Borgarbyggð - frávísunarkrafa, lögmæti ákvörðunar um ráðningu í starf: Mál nr. 1/2009

Ár 2009, 17. mars er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:

Ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 1/2009
A
gegn
Borgarbyggð

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með kæru móttekinni hjá ráðuneytinu 13. janúar 2009, kærði A (hér eftir kærandi) þá ákvörðun Borgarbyggðar að ráða hann ekki í stöðu sérkennsluráðgjafa Borgarbyggðar þrátt fyrir að hann hafi talið sig vera hæfari til að gegna starfinu en sá sem ráðinn var, bæði hvað varðar menntun og starfsreynslu.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið.

Ekki er ágreiningur um aðild.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum voru atvik málsins með eftirfarandi hætti.

Í maí 2007 var auglýst staða sérkennsluráðgjafa hjá Borgarbyggð og sótti kærandi um stöðuna með umsókn þann 20. maí 2007. Með bréfi þann 13. júní 2007 tilkynnti Borgarbyggð kæranda að ráðið hafi verið í stöðuna. Kærandi óskaði rökstuðnings sem barst honum með bréfi Borgarbyggðar dags. 31. júlí 2007.

Kærandi leitaði til Jafnréttisstofu sem kannaði sáttagrundvöll málsins í ágúst 2007. Því var hafnað af hálfu Borgarbyggðar þann 6. september 2007.

Kærandi kærði ráðningu í starfið til Kærunefndar jafnréttismála þann 20. september 2007. Kærunefnd óskaði umsagnar Borgarbyggðar þann 28. september 2007 og barst umsögn þann 11. október 2007. Kæranda var gefinn kostur á andmælum þann 15. október 2007 og bárust þau 18. október 2007. Borgarbyggð var gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum 31. október 2007 sem bárust 12. nóvember 2007. Kæranda var einnig gefinn kostur á frekari athugasemdum 14. nóvember 2007 en ekki liggur fyrir í gögnum máls að hann hafi nýtt sér þann rétt.

Með bréfi dags. 7. febrúar 2008 óskaði Kærunefnd eftir því við Borgarbyggð að fá öll gögn sem lágu að baki ráðningu í starfið sem og upplýsingum og gögnum um mat á umsækjendum. Umbeðnar upplýsingar og gögn voru send með bréfum 20. og 22. febrúar 2008. Gögn og upplýsingar voru send kæranda til kynningar með bréfi dags. 28. febrúar 2008.

Þann 28. maí 2008 tilkynnti Kærunefnd kæranda að ný Kærunefnd hafi verið skipuð frá 1. maí 2008 og hafi nýskipuð nefnd málið til meðferðar.

Fundur var haldinn hjá nefndinni um málið 13. júní 2008 þar sem tekin voru viðtöl við kæranda og sveitarstjóra Borgarbyggðar þar sem þeir komu sjónarmiðum sínum á framfæri. Álit Kærunefndar lá fyrir þann 27. júní 2008.

Kærandi kvartaði við umboðsmann Alþingis vegna álitsins þann 23. september 2008. Umboðsmaður óskaði tiltekinna upplýsinga og skýringa frá Kærunefnd þann 21. október 2008 sem bárust þann 14. nóvember 2008. Þá óskaði umboðsmaður eftir tilteknum upplýsingum frá kæranda þann 21. október 2008 sem bárust þann 2. nóvember 2008.

Kæranda var með bréfi umboðsmanns dags. 17. nóvember 2008 gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf Kærunefndar og bárust þær umboðsmanni nokkru síðar en bréfið til hans er ódagsett.

Umboðsmaður lauk umfjöllun um kvörtun kæranda með bréfum þann 11. desember 2008, til kæranda, til Kærunefndar og til Borgarbyggðar.

Með bréfi mótteknu hjá ráðuneytinu 13. janúar 2009 óskaði kærandi álits ráðuneytisins á ráðningu í stöðu sérkennara hjá Borgarbyggð. Ráðuneytið óskaði nánari gagna frá kæranda með bréfi þann sama dag auk þess sem óskað var afstöðu kæranda til þess skilnings ráðuneytisins á kröfugerðinni, að kærð væri sú ákvörðun að ráða kæranda ekki í fyrrgreinda stöðu þar sem kærandi teldi sig hæfari en sá sem ráðinn var. Með bréfi kæranda dags. 20. janúar 2009 var þessi skilningur ráðuneytisins á kröfugerð staðfestur og umbeðin gögn send.

Ráðuneytið óskaði umsagnar kæranda þann 27. janúar 2009 og barst hún þann 9. febrúar 2009. Kæranda var gefinn kostur á andmælum með bréfi þann 10. febrúar 2009 og bárust þau ráðuneytinu 2. mars 2009 og með tölvupósti þann 8. mars. 2009.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Eins og fram hefur komið kærir kærandi þá ákvörðun Borgarbyggðar að ráða hann ekki í stöðu sérkennslufulltrúa hjá Borgarbyggð.

Af málatilbúnaði kæranda er ljóst að hann byggir kæru sína á þeirri málsástæðu að hann hafi verið hæfari en sá einstaklingur sem ráðinn var bæði hvað varðar menntun og starfsreynslu.

Þá telur kærandi að það hafi verið ómálefnalegt að hafna sér á þeirri forsendu að hann hafi ætlað að sinna öðrum verkefnum samhliða starfinu, í allt að 25% starfshlutfalli, þar sem hið auglýsta starf var 75% staða sérkennslufulltrúa en sá sem ráðinn var hafi ekki ætlað að vinna aðra launaða vinnu með.

Vísar kærandi til þess að Kærunefnd jafnréttismála hafi tekið undir sjónarmið Borgarbyggðar en umboðsmaður Alþingis litið svo á að nefndin hafi farið út fyrir verksvið sitt en ekki brotið lög. Þá hafi Borgarbyggð fengið vítur fyrir að fylgja ekki ákvæðum stjórnsýslulaga.

Kærandi skýrir drátt á því að kæra til ráðuneytisins með því að mikil seinkun hafi verið á afgreiðslu Kærunefndar jafnréttismála og einnig á afgreiðslu umboðsmanns. Þá hafi rangri ráðgjöf/aðstoð verið um að kenna en Jafnréttisstofa á Akureyri hafi mælt með því að senda málið til Kærunefndar jafnréttismála. Eftir á að hyggja hafi afgreiðsla Kærunefndar verið tímafrek og gagnslaus og telur kærandi það miður ef silagangur nefndarinnar við afgreiðslu málsins valdi því að málinu verði vísað frá ráðuneytinu. Því til viðbótar bendir kærandi á að í rökstuðningi Borgarbyggðar hafi ekki verið að finna neinar leiðbeiningar um kæruheimildir til ráðuneytisins.

Kærandi hafnar því sem Borgarbyggð heldur fram að hann hafi sett fram kröfu/ósk um að sinna hluta starfsins í gegnum síma/tölvu/fjarfundabúnað. Hið rétta sé að hann hafi sett fram hugmynd um að slíkt væri tæknilega mögulegt og því skipti ekki máli hvar starfsstöð viðkomandi væri enda skólar Borgarbyggðar dreifðir.

Til nánari staðfestingar á því að sá sem ráðinn var hafði lakari menntun en kærandi bendir kærandi á að viðkomandi hafi, frá því hann var ráðinn, bæði eytt tíma og peningum Borgarbyggðar til að ná sér í ýmis réttindi sem kærandi hafði.

V. Málsástæður og rök kærða

Borgarbyggð gerir þær kröfur, aðallega, að kærunni verði vísað frá en til vara að kröfum verð hafnað.

Krafa um frávísun er byggð á því að kærufrestur samkvæmt stjórnsýslulögum sé löngu liðinn og engar eðlilegar ástæður séu fyrir því að ákvörðunin var ekki kærð fyrr. Breyti kærur til Kærunefndar jafnréttismála og umboðsmanns Alþingis engu um kærufrest til æðra stjórnvalds.

Krafa um höfnun er byggð á því að hvorki Kærunefnd jafnréttismála né umboðsmaður Alþingis hafi gert athugasemdir við þá niðurstöðu Borgarbyggðar að ráða annan en kæranda í starfið. Engin ný sjónarmið eða gögn hafi komið fram sem breyti því.

Í auglýsingu um starfið hafi komið fram þau sjónarmið sem lágu til grundvallar ráðningu og koma þar fram menntunar- og hæfniskröfur. Við ráðningu var farið eftir því auk þess sem viðhorf umsækjanda til starfsins sem fram komi í viðtölum skipti alltaf máli. Lagðar hafi verið ákveðnar spurningar fyrir umsækjendur og hafi svör þeirra að sjálfsögðu þýðingu þegar ákvörðun um ráðningu er tekin.

Þá hafi verið um 75% starfshlutfall að ræða og leitað viðhorfa umsækjenda til þess. Sá sem ráðinn var ætlaði einungis að sinna því starfi en kærandi ætlaði að starfa áfram sem sjálfstæður ráðgjafi en þó í minna mæli en áður. Kærandi hafi einnig spurst fyrir um hvort hann gæti sinnt starfinu a.m.k. að hluta frá Akranesi þar sem hann er búsettur.

Borgarbyggð telur þær kröfur og sjónarmið sem fengust fram í viðtölum vera lögmæt og málefnaleg. Þá hafi að sjálfsögðu verið haft að leiðarljósi við ráðninguna að ráða þann í starfið sem uppfyllti allar þær kröfur sem gerðar voru og hafði það viðhorf til starfsins sem best uppfyllti áherslur Borgarbyggðar og lagðar voru til grundvallar við ráðningu.

Þá segir að sá einstaklingur sem ráðinn var sé kennaramenntaður og með diplomanám í sérkennslufræðum, hafi fjölþætta reynslu af grunnskólakennslu og hafi verið fagstjóri sérkennslu og sinnt ráðgjöf til kennara auk þess sem að hafa tekið þátt í ýmsum verkefnum um mótun skólastarfs. Ljóst sé því að sá sem ráðinn var uppfyllti allar kröfur sem gerðar voru og vel það.

Borgarbyggð bendir á að þótt ekki hafi verið í gildi sérstakar reglur þegar ráðið var í starfið hafi verið farið eftir þeim reglum sem samþykktar voru haustið 2007.

Að öðru leyti vísar Borgarbyggð til sjónarmiða sem sett hafa verið fram í gögnum málsins.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í því ákvæði segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. nær almennt yfir hina formlegu hlið, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu mála en ekki efnisinnihaldið, þ.e. atriði sem byggja á frjálsu mati sveitarstjórnar.

Ráðuneytið mun í upphafi fjalla um frávísunarkröfu Borgarbyggðar en hún er byggð á því að kærufrestir hafi verið liðnir þegar kæran barst ráðuneytinu. Málatilbúnað kæranda má hins vegar skýra sem svo að hann telji að afsakanlegar ástæður hafi verið fyrir því að kæra barst ekki fyrr.

Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga er ekki kveðið á um sérstakan kærufrest. Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum litið svo á að um kærufrest gildi ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000 en þar segir m.a.:

„Af þessu leiðir að mínu áliti að erindi sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga teljist stjórnsýslukærur þótt kærusamband frá sveitarfélagi til ráðuneytisins verði ekki byggt á almennri reglu 26. gr. stjórnsýslulaga. Þótt ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga sé ekki grundvöllur kærusambands frá sveitarfélagi til ráðuneytis leiðir það ekki út af fyrir sig til þess að önnur ákvæði stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur eigi ekki við um málskot á grundvelli tilvitnaðs ákvæðis sveitarstjórnarlaga.“

Með hliðsjón af framangreindu taldi umboðsmaður að ekki væri ástæða til að gera athugasemdir við að frávísun væri byggð á ákvæðum 27. gr. og 28. gr. stjórnsýslulaga.

Ljóst er af því sem að framan er rakið að 27. gr. stjórnsýslulaga á við um stjórnsýslukærur sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 27. gr. er kveðið á um hinn almenna 3ja mánaða kærufrest sem hefst þegar aðila máls er tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Óski aðili eftir rökstuðningi byrjar kærufrestur þó ekki að líða fyrr en rökstuðningurinn hefur verið tilkynntur honum, sbr. 3. mgr. 27. gr.

Berist kæra að liðnum kærufresti ber að vísa henni frá, sbr. 1. mgr. 28. gr. Þetta er meginreglan en ákvæðið hefur að geyma undantekningar um að í ákveðnum tilvikum er heimilt að taka kæru til meðferðar þótt kærufresturinn sé liðinn. Það er annars vegar þegar afsakanlegt er talið að kæra hafi ekki borist innan kærufrestsins, sbr. 1. tölul. 1. mgr. og hins vegar ef veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. Þó skal ekki sinna kæru ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila, sbr. 2. mgr. 28. gr.

Í máli þessu var hin kærða ákvörðun tilkynnt kæranda 13. júní 2007. Kæranda barst síðan rökstuðningur þann 31. júlí 2007. Samkvæmt 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga miðast upphaf kærufrests við það tímamark og reiknast frá 1. ágúst 2007 sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga.

Kæran í máli þessu barst ráðuneytinu 13. janúar 2009 eða tæplega einu og hálfu ári eftir að kærufrestur hófst. Ljóst er af því að ársfrestur 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga var liðinn þegar kæran barst ráðuneytinu. Þegar af þeirri ástæðu beri að vísa máli þessu frá og kemur því ekki til skoðunar hvort undantekningar 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaganna eigi við og heimilt hafi verið að taka kæruna til úrskurðar þótt hinn almenni þriggja mánaða kærufrestur væri liðinn, t.d. vegna skorts á leiðbeiningum Borgarbyggðar til kæranda á kæruleiðum.

Fær þessi niðurstaða ráðuneytisins einnig stoð í áliti umboðsmanns í máli nr. 2675/1999 en þar segir:

„Ekki verður annað séð en að um eitt og hálft ár hafi þá verið liðið frá því umrædd ákvörðun var tilkynnt A. Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 28. gr. laganna bar ráðuneytinu því að vísa stjórnsýslukærunni frá en ekki er gert ráð fyrir að afsakanlegar ástæður geti réttlætt frávik frá ákvæðinu. Ákvæðið gerir þannig ekki ráð fyrir að t.d. skortur á leiðbeiningum um kæruheimild leiði til þess að vikið verði frá umræddum ársfresti. “

Úrskurðarorð

Kæru A vegna ákvörðunar Borgarbyggðar um að ráða hann ekki í stöðu sérkennslufulltrúa í Borgarbyggð, er vísað frá.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir