Strætó bs - lögmæti gjaldtöku vegnaendurútgáfu námsmannakorta: Mál nr. 31/2008

Ár 2008, 8. október er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 31/2008

A

gegn

Strætó bs.

I. Kröfur, aðild kærumáls og kærufrestur

Þann 26. mars 2008, barst samgönguráðuneytinu erindi A (hér eftir nefndur kærandi) f.h. ólögráða sonar þar sem óskað er eftir því að ráðuneytið skeri úr því hvort sú ákvörðun Strætó bs. að krefjast gjalds fyrir endurútgáfu á svokölluðum námsmannakortum hafi verið lögmæt.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru, en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1 Ódagsett erindi frá kæranda, móttekið í ráðuneytinu 26. mars 2008, ásamt neðangreindum fylgiskjölum:
a. Tölvusamskipti kæranda og starfsmanns kærða dags. 4., 6., 8. og 13. febrúar 2008.
b. Tölvusamskipti kæranda og starfsmanns kærða dags. 3. mars 2008.
c. Ljósrit tveggja blaðafrétta úr dagblaðinu 24 stundir dags. 5. og 20. febrúar 2008.
Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 27. mars 2008.
Nr. 3 Bréf ráðuneytisins til kærða dags. 1. apríl 2008.
Nr. 4 Tölvusamskipti ráðuneytisins og starfsmanns kærða dags. 4. apríl 2008.
Nr. 5 Bréf lögmanns kærða til ráðuneytisins, dags. 15. apríl 2008.
Nr. 6 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 5. maí 2008.
Nr. 7 Stofnsamningur Strætó bs., ásamt tölvuskeyti lögmanns kærða dags. 5. maí 2008.
Nr. 8 Bréf ráðuneytisins til lögmanns kærða dags. 8. maí 2008.
Nr. 9 Bréf kæranda til ráðuneytisins dags. 15. maí 2008.
Nr. 10. Tölvusamskipti ráðuneytisins og lögmanns kærða dags. 27., 29. og 30. maí 2008.
Nr. 11. Bréf lögmanns kærða til ráðuneytisins dags. 25. júní 2008, ásamt neðangreindum fylgiskjölum:
a. Fundargerð stjórnar Strætó bs., dags. 17. ágúst 2007.
b. Reglur um notkun námsmannakorta vegna notkunar á almenningsvögnum Strætó bs.
c. Þrír listar með undirskriftum námsmanna vegna námsmannakorta.
Nr. 12. Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 10. júlí 2008.
Nr. 13. Bréf kæranda til ráðuneytisins dags. 22. júlí 2008.

Framangreind kæra barst ráðuneytinu þann 26. mars 2008. Hin kærða ákvörðun var kynnt kæranda með tölvuskeyti dags. 6. febrúar 2008. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ákvörðun kærða varðaði ólögráða son kæranda, því telur ráðuneytið ljóst að kærandi sé aðili máls, enda ekki um það deilt.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru málavextir á þá leið að þann 4. febrúar 2008, fór kærandi f.h. sonar síns þess á leit við Strætó bs. að fá endurútgefið svokallað námsmannakort (fríkort) í strætó, þar sem kortið hafi fokið úr hendi sonarins í veðurofsa tveimur vikum áður. Í svari Strætó bs. kom fram að sonur kæranda gæti fengið nýtt kort gegn kr. 10.000 greiðslu, enda væri slíkt í samræmi við reglur um notkun námsmannakorta í strætó. Með tölvuskeyti dags. þann 3. mars 2008 tilkynnti Strætó bs. kæranda að fyrrgreind gjaldtaka hefði verið tekin fyrir á fundi og samþykkt hefði verið að lækka verð á týndum kortum í kr. 5.000. Kærandi vildi ekki una þessari gjaldtöku og með ódagsettu bréfi sem móttekið var í ráðuneytinu þann 26. mars 2008, óskaði hann eftir því að ráðuneytið skæri úr því hvort slík gjaldtaka væri heimil.

Með bréfi dags. 27. mars 2008 tilkynnti ráðuneytið kæranda að það hefði móttekið erindi hans.
Með bréfi dags. 1. apríl 2008 var Strætó bs. gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau þann 18. apríl 2008.

Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Strætó bs. með bréfi dags. 5. maí 2008 og bárust athugasemdir þann 15. maí 2008.

Með bréfi þann 8. maí 2008 óskaði ráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá Strætó bs. og bárust þær þann 25. júní 2008.

Kæranda var á ný gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Strætó bs. með bréfi dags. 10. júlí 2008 og bárust athugasemdir þann 23. júlí 2008.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi bendir á að það gjald sem krafist sé vegna týndra námsmannakorta sé í miklu ósamræmi við hugmyndina að fríkorti og telur að Strætó bs. sé óheimilt að taka gjald vegna tapaðs námsmannakorts. Þá standist ekki sú ástæða sem Strætó bs. hafi gefið að þetta gjald eigi að efla ábyrgðartilfinningu ungmenna þar sem í tilfelli sonar síns hafi það ekki verið ábyrgðarleysi drengsins sem olli því að kortið týndist heldur hafi veðurofsinn verið slíkur að kortið hafi fokið úr höndum hans.

Kærandi telur að með þessari gjaldtöku sé Strætó bs. í raun að beita sektarinnheimtu án þess að minnsta tilraun sé gerð til þess að sanna sekt viðkomandi.

Kærandi bendir á að enginn þeirra undirskriftarlista sem Strætó bs. lagði fram séu með nöfnum nemenda Iðnskólans í Reykjavík þar sem sonur hans stundi nám. Listarnir sanni því ekkert hvað hann varði, auk þess sem kærandi veltir upp þeirri spurningu hvort nemendur Iðnskólans í Reykjavík hafi e.t.v. ekki undirritað skilmálana. Strætó bs. hafnar þeirri skoðun kæranda að listarnir sýni það að viðkomandi hafi kynnt sér reglur um kortin og hafi því skuldbundið sig til að fara eftir þeim í einu og öllu, og bendir á að þó að nemendur hafi skrifað undir skilmálana þá leiði slíkt ekki til þess að þeir hafi sér ekkert til málsbóta ef kort þeirra týnist.

Kærandi bendir einnig á að gjaldtakan sé miklu mun meiri heldur en kostnaður við gerð nýs korts.

IV. Málsástæður og rök Strætó bs.

Í greinargerð Strætó bs. kemur fram að síðastliðinn vetur hafi Strætós bs. sett af stað tilraunaverkefni sem laut að því að námsmenn á ákveðnum aldri fengu afhent kort sem gerði þeim kleift að nýta strætó án þess að greiða fargjald. Kortið var þannig í raun gjöf Strætó bs. til þeirra námsmanna sem tilraunaverkefnið tók til. Meginmarkmið verkefnisins var að fjölga farþegum í hópi námsmanna á framhalds- og háskólastigi, og því megi færa verkefnið undir almannatengslaverkefni. Verkefnið stóð aðeins yfir síðastliðinn vetur. Því sé nú lokið og ekki hafi verið tekin ákvörðun um hvort tilraunaverkefni af þessu tagi verði endurtekið.

Strætó bs. bendir á að fyrirtækið sé rekið í ákveðnu félagsformi, það sé sjálfstæður lögaðili er stofnað var 2001 og séu eigendur þess sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu. Eðli málsins samkvæmt sé því fjallað um málefni Strætó bs. á vettvangi eigenda þeirra, þ.e. í borgarstjórn og bæjarstjórnum, enda leggi þeir iðulega fjármuni til félagsins, en sveitarfélögin beri einfalda ábyrgð á skuldbindingum þess. Þá sé einnig á stundum fjallað um málefni Strætó bs. á vettvangi samstarfs sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu.

Strætó bs. tekur fram að þrátt fyrir þetta þá sé það stjórn Strætó bs. sem taki allar helstu ákvarðanir, sem fyrirtækið varðar. Fer stjórnin t.d. með yfirstjórn fjármála félagsins samkvæmt stofnskrá og tekur ákvarðanir í öllu meiriháttar sem að slíku lítur. Þannig sé það t.d. hlutverk stjórnar Strætó bs. að taka ákvarðanir um fjárhæð fargjalda, afslætti, afsláttarkort og allt annað er að þeim efnum lýtur. Máli sínu til stuðnings vísar Strætó bs. til helstu ákvæða stofnskrárinnar, aðallega 6. og 8. gr. auk 9. gr. þar sem fjallað er um hlutverk framkvæmdastjóra.

Strætó bs. bendir á að í samræmi við stofnsamþykkt hafi stjórn félagsins tekið ákvörðun um tilraunaverkefnið og sett þær reglur sem um kortin giltu.

Strætó bs. bendir einnig á að framan af vetri hafi gjaldið vegna endurnýjunar glataðs korts verið kr. 10.000 en seinni hluta vetrar aðeins kr. 5.000 en það hafi ekki getað talist dýrt samanborið við almenna gjaldskrá kærða. Þá bendir Strætó bs. á að þegar um farmiðaspjöld og eða svokölluð tímabilskort sé að ræða, eiga þeir sem slíkum kortum týna enga aðra úrkosti en að kaupa nýtt spjald eða kort á fullu verði. Það hafi hins vegar verið ákveðið varðandi námsmannakortin að í slíkum tilvikum þyrfti einungis að greiða endurnýjunargjald í stað þess að námsmenn þyrftu að greiða fargjöld eins og venjulega ef þeir glötuðu námsmannakorti sínu. Endurútgáfan hafi fyrst og fremst verið hugsuð í varnaðarskyni enda hefði óheft eða ókeypis útgáfa án vafa orðið til þess að enn meira hefði verið um misferli með kortin, heldur en raun bar vitni.

Strætó bs. tekur fram að sérhvert kort hafi verið gefið út á nafn og kennitölu þess einstaklings sem átti rétt á að fá það í hendur. Aðeins var um eitt kort að ræða á hvern aðila, þó með þeirri undantekningu að mögulegt var að sækja um endurútgáfu gegn gjaldi vegna glataðs korts.

Jafnframt bendir Strætó bs. á að samkvæmt skilmálum var korthafi skuldbundinn til þess að gæta kortsins vandlega og á eigin ábyrgð. Í skilmálunum kom einnig fram að greiða þyrfti endurnýjunargjald að tilgreindri fjárhæð glataðist kortið. Hver og einn námsmaður hafi skrifað undir yfirlýsingu þess efnis að hann hefði kynnt sér reglur um kortin og myndi fara eftir þeim í einu og öllu, áður en hann fékk kortið í hendur. Sonur kæranda gekkst undir reglurnar fyrirfram eins og allir aðrir sem kortin þáðu.

Strætó bs. bendir á að tilraunaverkefnið hafi hlotið víðtæka kynningu, ekki aðeins í gegnum námsmannafélögin í viðkomandi skólum, heldur einnig með fjölmörgum og áberandi auglýsingum.

Strætó bs. telur að það sé augljóst að stjórn félagsins þurfi hvorki sérstaka heimild til að taka ákvörðun um almannatengslaverkefni eins og það sem hér um ræðir, né sérstaka heimild fyrir þeim skilmálum sem um það gilti og þátttakendur gengust undir fyrirfram. Strætó bs. telur vandséð að ráðuneytið hafi lagaheimild til að hafa afskipti af slíkum ákvörðunum stjórnar félagins.

Þá bendir Strætó bs. á að það sé einungis í þeim tilvikum sem ekki er fjallað um nánar tilgreind atriði í stofnskrá, sem meginreglur sveitarstjórnarlaga gildi um byggðasamlög, sbr. 4. mgr. 82. gr. sveitarstjórnarlaga. Ljóst sé að meginreglur sveitarstjórnarlaga um þau atriði sem nefnd eru í ákvæðinu eigi ekki við í þessu tilviki.

Strætó bs. telur að sú ákvörðun að taka gjald fyrir svokölluð námsmannakort eða endurnýjun þeirra sé ákvörðun er lúti að fjármálum og rekstri fyrirtækisins en fráleitt sé að líta svo á að fjármál og rekstur fyrirtækja lúti úrskurðarvaldi eða eftirlitsheimildum ráðuneytisins. Öll slík atriði heyri undir ákvörðunarvald stjórnar fyrirtækisins.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. laganna skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Þannig er það lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli erindis frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.

Ráðuneytið telur í upphafi rétt að leysa úr því hvort það eigi úrskurðarvald á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga um deiluefnið en ágreiningur aðila lýtur fyrst og fremst að því hvort sú ákvörðun Strætó bs. að taka gjald fyrir endurútgáfu á námsmannakortum hafi verið lögmæt.
Strætó bs. er byggðasamlag sem sett var á stofn af sjö sveitarfélögum, þ.e. Reykjavík, Hafnarfjarðarbæ, Kópavogsbæ, Mosfellsbæ, Garðabæ, Sveitarfélaginu Álftanesi og Seltjarnarneskaupstað og starfar samkvæmt endurskoðuðum stofnsamningi frá 29. desember 2004. Í 2. gr. stofnsamningsins kemur fram að tilgangur byggðasamlagsins sé að sinna almenningssamgöngum á höfuðborgarsvæðinu, bæta þjónustu og auka hagkvæmni.
Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum komist að þeirri niðurstöðu að úrskurðarvald þess taki til vafamála sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna á vettvangi samstarfsverkefna sveitarfélaga hvort sem um er að ræða frjáls samstarfsverkefni skv. 81. gr. sveitarstjórnarlaga eða lögbundin, nema annað leiði af lögum.

Í framkvæmd hefur túlkun 103. gr. sveitarstjórnarlaga verið á þann veg að ráðuneytið fjalli einkum um mál er varða stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir sem kveða einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds.

Sú ákvörðun Strætó bs. að krefjast gjalds fyrir endurútgáfu glataðs námsmannakorts byggist á reglum sem stjórn félagsins setti og beindist þannig að fjölda aðila, en ekki einhliða að syni kæranda í ákveðnu máli. Ráðuneytið telur ljóst að ákvörðun Strætó bs. sé þar af leiðandi ekki stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga, heldur sé um að ræða fyrirmæli sem beint er til ótiltekins hóps.

Erindi sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga teljast stjórnsýslukærur þótt kærusamband frá sveitarfélagi til ráðuneytisins verði ekki byggt á almennri reglu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir það verður engu að síður að skýra kæruheimild 103. gr. laganna með hliðsjón af 26. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000, en þar segir m.a. að þótt ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sé ekki grundvöllur kærusambands frá sveitarfélagi til ráðuneytis þá leiði það ekki til þess að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur eigi ekki við um málskot á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið telur að þrátt fyrir að stjórnsýslulögin gildi ekki beint um ákvörðun þá sem um er deilt, þar sem ekki er um stjórnvaldsákvörðun að ræða, þá sé rétt að líta til niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2264/1997 þar sem kemur fram að þær meginreglur stjórnsýsluréttar sem fela í sér kröfu um það að störf stjórnvalds grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum, hafi víðtækara gildissvið en svo að þær taki einungis til stjórnvaldsákvarðana sbr. einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1489/1995. Þessar óskráðu meginreglur taka t.d. til undirbúnings og rannsóknar máls, þeirrar skyldu stjórnvalds að ákvarðanir þess séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum auk þess sem gæta þarf jafnræðis á milli borgaranna. Stjórnvaldi ber m.ö.o. að gæta þess grundvallarsjónarmiðs að athafnir þess séu ávallt málefnalegar og lögmætar.

Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið rétt að taka málið til skoðunar með tilliti til þess hvort sú efnislega ákvörðun að taka gjald fyrir endurútgáfu námsmannakorta hafi verið tekin með formlega réttum hætti og hvort gætt hafi verið að hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Samkvæmt 81. gr. sveitarstjórnarlaga er sveitarfélögum heimilt að hafa samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna, og í 82. gr. sömu laga er tekið fram að sé um varanlegt samvinnuverkefni að ræða geti sveitarfélög myndað byggðasamlag sem tekur að sér framkvæmd verkefnisins. Á grundvelli þessa stofnuðu fyrrgreind sjö sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu byggðasamlag um almenningssamgöngur og gerðu stofnsamning um Strætó bs.

Í 3. mgr. 82. gr sveitarstjórnarlaga segir:

,,Í samningnum skulu vera ákvæði um hvenær stjórnarfundur er ályktunarhæfur og um umboð stjórnar til að skuldbinda sveitarsjóði.Þá skulu vera ákvæði um í hvaða tilvikum þörf er staðfestingar sveitarstjórna á samþykktum sem gerðar eru í stjórn byggðasamlags.”

Gildandi stofnsamningur um Strætó bs. var endurskoðaður í desember 2004. Þar kemur fram í 4. mgr. 6. gr. að fundargerðir stjórnarfunda skulu sendar aðildarsveitarfélögunum, sem og fjárhagsáætlun, starfsáætlun og ársreikningar, en ekki er ákvæði þess efnis að samþykki aðildarsveitarfélaganna vegna þessa þurfi að liggja fyrir. Hins vegar er tekið fram í 2. tl. 8. gr. stofnsamningsins að aðildarsveitarfélögin skuli staðfesta þriggja ára áætlun um rekstur, fjárfestingar og fjármál, en að öðru leyti er ekki gerð krafa um samþykki aðildarsveitarfélaganna að ákvörðunum stjórnarinnar.

Í fyrrgreindu ákvæði 8. gr. er gerð grein fyrir hlutverki stjórnar Strætó bs., en samkvæmt því skal stjórnin m.a. annast stefnumótun fyrirtækisins og sjá til þess að henni sé fylgt auk þess sem hún skal hafa eftirlit með rekstri fyrirtækisins og sjá um að lögum, reglugerðum, samþykktum og markaðri stefnu þess sé fylgt.

Í 1. mgr. 4. gr. reglna um notkun námsmannakorta í strætó segir að glatist kort þá geti viðkomandi sótt um endurnýjun þess. Verði slík umsókn samþykkt þá skuli umsækjandi greiða kr. 10.000 í endurnýjunargjald og sé það óafturkræft. Þá er í 2. mgr. sömu greinar tekið fram að stjórn Strætó geti breytt endurnýjunargjaldi hvenær sem er.

Á fundi stjórnar Strætó bs., sem haldinn var 17. ágúst 2007, er eftirfarandi bókað:

,,Farið yfir stöðuna í framkvæmd verkefnisins “frítt í strætó”, sbr. 1. liður fundargerðar 92. fundar stjórnar. Lagt fram minnisblað, dags. í dag. Jafnframt lagðar fram Reglur um notkun námsmannakorta vegna notkunar í almenningsvögnum Strætó bs.

Stjórn Strætó bs. samþykkir verkefnið og framkvæmd þess á grundvelli framlagðs minnisblaðs.”

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ljóst að það tilraunaverkefni sem stjórn Strætó bs. ákvað að standa að og laut að því að námsmenn á ákveðnum aldri fengu svokölluð námsmannakort sem gerði þeim kleift að nýta strætó án þess að greiða fargjald hafi rúmast innan þess hlutverks sem stjórninni er falið skv. 8. gr. stofnsamningsins. Þá telur ráðuneytið það jafnframt ljóst að stjórn Strætó bs. hafi haft heimild til þess að setja verklagsreglur er lutu að notkun námsmannakortanna og reglurnar hafi verið settar með formlega réttum hætti, enda liggur fyrir að þær voru samþykktar á stjórnarfundi þann 17. ágúst 2007 og stjórnin hafi samkvæmt stofnsamþykkt um Strætó bs. haft heimild til slíks.

Þá verður ekki annað séð en að málefnaleg sjónarmið hafi legið að baki þeirri ákvörðun stjórnarinnar að samþykkja að greiða skyldi ákveðið gjald fyrir endurútgáfu glataðra námsmannakorta, en um tilraunarverkefni var að ræða sem veitti námsmönnum á ákveðnum aldri ívilnun er gerði þeim kleift, eins og áður er komið fram, að nýta strætó án þess að greiða fargjald. Ráðuneytið telur ekki óeðlilegt að binda slíka ívilnun einhverjum takmörkunum, enda sé gætt málefnalegra sjónarmiða. Telja verður að þau sjónarmið Strætó bs. séu málefnaleg að óheft eða ókeypis útgáfa gæti haft í för með sér misferli með kortin auk þess sem gjaldtakan hefði varnaðaráhrif.

Ljóst er að með því að festa endurútgáfugjaldið í reglur var leitast við að girða fyrir ójafnræði er hugsanlega gæti skapast við framkvæmd slíkrar endurútgáfu.

Þá telur ráðuneytið einnig rétt að benda á að ekkert er fram komið í málinu er bendir til þess að kærandi eða sonur hafi haft réttmætar væntingar til þess að fá endurútgáfu glataðs námsmannakorts án gjalds en slíkt hefði verið í andstöðu við gildandi reglur.

Úrskurðarorð.

Hafnað er kröfu kæranda A um að ákvörðun Strætó bs. að krefjast gjalds fyrir endurútgáfu á svokölluðum námsmannakortum hafi verið ólögmæt.

Unnur Gunnarsdóttir

Hjördís Stefánsdóttir