins um að samningar séu byggðir á málefnalegum sjónarmiðum.

Skilyrði þess að ákvörðun stjórnvalds verði ógilt er að á henni séu verulegir formgallar og er það mat ráðuneytisins í ljósi alls framangreinds og þegar atvik og aðstæður eru metin á heildstæðan og hlutlægan hátt að þeir annmarkar hafi verið á málsmeðferð kærða að ekki verði hjá því komist að ógilda hina kærðu ákvörðun.
Ráðuneytið telur rétt að fram komi að það sé ekki á valdsviði þess að kveða upp úr með það hvort kærði hafi öðlast afnotarétt af stærri spildu en tiltekin var í lóðarleigusamingi, slíkt mál heyri undir dómstóla landsins, enda lítur kæran ekki að þeim þætti málsins.

Úrskurðarorð.

Fallist er á kröfu kæranda A um að afgreiðsla bæjarráðs Kópavogs á fundi þann 19. mars 2008, þar sem samþykkt var tillaga umsagnaraðila vegna beiðni um útgáfu nýs lóðarleigusamnings vegna lóðarinnar að B sé ólögmæt og er ákvörðunin ógild.

Unnur Gunnarsdóttir

Hjördís Stefánsdóttir