Djúpavogshreppur - lögmæti álagningar B-fasteignagjalds: Mál nr. 68/2008

Ár 2009, 30. apríl er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 68/2008

A og B

gegn

Djúpavogshreppi

I. Aðild kærumáls og kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags 1. október 2008 kærði Magnús Helgi Árnason hdl., f.h. A og B (hér eftir nefnd kærendur) ákvörðun Djúpavogshrepps um álagningu gatnagerðargjalds á eign kærenda.

Krafa kærenda er að ákvörðun Djúpavogshrepps um að leggja kr. 540.158 gatnagerðargjald á eignina X verði felld úr gildi.

Af hálfu Djúpavogshrepps er málið rekið af Bjarna G. Björgvinssyni, Pacta lögmönnum (hér eftir nefnt Djúpavogshreppur).

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu.

II. Kærufrestur og kæruheimild.

Kærandi vísar um kæruheimild til stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi þykir ráðuneytinu rétt að benda á að kærusamband milli sveitarfélags og ráðuneytisins verður ekki byggt á almennri reglur 26. gr. stjórnsýslulaga heldur grundvallast það á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þar er í 1. mgr. kveðið á um að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Þannig er það lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum.

Í máli þessu er deilt um álagningu gatnagerðargjalds. Í 11. gr. laga nr. 153/2006 sem eru gildandi lög um gatnagerðargjald, segir að aðili máls geti skotið ákvörðunum sveitarstjórnar samkvæmt lögunum til úrskurðar félagsmálaráðherra (nú samgönguráðherra sbr. lög nr. 167/2007). Þar er einnig kveðið á um þriggja mánaða kærufrest frá því aðili fékk vitneskju um ákvörðunina. Þá segir að sé niðurstaða ráðherra sú að ákvörðunin hafi ekki verið í samræmi við lög geti hann ógilt hana og eftir atvikum lagt fyrir sveitarstjórn að taka nýja ákvörðun.

Kæruheimild máls þessa grundvallast því ekki á 103. gr. sveitarstjórnarlaga heldur 11. gr. laga nr. 153/2006. Þótt þessarar kæruheimildar sé ekki getið í kærunni telur ráðuneytið það ekki standa í vegi fyrir að málið sé tekið til úrskurðar.

Af gögnum málsins er ljóst að hin kærða ákvörðun, þ.e. tilkynning um fyrirhugaða álagningu gatnagerðargjaldsins, var send kærendum með bréfi dags. 30. júní 2008 og kærendum veittur 14 daga andmælafrestur. Ráðuneytið lítur svo á að kærufrestur hafi byrjað að líða að þeim fresti loknum eða 14. júlí 2008. Stjórnsýslukæran er dags. 1. október 2008 og barst ráðuneytinu þann 3. þess mánaðar. Kært er innan 3ja mánaða kærufrests 11. gr. laga nr. 153/2006.

III. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins voru málavextir með eftirfarandi hætti.

Þann 10. júlí 2006 tilkynnti Djúpavogshreppur íbúum við göturnar „C“ og „D“ að til stæði að leggja bundið slitlag á göturnar og stefnt væri að því að „leggja út“ fimmtudaginn 27. júlí. Þá var tilkynnt að álagning gatnagerðargjalda muni fara fram þegar verkinu væri lokið.

Með bréfi þann 20. júlí 2006 leiðrétti Djúpavogshreppur áður sent bréf. Var þar m.a. tilkynnt að útlögn myndi frestast til 14. ágúst. Þá voru ýmsar upplýsingar vegna álagningar og greiðslu gatnagerðargjalds leiðréttar, þ.á.m. að samkvæmt reglugerð sveitarstjórnar frá 20. okt. 2005 gjaldfélli gatnagerðargjaldið ekki fyrr en lagning bundins slitlags og gangstétta hefur farið fram og að stefnt yrði að því að ljúka verkinu um haustið.

Yfirlit yfir álagningu B-gatnagerðargjalds vegna C lá fyrir í ágúst 2006 og kom þar fram álagt gjald á C að fjárhæð kr. 425.432.

Meðal gagna málsins er óundirritað bréf kæranda A dags. 19. febrúar 2007 til Djúpavogshrepps þar sem eigendur C mótmæla álagningu gatnagerðargjalds að fjárhæð kr. 425.432 á C en vísa að öðru leyti til lögmanns síns. Í bréfi Djúpavogshrepps frá 16. febrúar 2009 til ráðuneytisins kemur fram að sveitarstjóri hafi unnið drög að skjali sem hann fór með til kæranda í því skyni að fá hann til að mótmæla álagningunni skriflega en kærandi ekki fengist til að skrifa undir skjalið. Er vísað til skjalsins sem fskj. nr. 4 og er það nefnt bréf dags. 19. feb. 2007.

Í bréfi Djúpavogshrepps dags. 25. júní 2007 til kæranda A er tilkynnt að vegna mótmæla sé boðuð álagning dregin til baka að svo stöddu en fyrirhugað sé að leggja umrætt gjald á að nýju samkvæmt ákvæði 4. gr. samþykktar frá 20. okt. 2005 um B-gatnagerðargjald, þegar fullnaðarfrágangi götunnar sé lokið en það sé fyrirhugað í júlí 2007.

Þann 19. júlí 2007 tilkynnti Djúpavogshreppur kæranda A um álagningu B-gatnagerðargjalds á fasteignina C, Djúpavogi, alls kr. 540.158. Um álagninguna er vísað til gjaldskrár sveitarfélagsins frá 20. okt. 2005 sem birt var í Stjórnartíðindum og byggist á lögum nr. 17/1996 með síðari breytingum. Þá kemur fram að eigandi C hafi neitað fyrri álagningu á grundvelli þess að hann taldi framkvæmdum við götu ekki lokið. Sveitarfélagið lýsir því yfir á álagningarseðli að lagningu slitlags hafi verið að fullu lokið 16. júlí 2007. Einnig kemur fram að gjaldagi og eindagi sé 25. ágúst 2007 en semja megi um allt að 18 mánaða greiðsludreifingu.

Meðal gagna málsins er ódagsett og óundirritað samkomulag milli kæranda A og sveitarstjóra Djúpavogshrepps, um greiðslu gatnagerðargjalda vegna C, Djúpavogi. Þar kemur fram að aðilar hafi orðið sammála um að greiðsla álagningar 2006, kr. 425.532 teljist fullnaðaruppgjör og greitt verði í einu lagi.

Þá liggja fyrir í gögnum málsins innheimtubréf Lögheimtunnar vegna álagningar B-gatnagerðargjalds vegna C, Djúpavogi, samtals 540.158, auk dráttarvaxta og innheimtuþóknunar. Bréfin eru dags. 26. nóvember 2007, til kæranda A eingöngu og 17. desember 2007, til beggja kærenda, A og B. Einnig er meðal gagna málsins greiðsluáskorun dags. 28. desember 2007 til kærenda vegna sömu gjalda auk tilkynningar sýslumannsins á Eskifirði, dags. 24. janúar 2008, til kæranda A, um fyrirtöku á beiðni nauðungarsölu eignarinnar þann 2. apríl 2008.

Með bréfi dags. 27. maí 2008 var þess krafist af lögmanni kæranda A að látið yrði af innheimtuaðgerðum og nauðungarsölubeiðni tafarlaust afturkölluð enda engin lagaheimild til innheimtu gatnagerðargjalda. Er þar nánar rakið að hvaða leyti lögmaðurinn telur lagaheimild hafa skort auk þess sem sú endurálagning sem tilkynnt var þann 19. júlí 2007 hafi verið í andstöðu við stjórnsýslulög.

Þann 3. júní 2008 tilkynnti Djúpavogshreppur kærendum að ákveðið hefði verið að fella niður álagningu B-gatnagerðargjalds á C sem lagt var á þann 19. júlí 2007 og byggðist á samþykkt nr. 941 frá 20. október 2005 þar sem sú samþykkt var ekki staðfest af ráðherra eins og lög nr. 51/1974 gera ráð fyrir. Sá fyrirvari er gerður að gjaldið verði lagt á að nýju á fasteignina enda hafi sveitarfélagið frest fram til 31. desember 2009 til þess sbr. bráðabirgðaákvæði nr. 1 í lögum nr. 153/2006.

Djúpavogshreppur tilkynnti síðar kærendum, með bréfi dags. 30. júní 2008, að sveitarfélagið myndi leggja B-hluta gatnagerðargjalds á fasteignina C á Djúpavogi þar sem lagningu bundins slitlags á götuna lauk árið 2007 og skilyrði til álagningar þess fyrir hendi, eins og nánar er rakið í bréfinu. Álagt gjald sé 540.158 og beri hvorum eiganda eignarinnar helmingur þess gjalds. Kærendum er síðan gefinn 14 daga frestur til að andmæla ákvörðuninni og kjósi þeir að nýta réttinn skuli skrifleg og rökstudd andmæli berast lögmanninum f.h. sveitarstjórnarinnar.

Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæra dags. 1. október 2008 þar sem kærð er ákvörðun Djúpavogshrepps um álagningu gatnagerðargjalds á eignina og þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Kæran var send Djúpavogshreppi til umsagnar þann 6. október sl. og var sú beiði ítrekuð 5. nóvember sl. Umsögn hreppsins, dags. 30. október 2008, barst síðan ráðuneytinu 10. nóvember 2008. Kærendum var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi dags. 13. nóvember sl. en kusu að nýta sér ekki þann rétt.

Með bréfum dags. 9. janúar 2009 var bæði lögmanni kærenda og Djúpavogshreppi tilkynnt um drátt á afgreiðslu málsins og að úrskurðar væri að vænta í lok febrúar.

Við vinnslu málsins taldi ráðuneytið nauðsynlegt að afla frekari upplýsinga frá Djúpavogshreppi um hver var ástæða þess að álagning gatnagerðargjaldsins í ágúst 2006 var afturkölluð, hvenær sú ákvörðun var tekin, af hverjum og hvernig sú ákvörðun var kynnt kærendum. Svar Djúpavogshrepps dags. 16. febrúar 2009 barst ráðuneytinu þann 18. febrúar s.á. Ráðuneytið taldi upplýsingarnar þess eðlis að ekki væri ástæða til að leita afstöðu kærenda til þeirra.

Frekari gagnaöflun hafði í för með sér tafir á afgreiðslu málsins og var kærendum og Djúpavogshreppi því þann 4. mars sl. tilkynnt um frekari tafir og að uppkvaðningar úrskurðar væri að vænta í lok mánaðarins.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Af hálfu kærenda er gerð krafa um að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun Djúpavogshrepps um að leggja kr. 540.158 gatnagerðargjalda á eignina C, Djúpavogi. Er um málsástæður vísað til sömu raka og fram koma í bréfi lögmanns kæranda A til Djúpavogshrepps dags. 27. maí 2008.

Þar eru þau rök færð fyrir kröfunni að engin lagaheimild sé til innheimtu B-gatnagerðargjaldsins. Segir þar að þegar ákvörðun hreppsins hafi verið tekin, með vísan til laga nr. 17/1996, hafi 10 ára frestur sveitarfélagsins til að leggja bundið slitlag og krefjast álagningar gatnagerðargjalds verið liðinn. Tímamörk teljist frá 1. janúar 1996 til 1. janúar 2006.

Í bréfi hreppsins frá 19. júlí 2007 sé staðfest að álagningu hafi lokið 16. júlí 2007 eða einu og hálfu ári eftir frestinn. Þá er talið að sú stjórnsýsla hreppsins að endurákvarða álagningu 19. júlí 2007 sé andstæð IV. og V. kafla stjórnsýslulaga um birtingu ákvörðunar og upplýsingarétt og takmarki rétt eigenda fasteignarinnar til andsvara.

Þá er vakin athygli á að bráðabirgðaákvæði laga nr. 153/2006 tók gildi 1. janúar 2007. Ekki liggi fyrir samþykkt Djúpavogshrepps um B-gatnagerðargjöld staðfest af ráðherra, sbr. skilyrði 3. gr. laga nr. 71/1974 sbr. bráðabirgðaákvæði laga nr. 153/2006.

Að öðru leyti vísast um málsástæður og rök kærenda til umfjöllunar í kafla III um málsatvik og málsástæður.

V. Málsástæður og rök Djúpavogshrepps

Í umsögn Djúpavogshrepps segir að meginkjarni í kæru virðist vera að þegar B-gjaldið var upphaflega lagt á árið 2006 hafi verið liðinn sá 10 ára tími sem bráðabirgðaákvæði 1 í lögum 17/1996 kvað á um sem hámarkstíma til að leggja á slíkt gjald á grundvelli laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld. Í 13. gr. laga nr. 153/2006 segi að ákvæði 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða taki gildi 1. janúar 2007 og því ljóst að kærandi sé að villigötum um að liðinn hafi verið sá tími sem sveitarstjórn hafði til að leggja á B-gjaldið. Heimild sveitarstjórnarinnar nái í raun óslitið fram til 31. desember 2009 og beri af þeim sökum að hafna kröfu kærenda.

Þá sé ljóst að lög nr. 17/1996 eigi við um álagningu gjaldsins þar sem framkvæmdir við byggingu hússins hófust í gildistíð þeirra. Álagning hafi farið fram í ágúst 2006 en þá var bundið slitlag lagt á götuna. Álagningin hafi hins vegar verið felld niður að kröfu kærenda þar sem lagningu gangstéttar var þá ekki lokið. Því hafi lokið sumarið 2007 og þá hafi B-gatnagerðargjaldið verið lagt á að nýju á grundvelli heimildar í bráðabirgðaákvæði 1 í lögum nr. 153/2006 og innheimtuferill hafist. Álagningin hafi síðan verið felld niður þann 3. júní sl. með tilvísun til samþykktar nr. 941/2005 þar sem m.a. var vafi á að auglýsing sveitarfélagsins um gatnagerðargjald væri formlega gild en einnig af því að innheimta gjaldsins í heild hafi einungis beinst að eiganda 50% eignarinnar (kæranda A) en ekki meðeiganda (kæranda B). Af þeirri ástæðu hafi þurft að taka málið upp að nýju.

Kærendum hafi síðan, með bréfi dags. 30. júní 2008, verið tilkynnt að sveitarfélagið legði að nýju á B-hluta gatnagerðargjalds á fasteignina þar sem lagningu bundins slitlags hafi lokið 2007 og skilyrði fyrir álagningu því fyrir hendi. Um álagningarheimild er vísað til 13. gr. og 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjald og 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í eldri lögum um gatnagerðargjald nr. 17/1996, sbr. 3. og 4. gr. laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld. Byggi álagningin á gjaldskrársamþykkt nr. 941/2005, tilteknum álagningarstofni og álagningaprósentu.

Kemur fram að sveitarfélagið telur rétt sinn til álagningar ótvíræðan og byggjast á lagaheimild. Álagning B-hluta gatnagerðargjaldsins á fasteignina hafi ekki verið hnökralaus og hafi í tvígang verið afturkölluð. Leiðrétt álagning hafi farið fram 30. júní 2008 og sé það sú álagning sem kærð sé til ráðuneytisins.

Um málsástæður og rök Djúpavogshrepps er að öðru leyti vísað til kafla III um málsástæður og málsatvik.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Í fyrstu lögum sem heimiluðu álagningu gatnagerðargjalda var kveðið á um tvennskonar gatnagerðargjöld, annars vegar gjald til gatnagerðarframkvæmda, þ.e. kostnaðar við að undirbyggja götur með tilheyrandi lögnum og slitlagi (síðar kallað A-gjald) og hins vegar gjald sem varið skyldi til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur og til lagningar gangstétta (síðar kallað B-gjald). Þessu var síðan breytt á þann veg að einungis var um eitt gatnagerðargjald að ræða, þ.e. A-gjaldið. Í úrskurði þessum verður notast við þessa aðgreiningu gjaldanna, þ.e. A-gjald og B-gjald.

Í máli þessu er deilt um heimild Djúpavogshrepps til að leggja B-gjaldið á fasteign kærenda.

2. Eins og áður hefur verið rakið er kæruheimild í máli þessu í 11. gr. laga nr. 153/2006 þar sem segir að ákvörðunum sveitarstjórnar samkvæmt lögum þessum megi skjóta til úrskurðar [samgöngu]ráðherra. Kæruheimild verður því hvorki reist á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 né 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ákvörðun um álagningu gatnagerðargjalds er stjórnvaldsákvörðun þar sem kveðið er á um skyldu aðila til greiðslu gjaldsins. Við töku slíkrar ákvörðunar sem og málsmeðferð alla ber því að gæta stjórnsýslulaga.

Líta verður svo á að í kæruheimild 11. gr. laga nr. 153/2006 sé kveðið á um heimild til að kæra stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna til ráðuneytisins og telur ráðuneytið því nauðsynlegt í upphafi að fjalla um hvort hin kærða ákvörðun uppfyllir skilyrði þess að teljast stjórnvaldsákvörðun.

Stjórnvaldsákvörðun hefur af fræðimönnum verið skilgreind sem ákvörðun stjórnvalds þar sem einhliða er kveðið á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Ákvörðunin verður að vera tekin í skjóli stjórnsýsluvalds og fela í sér niðurstöðu í þessu tiltekna máli.

Með bréfinu þann 30. júní sl. var kærendum tilkynnt um áform um álagningu fasteignagjalda á eignina og veittur andmælaréttur. Athugunarefnið hér er hvort í þessu hafi falist ákvörðun um álagningu sem telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga.

Í nefndu bréfi segir m.a. „F.h. Djúpavogshrepps tilkynnist hér með (A og B) þinglýstum eigendum fasteignarinnar (C) á Djúpavogi, að sveitarfélagið mun leggja B-hluta gatnagerðargjalds á fasteignina, þar sem lagningu bundins slitlags á götuna lauk árið 2007 og skilyrði til álagningar B-gatnagerðargjalds á fasteignina fyrir hendi, eins og fyrr var rakið.“ Í bréfinu kemur fram hver álagningafjárhæðin er og nánar rakið hvernig hún er fundin. Þá er kærendum veittur andmælaréttur til að „?andmæla ákvörðun þessari um álagningu B-hluta gatnagerðargjalds á fasteignina (C) á Djúpvogi.“

Ekki kemur fram með skýrum hætti að verið sé að tilkynna kærendum um álagningu B-gjaldsins. Orðalag þetta má frekar skilja sem svo að verið sé að tilkynna um fyrirhugaða álagningu enda er kærendum veittur andmælaréttur. Tilgangur andmælaréttar er einmitt að gefa viðkomandi færi á gera athugasemdir, áður en ákvörðun er tekin, að öðrum kosti þjónar andmælarétturinn ekki tilgangi sínum. Því megi líta svo á að endanleg ákvörðun hafi ekki verið tekin og þar af leiðandi ekki um stjórnvaldsákvörðun að ræða.

Ráðuneytið telur af öllu framangreindu nokkurn vafa leika á því að hin kærða ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er samkvæmt 11. gr. laga nr. 153/2006. Þann vafa sé hins vegar rétt að skýra kærendum í hag enda hafa þeir verulega hagsmuni af því að fá leyst úr álitaefninu. Ráðuneytið mun því kveða upp úrskurð í málinu.

3. Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort fullnægjandi lagaheimild var fyrir hendi til álagningar og innheimtu B-gjaldsins á fasteign kærenda. Eins og að framan er rakið telja kærendur að lagaheimild til álagningar skorti þar sem liðinn sé sá 10 ára frestur sem sveitarfélagið hafði til að ljúka framkvæmdum, sbr. bráðabirgðaákvæði laga nr. 17/1996.

Djúpavogshreppur telur hins vegar að heimild sveitarfélagsins samkvæmt nefndu bráðabirgðaákvæði til álagningar B-gjaldsins nái óslitið fram til 31. desember 2009 og beri þess vegna að hafna kröfu kærenda.

3.1. Rétt þykir í upphafi að rekja nokkuð þróun laga um gatnagerðargjöld.

Fyrstu almennu lög um gatnagerðargjöld voru lög nr. 51/1974. Með þeim lögum var kveðið á um innheimtu tvenns konar gatnagerðargjalda, þ.e. svokölluð A- og B-gatnagerðargjöld, eins og nánar er rakið í kafla þessum undir lið nr. 1. Er enda ljóst af heiti laganna að gatnagerðargjöld eru fleiri en eitt.

Lögin gerðu ráð fyrir að sveitarfélög settu sér samþykktir um innheimtu gjaldanna sem staðfestar skyldu af ráðherra.

Lögin voru endurskoðuð og árið 1996 voru sett ný lög um gatnagerðargjald, nr. 17/1996. Eins og heiti laganna ber með sér fólu þau í sér m.a. þá grundvallarbreytingu frá lögum nr. 51/1974 að aflögð var tvískipting gatnagerðargjalds og einungis gert ráð fyrir innheimtu eins gatnagerðargjalds, þ.e. A-gjaldsins. Þá var mælt fyrir um að ein reglugerð um gatnagerðargjaldið skyldi gilda fyrir landið allt en ekki reglugerð eða samþykkt fyrir hvert sveitarfélag fyrir sig.

Í bráðabirgðaákvæði við lögin var þó mælt fyrir um að eldri lög (lög nr. 51/1974) skyldu gilda um innheimtu og álagningu B-gjaldsins vegna framkvæmda sem lokið væri við innan 10 ára frá gildistöku laganna. Lög nr. 17/1996 tóku gildi 1. janúar 1997 og gilti því heimild bráðabirgðaákvæðisins í 10 ár frá því tímamarki, eða til ársloka 2006.

Ný lög um gatnagerðargjald nr. 153/2006 tóku síðan gildi 1. júlí 2007. Í frumvarpi til laganna var ekki gert ráð fyrir bráðabirgðaákvæði um B-gjöldin heldur lagt til að fella alveg brott heimild til töku þess gjalds. Á það var hins vegar ekki fallist af félagsmálanefnd Alþingis og var bætt við bráðabirgðaákvæði sem mælir fyrir um heimild til töku B-gjaldsins í þrjú ár til viðbótar eða til 31. desember 2009. Þar sem bráðabirgðaákvæði eldri laga um heimild til töku B-gjaldsins féll niður í árslok 2006 var bráðabirgðaákvæðið látið taka gildi 1. janúar 2007 til að mynda samfellt gildi heimildarinnar þótt lögin sjálf tæku gildi síðar.

Með lögum nr. 6/2009 voru síðan gerðar breytingar á bráðabirgðaákvæðinu þannig að tímafrestur heimildar til að taka B-gjaldið er lengdur til 31. desember 2012. Var sú breyting gerð vegna efnahagsástandsins til að sveitarfélög gætu aðlagað framkvæmdahraða að því.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að heimild til töku B-gjaldsins, þ.e. gjalds til lagningar slitlags á götur og gangstéttar, hefur verið óslitið í lögum allt frá setningu laga nr. 51/1974. Heimild þessi er enn fyrir hendi og mun gilda allt til ársloka 2012. Þá hefur löggjafinn ákveðið að um B-gjaldið gildi ákvæði laga nr. 51/1974 hvað varðar álagningu og innheimtu þess enda, þegar bráðabirgðaákvæðinu sleppir, eru engin ákvæði hvorki í lögum nr. 17/1996 né 153/2006 sem fjalla um B-gjaldið.

3.2. Eins og að framan er rakið er ágreiningur með aðilum um hvort heimild hafi verið fyrir innheimtu B-gjaldsins í ágúst 2006 þegar álagning þess fór fyrst fram.

Í málatilbúnaði kærenda kemur fram að þeir telja lagaheimild skorta til innheimtu gjaldsins og er í því sambandi vísað til þess að þegar ákvörðun um álagningu var tekin í ágúst 2006 hafi verið liðinn 10 ára frestur sveitarfélagsins til að leggja bundið slitlag og krefjast álagningar gjaldsins. Djúpavogshreppur hafi í bréfi sínu 19. júlí 2007 staðfest að lagningu slitlags hafi verið lokið 16. júlí 2007 og sé það einu og hálfu ári eftir að frestur laga nr. 17/1996 sé liðinn. Tímamörk teljist frá 1. janúar 1996 sem sé gildistaka laga nr. 17/1996 og séu því til 1. janúar 2006. Þá vísa kærendur til þess að samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar um lagaskil taki lög nr. 17/1996 til ákvörðunar hreppsins um álagningu gatnagerðargjaldsins og miði lagaskil við ákvörðun stjórnvalds.

Í málatilbúnað Djúpavogshrepps kemur fram að ótvíræð lagaheimild hafi verið til álagningar B-gjaldsins og er vísað til þess að lög nr. 17/1996 eigi við um álagninguna þar sem framkvæmdir við byggingu hússins hafi hafist í gildistíð þeirra laga. Lög nr. 17/1996 hafi tekið gildi 1. janúar 1997. Þau hafi verið leyst af hólmi með lögum nr. 153/2006 og í 13. gr. þeirra sé kveðið á um að ákvæði 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða taki þó gildi 1. janúar 2007. Það sé því rangt sem kærendur haldi fram að sá tími hafi verið liðinn sem sveitarstjórn hafði til að leggja á B-gjaldið. Heimildin nái í raun óslitið fram til 31. desember 2009.

Lög nr. 153/2006 um gatnagerðargjald tóku gildi 1. júlí 2007. Þegar ákvörðun Djúpavogshrepps um álagningu var tekin í ágúst 2006 giltu því lög nr. 17/1996.

Eins og fram hefur komið var með setningu laga nr. 17/1996 horfið frá þeirri tvískiptingu gatnagerðargjalds sem var í lögum nr. 51/1974 og þar með ekki lengur um að ræða heimild til innheimtu svokallaðs B-gjalds. Í bráðabirgðaákvæði laganna var hins vegar kveðið á um að eldri lög um gatnagerðargjöld, nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975, skyldu gilda um innheimtu og álagningu gatnagerðargjalda vegna framkvæmda á grundvelli 3. og 4. gr. laga nr. 51/1974 (þ.e. B-gjald) sem lokið væri við innan tíu ára frá gildistöku laganna. Löggjafinn gerði þannig ráð fyrir að áfram væri heimilt að taka B-gjaldið í nánar tiltekinn tíma.

Ágreiningur aðila er hvenær tímafrestur bráðabirgðaákvæðisins rann út. Halda kærendur því fram að þar sem lögin hafi tekið gildi 1. janúar 1996 hafi tímafrestur verið liðinn 1. janúar 2006. Hreppurinn hins vegar heldur því fram að lögin hafi tekið gildi 1. janúar 1997 og tímafrestur því verið til 1. janúar 2007. Heimildin hafi því verið til staðar í ágúst 2006.

Í 7. gr. laga nr. 17/1996 segir að lögin öðlist gildi 1. janúar 1997. Fullyrðing kærenda sem fram kemur í kæru um gildistöku laganna þann 1. janúar 1996 er því röng.

Í bráðabirgðaákvæði laganna segir að það gildi um framkvæmdir í 10 ár frá gildistöku laganna. Tímamark heimildar til álagningar B-gjaldsins er því frá 1. janúar 1997 til 31. desember 2006 en ekki 1. janúar 2006 eins og kærendur halda fram. Leiðir af þessu að álagning B-gjaldsins í ágúst 2006 var innan tímamarka bráðabirgðaákvæðis laga nr. 17/1996 og þar með var lagaheimild til innheimtu þess fyrir hendi þegar Djúpavogshreppur lagði gjaldið á fasteign kærenda.

Þá þykir ráðuneytinu rétt að taka fram að við setningu nýrra laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006 var áfram kveðið á um sömu heimild í bráðabirgðaákvæði með lögunum og einnig lengri tímafrest til 31. desember 2009. Enn og aftur hefur tímafrestur verið framlengdur með lögum nr. 6/2009, til 31. desember 2012.

Af öllu framangreindu er ljóst að löggjafinn hefur ákveðið að heimild til innheimtu B-gjaldsins skuli haldast óslitin allt frá gildistöku laga nr. 51/1974 til ársloka 2012. Skiptir því ekki máli þótt álagning í ágúst hafi verið felld niður og ný álagning verið kynnt síðar, eftir að ný lög um gatnagerðargjald tóku gildi. Í bráðabirgðaákvæði bæði eldri laga og gildandi laga er kveðið á um þessa heimild óbreytta nema að því leyti sem tímamörk varðar. Álagning gjaldsins verður því ekki ógilt af þeirri ástæðu að lagaheimild til innheimtu þess hafi skort og er því ekki fallist á þá málsástæðu kærenda.

4. Þá kemur fram í málatilbúnaði kærenda að þeir telja að stjórnsýsla Djúpavogshrepps við upphaflega álagningu B-gjaldsins, afturköllun þess sem og endurákvörðun, hafi verið í andstöðu við IV. og V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um birtingu ákvörðunar, upplýsingaskyldu og andmælarétt.

Samkvæmt gögnum málsins var upphaflega tilkynnt um fyrirhugaða álagningu B-gjaldsins með bréfi Djúpavogshrepps dags. 10. júlí 2006 og kom þar fram að álagning færi fram við verklok. Leiðrétting á bréfinu var síðan send 20. júlí 2006 þar sem m.a. kom fram að stefnt væri að því að ljúka verkinu um haustið.

Ekki liggur fyrir í málinu hvenær tilkynnt var fyrst um álagninguna, þ.e. á árinu 2006 en af öðrum gögnum málsins má ráða að það hafi verið í ágúst 2006 og var gjaldið þá áætlað kr. 425.432. Þá liggja fyrir gögn um mótmæli kæranda A við þeirri álagningu þann 19. febrúar 2007. Einnig liggja fyrir gögn um afturköllun Djúpavogshrepps á þeirri álagningu þann 25. júní 2007. Álagning fór síðan fram á ný 19. júlí 2007 og var þá kr. 540.158

Þótt ekki liggi fyrir með skýrum hætti hvort og þá hvenær álagning fór fram árið 2006 er ljóst að kærandi hafði fulla vitneskju um þá álagningu og átti þess kost að andmæla henni enda var sú álagning felld niður, að því er sýnist vegna mótmæla kæranda A. Ráðuneytið telur því ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þennan þátt málsins.

Þá liggur fyrir að kæranda A var tilkynnt um álagningu gjaldsins á ný þann 19. júlí 2007. Engum gögnum er til að dreifa um samskipti aðila í kjölfarið fyrr en bréf kæranda A þann 27. maí 2008 þar sem álagningunni er mótmælt. Áður höfðu innheimtuaðgerðir verið hafnar af hálfu hreppsins og því ljóst að kærandi greiddi ekki gjaldið samkvæmt álagningunni.

Þann 3. júní 2008 var kæranda A á ný tilkynnt um niðurfellingu álagningarinnar og gerður fyrirvari um álagningu á ný. Sú álagning var síðan tilynnt báðum kærendum með bréfi þann 30. júní 2008 og veittur andmælaréttur. Um var að ræða sömu álagningu og hafði áður verið afturkölluð, kr. 540.158 og er það þessi álagning sem kærendur fara fram á að ráðuneytið ógildi.

Ráðuneytinu þykir ástæða til að gera athugasemdir við að álagning beindist upphaflega einungis að öðrum eiganda fasteignarinnar en samkvæmt upplýsingum í gögnum málsins eru eigendur tveir. Hins vegar bera gögn málsins með sér að kærandi A kom á þeim tíma yfirleitt einn fram gagnvart Djúpavogshreppi sem eigandi fasteignarinnar, sbr. t.d. andmæli við fyrri álagningu sem tekin voru til greina. Ráðuneytið telur því annmarka þennan ekki með þeim hætti að hafi áhrif á niðurstöðu málsins.

Ljóst er af gögnum málsins að ýmislegt var athugavert við málsmeðferð við fyrri álagningar gjaldanna en þó ekki endilega þannig að það hafi verið kæranda í óhag. Liggur fyrir að tvisvar var álagning dregin til baka og ekki annað að sjá en það hafi verið vegna mótmæla kæranda A þótt honum hafi í hvorugt skiptið verið veittur formlegur andmælaréttur. Sú álagning sem nú er kærð var tilkynnt kærendum og þeim veittur andmælaréttur og er það í samræmi við stjórnsýslulög. Þar af leiðandi er ekki ástæða til að láta hnökra á fyrri álagningu og málsmeðferð leiða til að þessi álagning sé ógild.

5. Þá telja kærendur að ógilda beri álagningu B-gjaldsins þar sem gild samþykkt um heimild til innheimtu þess hafi ekki legið fyrir við álagninguna. Vísa kærendur m.a. til þess að ekki liggi fyrir samþykkt Djúpavogshrepps um gjaldið sem staðfest hefur verið af ráðherra. Þá sé í samþykkt hrepps frá 2005 ekki vísað til laga nr. 153/2006.

5.1. Í lögum nr. 51/1974 sem eru heimildarlög fyrir innheimtu B-gjaldsins var í 3. gr. kveðið á um að sveitarstjórnum væri heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt sem ráðherra staðfestir að innheimta þetta tiltekna gjald.

Með lögum nr. 17/1996 voru gerðar þær breytingar á innheimtu gatnagerðargjalda að ekki var lengur gert ráð fyrir B-gjaldinu heldur einungis A-gjaldi. Þá var ákveðið að sett yrði ein reglugerð fyrir öll sveitarfélög um gatnagerðargjaldið en sveitarstjórn setti sér sérstaka gjaldskrá þar sem nánar væri kveðið á um álagningu og innheimtu gjaldsins (þ.e. A-gjaldsins).

Í bráðabirgðaákvæði laganna var síðan kveðið á um að eldri lög um gatnagerðargjöld, nr. 51/1974, með síðari breytingu, giltu um innheimtu og álagningu B-gjaldsins, í allt að 10 ár frá gildistöku laganna.

Á grundvelli laga nr. 17/1996 setti félagsmálaráðherra reglugerð um gatnagerðargjald (þ.e. A-gjaldið) nr. 534/1996. Með þeirri reglugerð voru felldar úr gildi allar reglugerðir og samþykktir einstakra sveitarfélaga um gatnagerðargjöld sem sett voru á grundvelli laga nr. 51/1974, sbr. þó ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 17/1996, sbr. 15. gr.

Samkvæmt framangreindu er ekki annað að sjá en löggjafinn hafi áfram gert ráð fyrir að þau sveitarfélög sem vildu innheimta B-gjaldið hefðu sérstaka samþykkt um það samkvæmt 3. gr. laga nr. 51/1974. Slík samþykkt þarf staðfestingu ráðherra en ekki er þar kveðið á um að birta þurfi hana með einhverjum sérstökum hætti.

Í gildandi lögum um gatnagerðargjald nr. 153/2006 er áfram gert ráð fyrir að innheimta megi B-gjaldið á grundvelli laga nr. 51/1974. Segir þar í 1. tölul. bráðabirgðaákvæðis að 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 17/1996 gildi um innheimtu og álagningu B-gjalds skv. 3. og 4. gr. laga nr. 51/1974 sem lokið er fyrir 31. desember 2009.

Áfram gerir löggjafinn því ráð fyrir að vilji sveitarstjórn innheimta B-gjald þá verði það einungis gert á grundvelli sérstakrar samþykktar sem staðfest hefur verið af ráðherra, sbr. 3. gr. laga nr. 51/1974.

5.2. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins er í gildi hjá Djúpavogshreppi samþykkt nr. 941/2005 sem birt var í B-deild stjórnartíðinda þann 31. október 2005. Samþykkt þessi var sett á grundvelli bráðabirgðaákvæðis laga nr. 17/1996, sbr. 2. mgr. 6. gr. samþykktarinnar. og gildir fyrir álagningu B-gjaldsins.

Eins og að framan er rakið er í bráðabirgðaákvæði laga nr. 153/2006 vísað til þess að bráðabirgðaákvæði laga nr. 17/1996 skuli gilda óbreytt áfram um álagningu B-gjaldsins nema hvað varðar tímafresti. Ráðuneytið telur því ekki koma að sök þótt í gildandi samþykkt hreppsins sé vísað til laga nr. 17/1996 og að ný samþykkt hafi ekki verið sett eftir gildistöku laga nr. 153/2006 með tilvísun til þeirra laga. Þá sé einnig að líta til þeirrar almennu reglu að reglugerðir halda almennt gildi sínu eftir því sem við á þótt heimildarlögin séu leyst af hólmi af nýjum lögum. Það sama telur ráðuneytið eiga við um samþykktir sem settar eru á grundvelli laga. Ógilding ákvörðunar um álagningu gjaldsins verður því ekki byggð á þessari málsástæðu.

5.3. Þá byggja kærendur á því að samþykkt Djúpavogshrepps frá 2005 sem álagningin var grundvölluð á hafi ekki verið staðfest af ráðherra þegar álagningin fór fram í ágúst 2006.

Í málatilbúnaði Djúpavogshrepps kemur fram að upphaflega hafi heimild til B-gjaldsins verið fengin með reglugerð sem staðfest var af ráðherra 10. ágúst 1975. Sú reglugerð hafi verið leyst af hólmi með samþykkt sem staðfest var af ráðherra þann 10. ágúst 1989. Reglugerðin og samþykktin hafi einungis varðað Búlandshrepp sem við sameiningu við tvo aðra hreppi árið 1992 mynduðu Djúpavogshrepp. Við gildistöku laga nr. 17/1996 þann 1. janúar 1997 var í gildi samþykktin frá 10. ágúst 1989.

Þá segir að vegna sameiningar sveitarfélaganna hafi ný samþykkt um B-gjaldið fyrir hið sameinaða sveitarfélag verið birt sem nr. 941/2005. Hún hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda, send hlutaðeigandi aðilum og kynnt á heimasíðu sveitarfélagsins. Birtingin hafi verið í samræmi við 2. mgr. 6. gr. laga nr. 17/1996 en í því ákvæði sé ekki krafist staðfestingar ráðherra eins og var í 3. gr. laga nr. 51/1974. Þess sé því ekki þörf og skapi slíkt skilyrði í löngu niðurföllnum lögum ekki skyldu til ráðherrasamþykkis við setningu nýrrar gjaldskrár þótt bráðabirgðaákvæðið í lögum nr. 17/1996 og 153/2006 sæki frumrétt sinn til laga nr. 51/1974.

Með lögum nr. 51/1974 var sveitarstjórn heimilt að taka tvenns konar gatnagerðargjöld, annars vegar samkvæmt 1. gr. (A-gjald) og hins vegar samkvæmt 3. gr. (B-gjald) sem renna skyldu til mismunandi framkvæmda. Með lögum nr. 17/1996 var horfið frá þessari tvískiptingu og lagt til að gatnagerðargjaldið væri einungis eitt, þ.e. A-gjaldið. Áfram var þó heimilt að taka B-gjaldið og var um það fjallað í bráðabirgðaákvæði með lögunum og skyldi um það gjald fara eftir ákvæðum laga nr. 51/1974.

Ljóst er því að í lögum nr. 17/1996 er ekki fjallað um B-gjaldið og eiga því ákvæði þess um nánari útfærslu í reglugerð og sérstaka gjaldskrá ekki við um það gjald heldur einungis A-gjaldið. Sama á við um lög nr. 153/2006, ákvæði þeirra um hvernig útfæra skuli innheimtu og álagningu gatnagerðargjalds sem lögin fjalla um tekur ekki til B-gjaldsins sem fjallað er um í bráðabirgðaákvæðinu heldur einungis A-gjaldið.

Bæði lög nr. 17/1996 og lög nr. 153/2006 eru skýr um að lög nr. 51/1974 gilda um innheimtu og álagningu B-gjaldsins. Þar af leiðandi ber því sveitarfélagi sem ætlar að innheimta slíkt gjald að setja sér sérstaka samþykkt sem staðfest skal af ráðherra, sbr. 3. gr. laga nr. 51/1974.

Fyrir liggur af gögnum málsins að álagning B-gjaldsins á fasteign kærenda fór ekki fram á grundvelli samþykktar sem uppfyllir það skilyrði að vera samþykkt af ráðherra. Sú samþykkt sem lá til grundvallar álagningunni hefur, samkvæmt upplýsingum Djúpavogshrepps, ekki verið samþykkt af ráðherra enda byggir hreppurinn m.a. málatilbúnað sinn í umsögn til ráðuneytisins á því að ekki sé þörf á slíku samþykkti.

Ráðuneytið telur af þessu ljóst að lagaskilyrði fyrir innheimtu gjaldsins hafa ekki verið uppfyllt og því beri að fallast á þessa málsástæðu kærenda og fella álagninguna úr gildi.

6. Í þessu sambandi telur ráðuneytið rétt að vekja athygli á að þar sem umrædd samþykkt Djúpavogshrepps nr. 941/2005 um B-gjaldið hefur ekki verið sett á lögformlega réttan hátt, með því að ekki hefur verið leitað samþykkis ráðherra, kann hin eldri samþykkt frá 10. ágúst 1989 að vera enn í gildi um álagningu B-gjalds í Búlandshreppi, hafi sú samþykkt með formlega réttum hætti verið látin gilda fyrir hinn sameinaða Djúpavogshrepp og ekki felld niður á formlegan hátt.

Þá þykir ráðuneytinu rétt, þó það hafi ekki áhrif á niðurstöðu máls þessa, að gera athugasemd við að í bréfi Djúpavogshrepps til kæranda A þann 3. júní 2008, þar sem álagning B-gjaldsins er felld niður, segir um ástæðu niðurfellingar að álagning hafi verið byggð á samþykkt nr. 941/2005 en sú samþykkt hafi ekki verið staðfest af ráðherra eins og lög nr. 51/1974 gera ráð fyrir. Virðist því sem Djúpavogshreppur hafi á þeim tíma litið svo á að skilyrði laga nr. 51/1974 um staðfestingu ráðherra væri nauðsynlegt gildisskilyrði samþykktarinnar. Andstæða skoðun Djúpavogshrepps er hins vegar að finna í bréfi hreppsins síðar þann sama mánuð þar sem kærendum er tilkynnt um álagningu á ný.

Þá er rétt að gera athugasemd við að í framangreindu bréfi frá 3. júní 2008 er einungis gerður fyrirvari um álagningu á ný eftir að ráðherra hefur staðfest samþykkt um B-gjaldið. Niðurfelling álagningar og fyrirvari um nýja álagningu virðist því einungis hafa byggst á því að ekki væri fyrir hendi lögformleg samþykkt um heimild til álagningar. Ný álagning grundvallaðist hins vegar ekki á því að úr þessu væri bætt.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu umfram það sem áformað var og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Djúpavogshrepps um að leggja gatnagerðargjald að fjárhæð kr. 540.158 á fasteign A og B, við C, Djúpavogi, í júní 2008, er felld úr gildi.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir