Skeiða- og Gnúpverjahreppur - úthlutun lóðarskika á grundvelli sáttargjörðar, kærufrestir: Mál nr. 54/2008

Ár 2009, 20. maí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 54/2008

A og B

gegn

Skeiða- og Gnúpverjahreppi

I. Aðild, kröfugerð, kæruheimild

Þann 24. júní 2008 barst ráðuneytinu erindi A og B (hér eftir nefnd kærendur) þar sem farið er fram á að ráðuneytið kanni aðgerðir og aðgerðaleysi sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps. Kemur fram í erindinu að kærendur telja sveitarstjórn ekki hafa farið að lögum og gert að engu sáttargerð, samninga og samþykktir fyrri sveitarstjórnar varðandi sumarbústaðarlóð sem kærendum var úthlutað árið 1989.

Í erindinu kemur fram að farið sé fram á að ráðuneytið sinni eftirlitsskyldu sinni og kanni hvort viðskipti sveitarstjórnar við kærendur hafi verið með eðlilegum hætti. Telji ráðuneytið svo ekki vera er þess farið á leit að ráðuneytið nýti heimildir 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Þótt ekki sé í erindi kærenda tekið fram að um stjórnsýslukæru sé að ræða og því ekki vísað til kæruheimildar lítur ráðuneytið svo á að málið sé lagt fyrir á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga sem kveður á um að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna.

Af málatilbúnaði öllum er það mat ráðuneytisins að kærð sé sú ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps að taka til baka lóðarskika þann sem kærendur höfðu áður fengið umráð yfir með sáttargjörð og úthluta til þriðja aðila. Hér sé um að ræða álitaefni sem teljist sveitarstjórnarmálefni og eigi því undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytið mun því kveða upp úrskurð í máli þessu.

Ekki er ágreiningur um aðild.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.

II. Kærufrestur

Ráðuneytið telur rétt að fjalla í upphafi um kærufrest.

Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga er ekki kveðið á um sérstakan kærufrest og gilda því ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um það, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3055/2000. Til álita kemur því hvort kæra þessi er borin fram innan kærufrests 27. gr. stjórnsýslulaga.

Í upphaflegu erindi kærenda kemur fram að það hafi verið vorið 2007 sem nýr leigutaki að sumarbústaðarlóð norðan við þeirra bústað (lóð nr. 6) hafi birst með þinglýstan leigusamning um lóð sem tók yfir stóran hluta lóðar kærenda að norðan. Kærendur hafi leitað aðstoðar lögmanna við að gæta réttar síns. Nú sé liðið á annað ár frá því málið hófst en engin svör hafi enn borist.

Í gögnum málsins er að finna eftirfarandi gögn og upplýsingar er varða samskipti kærenda og lögmanna þeirra við Skeiða- og Gnúpverjahrepp vegna málsins.

Þar er fyrst bréf sveitarstjórnar dags. 13. júlí 2007 til kærenda, móttekið þann 17. júlí 2007. Með bréfinu er kærendum gefinn frestur til 20. júlí 2007 til að fjarlægja gróður og annað af lóðinni þar sem nágranninn á lóð nr. 6 sé að hefja framkvæmdir.

Kærendur svöruðu bréfi þessu með bréfi dags. 19. júlí 2007. Þar er fyrirmælum sveitarstjórnar alfarið mótmælt og vísað til sáttargjörðar frá 1995 vegna lóðarmála kærenda. Taka kærendur fram að þeir fái ekki séð hvernig núverandi sveitarstjórn geti breytti fyrra fyrirkomulagi nema með samþykki þeirra.

Með bréfi kærenda dags. 31. júlí 2007 til sveitarstjórnar er vísað til fyrra bréfs frá 19. júlí auk sáttargjörðarinnar frá 1995. Er áréttuð sú skoðun kærenda að sveitarstjórn beri að standa við gefin loforð og gerða samninga við þau, að öðrum kosti sé ekki annað í stöðunni en krefja sveitarstjórn um bætur vegna vanefnda og aðgerðaleysis. Setja kærendur fram skýra kröfu um svör af hálfu sveitarstjórnar.

Þann 12. september 2007 ritaði þáverandi lögmaður kærenda sveitarstjórn þar sem gerðar voru athugasemdir við aðgerðaleysi sveitarstjórnar, bæði hvað varðar svör við fyrirspurnum sem og að gera tilraun til funda um málið. Er krafist svara hið fyrsta eða að fundað verði með aðilum um lausn málsins.

Þann 26. nóvember 2007 sendi núverandi lögmaður kærenda sveitarstjórn bréf þar sem áréttað er að brotið hafi verið gegn kærendum með úthlutun hluta af lóð þeirra til þriðja aðila. Um sé að ræða skika sem kærendur fengu úthlutað hjá sveitarfélaginu sem hluta sáttar í deilumáli aðila árið 1995. Ljóst sé að kærendur þurfi að leita til dómstóla um rétt sinn en þess er farið á leit að aðilar freisti þess að leysa málið með samkomulagi og er óskað afstöðu sveitarstjórnar til þess hið fyrsta.

Eins og fram hefur komið telur ráðuneytið að kærð sé sú ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps að taka til baka lóðarskika þann sem kærendur höfðu áður fengið umráð yfir með sáttargjörð og úthluta til þriðja aðila.

Um kærufrest er fjallað í 27. gr. stjórnsýslulaga og er hinn almenni kærufrestur þrír mánuðir frá því aðila máls var tilkynnt um ákvörðunina, sbr. 1. mgr. Þá segir í 1. mgr. 28. gr. að berist kæra að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá nema 1) afsakanlegt sé talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða 2) veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. 28. gr. er síðan kveðið á um að ekki skuli sinna kæru sem berst þegar meira en ár er liðið frá því ákvörðun var tilkynnt aðila.

Ekki liggja fyrir í gögnum málsins sérstakar upplýsingar um hvenær nákvæmlega lóðarskikanum sem mál þetta fjallar um var úthlutað. Þá liggja heldur ekki fyrir gögn um að kærendum hafi formlega verið tilkynnt um hina umdeildu úthlutun til þriðja aðila. Meðal gagna málsins er hins vegar bréf sveitarstjórnar dags. 13. júlí 2007, móttekið af kæranda A þann 17. júlí 2007, þar sem farið er fram á að gróður o.fl. verði fjarlægt af lóðarskikanum.

Ráðuneytið telur af þessu að miða verði við að kærendum hafi verið tilkynnt um hina kærðu ákvörðun þann 17. júlí 2007. Kæran sem er dags. 24. júní 2008 barst ráðuneytinu þann 26. júní s.á. Ljóst er að hinn almenni þriggja mánaða kærufrestur var þá liðinn. Ráðuneytið telur hins vegar undantekningu 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga eiga við þar sem kærendum sé það mikið hagsmunamál að fá leyst úr málinu enda er það skilyrði 2. mgr. 28. gr. uppfyllt að kæran barst innan árs frá því kærendum var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun.

III. Málsatvik og málsmeðferð

Ljóst er af gögnum sem liggja fyrir að málið á sér langan aðdraganda sem að ýmsu leyti varðar ekki álitaefni það sem hér er til úrlausnar. Samhengisins vegna telur ráðuneytið þó nauðsynlegt að rekja að nokkru málavexti, eftir því sem þeir liggja fyrir í gögnum málsins, allt frá því kærendur fengu úthlutað sumarbústaðarlóðinni árið 1989.

Um er að ræða sumarhúsalönd í Réttarholtslandi en með bréfi dags. 9. júní 1989 óskaði hreppsnefnd Gnúpverjahrepps eftir samþykkt Skipulags ríkisins á skipulagi fyrir sumarbústaði í landi úr jörðinni Réttarholt, sbr. hjálagður skipulagsuppdráttur. Ekki er fyllilega ljóst af gögnum hvernig sá upphaflegi uppdráttur var.

Heilbrigðiseftirlit Suðurlands samþykkti fyrir sitt leyti sumarbústaðahverfið í landi Réttarholts með tilteknum skilyrðum, sbr. bréf dags. 21. júní 1989. Þá samþykkti jarðanefnd skipulagsuppdráttinn og ráðstöfun landsins til sumarhúsabyggðar með bréfi dags. 28. júní 1989. Náttúruverndarráð gerði heldur ekki athugasemdir við staðsetninguna sem slíka sbr. bréf dags. 3. júlí 1989.

Skipulag ríkisins áréttaði tiltekin atriði sem ekki töldust í lagi í bréfi sínu til sveitarstjórnar þann 22. júní 1989. Í kjölfarið var aflað umsagna Jarðanefndar, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og Náttúruverndarráðs, sbr. framangreint. Auk þess var skipulag skýrt nánar af VST með bréfi til Skipulags ríkisins dags. 4. júlí 1989 og kemur þar fram að með fylgi yfirlitsmynd af sumarhúsalóðum í landi. Ekki er ljóst af gögnum hvernig sú yfirlitsmynd var.

Í bréfi Skipulags ríkisins til oddvita Gnúpverjahrepps dags. 8. ágúst 1989 kemur fram að ekki er lagst gegn sumarbústaðabyggð á umræddu svæði en óskað lagfæringa og að leiðréttur skipulagsuppdráttur berist áður en hægt er að afgreiða málið endanlega. Ekki liggja fyrir gögn um hvernig sá leiðrétti skipulagsuppdráttur leit út eða var sendur Skipulaginu en með bréfi dags. 16. október 1989 tilkynnti Skipulag ríkisins oddvita Gnúpverjahrepps að erindið hefði verið samþykkt að fundi nefndarinnar þann 11. október 1989.

Meðal gagna málsins eru ýmsir uppdrættir af skipulagi landsins sem ekki eru allir samhljóða. Sumir eru áritaðir um samþykki Skipulags ríkisins en aðrir ekki. Má væntanlega líta svo á að þeir sem eru áritaðir um samþykki séu gildir en ekki aðrir. Hins vegar er ekki alltaf ljóst hvaða uppdráttur fylgir hvaða bréfum eða hvenær þeir voru lagðir fram.

Í málatilbúnaði kærenda kemur fram að þau hafi leigt sumarhúsalóð nr. 5 frá árinu 1989 og sett niður sumarbústað á landinu þann 30. nóvember 1989. Við val á lóðinni hafi verið byggt á uppdrætti sem dagsettur er apríl 1989 nr. 1.07 og þeim var afhentur af þáverandi oddvita. Lóðarmörk hafi þá verið skýrt afmörkuð með hælum í öllum hornum. Ekki er fyllilega ljóst af gögnum málsins hver sá uppdráttur er af þeim sem liggja fyrir í málinu.

Þann 6. mars 1990 var Skipulagi ríkisins sendur breyttur uppdráttur af sumarhúsalóðunum. Var ástæðan sögð að upphaflega hafi ekki verið unnið eftir korti heldur stuðst við loftmyndir. Þegar farið var að mæla út lóðir hafi niðurstaðan verið sú að vegurinn lenti of hátt í brekku og færa varð hann neðar. Nú sé búið að fella lóðirnar betur að landi og líta megi á uppdráttinn sem endanlegan. Ekki liggur þó fyrir hvaða uppdráttur var sendur með til Skipulags ríkisins eða hvernig breyttur uppdráttur leit út.

Þann 31. maí 1993 gerðu kærendur og Gnúpverjahreppur með sér leigusamning um lóð undir sumarbústað á skipulögðu svæði í landi Réttarholts. Kemur þar fram að um sé að ræða 5704 fm lóð merkta nr. 5. á skipulagsuppdrætti fyrir svæðið sem jafnframt sýndi legu hennar. Leigutími er 25 ár frá 1. júní 1990 að telja með sjálfkrafa framlengingu um 10 ár í senn ef er ekki sagt upp. Ekki liggur fyrir við hvaða uppdrátt var miðað við gerð samningsins.

Í málatilbúnaði kærenda kemur fram að 4-5. júní 1994 hafi komið í ljós að markalína milli lóðar kærenda og næstu lóðar við nr. 4 var allt önnur en þeir höfðu samið um og var samkvæmt því skipulagi sem þeir höfðu undir höndum árið 1989. Leigjandi lóðar nr. 4 hafi hins vegar haft undir höndum aðra teikningu sem sýndi lóðarmörkin á annan veg þannig að spilda var tekin sunnan megin af lóð kærenda.

Þegar leitað var skýringa hafi komið í ljós að breytingar höfðu verið gerðar á teikningum og gefnar fyrir því þrjár ástæður, í fyrsta lagi að upphafleg teikning hafi verið gerð eftir lélegum loftmyndum þar sem hæðarmunur á svæðinu kom ekki nægilega í ljós, í öðru lagi að færa þurfi veginn og í þriðja lagi að leigjandi lóðar nr. 3 hafi óskaði eftir meira landrými.

Kærendur voru ósátt við þetta enda hvergi í leigusamningi þeirra um lóðina tekið fram að leigusali gæti einhliða breytt lóðamörkum. Í bréfi dags. 17. júlí 1994 fóru þau m.a. fram á það við hreppsnefnd Gnúpverjahrepps að lóðarmörkin yrðu færð aftur í sama horf.

Þann 26. júlí 1995 óskuðu kærendur eftir staðfestingu á því hjá Skipulagi ríkisins að uppdráttur nr. 1.07 fyrir sumarbústaðarland í landi Réttarholts sem samþykktur var þann 11. október 1989 væri enn í gildi. Erindinu var svarað þann 31. júlí sama ár og vísað til þess að deiliskipulag hafi verið samþykkt af skipulagsstjóra 11. október 1989, uppdráttur nr. 1.07 dags. apríl 1989, unnið af Verkfræðistofu ST hf. Ekki hafi verið samþykktar breytingar á umræddu deiliskipulagi.

Leitað var leiða til að leysa málið milli kærenda og leigjanda lóðar nr. 4. Liggur fyrir í málinu bréf frá lögmanni Gnúpverjahrepps dags. 8. nóvember 1995 sem svar við bréfi lögmanns kærenda frá 14. ágúst 1995. Er þar vísað til tillagna um lausn þáverandi oddvita m.a. um að færa bústaðinn utar (í norðvestur) og taka a.m.k. ekki minni spildu úr næstu lóð fyrir norðan, að því tilskildu að gætt sé ákvæða skipulagslaga. Í bréfi lögmanns kærenda til umbjóðenda sinna kemur fram að þetta ætti að geta leitt til sátta og næsta skref sé að útfæra málið.

Engin gögn eru hins vegar um framhaldið, hvort gengið hafi verið frá þessu á formlegan hátt. En fyrir liggur að sumarbústaðurinn var, af hálfu hreppsins, færður til eins og tillagan gerir ráð fyrir og lóðarmörkum breytt.

Með bréfi Gnúpverjahrepps dags. 3. júlí 1996 til Skipulags ríkisins var tilkynnt að á fundi hreppsnefndar 24. júní 1996 hafi verið tekið fyrir áður auglýst breyting á deiliskipulagi. Engar athugasemdir hafi borist og samþykkti hreppsnefndin breytingarnar.

Skipulag ríkisins samþykkti breytinguna með bréfi dags. 25. okt. 1996. Kemur fram að um sé að ræða breytingar frá uppdrætti dags. apríl 1989 sem séu m.a. eftirfarandi: Aðkomuvegur er færður um 15 m til vesturs á um 80 km kafla og tenging við lóðir í norður og vestur breytast. Sumarbústaðalóðir vestan við umræddan veg nr. 4,5,6 og 7 breytast og lóðir nr. 8 og 9 falla út. Með bréfinu fylgdi samþykktur deiliskipulagsuppdráttur en ekki liggur fyrir í málinu hvernig hann var.

Meðal gagna málsins er tölvupóstur frá kærenda til þáverandi sveitarstjóra dags. 14. júní 2004 þar sem vísað er til símtals þann 5. júní s.á um nýtingarrétt á landskikanum norðan við lóðina nr. 5 sem kærendur hafa á leigu og þess óskað að formlega verði gengið frá málunum. Póstur þessi var áréttaður með af kærendum þann 21. júní 2004.

Í fundargerð hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps þann 21. júní 2004 er bókað undir liðnum önnur mál að sveitarstjóri hafi kynnt erindi frá kærendum þar sem óskað er eftir viðbótarlóð við sumarhús þeirra á Flötunum og að samþykkt sé að fela hreppsráði málið.

Í fundargerð hreppsráðs Skeiða- og Gnúpverjahrepps þann 29. júní 2004 er bókað undir lið 4 um erindi kærenda varðandi lóðarmál á Flötum að, að aflokinni vettvangskönnun, hafi verið samþykkt að hafna erindinu.

Svar til kærenda er dags. 1. júlí 2004 þar sem upplýst er að hreppsráð hafi á fundi sínum 27. júlí 2004 ákveðið, að lokinni vettvangskönnun, að hafna erindinu um nýtingu lóðar við hlið lóðar kærenda.

Þann 5. september 2006 var tilgreindum aðila tilkynnt um samþykki Hreppsnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps á umsókn hans um lóð nr. 6 á Flötunum.

Með bréfi 13. júlí 2007 frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi til kærenda var þeim gert að fjarlægja af lóð nr. 6 gróðurkassa o.fl. fyrir 20. júlí. Auk þess er vísað til afgreiðslu Hreppsráðs Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 29. júní 2004 þar sem umsókn kærenda um viðbótarlóð var hafnað. Bréf þetta var móttekið af kærendum 17. júlí s.á.

Kærendur mótmæltu kröfu sveitarfélagsins með bréfi dags. 19. júlí 2007 og vísuðu til samkomulags frá árinu 1995 sem þegar hafi verið framkvæmt og því ekki á valdi núverandi sveitarstjórnar að breyta því án samþykkis kærenda. Ítreka kærendur mótmæli sín við kröfu sveitarfélagsins en kveðast reiðubúin til viðræðna um málið.

Með bréfi dags. 31. júlí 2007 frá kærendum til Skeiða- og Gnúpverjahrepps eru rakin samskipti við leigutaka lóðarinnar nr. 6 og aðgerðir þess aðila við að fjarlægja gróður og grindverk. Þá kemur fram að leigutakinn hyggist sjálfur eða með atbeina sveitarfélagsins marka nýja línu á lóðarmörkum og kveða kærendur það taka af þeim þá spildu sem samkomulag var gert um árið 1995 um að sveitarfélagið léti þeim í té. Þá er krafist svara við bréfum kærenda til sveitarfélagsins.

Þann 12. september 2007 er, með bréfi þáverandi lögmanns kærenda, krafa hans um svör sveitarfélagsins ítrekuð. Það sama gerði núverandi lögmaður kærenda með bréfi dags. 26. nóvember 2007.

Með bréfi dags. 24. júní 2008 fóru kærendur þess á leit við ráðuneytið að kannað verði hvort viðskipti Skeiða- og Gnúpverjahrepps við þá hafi verið með eðlilegum hætti og sé svo ekki að ráðuneytið nýti heimildir 102. gr. sveitarstjórnarlaga. Er þar nánar rakin forsaga málsins og að vorið 2007 hafi nýr leigutaki að lóðinni við hliðina á, lóð nr. 6, haft í höndum leigusamning á lóð sem tekur yfir hluta leigulóðar kærenda, nr. 5, að norðan. Þá eru rakin bréfaskrif við Skeiða- og Gnúpverjahrepp sem engin svör hafi borist við. Kveðast kærendur líta svo á að sveitarstjórn hafi ekki sinnt hagsmunum þeirra í málinu og haft að engu sáttargjörð, samninga og samþykktir fyrri sveitarstjórnar og er þess farið á leit að ráðuneytið kanni hvort farið hafi verið að lögum í málinu.

Ráðuneytið taldi nauðsynlegt að óska frekari gagna frá kærendum og var það gert með bréfi 26. júní 2008. Umbeðin gögn bárust þann 8. júlí 2008 með bréfi lögmanns kærenda dags. 3. júlí 2008. Óskað var umsagnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps um erindið með bréfi dags. 8. júlí 2008.

Umsögn ásamt fylgigögnum barst ráðuneytinu 12. ágúst 2008. Kom þar fram að sveitarfélagið ráðgeri að boða aðila til fundar í því skyni að finna ásættanlega lausn á málinu. Vegna þessa ákvað ráðuneytið að bíða með frekari aðgerðir þar til fyrir lægi hvort samkomulag næðist. Voru kærendur upplýstir um það með bréfi þann sama dag auk þess sem þeim var send umsögn sveitarfélagsins og fylgigögn. Einnig var sveitarfélagið upplýst um frestun málsins þann sama dag.

Ráðuneytið óskaði upplýsinga frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi um framgang málsins þann 24. nóvember 2008 og ítrekaði beiðnina 16. desember s.á. Þann 18. desember 2008 hafði sonur kærenda samband við ráðuneytið símleiðis með þær upplýsingar að fundur hafi verið haldinn í lok ágúst með aðilum. Eftir það hafi ekkert gerst í málinu og lögmaður sveitarfélagsins ekki sinnt ítrekuðum fyrirspurnum um framhald málsins. Sömu upplýsingar voru síðan sendar ráðuneytinu með tölvupósti þann 6. janúar 2009 ásamt yfirliti kærenda um málið.

Í ljósi framangreindra upplýsinga var af hálfu ráðuneytisins ákveðið að bíða ekki lengur með afgreiðslu málsins og Skeiða- og Gnúpverjahreppi tilkynnt það með bréfi dags. 8. janúar 2009 auk þess sem gefinn var kostur á að koma að frekari umsögn um málið. Með tölvupósti 28. janúar 2009 upplýsti sveitarfélagið að enn væri verið að kanna möguleika á að sætta sjónarmið kærenda og leigutaka lóðar nr. 6 og sé fyrirhugaður fundur aðila fljótlega. Þá var upplýst að bregðist sáttaleiðin muni sveitarfélagið taka afstöðu til þess hvort það hafi önnur úrræði og beri skylda til að koma til móts við kærendur með öðrum hætti. Að öðru leyti hafi sveitarfélagið engu við málið að bæta.

Við vinnslu málsins taldi ráðuneytið frekari upplýsingar skorta og óskaði frekari upplýsinga og gagna frá aðilum máls þann 5. mars 2009. Ástæðan voru ummæli í bréfi sveitarfélagsins til kærenda þann 13. júlí 2007 um afgreiðslu hreppsnefndar þann 21. júní 2004 og afgreiðslu hreppsráðs frá 29. júní 2004 á umsókn kærenda um viðbótarlóð.

Svar Skeiða- og Gnúpverjahrepps barst með tölvupósti þann 11. mars 2009 ásamt fylgigögnum. Þar á meðal var bréf dags. 5. sept. 2006 vegna úthlutunar lóðar nr. 6 en með fyrri gögnum sveitarfélagsins hafði verið sent rangt bréf sem ekki kemur máli þessu við. Þá var jafnframt tilkynnt um að viðræður við lóðarhafa lóðar nr. 6 hefðu farið fram og þeim kynnt tillaga að sátt í málinu. Í kjölfarið, með tölvupósti þennan sama dag, spurðist ráðuneytið fyrir um það hvort kærendum hefði verið kynnt einhver tillaga að sátt sem þau hafi tekið formlega afstöðu til. Í svari sveitarfélagsins þann sama dag kom fram að svo hafi ekki verið.

Ráðuneytinu bárust einnig svör frá kærendum vegna fyrirspurnarinnar þann 5. mars sl. Þar kemur m.a. fram að um tvö óskyld mál sé að ræða, annars vegar boð þáverandi sveitarstjóra Gnúpverjahrepps frá 1996 um nýtingu spildu af lóð nr. 6 sem kærendur kveðjast hafa haft í hyggju að þiggja en var síðan hafnað af hreppsráði 29. júní 2004 og hins vegar sáttagjörð frá 1995 sem gerð var til að bæta fyrir mistök sveitarfélagsins er það stækkaði lóð nr. 4 með því að taka þriðjung af lóð kærenda en núverandi sveitarstjórn rauf með bréfinu þann 13. júlí 2007.

Með bréfi þann 19. mars. sl. til kærenda staðfesti ráðuneytið móttöku gagna og upplýsti að gagnaöflun teldist lokið. Þá voru kærendur upplýstir um leiðréttingu sveitarfélagsins á áður sendu bréfi um lóðarúthlutun og að sveitarfélagið hafi upplýst um fyrirhugaðar sáttaumleitanir. Auk þess var upplýst um að áformað væri að ljúka málinu síðari hluta apríl.

Þar sem áform um uppkvaðningu úrskurðar náðust ekki var aðilum máls með bréfi dags. 11. maí sl. tilkynnt um að fyrirhugað væri að ljúka málinu fyrir maí lok.

Ýmsir uppdrættir af landi því er mál þetta varðar eru meðal gagna málsins.

Með gögnum kærenda fylgja þrír uppdrættir, án þess að dagsetningar eða aðrar merkingar séu sjáanlegar. Nánar er um að ræða eftirfarandi:

1. Engin dagsetning eða númer kemur fram. Lóð nr. 5 er sögð 5.154,6 fm.

2. Engin dagsetning eða númer kemur fram. Lóð nr. 5 er sögð 5.704 fm.

3. Engin dagsetning eða númer kemur fram. Merkt hefur verið það svæði af lóð nr. 5 sem leigjandi lóðar nr. 4 fékk af landi kærenda, alls um 1530 fm og breytt lóðarmörk lóðar nr. 5.

Þá hefur sveitarfélagið lagt fram eftirfarandi uppdrætti af landinu:

1. Uppdráttur dags. apríl 1989, nr. 1.07, áritaður um samþykki 11.10.1989. Þar er lóð nr. 5 sýnd 5.704 fm. Þá er sá uppdráttur áritaður – óskiljanlegt – dags. 11.11.1994.

2. Uppdráttur dags. apríl 1989, nr. 1.07 B2, áritaður um samþykki skipulagsstjóra ríkisins þann 8.10.1996. Lóð nr. 5 er þar sýnd 6.767 fm.

3. Loftmynd af Flötum, Skeiða- og Gnúpverjahrepps dags. 30.7.2008.

4. Uppdráttur dags. apríl 1989, nr. 1.07. Ritað er á uppdráttinn að hann sé samþ. þ. 11.10.89 af skipulagsstjórn ríkisins. Þar er lóð nr. 5 sýnd sem 5.154,6 fm.

5. Uppdráttur, engin dagsetning eða númer kemur fram. Lóð nr. 5 er sýnd sem 5.154,6 fm. Merkt inn á breytingar á öðrum lóðum, þ.e. þær teknar út og númerum breytt.

6. Uppdráttur dags. apríl 1989, nr. 1.07. Ritað á uppdráttinn að sé samþ. af skipulagi skv. N.H. 11.11.´94. Lóð nr. 5 sýnd 5.154,6 fm.

Í engu tilviki eru uppdrættir beinlínis tengdir við ákveðin bréf þar sem vísað er í uppdrætti svo það liggur ekki fyrir með óyggjandi hætti hvaða uppdráttur á við í hvaða tilviki. Hins vegar má væntanlega sjá það af dagsetningum og áritunum á uppdrætti í einhverjum tilvikum. Þá virðist sem til séu tveir mismunandi uppdrættir sem áritaðir eru um samþykki Skipulags ríkisins 11. okt. 1989 en þeir sýna mismunandi stærð lóðar nr. 5 og lóðarmörk. Á annan þeirra er samþykkið prentað en á hinn ritað. Þá er sá sem hefur prentað samþykki einnig áritun dags. 11.11.1994 sem ómögulegt er að lesa.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Eins og fram hefur komið lítur ráðuneytið svo á að kærð sé sú ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps að taka til baka land það sem kærendur höfðu áður fengi til umráða á grundvelli sáttargjörðar og úthluta til þriðja aðila og einnig að erindum kærenda hafi ekki verið svarað af hálfu sveitarstjórnar.

Af kæru og öðrum gögnum málsins má ráða að málatilbúnaður kærenda byggi á því að sveitarfélagið hafi með ólögmætum hætti tekið til baka landskika sem áður hafði verið látinn kærendum í té sem lið í sáttum í ágreiningsmáli aðila um land. Með því sé ljóst að ásetningur sveitarstjórnar standi til að standa ekki við gerða samninga og samþykktir fyrri sveitarstjórnar.

Kærendur fara fram á að ráðuneytið kanni hvort viðskipti sveitarstjórnar við þá hafi verið með eðlilegum hætti hvað varðar málefni sumarhúsalóðar þeirra í landi sveitarfélagsins, lóð nr. 5. í landi Flata. Telja kærendur að hluti lóðarinnar hafi verið tekinn af þeim í tvígang. Fyrst árið 1993 þegar um 1/3 hluti lóðarinnar var af þeim tekinn samkvæmt teikningum og afhentur leigutaka lóðar nr. 4. en úr því máli hafi verið leyst með sáttargjörð á árinu 1995. Síðar árið 2007 þegar leigutaki að lóðinni norðan við sumarhús kærenda, lóð nr. 6, fékk stóran hluta af lóð kærenda úthlutað samkvæmt nýju skipulagi en það gangi gegn nefndri sáttargjörð.

Er það álit kærenda að aðgerðir Skeiða- og Gnúpverjahrepps gagnvart þeim séu ólögmætar þar sem gengið sé gegn fyrri samningum og fyrri sáttargjörð sem kærendur hafi treyst að giltu.

Fram kemur í máli kærenda að þeir hafi treyst því að sáttin sem gerð var árið 1995 og kvað á um að þeir fengju lóð norðan megin við lóð sína, í stað þess hluta lóðar þeirra sem var úthlutað með lóð nr. 4, myndi standa. Úthlutun lóðar nr. 6 með hluta lóðar þeirra sé því ólögmæt enda sé þar gengið gegn réttindum þeirra sem byggja á nefndri sáttargjörð sem og leigusamningi um landið.

Úthlutun lóðarinnar til þeirra á sínum tíma hafi byggst á uppdrætti sem þeim var afhentur og leigusamningurinn byggðist á. Þeim hafi ekki verið kynntar neinar breytingar á þeim uppdrætti sem áhrif hafi á lóð þeirra og því alla tíð verið í góðri trú um lóðarstærð og réttindi sín. Af þeirri úthlutun sé síðar tilkomin sveitarstjórn bundin og geti því ekki með síðari úthlutun gengið gegn skjalfestum rétti kærenda.

Áréttað er að í upphafi var í gildi munnlegur samningur um leigu lóðarinnar, þ.e. árið 1989 en skriflegur samningur var gerður árið 1993. Misræmi sé milli uppdráttar og þess sem segir í samningi um stærð lóðarinnar en hún er stærri samkvæmt samningnum. Kærendur benda á að í samningnum sé ekki að finna ákvæði um heimild sveitarfélagsins til einhliða breytinga á lóðarmörkum.

Þá er upplýst að ekki var gengið frá formlegu samkomulagi við Gnúpverjahrepp vegna sáttargjörðarinnar en sveitarfélagið hafi kostað flutning sumarhúss kærenda á lóðinni og fengið þeim lóðarskika sem var að svipaðri stærð og sá sem af þeim var tekinn og úthlutað með lóð nr. 4. Sáttartillagan hafi því verið samþykkt af Skeiða- og Gnúpverjahreppi í verki enda aðilar sammála um tillöguna. Þessu geti núverandi sveitarstjórn ekki breytt nema með samkomulagi við kærendur enda hafi kærendur mátt treysta því að gengið væri frá þessu með formlega réttum hætti.

Þá er kvartað yfir því að þrátt fyrir bréfaskrif og ítrekaðar tilraunir lögmanns kærenda hafi svör ekki fengist hjá sveitarfélaginu.

Telja kærendur að Skeiða- og Gnúpverjahreppur hafi ekki sinnt hagsmunum þeirra í málinu og hafi haft að engu sáttargerð, samninga og samþykktir fyrri sveitarstjórnar þrátt fyrir að henni beri skylda til að verja hagsmuni allra skjólstæðinga sveitarfélagsins og sjá til að farið sé að lögum, reglum og eðlilegum viðskiptaháttum.

Vegna fyrirspurnar ráðuneytisins um umsókn um viðbótarlóð taka kærendur fram að um tvö óskyld mál sé að ræða. Annars vegar boð þáverandi sveitarstjóra Gnúpverjahrepps frá 1996 um nýtingu spildu af lóð nr. 6 sem kærendur ætluðu að þiggja en var hafnað af hreppsráði 29. júní 2004. Hins vegar sáttargjörðina frá 1995 sem var til að bæta fyrir mistök sveitarfélagsins er það stækkaði lóð nr. 4 að sunnan með því að taka af lóð kærenda um þriðjung en í sáttargjörinni fólst að úthluta kærendum jafnstórri spildu úr lóð nr. 6 norðan megin.

Sú viðbótarlóð sem um var að ræða var því ekki sú spilda sem sáttargjörðin fjallaði um heldur það sem eftir stóð af lóðinni nr. 6 þegar búið var að uppfylla sáttina. Kærendum hafi boðist þær eftirstöðvar en ekki þegið það boð. Þeir hafi hins vegar á árinu 2004 ákveðið að láta á það reyna hvernig ný sveitarstjórn myndi taka á þessu boði. Ákveðið hafi verið að gera þetta með formlegum hætti og því hafi þann 21. júní 2004 erindi þess efnis verið sent sveitarstjórn og því síðan hafnað af hreppsráði þann 27. júlí 2004.

Erindi þetta tengist því á engan hátt þeim lóðarskika sem kærendur telja að tekin hafi verið af lóð þeirra með úthlutun lóðar nr. 6 og mál þetta fjallar um.

V. Málsástæður og rök Skeiða- og Gnúpverjahrepps

Gildandi skipulag, samþykktir sveitarstjórnar og fyrirliggjandi gögn

Af hálfu Skeiða- og Gnúpverjahrepps er vísað til þess að af svæðinu sem um ræðir sé til skipulag frá árinu 1989 og samkvæmt því sé lóð kærenda 5.704 fm eða sama stærð og tilgreind er í lóðarleigusamningi sem gerður var við þá og er enn í gildi.

Deiliskipulagi svæðisins hafi verið breytt árið 1996 og legu götu fyrir framan lóð kærenda breytt og stærðum lóðanna til samræmis. Með þeirri breytingu hafi komið möguleiki á að stækka lóð þeirra í allt að 6767 fm.

Sveitarfélagið hafi enga hugmynd haft um að lóðum hafði verið úthlutað á svæðinu á grundvelli annars skipulags en þeirra uppdrátta sem að framan eru greindir enda eru það einu skipulagsuppdrættirnir sem sveitarfélagið á af svæðinu og einu sem Skipulagsstofnun hefur varðveitt. Ekki er þó dregin í efa sú fullyrðing kærenda að þeim hafi verið sýndur annar uppdráttur þar sem lóð þeirra er sögð 5.154,6 fm.

Þá er vísað til þess að ekki hafi verið gengið frá neinu samkomulagi vegna sáttartilboðsins frá 1995 né gerð önnur breyting á skipulagi en á árinu 1996 enda vísað til þess í sáttarboðinu að auglýsing slíkrar breytingar og samþykki allra hlutaðeigandi sé skilyrði breytingarinnar. Engar samþykktir hafi fundist hjá sveitarfélaginu um aðrar breytingar en þær frá 1996. Sveitarfélagið hafi hins vegar greitt fyrir færslu á sumarhúsi kærenda á sínum tíma.

Sveitarfélagið bendir ennfremur á að hafi kærendur talið sig eiga lóð samkvæmt uppdrætti sem þeim var sýndur hafi sú lóð verið minni en sú sem sveitarfélagi taldi að væri í gildi af svæðinu. Lóðin hafi því verið stækkuð miðað við það sem þeir töldu sig vera að leigja af sveitarfélaginu. Þá sé hægt að stækka lóð þeirra enn frekar, sbr. skipulagið frá 1996. Sveitarfélagið telur sig því að fullu hafa staðið við sáttaboðið sem sett var fram 8. nóvember 1995 um að stækka lóð kærenda a.m.k. um jafn mikið og tekið var af lóðinni.

Hvað varðar gögn málsins þá hafi verið farið yfir skjalasafn Skipulagsstofnunar og hafi öll gögn sem finna má um málið verið lögð fram og sé frekari gögn ekki að finna hjá sveitarfélaginu. Sveitarfélagið telur ljóst að skipulagsbreytingin sem gerð var 1996 var gerð í samræmi við ákvæði þágildandi skipulagslaga sem m.a. var kynnt hagsmunaaðilum. Af gögnum megi þó ráða að sá uppdráttur, sem kærendur halda fram að sé sá sem þeim var kynntur og þau fengu úthlutað eftir, sé hugsanlega sá sem sveitarstjórn sendi Skipulagi ríkisins og samþykktur var á fundi skipulagsstjórnar ríkisins 11. okt. 1989.

Samantekt varðandi hina umdeildu lóðarúthlutun

Sveitarfélagið telur að það sem máli skipti sé að úthlutun lóðarinnar nr. 6 fór fram í samræmi við gildandi skipulag og í góðri trú um að enginn annar ætti rétt til þeirrar lóðar eða hluta hennar enda liggi ekki fyrir gögn um stækkun lóðar kærenda eða vilyrði fyrir því hjá sveitarfélaginu.

Stækkun lóðar kærenda hafi ekki verið samþykkt í sveitarstjórn nema að því leyti sem skipulagsáætlanir geri ráð fyrir. Þá er vísað til þess að sveitarstjórn ein geti breytt lóðamörkum en ekki starfsmenn sveitarfélags eða einstaka kjörnir fulltrúar.

Þá liggi fyrir að kærendum var eða mátti vera ljóst árið 1995 þegar bústaður þeirra var færður til að sveitarfélagið liti svo á að gildandi lóðarmörk væru í gildi, sbr. og lóðarleigusamningurinn sem gerður var við þau árið 1993. Lóð þeirra sé í dag stærri en nam skerðingunni miðað við það skipulag sem þeir miða við og töldu að væri í gildi og sveitarfélagið því að öllu leyti staðið við sáttarboð þáverandi lögmanns sveitarfélagsins um færslu bústaðarins og stækkun lóðarinnar.

Sveitarfélagið telur sig því í engu hafa brotið gegn lögvörðum hagsmunum kærenda með úthlutun lóðar nr. 6.

Hvað varðar tafir á svörum á erindum kærenda til sveitarfélagsins er bent á að nokkurn tíma hafi tekið að taka saman gögn um málið og kanna hvort samþykktar hefðu verið aðrar breytingar á lóðinni en samkvæmt skipulagi. Þá hafi þótt nauðsynlegt að skoða aðstæður á vettvangi. Er dráttur á svörum harmaður. Þá upplýsir sveitarfélagið að ráðgert sé að funda með kærendum og lögmanni þeirra sem og lóðarhöfum lóðar nr 6 í því skyni að leita lausnar sem aðilar geti fallist á.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Eins og fram hefur komið lítur ráðuneytið svo á að kærð sé sú ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps að taka til baka lóðarskika þann sem kærendum hafði áður verið úthlutað á grundvelli sáttargjörðar. Einnig að erindum kærenda hafi ekki verið svarað af hálfu sveitarstjórnar.

Af málatilbúnaði aðila má ráða að álitaefni snúi einnig að því hvaða skipulagsuppdráttur var í gildi á hverjum tíma sem aðilar máttu byggja rétt á. Þá varði málið einnig efni og efndir sáttargjörðarinnar frá 1995.

2. Skipulag og uppdrættir

Hvað varðar það álitaefni hvaða skipulag var í gildi á hverjum tíma er í sjálfu sér ekki dregið í efa að þegar lóðinni nr. 6 var úthlutað hafi verið farið eftir skipulagsuppdráttum sem sveitarfélagið taldi að giltu um landið. Þá er ekki dregið í efa að þegar úthlutun lóðarinnar til kærenda fór fram hafi þeim verið sýndur uppdráttur sem þá gilti. Það er heldur ekki dregið í efa að breytingar hafi e.t.v. verið gerðar síðar sem kærendum var ókunnugt um.

Álitamál er hins vegar hvort ágreiningur þessi, þ.e. hvaða skipulag gilti á hverjum tíma og hvaða breytingar voru lögformlega gerðar á því, á undir úrskurðarvald ráðuneytisins.

Ráðuneytið telur að ágreiningur um þetta sé ekki þess efnis að teljist til sveitarstjórnarmálefna í skilingi 103. gr. sveitarstjórnarlaga og falli því ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt ákvæðinu. Skipulagsmál heyra undir umhverfisráðuneytið og samkvæmt skipulags- og byggingarlögum er ágreiningi sem á rætur sínar í þeim lögum skotið til sérstakrar úrskurðarnefndar. Hér kemur einnig til álita hvort ágreiningurinn sé þess efnis að eigi einungis undir dómstóla að leysa úr um.

3. Gildi sáttargjörðarinnar

Í málinu er ekki beinlínis deilt um gildi sáttargjörðarinnar frá 1995 enda ætti ágreiningur um það ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga heldur er það dómstóla að skera úr um slíkt. Það sem gæti fallið undir úrskurðarvald ráðuneytisins er hvort sveitarstjórn hafði á þeim tíma sem sáttin var gerð haft fullnægjandi heimildir til að gera slíkt samkomulag, þ.e. hvort að því var staðið með formlega réttum hætti og af þar til bærum aðila. Um það verður þó ekki fjallað í þessum úrskurði enda allir kærufrestir hvað það varðar löngu liðnir.

Þá er heldur ekki annað að sjá af málatilbúnaði sveitarfélagsins að það líti svo á að sáttin hafi í raun komist á þar sem m.a. er á því byggt að fyllilega hafi verið staðið við sáttina af hálfu sveitarfélagsins með stækkun lóðarinnar og færslu bústaðarins. Af hálfu kærenda er litið svo á að sáttin hafi verið brotin af hálfu sveitarfélagsins með úthlutun lóðarinnar nr. 6 þar sem með því sé sá lóðarskiki sem þeir fengu með sáttinni af þeim tekinn.

Ágreiningsefnið hvað sáttina varðar er því um efni hennar og efndir. Um það verður ekki fjallað af hálfu ráðuneytisins enda fellur það ekki undir sveitarstjórnarmál í skilningi 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Úr slíkum ágreiningi verður einungis leyst hjá dómstólum og ráðuneytið því ekki bært að lögum að taka afstöðu til hans.

4. Það álitaefni máls þessa sem fellur undir það að teljast sveitarstjórnarmálefni, og á þar með undir úrskurðavald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, er sú ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps að taka til baka landskika þann af lóð nr. 6 sem kærendur höfðu áður fengið umráð yfir með sáttargjörð og úthluta til þriðja aðila.

Ráðuneytið telur að líta beri á þá ákvörðun sveitarstjórnar sem afturköllun fyrri ákvörðunar um afhendingu lóðarskikans til kærenda. Hér komi til því skoðunar reglur stjórnsýsluréttar um heimild stjórnvalda til að afturkalla ákvarðanir sínar. Í því sambandi verði einnig að taka mið af því hvort kærendur hafi mátt haft réttmætar væntingar til að líta svo á að þeir hafi fengið umráð umrædds lóðarskika með lögmætum hætti og hafi mátt treysta því að skikinn yrði ekki af þeim tekinn nema með samkomulagi þar um. Einnig hvort þau hafi mátt hafa réttmætar væntingar til þess að líta svo á að formlega yrði gengið frá málum af hálfu sveitarfélagsins í samræmi við sáttina eins og gert var að skilyrði af hálfu sveitarfélagsins.

Um heimild stjórnvalda til að afturkalla ákvarðanir er fjallað um í 25. gr. stjórnsýslulaga en ákvæðið er svohljóðandi:

„Stjórnvald getur afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar:

1. það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða

2. ákvörðun er ógildanleg.“

Í skýringum við ákvæðið (rit Páls Hreinssonar Stjórnsýslulögin skýringarrit, bls. 247-249) segir að með afturköllun sé átt við þegar stjórnvald tekur aftur lögmæta ákvörðun sína sem þegar hefur verið birt. Afturköllunarheimildir séu ekki tæmandi taldar í ákvæðinu heldur kunni stjórnvöld einnig að hafa heimild til þess í ólögákveðnum tilvikum, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Þá segir að málsmeðferð við afturköllun beri að haga eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins og beri því að gera aðila viðvart um að mál hans sé til meðferðar og veita honum andmælarétt áður en ákvörðun er tekin.

Ráðuneytið telur ljóst að afturköllunarheimild 1. tölul. eigi ekki við í máli þessu enda ljóst að afturköllunin er til tjóns fyrir aðila og verður því ekki fjallað nánar um það atriði í úrskurði þessum.

Kemur þá til álita 2. tölul. 25. gr. en þar er kveðið á um að stjórnvaldi sé heimilt að afturkalla ákvörðun þegar hún telst ógildanleg. Í skýringum segir um þetta að það sé þó ekki sjálfgefið að ákvörðun sé ógildanleg þótt hún sé haldin verulegum annmarka heldur verði að líta til réttmætra væntinga málsaðila, góðrar trúar hans og réttaröryggis. Þá mæli það almennt á móti ógildingu ákvörðunar ef mistökum stjórnvalds er einungis um að kenna eða langt er liðið síðan ívilnandi ákvörðun var tekin. Má í því sambandi benda á álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 545/1004 þar sem nýr landbúnaðarráðherra afturkallaði ráðstöfun forvera síns í embætti í ákveðnu máli. Var niðurstaða umboðsmanns að þar sem ekki hafði verið sýnt fram á að ákvörðunin hefði verið haldin svo verulegum galla að leiði ótvírætt til ógildingar hennar sé óhjákvæmilegt að telja að afturköllunin hafi verið óheimil.

Ekki er að sjá af málatilbúnaði sveitarfélagsins að heimild til afturköllunar sé á því byggð að hin afturkallaða ákvörðun hafi verið haldin slíkum annmarka að hún sé ógildanleg. Er frekar um það að ræða að úthlutun skikans hafi ekki átt sé stað, þ.e. sáttin ekki komist á, og mistök hafi valdið því að kærendur nýttu sér skikann. Þá byggi sveitarfélagið jafnframt á því að ekki hafi verið vitneskja um þá ákvörðun sem afturkölluð var, á þeim tíma sem úthlutun lóðar nr. 6 fór fram.

Ráðuneytið telur, eins og mál þetta liggur fyrir, að ekki sé ástæða til annars en líta svo á að fyrri sveitarstjórn hafi haft fullnægjandi heimildir til að ákveða að gera umrædda sáttargjörð, þ.e. ráðstafa landi til kærenda með þeim hætti sem þar var ákveðið. Enda hafa engin gögn verið lögð fram um hið gagnstæða. Ákvörðunin um afhendingu lóðarskikans til kærenda árið 1995 verður því ekki afturkölluð á þeim grundvelli að hafa ekki verið tekin af þar til bærum aðila.

Þá lítur ráðuneytið svo á að afturköllun hinnar kærðu ákvörðunar verði ekki byggð á því að um mistök hafi verið að ræða enda segir í skýringum við 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga að það mæli almennt gegn ógildingu ákvörðunar ef eingöngu er um að kenna mistökum stjórnvalds.

Í því sambandi má vísa til dóms Hæstaréttar frá 16. febrúar 2005 í máli nr. 190/1992 þar sem umsækjandi um kennarastöðu í framhaldsskóla fékk sent setningarbréf sem sannað þótti að byggði á röngum forsendum og misskilningi milli ráðuneytis og skóla. Ekki þótti hins vegar sannað að stefnda hafi mátt vera þetta ljóst þegar hann tók við bréfinu eða að misskilninginn væri að rekja til aðgerða hans. Þá þótti ósannað að stefndi hefði samþykkt afturköllunina eftir að hann móttók hana. Afturköllun setningar stefnda var því talin ólögmæt gagnvart honum og átti hann rétt á skaðabótum vegna þess.

Hér var litið á setninguna sem stjórnvaldsákvörðun og því var um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar að ræða sem var ný stjórnvaldsákvörðun. Ekki er með beinum hætti sagt að afturköllunin hafi ekki verið afgreidd með réttum hætti (stjórnvaldsreglna gætt s.s. andmælaréttar) heldur frekar byggt á því sjónarmiði að stefndi hafi verið í góðri trú og mátt hafa réttmætar væntingar til þess að setning hans í starfið hafi verið lögmæt.

Eins og að framan er rakið ber stjórnvaldi, þegar stjórnvaldsákvörðun er afturkölluð, að gæta að almennum reglum stjórnsýsluréttarins við málsmeðferðina. Í því felst m.a. að kynna verður aðilum meðferð málsins og veita þeim andmælarétt áður en ákvörðun um afturköllun er tekin.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins þá var kærendum sent bréf dags. 13. júlí 2007 þar sem þeim er gert að fjarlægja af þeim skika lóðarinnar nr. 6. sem þau höfðu haft til umráða gróður og annað sem þeim tilheyrði. Engin önnur gögn liggja fyrir um að kærendum hafi áður verið tilkynt um að til stæði að afturkalla þá afhendingu á lóðarskika sem þau fengu með sáttinni 1995. Þeim var því ekki gefinn kostur á að andmæla ákvörðun sveitarfélagsins eða bregðast við henni á nokkurn hátt.

Af þessu er ljóst að andmælaréttur 13. gr. stjórnsýslulaga var brotinn á kærendum en telja verður að hin afturkallaða ákvörðun hafi verið þeim mjög íþyngjandi og þau því haft mikilla hagsmuna að gæta af því að fá að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun. Ráðuneytið telur því ákvörðun Skeiða- og Gnúpverjahrepps um afturköllun fyrri ákvörðunar vera ógilda enda telst annmarki þessi á málsmeðferð verulegur.

Þessu til enn frekari stuðnings telur ráðuneytið að sjónarmið um réttmætar væntingar og góða trú eigi við í máli þessu. Það verði að líta svo á að kærendur hafi verið í góðri trú um að staðið yrði við sáttargjörðina af hálfu sveitarfélagsins enda framkvæmt í samræmi við ákvæði hennar, þ.e. bústaður kærenda var fluttur til eins og þar var kveðið á um auk þess sem kærendur fengu athugasemdalaust að nýta sér umrædda spildu af lóð nr. 6. Kærendur hafi jafnframt mátt hafa réttmætar væntingar til þess að þeir hefðu réttilega fengið lóðarpartinn til ráðstöfunar og mátt treysta því að hann yrði ekki fyrirvaralaus af þeim tekinn, án samráðs. Ráðuneytið telur þetta styðjast við framangreindan dóm Hæstaréttar frá 16. febrúar 2005 í máli nr. 190/1992.

Þá telur ráðuneytið niðurstöðuna um ógildingu ákvörðunarinnar einnig fá stoð í meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga sem segir að ekki skuli taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði verður náð með öðrum hætti. Ljóst er að afturköllunin var verulega íþyngjandi gagnvart kærendum og því bar sveitarstjórninni að leita fyrst allra leiða til að leysa úr málinu með öðru hætti. Ekki er að sjá af gögnum málsins að það hafi verið gert áður en ákvörðunin um afturköllun var tekin. Gögn málsins bera hins vegar með sér að á síðari stigum hafi verið, og sé enn, leitast við að leysa úr málinu með samkomulagi og því ekki ástæða til að fjalla frekar um þetta.

Af öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps hafi ekki gætt ákvæða stjórnsýslulaga eða ólögfestra reglna stjórnsýsluréttarins við töku hinnar kærðu ákvörðunar og leiðir af því að ákvörðunin er ógild.

Hvað varðar það kæruatriði að erindum kærenda var ekki svarað af sveitarfélaginu þá koma ástæður þess að einhverju leyti fram í málatilbúnaði sveitarfélagsins auk þess sem dráttur á svörum er harmaður. Í ljósi niðurstöðu ráðuneytisins um ógildingu ákvörðunar sveitarfélagsins telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta atrið kærunnar.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu kærenda, A og B, um að sú ákvörðun Skeiða- og Gnúpverjahrepps, að taka til baka skika þann af lóð nr. 6 á Flötunum (áður Réttarholtslandi) sem kærendur höfðu áður fengið til afnota á grundvelli sáttargjörðar árið 1995, sé ógild.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir