Rangárþing eystra - málsmeðferð við gerð starfslokasamnings: Mál nr. 36/2008

Ár 2008, 15. desember er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 36/2008

A

gegn

Sveitarfélaginu Rangárþingi eystra

I. Aðild kærumáls, kröfur og kærufrestur

Með stjórnsýslukæru, dags 11. apríl 2008, kærði A, f.h. B-lista framsóknarmanna og annarra framfarasinna í Rangárþingi eystra (hér eftir nefndur kærandi), starfslokasamning sem gerður var við hjúkrunarforstjóra Dvalarheimilisins Kirkjuhvols á Hvolsvelli og er kærunni beint að sveitarstjórn Rangárþings eystra.

Í kæru kveður kærandi ágreiningsefni kæru annars vegar vera það að bera hafi þurft samkomulagið um starfslokin sérstaklega upp í sveitarstjórn og hins vegar að ekki hafi verið rétt að merkja samninginn sem trúnaðarskjal.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1 Stjórnsýslukæra, dags. 11. apríl 2008, ásamt eftirfarandi fylgigögnum:

a. Þrjú tölvuskeyti milli sveitarstjóra og byggðaráðs, dags. 29.-30. janúar 2008.

b. Þrjú tölvuskeyti milli sveitarstjóra og Helga Jóhannessonar hrl. dags. 29. janúar 2008.

c. F undargerð 101. fundar sveitarstjórnar Rangárþings eystra, dags. 10. apríl 2008.

Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 29. apríl 2008.

Nr. 3 Bréf ráðuneytisins til Rangárþings eystra dags. 29. apríl 2008.

Nr. 4 Tölvuskeyti Rangárþings eystra til ráðuneytisins dags. 28. maí 2008.

Nr. 5 Tölvuskeyti ráðuneytisins til Rangárþings eystra dags. 28. maí 2008.

Nr. 6 Tölvuskeyti Lex lögmannsstofu f.h. Rangárþings eystra til ráðuneytisins dags. 30. maí 2008.

Nr. 7 Tölvuskeyti ráðuneytisins til Lex lögmannsstofu dags. 2. júní 2008.

Nr. 8 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags 2. júní 2008.

Nr. 9 Umsögn Lex lögmannsstofu dags. 10. júní 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:

a. Samkomulag um starfslok, dags. 30. janúar 2008.

b. Fundargerð rekstrarstjórnar Kirkjuhvols dags. 5. febrúar 2007.

c. Fundargerð 99. fundar sveitarstjórnar Rangárþings eystra dags. 14. febrúar 2008.

d.Fundargerð101. fundar sveitarstjórnar Rangárþings eystra dags. 10. apríl 2008.

Nr. 10 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 12. júní 2008.

Nr. 11 Bréf kæranda til ráðuneytisins ódagsett, en móttekið 7. júlí 2008.

Nr. 12 Bréf ráðuneytisins til Lex lögmannsstofu dags. 23. september 2008.

Nr. 13 Tvö tölvuskeyti ráðuneytisins og Lex lögmannsstofu dags. 24. og 25. september 2008.

Nr. 14 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 25. september 2008.

Nr. 15 Bréf Lex lögmannsstofu til ráðuneytisins dags. 16. október 2008.

Nr. 16 Bréf ráðuneytisins til Lex lögmannsstofu dags. 23. október 2008.

Nr. 17 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 23. október 2008.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru, en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Óumdeilt er að kærandi sé aðili máls.

Um kærufrest fer samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Framangreind kæra dags. 11. apríl 2008 barst samgönguráðuneytinu 14. apríl 2008. Samkomulag það er mál þetta varðar var undirritað 30. janúar 2008. Kæra barst því innan kærufrests.

Gagnaöflun telst lokið.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eru málavextir á þá leið að þann 29. janúar 2008, sendi sveitarstjóri Rangárþings eystra byggðaráðsmönnum, þ.á.m. kæranda, drög að starfslokasamningi við hjúkrunarforstjóra Dvalarheimilisins Kirkjuhvols á Hvolsvelli í tölvupósti. Kom þar fram að byggðaráð þyrfti að staðfesta samninginn þar sem stjórn dvalarheimilisins hefði ekki heimild til að ráðstafa fjármunum með þeim hætti sem þar greindi og óskaði sveitarstjóri eftir heimild byggðaráðsmanna til að veita lögmanni sveitarfélagsins umboð til að ganga frá samningnum. Með tölvupósti 29. janúar 2008 gerði kærandi athugasemdir við að gera þyrfti slíkan starfslokasamning en með tölvuskeyti þann 30. janúar 2008 skýrði sveitarstjóri nánar ástæður þess að gera starfslokasamning við framkvæmdastjórann.

Samkomulag um starfslok var undirritað þann 30. janúar 2008 annars vegar af formanni rekstrarstjórnar dvalarheimilisins og hins vegar af hjúkrunarforstjóranum og var skjalið merkt trúnaðarmál. Samkomulagið var á dagskrá fundar rekstrarstjórnar dvalarheimilisins þann 5. febrúar 2008 og er þar bókað að sveitarstjóri hafi gert grein fyrir starfslokum hjúkrunarforstjórans. Samkomulagið var ekki borið upp í byggðaráði.

Á fundi sveitarstjórnar þann 14. febrúar 2008 var fundargerð rekstrarstjórnar dvalarheimilisins frá 5. febrúar 2008 staðfest, en bókað er að þrír sveitarstjórnarmenn hafi setið hjá, þar með varamaður A, kæranda máls þessa.

Á fundi sveitarstjórnar þann 10. apríl 2008 var fjallað um starfslokasamninginn og er þar að finna bókanir bæði frá minni- og meirihluta vegna hans. Á fundinum óskaði minnihlutinn eftir því að starfslokasamningurinn yrði kynntur og borinn undir atkvæði auk þess sem trúnaði yrði aflétt. Í bókun meirihluta kom fram að samkomulagið hafi verið lagt fram á fundinum og kynnt en ekki sé unnt að aflétta trúnaði vegna trúnaðarupplýsinga í samningnum. Þá var einnig bókað að meirihlutinn leggi fram minnisblað lögmanns sveitarfélagsins þar sem fram kom að ekki þurfi að leggja samkomulagið til samþykktar fyrir sveitarstjórn, þar sem rekstrarstjórn dvalarheimilisins reki stofnunina og taki ákvarðanir sem þessar. Jafnframt er bókun minnihlutans um að málinu verði vísað til úrskurðar samgönguráðuneytisins.

Þann 11. apríl 2008 sendi kærandi erindi vegna ágreiningsins til samgönguráðuneytisins. Með bréfi ráðuneytisins til kæranda þann 29. apríl 2008 er tilkynnt að þrátt fyrir að ekki sé með beinum orðum óskað úrskurðar ráðuneytisins telji ráðuneytið að í erindinu felist slík beiðni og verði málið afgreitt sem stjórnsýslukæra sbr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Óskað var umsagnar sveitarstjórnar Rangárþings eystra með bréfi þann 29. apríl 2008 auk ýmissa gagna sem nauðsynleg þóttu til að varpa ljósi á málið. Veittur var frestur til að skila umsögn til 27. maí 2008 en vegna beiðni sveitarfélagsins var sá frestur framlengdur til 13. júní 2008 og var kæranda tilkynnt um það með bréfi 2. júní 2008.

Umsögn ásamt gögnum barst þann 10. júní 2008 og var kæranda gefið færi á að gæta andmælaréttar með bréfi dags. 12. júní 2008 og bárust andmæli þann 7. júlí 2008.

Með bréfi dags. 23. september 2008 var Rangárþingi eystra gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum vegna athugasemda kæranda og bárust þau sjónarmið þann 16. október 2008.

Þann 23. október 2008, tilkynnti ráðuneytið aðilum að fyrirsjáanlegt væri að afgreiðsla málsins drægist í ráðuneytinu og að úrskurðar væri ekki að vænta fyrr en í lok nóvember 2008.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Heimild til samkomulags um starfslok
Kærandi bendir á að gengið hafi verið lengra en heimilt var samkvæmt lögum í gerð starfslokasamningsins auk þess sem bera hefði átt hann upp við sveitarstjórn til samþykktar eða synjunar.

Kærandi segir að það sé að nokkru leyti rétt sem fram kemur í fundargerð sveitarstjórnar þann 10. apríl 2008, að ekki hafi verið hreyft andmælum við gerð samkomulagsins þar sem efnisleg umræða um starfslok forstöðumannsins var ekki bókuð í trúnaðarmálabók. Hins vegar hafi áður komið fram í tölvupóstsamskiptum að kærandi var andvígur samkomulaginu.

Kærandi gerir athugasemdir við túlkun sveitarfélagsins á heimild til valdframsals þess efnis að ekki sé að sjá að tekið sé tillit til nema seinni hluta ákvæðis 2. mgr. 44. gr. sveitarstjórnarlaga. Í fyrri hluta málsgreinarinnar komi hins vegar fram að sveitarstjórn geti ákveðið í samþykkt sveitarfélags, sbr. 10. gr. sveitarstjórnarlaga, að fela nefnd, ráði eða stjórn sveitarfélagsins fullnaðarafgreiðslu mála séu ákveðin skilyrði fyrir hendi. Kærandi bendir á að ekkert ákvæði sé í samþykkt sveitarfélagsins frá 29. desember 2003 sem veiti stjórn Dvalarheimilisins Kirkjuhvols slíka heimild. Þó geri lögin slíkt að skilyrði eigi að vera um fullnaðarafgreiðslu mála að ræða. Í 54. gr. samþykktar kærða sé einungis fjallað almennt um þetta efni en þar segir:

,,Um hlutverk og valdsvið nefnda, ráða og stjórna á vegum sveitarfélagsins fer eftir því sem ákveðið er í lögum, reglugerðum eða samþykktum sveitarstjórnar. Sveitarstjórn getur falið nefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála eða málaflokka nema slíkt vald sé að lögum sérstaklega falið sveitarstjórn til ákvörðunar.“

Kærandi telur ákvæði þetta augljóslega ekki grundvöll lögmæts framsals til fullnaðarafgreiðslu mála.

Kærandi tekur undir með sveitarfélaginu að almennt mæli lög eða eðli máls ekki með því að sveitarstjórn verði ávallt að fjalla um sérhverja ráðningu, uppsögn eða starfslok starfsmanna sinna. Öðru máli gegni hins vegar þegar samningar eru verulega íþyngjandi fyrir sveitarfélagið líkt og samkomulag það sem hér um ræðir. Með því samkomulagi séu einum starfsmanni greiddar fjárhæðir sem séu verulega umfram skyldu sveitarfélagins skv. lögum og kjarasamningum. Kærandi telur einmitt að þegar svo standi á sé eðli málsins samkvæmt nauðsynlegt að bera samkomulagið undir sveitarstjórn að öðrum kosti hafi sveitarstjórn ekki nægilega yfirsýn yfir fjárreiður sveitarfélagsins.

Þá telur kærandi rétt að gera grein fyrir heimildum sem sveitarstjórnarmaður sveitarfélagins Rangárþings eystra hafi til að fá mál tekið á dagskrá. Er þar vísað í 35. gr. samþykkta sveitarfélagins um stjórn og fundarsköp sem fjallar um atkvæðisrétt. Einnig er vísað til 4. og 5. greina samþykktanna. Ákvæði þessi fjalla um heimild til að fá mál er varða sameiginleg velferðarmál íbúa sveitarfélagsins á dagskrá og telur kærandi mál þetta vera af því tagi og hann eigi því rétt á að fá það tekið upp og rætt á sveitarstjórnarfundi.

Heimild til að binda samkomulagið um starfslok trúnaði
Hvað varðar réttmæti þess að binda samkomulagið trúnaði vísar kærandi til upplýsingalaga nr. 50/1995. Tekur kærandi fram að þótt hann hafi fengið að sjá samkomulagið sé nauðsynlegt að allir íbúar sveitarfélagsins sem það kjósa eigi þess líka kost.

Kærandi vísar til þess að hann sem íbúi í sveitarfélaginu eigi rétt á að kynna sér efni samkomulagsins sbr. 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Skylt sé að veita honum slíkan aðgang og séu undantekningar 4.-6. greinum laganna tæmandi og beri að skýra þær þröngt. Fallast megi á að ákveðnar upplýsingar í samkomulaginu varði einkahagsmuni og falli undir 5. gr. en það breyti því þó ekki að annað efni skjalsins sé gert opinbert sbr. 7. gr. Þær upplýsingar sem fram koma um laun starfsmanna sveitarfélaga beri almennt ekki að undanþiggja aðgangi almennings. Á grundvelli þessa og að teknu tilliti til 30. og 32. gr. sveitarstjórnarlaga um aðgang að gögnum og þagnarskyldu, telur kærandi að starfslokasamninginn sem mál þetta fjallar um skuli leggja fram sé þess krafist.

Í andmælum kæranda kemur einnig fram að hann telji það skyldu sína að upplýsa með hvaða hætti starfslok forstöðumannsins áttu sér stað. Telur kærandi að meginhluti þeirra greiðslna sem samkomulagið hljóðaði um séu umfram lögbundnar greiðslur við starfslok og því sé um óráðsíu í peningamálum sveitarfélagsins að ræða.

Kærandi tekur fram að hann hafi fengið aðgang að starfslokasamningnum og sé það vel. Kærandi bendir jafnframt á að forstöðumaðurinn hafi lýst því yfir við kæranda að samkomulagið þyrfti ekki að vera merkt sem trúnaðarmál og því sé rétt að leysa það undan þeirri merkingu.

IV. Málsástæður og rök sveitarfélagsins Rangárþings eystra

Heimild til samkomulags um starfslok
Varðandi það hvort rétt hafi verið staðið að samþykkt starfslokasamningsins, þ.e. hvort þörf hafi verið á að bera hann sérstaklega upp í sveitarstjórn, vísar sveitarfélagið til þess að sveitarfélög landsins séu ásamt ríkinu stærsti vinnuveitandi hér á landi. Augljóst sé að á vinnustöðum af þessari stærðargráðu eigi sér stað ákvarðanataka af ýmsum toga á hverjum degi og sé hún í höndum þeirra sem fara með opinber störf. Ekki sé hægt að ætlast til að hver einstök ákvörðun sé tekin af stjórn sveitarfélagsins og því tíðkist valdaframsal í ríkum mæli. Sveitarstjórnir taki hins vegar mikilvægustu ákvarðanirnar og sjái jafnframt um stjórn sveitarfélagsins og stefnumótunarvinnu.

Vísað er til 2. og 3. mgr. 44. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem m.a. segir að sveitarstjórn geti ákveðið í samþykkt sveitarfélagsins að fela nefnd, ráði eða stjórn sveitarfélagsins fullnaðarafgreiðslu máls sem ekki varðar verulega fjárhag þess nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því, en ákvæðið feli í sér valdaframsal í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð.

Sveitarfélagið telur að af framangreindu megi ráða að framsal valds af hálfu sveitarstjórnar sé almennt heimilt svo framarlega sem mál varði ekki verulega fjárhag sveitarfélagsins nema lög eða eðli máls mæli gegn því. Í því máli sem hér sé til umfjöllunar sé engum slíkum hindrunum fyrir að fara.

Í síðari greinargerð sveitarfélagsins kemur fram að það líti svo á að eðli máls samkvæmt felist ákveðið umboð til fullnaðarafgreiðslu mála í því að skipa dvalarheimilinu sérstaka rekstrarstjórn. Aðilum sem falin er slík stjórn sé jafnframt ætluð ákveðin ákvarðanataka og styðjist það við áralanga athugasemdalausa venju. Rekstrarstjórn dvalarheimilisins hafi fram að þessu séð um ráðningu og starfslok hjúkrunarforstjóra á dvalarheimilinu. Varðandi það ráðningarsamband sem hér um ræðir þá hafi sveitarstjóri hins vegar undirritað ráðningarsamninginn við hjúkrunarforstjórann en slíkt hafi verið undantekning frá meginreglunni.

Sú fjárskuldbinding sem samkomulagið kvað á um nemi einungis brotabroti af almennri ársveltu sveitarfélagsins og því augljóslega ekki um að ræða mál er varði verulega fjárhag þess. Þá leiði hvorki lög né eðli máls til þess að stjórn dvalarheimilisins taki slíka ákvörðun heldur er þvert á móti gert ráð fyrir því með skipun rekstrarstjórnarinnar að sú stjórn sinni verkefnum og ákvarðanatöku er varða dvalarheimilið. Það felist í eðli þess að skipa stofnun stjórn að þeirri stjórn sé ætluð ákveðin ábyrgð og ákvarðanataka.

Enn fremur telur sveitarfélagið að stjórn dvalarheimilisins hafi verið heimilt að taka ákvörðun um umrætt samkomulag og ekki hafi verið nauðsynlegt að bera það undir sveitarstjórn.

Heimild til að binda samkomulagið um starfslok trúnaði
Sveitarfélagið bendir á að í þessu sambandi verði að hafa tvö atriði í huga, annars vegar að í samkomulaginu kunna hagsmunir gagnaðila að leiða til þess að almennur trúnaður ríki um það og hins vegar að 30. gr. sveitarstjórnarlaga tryggir aðalmönnum sveitarstjórnar óhindraðan aðgang að bókum og skjölum sveitarfélagsins. Innihaldi samningur viðkvæmar persónuupplýsingar þannig að hann teljist trúnaðarmál, takmarkast aðgangurinn við aðalmenn í sveitarstjórn. Rangárþing eystra telji því að það hafi verið fullkomlega réttmætt að merkja samkomulagið sem trúnaðarskjal.

Sveitarfélagið tekur fram að því hafi ekki verið kappsmál að gæta trúnaðar um efni starfslokasamningsins að öðru leyti en varðar viðkvæmar persónuupplýsingar um viðsemjenda sveitarfélagsins, enda var samkomulagið kynnt og lagt fyrir sveitarstjórn um leið og óskað var, sbr. fundargerð sveitarstjórnar þann 10. apríl sl., enda er réttur aðalmanna í sveitarstjórn til slíks aðgangs að gögnum tryggður með 30. gr. sveitarstjórnarlaga. Trúnaðarákvæði samkomulagsins takmarkist þannig augljóslega af fyrrgreindri 30. gr., enda var samkomulagið kynnt og lagt fram í sveitarstjórn kærða þann 10. apríl 2008, eins og áður segir.

Sveitarstjórnarmenn fengu því tækifæri til að kynna sér samkomulagið. Hins vegar var talið að ekki væri þörf á formlegri samþykkt sveitarstjórnarinnar, enda þegar búið að staðfesta fundargerð stjórnar dvalarheimilisins þar sem bókað var um samþykki umrædds starfslokasamnings.

Þá er tekið fram af hálfu sveitarfélagsins að það viti ekki til þess að nokkur úr röðum almennra borgara hafi leitað eftir því að fá aðgang eða upplýsingar um starfslokasamninginn. Kæmi slík beiðni fram þá yrði að sjálfsögðu tekin afstaða til hennar í samræmi við ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996. Sveitarfélagið ítrekar að samkomulagið innihélt upplýsingar um X en slíkar upplýsingar teljast almennt til viðkvæmra persónuupplýsinga. Því hafi verið réttmætt að samkomulagið yrði ekki gert opinbert í heild sinni.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ráðuneytið telur ljóst að álitaefni máls þessa snúist fyrst og fremst um það hvort staðið hafi verið formlega rétt að gerð samkomulags um starfslok við hjúkrunarforstjóra Dvalarheimilisins Kirkjuhvols sem undirritað var þann 30. janúar 2008 og hvort heimilt hafi verið að binda samkomulagið trúnaði.

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hefur ráðuneytið það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum. Erindi sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga teljast stjórnsýslukærur þótt kærusamband frá sveitarfélagi til ráðuneytisins verði ekki byggt á almennri reglu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í framkvæmd hefur túlkun 103. gr. sveitarstjórnarlaga verið á þann veg að ráðuneytið fjallar einkum um mál er varðar stjórnvaldsákvarðanir, en stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun stjórnvalds sem kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Almennt nær úrskurðarvald ráðuneytisins í slíkum málum yfir hina formlegu hlið, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu mála, en heimild þess nær ekki til þess að fjalla um efnisinnihald ákvarðana sveitarstjórna eða nefnda þeirra.

Á grundvelli framangreinds telur ráðuneytið rétt að skýra orðalag í kröfu á þann veg að krafist sé að fyrrgreint samkomulag sé ógilt á grundvelli þess að réttra formreglna hafi ekki verið gætt.

Ráðuneytið lítur svo á að skilyrðum þess að mál þetta sé tekið til meðferðar á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga sé fullnægt og því beri skylda til að kveða upp úrskurð í málinu, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Heimild til samkomulags um starfslok
Dvalarheimilið Kirkjuhvoll er heimili fyrir aldraða í eigu sveitarfélagsins Rangárþings eystra. Sveitarstjórnin skipar dvalarheimilinu rekstrarstjórn sem samanstendur af tveimur fulltrúum minnihluta og þremur fulltrúum meirihluta sveitarstjórnarinnar. Ekki er til að dreifa sérstökum samþykktum fyrir dvalarheimilið.

Álitaefni þessa hluta málsins er hvort staðið hafi verið formlega rétt að samþykkt samkomulags um starfslok við hjúkrunarforstjóra Dvalarheimilisins Kirkjuhvols sem undirritað var þann 30. janúar 2008, af formanni rekstrarstjórnarinnar og hjúkrunarforstjóranum. Athugun ráðuneytisins beinist því að valdheimildum rekstrarstjórnar dvalarheimilisins.

Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, er það hlutverk sveitarstjórnar að ráða starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélaginu og stofnana þess, jafnframt því að veita þeim lausn frá starfi. Í 61. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp sveitarfélagins nr. 1040/2003 er þetta áréttað en þar segir:

Sveitarstjórn ræður starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélaginu, svo sem yfirmenn stofnana og deilda sveitarfélagsins, og veitir þeim lausn frá störfum.

Í 44. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er fjallað um heimild sveitarstjórnar til að framselja vald til að taka fullnaðarákvarðanir, en þar segir:

Sveitarstjórn ákveður valdsvið nefnda, ráða og stjórna sem hún kýs nema slíkt sé ákveðið í lögum.
Í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð getur sveitarstjórn ákveðið í samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. þessara laga, að fela nefnd, ráði eða stjórn sveitarfélagsins fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því.
Á sama hátt og með sömu skilyrðum og getur í 2. mgr. er sveitarstjórn heimilt að fela öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins fullnaðarafgreiðslu mála. Sveitarstjórn, byggðarráð eða hlutaðeigandi nefnd skal hafa eftirlit með afgreiðslu mála samkvæmt þessari málsgrein og kalla eftir reglulegum skýrslum um ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli hennar.
Sá aðili sem fengið hefur framselt vald til fullnaðarafgreiðslu skv. 3. mgr., eða þriðjungur fulltrúa ef um nefnd, ráð eða stjórn er að ræða, sbr. 2. mgr., getur ávallt óskað eftir því að sveitarstjórn, byggðarráð eða viðkomandi nefnd samkvæmt samþykktum sveitarfélagsins taki ákvörðun í máli.
Þegar sveitarstjórn neytir heimildar skv. 2. eða 3. mgr. skal jafnframt kveðið á um það í samþykkt sveitarfélagsins hvernig fara skuli með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum.

Ljóst er að samkvæmt fyrrgreindu ákvæði er valdframsal sveitarstjórnar til nefnda, ráða, stjórna eða annarra aðila innan stjórnsýslunnar einungis heimilt í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð. Þá þarf að vera kveðið á um framsalið í samþykktum skv. 10. gr. sveitarstjórnarlaga og fullnaðarafgreiðslan má ekki vera um mál er varðar fjárhag sveitarfélagsins verulega.

Samkvæmt 10. gr. sveitarstjórnarlaga ber sveitarfélagi að gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu. Í ákvæðinu er ekki nánar kveðið á um efni samþykktarinnar og verður að ætla sveitarstjórn nokkurt frjálsræði við að ákveða það. Í 54. gr. samþykktar sveitarstjórnar Rangárþings eystra um stjórn og fundarsköp segir:

Um hlutverk og valdsvið nefnda, ráða og stjórna á vegum sveitarfélagsins fer eftir því sem ákveðið er í lögum, reglugerðum eða samþykktum sveitarstjórnar. Sveitarstjórn getur falið nefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála eða málaflokka nema slíkt vald sé að lögum sérstaklega falið sveitarstjórn til ákvörðunar.

Við vinnslu málsins óskaði ráðuneytið eftir því að sveitarfélagið upplýsti hvort það hefði sérstaklega falið rekstrarstjórn Dvalarheimilisins Kirkjuhvols fullnaðarafgreiðslu mála. Í svari lögmannsstofunnar Lex f.h. sveitarfélagsins kom fram að með því að skipa dvalarheimilinu sérstaka rekstrarstjórn líti sveitarfélagið svo á að í því felist ákveðið umboð til fullnaðarafgreiðslu mála, en aðilum sem falin sé slík stjórn hljóti að vera ætluð ákveðin ákvarðanataka. Styðjist þessi framkvæmd við áralanga athugasemdalausa venju.

Upplýst hefur verið í málinu að sveitarstjóri skrifaði undir ráðningarsamning við hjúkrunarforstjóra dvalarheimilisins, en í greinargerð sveitarfélagins kom fram að það hafi verið undantekning á þeirri meginreglu að ráðning og starfslok hjúkrunarforstjóra dvalarheimilisins hafi verið á hendi rekstrarstjórnarinnar, formaður rekstarstjórnarinnar skrifaði hins vegar undir samkomulagið um starfslokin.

Engum gögnum er til að dreifa um að sveitarstjórn Rangárþings eystra hafi framselt vald til fullnaðarákvörðunar í þessu efni til rekstrarstjórnar dvalarheimilisins eða formanns hennar. Því verður að líta svo á með vísan til 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga og 61. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins Rangárþings eystra að vald til þess til að gera hið umdeilda samkomulag sé hjá sveitarstjórn Rangárþings eystra.

Á grundvelli framangreinds er ljóst að rekstrarstjórn dvalarheimilisins er sveitarstjórn ráðgefandi nefnd, þar sem henni hefur ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla mála samkvæmt lögum eða samþykkt sveitarfélagsins. Samkvæmt 2. mgr. 48. gr. sveitarstjórnar teljast ályktanir slíkrar nefndar tillögur til sveitarstjórna, enda þó þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefnda.

Í málinu liggur fyrir að í fundargerð rekstrarstjórnar dvalarheimilisins frá 5. febrúar 2008 var einungis bókað að sveitarstjóri hafi gert grein fyrir starfslokum hjúkrunarforstjórans en engin sérstök ályktun, ákvörðun eða samþykkt bókuð varðandi samkomulagið. Fundargerð rekstrarstjórnarinnar var samþykkt í sveitarstjórn Rangárþings eystra þann 14. febrúar 2008 án nokkurra mótatkvæða, né voru bókuð mótmæli eða athugasemdir en hins vegar sátu þrír sveitarstjórnarmenn hjá við afgreiðslu hennar. Ráðuneytið telur rétt að taka fram að afgreiðsla fundargerðar rekstrarstjórnarinnar á þennan hátt getur ekki komið í stað beinnar ákvörðunartöku sveitarstjórnar varðandi starfslok hjúkrunarforstjórans.

Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvöldum beri að sjá til þess að jafnan liggi fyrir í gögnum þeirra hvernig mál hafi endanlega verið afgreidd og til þess að svo sé þurfa fundargerðir stjórnvalda að vera skýrar og bera með sér afgreiðslu málanna. Þá er það einnig óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins að stjórnsýsla skuli vera rekjanleg og gegnsæ þannig að stjórnvald geti síðar gert grein fyrir því á hvaða grundvelli ákvörðun var tekin. Er sú regla grundvöllur þess að kæruheimildir stjórnsýsluákvarðana hafi þýðingu þannig að stjórnvald á kærustigi geti tekið ákvörðun annars stjórnvalds til endurskoðunar. Verður stjórnvald sem sinnir ekki þeirri skyldu að bera hallann af slíku.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að hvorki rekstrarstjórn Dvalarheimilisins Kirkjuhvols né formaður hennar hafi verið bært stjórnvald til þess að gera samkomulag um starfslok hjúkrunarforstjóra dvalarheimilisins auk þess sem ekki lá fyrir nein sjálfstæð ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings eystra er tók til samkomulagsins.

Eins og rakið hefur verið felst í 103. gr. sveitarstjórnarlaga heimild fyrir ráðuneytið að staðfesta eða ógilda ákvarðanir sveitarfélaga. Í máli þessu verður hvorki séð að í sveitarstjórn Rangárþings eystra né í rekstrarstjórn Dvalaheimilisins Kirkjuhvols hafi nein sú ákvörðun verið tekin varðandi fyrrgreindan starfslokasamning sem unnt er að ógilda eða staðfesta.

Það er mat ráðuneytisins með hliðsjón af atvikum málsins að fyrrgreint samkomulag sem undirritað var af formanni rekstrarstjórnar dvalarheimilisins hafi ekki fengið umfjöllun af hálfu til þess bærs stjórnvalds né heldur hafi slíkt stjórnvald tekið fullnaðarákvörðun um það. Réttra formreglna hafi því ekki verið gætt við gerð þess. Málsmeðferðinni hafi að þessu leyti verið ábótavant og telur ráðuneytið slíkt vera verulegan ágalla sem leiði til þess að samkomulagið hafi aldrei öðlast gildi.
Þrátt fyrir að niðurstaða ráðuneytisins sé sú að fyrrgreint samkomulag sé ógilt þá telur það rétt að vekja athygli sveitarstjórnar á því að ekkert er fram komið í málinu sem bendir til annars en hjúkrunarforstjórinn, sem ekki er aðili kærumáls þessa, hafi haft réttmætar væntingar og verið í góðri trú um rétt sinn og heimildir formanns rekstrarstjórnarinnar til að gera fyrrgreint samkomulag.
Með vísan til þess sem áður segir um skýrleika í bókunum funda vill ráðuneytið benda á, þótt það komi ekki til álita í máli þessu, að ekki verður séð af bókun í fundargerð rekstrarstjórnar dvalarheimilisins frá 5. febrúar 2008 að skýr afstaða stjórnarinnar hafi legið fyrir varðandi starfslok hjúkrunarforstjórans. Í bókuninni segir einungis að sveitarstjóri hafi gert grein fyrir starfslokum hjúkrunarforstjóra. Ljóst er að hefði rekstrarstjórnin farið með fullnaðarvald í þessu efni þá hefði bókunin þurft að bera með sér að stjórnvaldið, þ.e. rekstrarstjórnin hefði fjallað um og tekið ákvörðun í málinu, en fundargerðin bar ekki með sér að slík ákvörðun hafi verið tekin.

Heimild til að binda samkomulagið um starfslok trúnaði
Ráðuneytið hefur komist að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð varðandi samkomulagið um starfslok hjúkrunarforstjóra Dvalarheimilisins Kirkjuhvols hafi verið haldin verulegum ágalla sem leiði til þess að samkomulagið sé ógilt. Þegar af þeirri ástæðu kemur ekki til álita að hálfu ráðuneytisins að fjalla um þann þátt málsins er snýr að því hvort heimilt hafi verið að binda samkomulagið trúnaði.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Samkomulag um starfslok við hjúkrunarforstjóra Dvalarheimilisins Kirkjuhvols Rangárþings eystra sem undirritað var þann 30. janúar 2008 er ógilt.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Unnur Gunnarsdóttir