Vestmannaeyjar - lögmæti ákvörðunar um að banna bifreiðastöður við tiltekna götu, frávísun: Mál nr. 56/2008

Ár 2009, 9. febrúar er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 56/2008

A vegna B

gegn

Vestmannaeyjabæ.

Ráðuneytinu barst þann 23. júlí 2008 stjórnsýslukæra Opus lögmanna ehf. f.h. A vegna B (hér eftir nefndur kærandi) dags. 18. júlí 2008 þar sem kærð er sú ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Vestmannaeyja að banna bifreiðastöður við X-götu Y, Vestmannaeyjum. Gerð er sú krafa af hálfu kæranda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

I. Málsatvik og málsástæður

Í kæru kemur fram að hin kærða ákvörðun sé frá 28. september 2005 og hafi komið til framkvæmda í júlí 2006. Engar tilkynningar um fyrirhugað bann hafi hins vegar borist kæranda. Kærandi hafi frá 15. júlí 2006 ítrekað gert athugasemdir við ákvörðunina án þess að hafa fengið fullnægjandi svör eða rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun.

Um kæruheimild vísar kærandi bæði til 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þá er þess getið að afrit kærunnar hafi verið sent úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.

Með bréfi dags. 12. ágúst 2008 vísaði ráðuneytið kærunni frá með vísan til 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá var jafnframt bent á að ákvarðanir sem kæranlegar eru til úrskurðarnefndarinnar heyri ekki undir valdsvið samgönguráðuneytisins.

Kærandi óskaði eftir endurupptöku stjórnsýslukærunnar þann 26. ágúst s.l., sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Er endurupptökubeiðni einkum byggð á því að kæranda hafi enn ekki borist tilkynning um hina kærðu ákvörðun en samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga miðist ársfresturinn við slíka tilkynningu en ekki hvenær ákvörðunin var tekin. Kærufrestur sé því í raun ekki enn byrjaður að líða.

Þar sem í kæru kom fram að málinu hefði einnig verið vísað til kærunefndar í skipulags- og byggingarmálum taldi ráðuneytið rétt, áður en afstaða væri tekin til endurupptökubeiðninnar, að leita upplýsinga hjá nefndinni um stöðu málsins þar. Var þetta álitið nauðsynlegt þar sem þá væri málið til meðferðar hjá tveimur hliðsettum stjórnvöldum hvað úrskurðarvald varðar. Upplýst var í símtali við starfsmann nefndarinnar að málið væri þar til úrskurðar.

Ráðuneytið ákvað því að fresta ákvörðun um endurupptöku þar til úrskurður nefndarinnar lægi fyrir og var kæranda tilkynnt það með bréfi dags. 13. október s.l. Taldi ráðuneytið ekki annað fært í stöðunni þar sem meginreglan er sú að sérstakar kæruheimildir í lögum gangi framar almennri kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð í málinu þann 13. nóvember s.l. þar sem málinu var vísað frá. Í kjölfarið tilkynnti ráðuneytið kæranda, með bréfi dags. 25. nóvember s.l., að ráðuneytið myndi taka til skoðunar hvort álitaefni kæru hans heyrði undir úrskurðarvald ráðuneytisins og hvort efni væru til að taka endurupptökubeiðni hans til greina.

Með bréfi dags. 9. janúar 2009 tilkynnti ráðuneytið kæranda að vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefði dregist að taka ákvörðun í málinu en hennar væri að vænta í byrjun febrúar n.k.

II. Sjónarmið kæranda

Frávísun ráðuneytisins þann 12. ágúst s.l. byggði á 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga þar sem segir að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því ákvörðun var tilkynnt aðila. Var um það jafnframt vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 27. október 2000 í máli nr. 2675/1999 þar sem fram kemur að orðalag 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga geri ekki ráð fyrir að afsakanlegar ástæður geti réttlætt frávik frá ákvæðinu. Taldi ráðuneytið það einnig eiga við þegar rökstuðningur hefur ekki verið veittur enda sé slíkt ekki skilyrði þess að unnt sé að kæra ákvörðun.

Beiðni kæranda um endurupptöku á frávísun ráðuneytisins byggist á því að kæranda hafi enn ekki borist tilkynning um ákvörðun. Því eigi 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ekki við þar sem skýrt segi þar að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því ákvörðun var tilkynnt aðila. Ekki komi fram í ákvæðinu að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því ákvörðun var kunnug aðila eða ákvörðunin var tekin.

Kæranda hafi ekki verið kunnugt um ákvörðunina fyrr en í júlí 2006 þegar hún kom til framkvæmda en þá hafi verið liðið tæpt ár frá því hún var tekin. Þá þegar hafi verið farið fram á endurskoðun ákvörðunarinnar. Þeirri beiðni hafi verið hafnað án þess að kæranda hafi verið tilkynnt það heldur hafi hann fengið vitneskju um það á heimasíðu Vestmannaeyjabæjar. Kærandi hafi síðan ítrekað farið fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni án þess að því væri sinnt. Einu viðbrögð bæjaryfirvalda hafi komið þann 14. júní 2007 þegar tilkynnt var að erindinu væri vísað til umferðarhóps. Þann 6. júlí 2007 hafi kæranda síðan verið tilkynnt um að umhverfis- og skipulagsráð hefði samþykkt tillögur starfshóps um að leita leiða til umferðarúrbóta í miðbænum. Í þeirri tilkynningu hafi hins vegar ekkert verið um að í því fælist að ákvörðun hefði verið tekin um að banna bifreiðastöður við X-götu Y. Kærandi hafi óskað rökstuðnings á ný án árangurs. Af þessu sé ljóst að kæranda hafi enn engar tilkynningar borist um ákvörðun í málinu. Farið er fram á endurupptöku á málinu og kröfur í kæru ítrekaðar.

III. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Eins og fram hefur komið ákvað ráðuneytið að vísa stjórnsýslukærunni frá á grundvelli 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Var það gert með bréfi til kæranda dags. 12. ágúst 2008.

Að athuguðu máli telur ráðuneytið að ekki hafi verið rétt að vísa málinu frá með þeim hætti, þ.e. með bréfi en ekki úrskurði. Ráðuneytinu beri skylda til að kveða upp úrskurði í málum sem því berast á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga og að sama skapi eigi kærandi rétt á að fá málið til lykta leitt með úrskurði.

Ráðuneytið telur því rétt að endurupptaka fyrri ákvörðun um frávísun og taka upphaflega stjórnsýslukæru til úrskurðar.

Krafa kæranda er um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Áður en það kæruefni kemur til álita telur ráðuneytið að taka verði til úrskurðar hvort kæra hafi borist innan kærufrests og hvort álitaefnið eigi undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

2. Eins og fram kemur í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 13. nóvember s.l. fól hin kærða bókun umhverfis- og skipulagsráðs Vestmannaeyja frá 25. september 2005 í sér samþykki á tillögu til lögreglustjóra um umferðarmál. Um var að ræða lögboðinn undanfara ákvörðunar lögreglustjóra en ekki lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26.

Ljóst er af þessu að hin kærða ákvörðun (bókun umhverfis- og skipulagsráðs Vestmannaeyja) telst ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga enda ekki með henni kveðið einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds.

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga hefur ráðuneytið það lögbundna hlutverk að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Úrskurðarvald ráðuneytisins nær almennt yfir hina formlegu hlið, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu mála, en ekki efnisinnihald, þ.e. atriði sem byggja á frjálsu mati sveitarstjórnar.

Orðalag 1. mgr. 103. gr. gefur tilefni til þess að álykta að fleiri atriði en eingöngu stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar. Ekki kemur þó fram í athugasemdum með frumvarpinu hvort kæruheimildin sé eingöngu bundin við stjórnvaldsákvarðanir né er slíkt að finna í skýringum við kæruheimild eldri sveitarstjórnarlaga laga nr. 8/1986. Ráðuneytið telur því að það sé ekki fortakslaust að einungis stjórnvaldsákvarðanir séu kæranlegar samkvæmt 103. gr. enda hefur framkvæmdin verið sú hjá ráðuneytinu að túlka ákvæðið rúmt. Af þessu leiðir að þrátt fyrir að hin kærða ákvörðun sé ekki stjórnvaldsákvörðun kann hún samt sem áður að falla undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, að öðrum skilyrðum uppfylltum, svo sem um kærufrest.

3. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga sem kveður á um úrskurðarvald ráðuneytisins er ekki kveðið á um sérstakan kærufrest heldur gilda ákvæði stjórnsýslulaga um það, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000 en þar segir m.a. að þótt ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sé ekki grundvöllur kærusambands frá sveitarfélagi til ráðuneytis þá leiði það ekki til þess að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur eigi ekki við um málskot á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ljóst er af framangreindu að 27. gr. stjórnsýslulaga á við um stjórnsýslukærur sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 27. gr. er kveðið á um hinn almenna 3ja mánaða kærufrest sem hefst þegar aðila máls er tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Í 2. mgr. 27. gr. segir að þegar lögmælt sé að birta ákvörðun með opinberum hætti hefjist kærufrestur eftir fyrstu birtingu sé ákvörðun birt oftar.

Þrátt fyrir almennu reglu 1. mgr. 27. gr. þess efnis að vísa skuli frá kæru sem berst að liðnum kærufresti er í 28. gr. kveðið á um heimild til að taka kærur til meðferðar sem berast að kærufresti liðnum. Annars vegar er það heimilt þegar afsakanlegt er talið að kæra hafi ekki borist innan kærufrestsins og hins vegar ef veigamiklar ástæður mæla með því. Í 2. mgr. 28. gr. er síðan mælt fyrir um að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því ákvörðun var kynnt aðila.

Eins og að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki stjórnvaldsákvörðun og þar af leiðandi bar ekki að tilkynna kæranda hana sérstaklega. Rétt er því að miða upphaf kærufrests við 25. september 2005 en þá var hin umdeilda ákvörðun tekin af umhverfis- og skipulagsráði Vestmannaeyja. Kæran barst því ráðuneytinu tæplega þremur árum eftir að ákvörðunin var tekin.

Af öllu framangreindu er ljóst að kærufrestir 27. gr. stjórnsýslulaga voru liðnir þegar kæra barst ráðuneytinu þann 23. júlí 2008 sem og ársfrestur 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Þegar af þeirri ástæðu ber að vísa máli þessu frá og kemur því ekki til frekari skoðunar hvort álitaefnið heyri að einhverju leyti undir úrskurðarvald ráðuneytisins.

Vegna mikilla starfsanna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Kröfu Opus lögmanna ehf. f.h. A vegna B um að fella úr gildi þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Vestmannaeyja að banna bifreiðastöður við X-götu Y, Vestmannaeyjum, er vísað frá.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir