Reykjavík - lögmæti ákvörðunar um að fela einkaaðila innheimtu fasteignagjalda: Mál nr. 46/2009

Ár 2009, 5. febrúar er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 46/2008

A

gegn

Reykjavíkurborg

I. Kröfur og aðild kærumáls

Með stjórnsýslukæru, dags 22. maí 2008, kærði A (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Reykjavíkurborgar að fela Gjaldheimtunni ehf. innheimtu fasteignagjalda.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Nr. 1 Stjórnsýslukæra, dags. 22. maí 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:

a. Bréf kæranda til umboðsmanns Alþingis dags. 6. mars 2008.

b. Innheimtubréf frá Gjaldheimtunni ehf. dags. 11. janúar 2008.

c. Greiðsluáskorun frá Gjaldheimtunni ehf. dags. 28. febrúar 2008.

Nr. 2 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 5. júní 2008.

Nr. 3 Bréf ráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 5. júní 2008.

Nr. 4 Þrjú tölvuskeyti Reykjavíkurborgar og ráðuneytisins dags. 18. júní 2008.

Nr. 5 Umsögn Reykjavíkurborgar dags. 31. júlí 2008 ásamt

eftirfarandi fylgigagni:

a. Samstarfssamningur Reykjavíkurborgar annars vegar og Momentum ehf. og Gjaldheimtunnar ehf. hins vegar um innheimtu fasteignagjalda.

Nr. 6 Bréf ráðuneytisins til kæranda dags. 5. ágúst 2008.

Nr. 7 Tvö tölvuskeyti ráðuneytisins og Reykjavíkurborgar dags. 17. desember 2008.

Nr. 8 Fjögur tölvuskeyti ráðuneytisins og Reykjavíkurborgar dags. 6. janúar 2009.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru, en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Óumdeilt er að kærandi sé aðili máls.

Gagnaöflun telst lokið.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Þann 26. október 2006 undirrituðu Birgir Björn Sigurjónsson f.h. Reykjavíkurborgar og Davíð B. Gíslason f.h. Momentum ehf. og Gjaldheimtunnar ehf. samkomulag þar sem Momentum ehf. og Gjaldheimtunni ehf. var falin innheimta fasteignagjalda í Reykjavík. Í samningnum kom fram að innheimtuaðilunum var heimilt að innheimta gjald hjá skuldurum vegna vanskila þeirra.

Samkomulagið var samþykkt í borgarráði þann 21. desember 2006 án mótatkvæða og fundargerð borgarráðs lögð fram á fundi borgarstjórnar þann 2. janúar 2007 án athugasemda.

Þann 22. maí 2008 sendi kærandi bréf til ráðuneytisins þar sem hann kærði þá ákvörðun Reykjavíkurborgar að fela Gjaldheimtunni ehf. innheimtu á fasteignagjöldum. Kærandi taldi ráðstöfunina vera í andstöðu við stjórnsýslulög en með ákvörðuninni sé Gjaldheimtunni ehf. fengið sjálfdæmi um hvernig innheimtan fari fram og hve há innheimtuþóknunin sé.

Óskað var umsagnar Reykjavíkurborgar með bréfi þann 5. júní 2008. Veittur var frestur til að skila umsögn til 2. júlí 2008 en vegna beiðni borgarinnar var sá frestur framlengdur til loka júlí 2008.

Umsögn ásamt gögnum barst þann 5. ágúst 2008 og var kæranda gefið færi á að gæta andmælaréttar með bréfi dags. 5. ágúst 2008 en engin andmæli bárust.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í kærunni kom fram að kærandi skuldaði fasteignagjöld frá árinu 2007 vegna þriggja eigna. Hafi hann fengið send þrjú bréf frá Gjaldheimtunni ehf., þ.e. eitt vegna hverrar eignar, þar sem hann var krafinn um innheimtuþóknun auk dráttarvaxta og höfuðstól skuldarinnar. Telur hann að þar sem fasteignagjöld séu tryggð með lögveði sé óþarft að fela innheimtuna lögfræðistofu enda slíkt verulega íþyngjandi fyrir borgarana og í andstöðu við stjórnsýslulög. Þá segir hann hugmyndina á bak við lögveðsréttinn vera þá að spara borgurum og opinberum aðilum kostnað við innheimtu opinberra gjalda. Almennar kröfur þurfi hins vegar að sækja í dómsmáli og því geti innheimtuþóknun í slíkum málum verið sanngjarnt endurgjald fyrir vinnu. Telur kærandi að Gjaldheimtunni ehf. sé fengið sjálfdæmi um hvernig innheimtan fari fram og hve há innheimtuþóknunin sé. Kærandi telur að sú ákvörðun borgarinnar að fela innheimtufyrirtækinu Gjaldheimtunni ehf. innheimtu á fasteignagjöldum sé ólögmæt.

IV. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

Reykjavíkurborg telur að á grundvelli sjálfsstjórnarréttar sveitarfélaga hafi sveitarfélög heimild til að ráða sjálf hvernig innheimtu á lögboðnum gjöldum sé háttað enda sé sú innheimta í samræmi við gildandi lög, sbr. 1. og 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Hér sé um sveigjanleika að ræða til handa sveitarfélögum til að ráða sjálf fjárhagsmálefnum sínum eins og hagkvæmast er hverju sinni.

Þá bendir Reykjavíkurborg jafnframt á 4. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 þar sem kveðið er berum orðum á um heimild til handa sveitarfélögum til að fela þriðja aðila innheimtu fasteignagjalda en í 2. málslið 1. mgr. segir: ,,Innheimtu skattsins getur sveitarstjórn falið sérstökum innheimtuaðila.” Hér er um skýra lagaheimild að ræða og þar af leiðandi telur Reykjavíkurborg ekki ástæðu til að fjölyrða frekar um heimild borgarinnar til umræddar ráðstöfunar.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að með samkomulaginu um innheimtu fasteignagjalda dags. 26. október 2006 hafi markmiðið verið að draga úr kostnaði við vanskilainnheimtu. Um árabil hafi kostnaður við slíka innheimtu verið greiddur úr borgarsjóði og þar með komið jafnt niður á öllum íbúum sveitarfélagsins. Með hinu nýja fyrirkomulagi sé hins vegar kostnaður af vanskilainnheimtu fasteignagjalda færður yfir á þá eigendur fasteigna sem ekki greiða lögboðin fasteignagjöld á eindaga. Innheimtukostnaður sá sem innheimtuaðilum sé heimilt að krefja um er tilgreindur í fyrrgreindu samkomulagi.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæði þetta verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Þá kveður 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þessi ákvæði kveða á um svokallaðan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og nær úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. ekki til þess að breyta ákvörðunum sveitarstjórnar sem grundvallast á þeim rétti heldur einungis til að staðfesta þær eða ógilda.

Úrskurðarvald ráðuneytisins nær þannig aðeins yfir hina formlegu hlið máls, þ.e. hvort lögfestar eða ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar hafi verið virtar við afgreiðslu þess en ekki efnisinnihaldið, þ.e. atriði sem byggja á hinu frjálsa mati. Skilyrði þess að ákvörðun verði ógilt er að á henni séu verulegir formgallar.

Orðalag 1. mgr. 103. gr. gefur tilefni til þess að álykta að fleiri atriði en eingöngu stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar. Ekki kemur þó fram í athugasemdum með frumvarpinu hvort kæruheimildin sé eingöngu bundin við stjórnvaldsákvarðanir né er slíkt að finna í skýringum við kæruheimild eldri sveitarstjórnarlaga laga nr. 8/1986. Ráðuneytið telur því að það sé ekki fortakslaust að einungis stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar samkvæmt 103. gr. enda hefur framkvæmdin verið sú hjá ráðuneytinu að túlka ákvæðið rúmt. Af því leiðir að þrátt fyrir að hin kærða ákvörðun sé ekki stjórnvaldsákvörðun kann hún samt sem áður að eiga undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, að öðrum skilyrðum uppfylltum, svo sem um kærufrest.

2. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga er ekki kveðið á um sérstakan kærufrest heldur gilda ákvæði stjórnsýslulaga. Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við um úrskurðarbeiðnir sem berast ráðuneytinu, sbr. einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000, en þar segir m.a. að þótt ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sé ekki grundvöllur kærusambands frá sveitarfélagi til ráðuneytisins þá leiði það ekki til þess að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur eigi ekki við um málsskot á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ljóst er af framangreindu að 27. gr. stjórnsýslulaga á við um stjórnsýslukærur sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 27. gr. er kveðið á um að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, nema lög mæli á annan veg. Í 2. mgr. 27. gr. segir að þegar lögmælt sé að birta ákvörðun með opinberum hætti hefjist kærufrestur eftir fyrstu birtingu sé ákvörðun birt oftar.

Þrátt fyrir almennu regluna í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga þess efnis að vísa skuli frá kæru sem berst að liðnum kærufresti er í 28. gr. laganna kveðið á um heimildir til að taka kærur sem berast að kærufresti liðnum til meðferðar. Annars vegar er heimilt að taka kæru til meðferðar þegar afsakanlegt er talið að kæra hafi ekki borist innan kærufrestsins og hins vegar ef veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar. Þó skal ekki sinna kæru ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila, sbr. 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Ljóst er að sú ákvörðun sem um ræðir í máli þessu var ekki kynnt kæranda sérstaklega enda ekki um stjórnvaldsákvörðun að ræða, þ.e. ákvörðun stjórnvalds sem kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Ráðuneytið telur í ljósi þess að ekki er um að ræða stjórnvaldsákvörðun, sem kynnt er aðila sérstaklega, að miða upphaf kærufrests við 21. desember 2006, en þá var hin umdeilda ákvörðun tekin í borgarráði.

Kæra í máli þessu barst ráðuneytinu tæplega einu og hálfu ári frá því að fyrrgreind ákvörðun var tekin. Ráðuneytið telur því óhjákvæmilegt að vísa erindinu frá ráðuneytinu, enda verður ekki ráðið af gögnum málsins að undantekningarákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga eigi við. Heimild ráðuneytisins nær því ekki til þess að kveða upp úrskurð í málinu.

3. Ráðuneytið telur sér hins vegar bæði rétt og skylt að taka málið til skoðunar á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga sem kveður á um eftirlit ráðuneytisins með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Er álits ráðuneytsins að vænta innan fárra daga.

4. Í kæru kemur fram að kærandi kæri fyrir sína hönd og fyrir hönd B og C. Hvorki hafa verið lögð fram gögn er sýna heimild kæranda til þess að bera fram kæru í nafni annars en sjálfs sín né gögn er bera með sér hverjir hagsmunir fyrrgreindra aðila séu í málinu, en bæði innheimtubréf og greiðsluáskorun sem lögð hafa verið fram í málinu eru til kæranda máls þessa. Af þessum sökum hefur ráðuneytið kosið að líta svo á að A sé einn kærandi í málinu.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Kröfu A um að ákvörðun Reykjavíkurborgar að fela Gjaldheimtunni ehf. innheimtu fasteignagjalda hafi verið ólögmæt er vísað frá.

Unnur Gunnarsdóttir

Hjördís Stefánsdóttir