Reykjavíkurborg - málsmeðferð við ráðningu sviðsstjóra: Mál nr. 39/2008

Þann 16. október 2008 var í samgönguráðuneytinu kveðinn upp eftirfarandi

úrskurður

í máli nr. 39/2008

A

gegn

Reykjavíkurborg.

I. Málsatvik

Með úrskurði uppkveðnum þann 12. mars 2007 í máli FEL06120040 var ákvörðun Reykjavíkurborgar um ráðningu í starf sviðsstjóra velferðarsviðs Reykjavíkurborgar talin gild en kærandi hafði kært þá ákvörðun og óskað eftir úrskurði félagsmálaráðuneytisins um gildi hennar. Nánar tiltekið hafði kærandi óskað eftir úrskurði um það hvort mat Reykjavíkurborgar á menntun og reynslu kæranda og þess sem starfið fékk hefði verið málefnalegt og sanngjarnt. Niðurstaða félagsmálaráðuneytisins var að ákvörðun um ráðningu í stöðu sviðsstjóra væri gild. Var einnig talið að málsmeðferð borgarinnar við ákvörðun við ráðningu hafi verið í samræmi við stjórnsýslulög og meginreglur stjórnsýsluréttar.

Samkvæmt lögum um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands sem samþykkt voru á Alþingi 14. desember s.l. er í I. þætti laganna kveðið á um flutning á forræði sveitarstjórnarmála frá félagsmálaráðuneytinu til samgönguráðuneytisins þann 1. janúar 2008. Áframhaldandi afgreiðsla málsins er því hjá samgönguráðuneytinu.

Með bréfi dags. 18. janúar 2008 óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því við samgönguráðuneytið að fá afhent öll gögn kærumálsins en kærandi hafði þá leitað til hans og kvartað yfir þeirri ráðningu sem framangreindur úrskurður félagsmálaráðuneytisins fjallaði um.

Samgönguráðuneytið óskaði eftir því við félagsmálaráðuneytið með bréfi dags. 31. janúar 2008 að fá málsgögnin og bárust þau 4. febrúar s.l.  og voru send umboðsmanni næsta dag.

Með bréfi dags. 18. febrúar s.l. beindi umboðsmaður tilteknum fyrirspurnum til samgönguráðuneytisins vegna málsins. Kemur fram í bréfi umboðsmanns að kvörtun kæranda beinist að tveimur þáttum, annars vegar séu gerðar efnislegar athugasemdir við ráðninguna og hins vegar athugasemdir um hvernig staðið var að ákvörðunartöku um ráðninguna. Segir umboðsmaður að athugun hans beinist að þessu stigi að formhliðinni, þ.e. hvernig staðið var að ákvörðunartökunni og þá fyrst og fremst hvort borgarráð hafi haft heimildir lögum samkvæmt til að taka ákvörðunina. Óskar umboðsmaður af því tilefni eftir skýringum og upplýsingum um nánar tilgreind atriði frá ráðuneytinu. 

Ráðuneytið taldi nauðsynlegt að óska eftir umsögn frá Reykjavíkurborg um fyrirspurnir umboðsmanns og var það gert með bréfi dags. 3. mars. 2008. Umsögn barst 12. mars s.l. ásamt fundargerðum. Þar sem fyrirsjáanlegt var að ekki yrði unnt að svara fyrirspurnum umboðsmanns fyrir tilgreindan frest, 18. mars s.l., var óskað eftir fresti í því skyni til 10. apríl 2008. Ekki tókst að afgreiða málið fyrir þann tíma og ítrekaði umboðsmaður fyrirspurnir sínar þann 5. maí s.l. 

Með bréfi dags. 6. maí s.l. tilkynnti ráðuneytið umboðsmanni að ákveðið hefði verið að endurupptaka úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 12. mars 2007 í máli nr. FEL06120040 og því yrði fyrirspurnum hans ekki svarað heldur tilkynnt um niðurstöðu þegar úrskurður lægi fyrir. Ástæða ákvörðunar um endurupptöku var að ekki var í úrskurðinum frá 12. mars 2007 fjallað um þá formhlið málsins sem athugun umboðsmanns beindist að. Taldi ráðuneytið nauðsynlegt að um slíkt álitaefni, er varðar meðferð og starfshætti sveitarfélags, sé fjallað í úrskurði ráðuneytisins sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 áður en umboðsmaður gefur álit um það. 

II. Aðild

Þar sem um endurupptöku á úrskurði er að ræða eru aðilar kærumálsins þeir sömu, þ.e. A (hér eftir nefnd kærandi) og Reykjavíkurborg (hér eftir nefnd borgin).

III.  Málsmeðferð

Ráðuneytið tilkynnti kæranda um framangreinda niðurstöðu, um endurupptöku, með bréfi dags. 6. maí 2008 og gaf honum kost á að koma að frekari sjónarmiðum og gögnum um álitaefnið. Sama gerði umboðsmaður með bréfi dags. 8. maí 2008 og tilkynnt jafnframt að afskiptum hans af málinu væri lokið að svo stöddu. Ekki bárust athugasemdir frá kæranda.

Reykjavíkurborg var með bréfi dags. 3. júní s.l. gefinn kostur á að koma að frekari umsögn um álitaefnið um formhlið málsins og barst hún 25. júní s.l. Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi dags. 26. júní 2008 en kaus að gera það ekki.

Ráðuneytið telur málið hafa hlotið lögbundna málsmeðferð og er það tekið til úrskurðar á ný.

IV.  Kæruheimild og kærufrestur

Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Eins og máli þessu er háttað telur ráðuneytið ákvæði stjórnsýslulaga um kærufresti ekki koma til álita enda ekki ljóst við hvað miða skuli upphaf kærufrests í málinu. Hér er ekki um að ræða ákvörðun sem tilkynnt var kæranda heldur ákvörðun ráðuneytisins í kjölfar athugunar umboðsmanns Alþingis.

Eftirfarandi gögn liggja fyrir í málin:

Nr. 1. Úrskurður í máli FEL06120040, uppkveðinn 12. mars 2007.
Nr. 2. Bréf umboðsmanns Alþingis til samgönguráðuneytisins dags. 28. janúar 2008.
Nr. 3. Bréf samgönguráðuneytisins til félagsmálaráðuneytisins dags. 31. janúar 2008.
Nr. 4. Bréf félagsmálaráðuneytisins til samgönguráðuneytisins dags. 4. febrúar 2008.
Nr. 5. Bréf samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis dags. 5. febrúar 2008.
Nr. 6. Bréf umboðsmanns Alþingis til samgönguráðuneytisins dags. 18. febrúar 2008.
Nr. 7. Bréf samgönguráðuneytisins til borgarstjórans í Reykjavík dags. 3. mars 2008.
Nr. 8. Bréf borgarinnar til samgönguráðuneytisins dags. 12. mars 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
  a)  Fundargerð borgarráðs 24. ágúst 2006.
  b)  Fundargerð borgarráðs 21. september 2006.
Nr. 9. Bréf samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis dags. 13. mars 2008.
Nr. 10. Bréf samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis dags. 6. maí 2008.
Nr. 11. Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 6. maí 2008.
Nr. 12. Bréf umboðsmanns Alþingis til kæranda dags. 8. maí 2008.
Nr. 13. Bréf umboðsmanns Alþingis til samgönguráðuneytisins dags. 8. maí 2008.
Nr. 14. Bréf samgönguráðuneytisins til borgarinnar dags. 3. júní 2008.
Nr. 15. Bréf borgarinnar til samgönguráðuneytisins dags. 24. júní 2008.
Nr. 16. Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 26. júní 2008.

V. Málsástæður og rök kæranda

Þar sem mál þetta var endurupptekið í kjölfar fyrirspurna og athugasemda umboðsmanns Alþingis liggja ekki fyrir hjá ráðuneytinu sérstakar málsástæður eða rök frá kæranda hvað varðar það álitaefni sem hér er til meðferðar, þ.e. formhlið málsins. Enda hefur kærandi ekki látið málið til sín taka, hvorki þegar tilkynnt var um endurupptökuna né þegar andmælaréttur var veittur. Ráðuneytið telur hins vegar að líta beri svo á að sjónarmið og rök kæranda sé að finna í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar s.l. 

Í ljósi framangreinds telur ráðuneytið að krafa kæranda sé eftirfarandi:

Að ráðuneytið úrskurði um hvort rétt hafi verið staðið að ákvörðunartöku um ráðningu í starf sviðsstjóra velferðarsviðs haustið 2006 og þá einkum hvort borgarráð hafi haft heimildir að lögum til að taka ákvörðunina.

Lítur ráðuneytið svo á að kærandi telji að formlega hafi ekki verið rétt staðið að ákvörðunartökunni og grundvalli það nánar á eftirfarandi.

Samkvæmt gögnum málsins hafi borgarráð tekið ákvörðun um ráðninguna en vafamál sé hvort fundargerð borgarráðs frá 21. september 2006 hafi verið samþykkt í heild sinni í borgarstjórn 3. október sama ár en ekki einungis einstakir liðir hennar. 

Þá liggi ekki fyrir hvort heimilt hafi verið í ljósi 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga að framselja borgarráði vald til fullnaðarákvörðunar um ráðninguna og líta þannig á að það ákvæði feli í sér sérreglur sem gangi framar heimildinni í 3. mgr. 39. gr. laganna. 

Einnig hafi ákvörðunin um ráðninguna einungis verið samþykkt með fjórum atkvæðum og ljóst að deilur risu um hana á fundi borgarráðs og því sé vafamál hvort það skilyrði 3. mgr. 39. gr., að ekki sé ágreiningur um ákvörðun, sé uppfyllt.

Að auki sé álitaefni hvort framkvæmd við samþykkt tillögu borgarstjórnar, um hvern skyldi ráða, hafi verið í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um skyldu til að sjá til að ráðning sé undirbúin á forsvaranlegan hátt. Er þar einkum vísað til að ekki sé að sjá að umsóknir og gögn sem þeim fylgdu eða umsagnir þeirra sem fóru yfir umsóknir hafi legið fyrir borgarráði við afgreiðslu málsins.

VI.  Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

Eins og fram hefur komið leitaði ráðuneytið umsagnar borgarinnar um bréf umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar s.l. og síðan, eftir að ákveðið hafði verið að endurupptaka fyrri úrskurð, var borginni gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum og gögnum. Hjá ráðuneytinu liggja því fyrir tvær umsagnir borgarinnar, önnur frá 12. mars s.l. og hin frá 24. júní s.l. 

Í umsögnum borgarinnar kemur fram að borgin telur ráðningarferli sviðsstjóra velferðarsviðs árið 2006 hafa verið í fullu samræmi við lög og reglur sveitarstjórnaréttarins. Telur borgin að borgarráð hafi ótvíræða heimild til að haga ráðningum með þeim hætti sem tíðkast hefur og staðfest hefur verið af félagsmálaráðuneytinu um árabil.

Byggir borgin málatilbúnað sinn nánar á eftirfarandi.

Málsmeðferð í borgarráði.
Á fundi borgarráðs 24. ágúst 2006 hafi verið lagt fram yfirlit borgarstjóra frá deginum áður um umsóknir sem borist höfðu. Á fundi borgarráðs 21. september 2006 hafði verið lögð fram tillaga borgarstjóra frá 19. september sama ár um ráðningu tiltekins einstaklings í starfið. Borgin tekur fram að umsóknir og gögn sem fylgdu umsögnum þeirra sem fóru yfir umsóknirnar hafi legið fyrir á fundinum og verið kjörnum fulltrúum aðgengilegar sem trúnaðarmál en ekki hafi verið bókað um það sérstaklega þar sem gögnin sem slík séu undanþegin upplýsingarétti. Það sé því rangt sem haldið er fram að þetta hafi ekki legið fyrir á fundinum.

Á fundinum hafi verið lögð fram tillaga um frestun afgreiðslu þar til fyrir lægi sundurliðaður samanburður á umsækjendum en sú tillaga hafi verið felld með fjórum atkvæðum gegn þremur. Í beinu framhaldi hafi tillaga borgarstjóra um ráðningu verið samþykkt með fjórum samhljóða atkvæðum. Það þýði að engin atkvæði voru greidd gegn ráðningunni og því enginn ágreiningur í borgarráði um hana og allar ályktanir um annað rangar. 

Með framangreindu samþykki hafi borgarráð tekið fullnaðarákvörðun um ráðningu sbr. 69. gr. Samþykkta um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 638/2001 sem giltu á þeim tíma en samhljóða ákvæði er í gildandi samþykkt nr. 1200/2007.

Fundargerð fundarins hafi í heild sinni verið lögð fyrir fund borgarstjórnar 3. október 2006 til kynningar. Ráðningin hafi ekki verið staðfest sérstaklega af borgarstjórn enda hafi borgarráð tekið fullnaðarákvörðun í málinu og eðli málsins samkvæmt ráðningin ekki tekin til afgreiðslu á ný innan sama stjórnsýslustigs. Bent er á að það séu einungis einstakir liðir fundargerðar borgarráðs sem krefjast afgreiðslu borgarstjórnar sem eru bornir sérstaklega upp í borgarstjórn. Sú framkvæmd er viðhöfð þegar ákvarðanir eru afgreiddar með mótatkvæði og þannig ágreiningur í skilningi sveitarstjórnarréttar, sbr. 3. mgr. 39. gr. Þar sem ekki voru greidd mótatkvæði með ráðningunni á fundi borgarráðs þurfti ekki að bera þann lið sérstaklega upp í borgarstjórn til afgreiðslu.

Heimildir borgarráðs til að taka fullnaðarákvörðun um ráðningu sviðsstjóra.
Borgin telur rétt að rekja helstu heimildir borgarráðs fyrir því að taka fullnaðarákvörðun um ráðninguna. Er þar fyrst að nefna 69. gr. samþykkta borgarinnar nr. 1200/2007 sem felur í sér skýra heimild borgarráðs til að ráða sviðsstjóra og veita þeim lausn frá störfum. Með því hafi borgarstjórn framselt ráðningarvald sitt til borgarráðs með skýrum hætti og skipað málum með öðrum hætti en segir í 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá ráðstöfun beri að skoða í ljósi heimildar um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og ákvæða 10. gr. 39. gr. og 2. mgr. 44. gr. sveitarstjórnarlaga.

Sjálfsstjórnarrétturinn sé varinn í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í 10. gr. er mælt fyrir um skyldu sveitarstjórnar til að setja samþykkt um stjórn og stjórnsýslu. Borgin telur sig hafa uppfyllt þá skyldu með samþykktinni nr. 1200/2007 og hafi hún hlotið staðfestingu félagsmálaráðuneytisins. Þá sé mikilvægt að hafa í huga að samkvæmt 39. gr. fer borgarráð með framkvæmdastjórn sveitarfélagsins. Undir það falli eðli málsins samkvæmt ráðningar á stjórnendum innan ramma 1. mgr. 39. gr. laganna og eru verkefni borgarinnar nánar útfærð í 51. gr. samþykktanna.

Auk þess verði að líta til 2. mgr. 44. gr. sem endurspeglar þá meginreglu að sveitarstjórn móti sjálf stjórnsýslu sína. Telur borgin af þessu leiða að ef lög kveða ekki með berum orðum á um að borgarstjórn sé óheimilt að framselja ráðningarvald það sem nefnt er í 1. mgr. 56. gr. laganna þá sé slíkt framsal heimilt.

Þá bendir borgin á að ráðningum helstu stjórnenda hafi um langt árabil verið háttað með þessum hætti. Hafi það m.a. helgast af því að þessar afgreiðslur borgarráðs séu mun liprari og tíðari en borgarstjórnar auk þess sem fundir borgarstjórnar séu opinber pólitískur vettvangur og því ekki þótt við hæfi að fjalla um ráðningar einstakra starfsmanna þar. Þá sé stjórnsýsla borgarinnar afar viðamikil og mikilvægt að hún sé skilvirk. Eðli málsins samkvæmt sé nauðsynlegt að borgarstjórn hafi heimild til að framselja ráðningarvald til borgarráðs með þessum hætti sem gert hefur verið í 69. gr. samþykktanna nr. 1200/2007.

Í síðari umsögn borgarinnar er um heimild borgarráðs til að ráða í æðstu stjórnunarstöður í fyrsta lagi vísað til heimildar til að framselja byggðaráði vald samkvæmt 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 4. mgr. 51. gr. eldri samþykkta nr. 638/2001 sbr. 4. mgr. 51. gr. gildandi samþykkta nr. 1200/2007. Í öðru lagi er vísað til hinnar sértæku reglu í þágildandi 69. gr. samþykktanna nr. 638/2001 sbr. 69. gr. gildandi samþykktar nr. 1200/2007.

Þá er áréttað að þessa ráðstöfun beri að skoða í ljósi heimildar um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og ákvæðis 10. gr., 39. gr. og 2. mgr. 44. gr. sveitarstjórnarlaga. Í hinni almennu umsjón með stjórnsýslu sveitarfélaga og sem borgarráði er falin samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 39. gr. laganna felst jafnan að borgarráð hafi umsjón með stjórnsýslu og starfsmannamálum og sé valdsviðið nánar afmarkað í samþykkt og þá með hvaða hætti ráðið fer með fullnaðarafgreiðslu fyrir borgarstjórn.

Í 2. og 3. mgr. 44. gr. laganna sé heimilt til að framselja vald til fullnaðarafgreiðslu mála til nefnda, ráðs, stjórnar eða annars aðila innan stjórnsýslunnar. Skilyrði þess sé að ákvæði um slíkt sé í samþykktum, sbr. 10. gr. laganna auk þess sem samþykktir verði að fá staðfestingu ráðuneytisins til að geta öðlast gildi. Þágildandi samþykkt nr. 638/2001 var staðfest af félagsmálaráðuneytinu og birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. ágúst 2001.

Verði að telja að út frá réttaröryggissjónarmiðum skuli fjalla um valdframsal innan stjórnkerfis sveitarfélagsins í samþykkt þess enda hafa íbúar þá tök á að kynna sér það. 

Borgin bendir á að valdframsal í starfsmannamálum sé mismunandi milli sveitarfélaga og ljóst að það sé meira í fjölmennari sveitarfélögum. 

Þá bendir borgin á að ítrekað hafi reynt á gildi ráðninga borgarráðs hjá félagsmálaráðuneytinu og hafi heimild borgaráðs til töku fullnaðarákvörðunar aldrei verið véfengd. Er vísað í nokkra úrskurði því til staðfestingar. 

VII. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Eins og fram hefur komið var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp úrskurður þann 12. mars 2007 þar sem fjallað var um hvort mat borgarinnar á menntun og reynslu umsækjenda hafi verið málefnalegt og sanngjarnt. Í því máli var hins vegar ekki fjallað um það hvernig staðið var að ákvörðunartöku um ráðninguna, þ.e. formhlið málsins. Því var ákveðið að endurupptaka hinn fyrri úrskurð og fjalla um þennan þátt málsins enda telur ráðuneytið nauðsynlegt að um slíkt álitaefni sé fjallað í úrskurði, sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, áður en það kemur til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis. 

Álitaefni máls þessa lýtur því einungis að því hvort borgarráð hafi haft heimildir lögum samkvæmt til að taka ákvörðun um ráðninguna, þ.e. heimild borgarstjórnar til framsals ráðningarvalds til borgarráðs. 

2. Vegna ályktunar kæranda um að ekki væri að sjá að fullnægjandi gögn hafi legið fyrir á fundi borgarráðs, þ.e. umsóknir og önnur gögn, hefur borgin upplýst að umsóknir og gögn sem þeim fylgdu, auk umsagna þeirra sem fóru yfir umsóknir, hafi legið fyrir á fundi borgarráðs 21. september 2006. Ákveðnar nánar tilgreindar ástæður hafi hins vegar legið því til grundvallar að bóka ekki um það í fundargerð. Ráðuneytið telur þetta atriði því að fullu upplýst og ekki ástæðu til að fjalla frekar um það í máli þessu enda á það ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins að meta sönnunargildi staðhæfinga aðila.

3. Ráðuneytið telur að ágreiningur málsins lúti í fyrsta lagi að samþykki fundargerðar borgarráðs í borgarstjórn. Í öðru lagi að því hvort heimilt hafi verið að framselja ráðningarvaldið og í þriðja lagi að því, teljist framsalið lögmætt, hvernig ákvæði 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga var uppfyllt.

Af hálfu kæranda er gerð athugasemd við að ekki sé að sjá að fundargerð borgarráðs frá 21. september 2006 hafi verið samþykkt í heild sinni í borgarstjórn þann 3. október 2006 eða síðar þar sem ekkert sé bókað um það í fundargerðir borgarstjórnar. 

Borgin telur hins vegar að ekki þurfi að bera sérstaklega upp önnur atriði en þau sem sérstaklega krefjast afgreiðslu borgarstjórnar, s.s. þegar ágreiningur verður um afgreiðslu máls í borgarráði, sbr. 3. mgr. 39. gr. Ekki hafi verið ágreiningur um ráðninguna þar sem hún var samþykkt mótatkvæðalaust.

Rétt þykir í upphafi að rekja þau ákvæði sveitarstjórnarlaga sem fjalla um borgarráð og heimild til valdframsals.  

Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga er það hlutverk sveitarstjórnar að ráða starfsmenn í helstu stjórnunarstöður sem og veita þeim lausn frá störfum. Það verður því ávallt að gæta þess að réttur aðili innan stjórnkerfisins taki endanlega ákvörðun um ráðninguna og ef sveitarstjórn er sá aðili lögum samkvæmt geta aðrir, hvort sem er nefnd, ráð eða yfirmaður innan kerfisins, ekki tekið lögformlega ákvörðun um ráðningu. Sveitarstjórnin er hins vegar talin geta framselt öðrum aðila innan stjórnkerfisins að sjá um ráðningar tiltekinna starfsmanna. Ákvörðun um slíkt framsal verður að vera tekin með formlega réttum hætti auk þess sem það þarf að vera skýrt og er rétt að kveðið sé á um það í samþykktum sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. laganna. 

Hafa ekki verið gerðar athugasemdir við slíkt framsal í fyrri úrskurðum félagsmálaráðuneytisins en ekki er að sjá að sú niðurstaða hafi sætt endurskoðun hvorki umboðsmanns Alþingis né dómstóla. Ráðuneytið telur ekkert hafa komið fram í máli því sem hér er til umfjöllunar sem leiðir til að víkja beri frá fyrri niðurstöðum.

Í 44. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um hlutverk og valdsvið nefnda og segir þar að sveitarstjórn ákveði það, þar sem lögum sleppir. Að meginstefnu til er það því sveitarstjórnin sjálf sem mótar stjórnsýslu sveitarfélagsins og er almennt kveðið á um þetta í samþykktum samkvæmt 10. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í 2. og 3. mgr. 44. gr. er að finna heimild sveitarstjórnar til að framselja vald til fullnaðarafgreiðslu mála, m.a. til nefnda og ráða. Með því er átt við að ákvörðunin þarfnast ekki staðfestingar sveitarstjórnar til að öðlast gildi. Þetta er þó einungis heimilt ef um er að ræða mál sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins. Þá verður framsal valdsins að vera til að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð hjá sveitarfélaginu auk þess sem kveða verði á um slíkt framsal í samþykkt samkvæmt 10. gr. Af því leiðir að framsal valds um fullnaðarafgreiðslu mála er háð staðfestingu ráðuneytisins til að öðlast gildi, sbr. 2. máls. 10. gr. 

Í 38. gr. er fjallað um heimild sveitarstjórnar til að ákveða í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að kosið skuli byggðaráð auk þess sem aðalfulltrúar í sveitarstjórn þurfa að vera a.m.k. sjö. Um hlutverk byggðaráðs er síðan fjallað í 39. gr. Ráðið er í raun mikilvægasta nefnd sveitarfélagsins og er hlutverk þess að hafa yfirumsjón með framkvæmdum og rekstri sveitarfélagsins og fellur m.a. þar undir umsjón með stjórnsýslu sveitarfélagsins almennt s.s. skrifstofuhald og starfsmannamál. 

Samkvæmt 3. mgr. 39. gr. er heimilt að fela byggðaráði vald til að taka fullnaðarákvörðun í einstökum málum eða málaflokkum, að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Þau skilyrði eru annars vegar að mál varði ekki fjárhag sveitarsjóðs og hins vegar að ekki sé ágreiningur innan byggðaráðs um afgreiðsluna. Til að ákvörðun sé fullnaðarákvörðun verða bæði þessi skilyrði að vera uppfyllt. Ef ágreiningur verður innan byggðaráðs er því ekki um fullnaðarákvörðun að ræða heldur ber þá að leggja málið fyrir sveitarstjórn til endanlegrar afgreiðslu.

Ráðuneytið telur af framangreindu ótvírætt að samkvæmt sveitarstjórnarlögum sé heimilt að fela byggðaráði að taka fullnaðarákvörðun um afgreiðslu ákveðinna mála og málaflokka. Sú heimild byggi á 3. mgr. 39. gr. og þurfi skilyrði sem þar eru sett að vera uppfyllt. Takmörkun á því hvaða mál megi framselja afmarkast af því skilyrði ákvæðisins að ekki sé um fjárhagsleg málefni að ræða og leiði af því að töku fullnaðarákvarðana í öðrum málum og málaflokkum megi framselja svo framarlega sem lög standa því ekki í vegi.

Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga er það hlutverk sveitarstjórnar að ráða yfirmenn. Ekki er í því ákvæði, eða öðrum ákvæðum sveitarstjórnarlaga, að finna bann við því að öðrum sé falin fullnaðarákvörðun um ráðningarmál sveitarfélagsins og verður slíkt bann ekki leitt af 3. mgr. 39. gr. Af því leiðir, og í ljósi þess sem að framan er rakið, að sveitarstjórn er heimilt að fela byggðaráði að sjá um slíkar ráðningar, að uppfylltum þeim skilyrðum sem þar er að finna, þ.e. að ákvörðun varði ekki fjárhag og ekki sé ágreiningur um hana.

Í 39. gr. er ekki kveðið á um með hvaða hætti valdaframsalið skuli fara fram.  Í 44. gr. er  fjallað um framsal valds til að taka fullnaðarákvarðanir til nefnda, ráða og stjórna. Er valdaframsalið þar einnig skilyrt með því að það varði ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins en ekki er gerð krafa um ágreiningslausa ákvörðun. Þá er gert að skilyrði framsals samkvæmt 44. gr. að það sé til að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð auk þess sem kveða verði á um framsalið í samþykktum samkvæmt 10. gr.  

Þar sem í 39. gr. er sérákvæði um byggðaráð, hlutverk og valdsvið þess, þá gildir 44. gr. ekki um byggðaráð. Í 39. gr. er ekki tekið fram að skilyrði fullnaðarákvörðunar byggðaráðs sé að kveðið sé á um það í samþykkt samkvæmt 10. gr. Þótt 44. gr. eigi ekki við um framsal til byggðaráðs telur ráðuneytið að af 10. gr., og því hlutverki sem byggðaráði er falið, megi leiða að um slíkt framsal skuli vera ákvæði í samþykkt sveitarfélagsins um stjórn og stjórnsýslu. Fær það jafnframt stoð í því að byggðaráð fer með framkvæmdastjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og í samþykktum ber að kveða á um slíkt.

Í samþykkt borgarinnar nr. 638/2001, sem var í gildi þegar ráðningin fór fram, var í 4. mgr. 51. gr. kveðið á um heimild borgarráðs til að taka fullnaðarákvörðun, samhljóða 3. mgr. 39. gr. laganna.  Þá var í 69. gr. kveðið á um framsal valds til borgarráðs til að ráða starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá Reykjavíkurborg þ.á.m. sviðsstjóra.  Samhljóða ákvæði er nú í 69. gr. gildandi samþykktar nr. 1200/2007.

Í ljósi þess sem að framan greinir telur ráðuneytið að ákvæðið í Samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, um framsal valds til borgarráðs til að taka fullnaðarákvörðun um ráðningu í starf velferðarsviðs, hafi verið lögum samkvæmt. 

Af því leiðir að ráðuneytið telur að ekki hafi þurft að bera ákvörðunina um ráðningu í starfið upp í borgarstjórn til samþykktar, að því tilskildu að skilyrði þess að ákvörðun teldist fullnaðarákvörðun væru uppfyllt.

4. Eins og rakið hefur verið eru sett þau skilyrði fyrir því að borgarráði verði falin fullnaðarákvörðun mála að mál varði ekki verulega fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans og ekki sé ágreiningur innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra um ákvörðunina, sbr. 3. mgr. 39. gr.  Það sem kemur til skoðunar hér er hvort ákvörðun hafi verið ágreiningslaus en ráðuneytið telur skilyrðið um fjárhag ekki eiga við í málinu.

Í máli borgarinnar kemur fram að hún telur að þar sem ákvörðunin var samþykkt mótatkvæðalaust hafi enginn ágreiningur verið um hana. Er vísað til bókunar í fundargerð borgarráðs þar sem kemur fram að ákvörðun um ráðninguna hafi verið samþykkt með fjórum samhljóða atkvæðum.  

Eins og fram hefur komið er eitt af skilyrðum þess að fela megi borgarráði fullnaðarafgreiðslu mála að ekki sé ágreiningur í borgarráði um afgreiðsluna. Ekki kemur nánar fram í skýringum með frumvarpinu hver var ætlun löggjafans með þessu ákvæði, hvort átt sé við að allir borgarráðsmenn þurfi að vera sammála ákvörðun og greiða henni atkvæði eða hvort dugir að ákvörðun sé samþykkt mótatkvæðalaust. Þá er ekki að sjá að um þetta hafi verið fjallað áður, hvorki á vettvangi stjórnsýslunnar í formi úrskurðar eða af dómstólum.

Í fundargerð borgarráðs frá 21. september 2006 þar sem fjallað var um ráðninguna er einnig bókað undir lið 33 að áður en ákvörðun um ráðningu var borin upp hafi tillaga verið lögð fram um að fresta afgreiðslu og afla frekari gagna en hún hafi verið felld með fjórum atkvæðum gegn þremur. Er síðan bókað að samþykkt hafi verið með fjórum samhliða atkvæðum að ráða tiltekinn aðila til starfsins. Þá eru bókaðar undir sama lið athugasemdir bæði frá fulltrúum minnihluta sem og fulltrúum meirihluta er varðar þá tillögu sem felld var, þ.e. um frestun afgreiðslunnar.

Af þessum bókunum er ljóst að engin mótatkvæði voru greidd gegn ráðningunni.  Þá eru heldur ekki bókuð mótmæli við ráðningunni eða athugasemdir.

Ráðuneytið telur að því beri að líta svo á að skilyrði 3. mgr. 39. gr. sveitarstjórnarlaga um ágreiningslausa ákvörðun, sé uppfyllt og borgarráði verið heimilt að taka fullnaðarákvörðun um ráðningu í starfið sem ekki þurfti að bera upp í borgarstjórn til samþykktar.  Helgast sú niðurstaða einkum af því að ákvörðunin var samþykkt mótatkvæðalaust en þeim borgarráðsmönnum sem voru andsnúnir ákvörðuninni var í lófa lagið að greiða atkvæði gegn ráðningunni eða láta bóka mótmæli sín með öðrum hætti. Það gerðu þeir ekki og verði því að líta svo á að ákvörðun hafi verið ágreiningslaus. 

Telur ráðuneytið að í því sambandi verði að hafa í huga að ekki er hægt að fallast á að borgarráðsfulltrúar geti, með því einu að sitja hjá við afgreiðslu mála, komið í veg fyrir að borgarráð geti tekið fullnaðarákvarðanir í málum þar sem þeim er falið vald til þess. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun um ráðningu í starf sviðsstjóra velferðarsviðs Reykjavíkurborgar sem tekin var í borgarráði 21. september 2006 er gild.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir