Álftanes - frávísunarkrafa, höfn umsóknar um byggingarleyfi, ummæli á heimasíðu: Mál nr. 86/2008

Ár 2009, 5. júní er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 86/2008

A og B

persónulega og f.h. X

gegn

Sveitarfélaginu Álftanesi

I. Aðild, kröfur, kærufrestur og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru dags. 22. desember 2008 kærði Tryggvi Þórhallsson hdl., f.h. A og B, persónulega og f.h. X (hér eftir nefnd kærendur) eftirfarandi:

1. Ákvörðun sveitarstjórnar Álftaness frá 6. nóvember 2008 þess efnis að hafna umsókn um byggingarleyfi á lóðinni nr. 8 við Miðskóga í Sveitarfélaginu Álftanesi.

2. Ummæli forseta bæjarstjórnar Álftaness sem birtust á vef sveitarfélagsins þann 20. nóvember 2008.

Gera kærendur þær kröfur að hin kærða ákvörðun og hin kærðu ummæli verði lýst ólögmæt.

Um kæruheimild er vísað til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Kæra barst innan þriggja mánaða kærufrests 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er ágreiningur um aðild.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar um frávísunarkröfu Sveitarfélagsins Álftaness.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Kærendur stofnuðu árið 2005 hlutafélagið X í því skyni að kaupa lóðina nr. 8 við Miðskóga á Álftanesi. Lóðin var síðan keypt í nóvember 2005.

Í janúar 2006 lögðu kærendur inn umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishús á lóðinni og fylgdu teikningar af fyrirhuguðu húsi, afstöðumynd auk annars sem krafist var. Áður hafði kærandi A átt fundi með byggingafulltrúa sveitarfélagsins um fyrirhugaða húsbyggingu og einnig hafði bæjarverkfræðingi verið kynntar teikningar að húsinu. Þá átti kærandi A, í mars og apríl 2006, fund með þáverandi bæjarstjóra Álftaness og embættismönnum bæjarins þar sem teikningar voru kynntar og því m.a. lýst að lóðarhafi væri tilbúinn til að gera þær breytingar á teikningum sem óskað væri eftir. Einnig að lóðarhafi myndi samþykkja kvöð á lóðina um göngustíg. Það hafi hins vegar verið mat bæjarstjóra og embættismanna að engir annmarkar væru á að veita byggingarleyfi enda húsið á lögformlegu deiliskipulagi og uppfyllti byggingarskilmála bæjarins.

Bæjarstjóraskipti urðu síðan í Álftanesi í júní 2006 og áttu kærendur fund með nýjum bæjarstjóra um miðjan þann mánuð. Var skilningur kærenda að forsvarsmenn sveitarfélagsins væru jákvæðir gagnvart umsókninni en síðar kom annað í ljós. Afgreiðslu umsóknarinnar var ítrekað frestað hjá skipulags- og byggingarnefnd þar til lögfræðingur kærenda krafðist afgreiðslu hennar.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 13. nóvember 2006 lagði formaður skipulags- og byggingarnefndar fram tillögu að afgreiðslu málsins þar sem m.a. sagði:

„Skipulags- og byggingarnefnd hafnar ósk um byggingarleyfi samkvæmt framlögðum teikningum. Auk þess ál[y]ktar nefndin að skipulagslegir annmarkar fylgi byggingu húss á Miðskógum 8 og hvetur til þess að endurskoðun deiliskipulags fyrir hverfið í heild gangi fyrir afgreiðslu nýrra byggingarleyfa.“

Höfnuninni fylgdu m.a. eftirfarandi skýringar:

„Skipulagsstofnun álítur að deiliskipulagsdrögin frá 1980, sem mótað hefur byggðina við Miðskóga, vera ígildi deiliskipulags fyrir svæðið þar til annað hefur verið ákveðið af sveitarstjórn Álftaness. Í ljósi þess og bókana í hreppsnefnd árið 1981 um byggingarskilmála fyrir Miðskógasvæðið hafnar skipulags- og byggingarnefnd ósk um byggingarleyfi samkvæmt innlögðum teikningum af einbýlishúsi á Miðskógum 8, enda samræmis húsið ekki ákvæðum byggingarskilmálanna.“

Þá var bókuð tillaga um tímabundna frestun á afgreiðslu byggingarleyfis þar sem m.a. sagði:

„Bent er á deiliskipulag er í vinnslu fyrir íbúðahverfið frá Tjarnarlandi og Hofi í austri og vestur að Hlíð. Skipulagsnefnd leggur til að afgreiðsla umsóknar um byggingarleyfi innan tiltekins reits verði frestað þar til samþykkt deiliskipulag fyrir hverfið í heild liggur fyrir.“

Tillaga þessi var samþykkt með þremur atkvæðum meirihluta gegn tveimur atkvæðum minnihluta. Í bókun minnihluta segir m.a. :

„Í ljósi umræðna undanfarna mánuði í skipulags- og byggingarnefnd, þar sem staðfest hefur verið með óyggjandi hætti að lóðin Miðskógar 8 er byggingarlóð, þá hörmum við afstöðu fulltrúa Á lista. ? Skipulagsstofnun hefur staðfest að lóðin er byggingarlóð. Siglingastofnun gerir ekki athugasendir við hæð botnplötu hússins, þar sem hæðin er yfir lágmarki sem heimil er á Álftanesi. ?. Ráðgjafi skipulags- og byggingarnefndar ? lýsti þeirri skoðun sinni á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 10. október sl. að umrædd byggingarleyfis umsókn rúmast vel á lóðinni Miðskógar 8?.“

Á fundi bæjarstjórnar Álftaness þann 14. nóvember 2006 var fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 13. nóvember lögð fram og afgreidd í einstökum liðum. Bókað er að C hafi vikið af fundi og varamaður komið í hans stað. Tillaga minnihluta um að samþykkja byggingarleyfið var felld. Í bókun minnihlutans segir m.a. eftirfarandi:

„Málsmeðferð fulltrúa Á lista á umsókn um byggingarleyfi fyrir Miðskóga 8 er hér með harðlega gagnrýnd?. Það eru engin skipulagsleg rök, sem valda annmörkum á byggingu húss á lóðinni Miðskógar 8. ?. Það eru engin rök til fyrir því að lóðinni Miðskógar 8 sé vísað til endurskoðunar deiliskipulags á suðursvæðinu,?. Það er forkastanlegt að forseti bæjarstjórnar beiti sér með þeim hætti, sem raun ber vitni og kalli yfir bæjarstjórn möguleg málaferli vegna vanefnda við afgreiðslu byggingarleyfis á lóð sem hefur verið á deiliskipulagi frá því um 1980. Úrskurður skipulagsstofnunar liggur fyrir um þetta atriði.“

Afgreiðsla skipulags- og byggingarnefndar var síðan staðfest af bæjarstjórn með fjórum greiddum atkvæðum gegn þremur og lagði bæjarstjóri fram eftirfarandi bókun:

„Málsmeðferð skipulags- og byggingarnefndar í þessu máli er með eðlilegum hætti. Unnið er af vandvirkni með málið eins og önnur málefni nefndarinnar.“

Kærendur höfðuðu mál á hendur sveitarfélaginu til ógildingar á höfnun byggingarleyfisins og féll dómur Hæstaréttar í málinu þann 17. apríl 2008. Var niðurstaða dómsins að líta yrði svo á að deiliskipulag væri í gildi fyrir svæðið þar sem lóðin var enda hefði sveitarfélagið hagað gerðum sínum eins og það væri í gildi í yfir tvo áratugi og ekki fært sönnun fyrir hinu gagnstæða. Hins vegar taldi dómurinn að sveitarfélaginu hefði verið rétt að hafna útgáfu byggingarleyfis þar sem vikið var frá skilmálum skipulagsákvæða er varðaði hæð þaks á útsýnisturni hússins. Þá taldi Hæstiréttur ekki hafa verið slíka annmarka á málsmeðferð sveitarfélagsins að leiddi til ógildingar ákvörðunarinnar um höfnun.

Kærendur lögðu inn nýja umsókn um byggingarleyfi sem móttekin var þann 2. maí 2008 af sveitarfélaginu.

Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 19. júní 2008 þar sem m.a. kemur fram í bókun undir lið nr. 11 að tillaga minnihluta hafi verið að veita byggingarleyfi samkvæmt framlögðum gögnum enda skipulagsskilmálar svæðisins uppfylltir. Sú tillaga var felld af meirihluta sem lagði til eftirfarandi tillögu sem var samþykkt með þremur atkvæðum gegn tveimur:

„Skipulags- og byggingarnefnd leggur til við bæjarstjórn að afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi verði frestað, með vísan til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br., þar sem breytingar standa yfir á deiliskipulagi Vestur- Skógtjarnarsvæðis.“

Af því tilefni lét minnihluti m.a. bóka:

„Bendum á að það er í hæsta máta óeðlilegt og á svig við eðlilega stjórnsýslu að umsókn um byggingarleyfi lóðar sé ekki tekin fyrir fyrr en um tveimur mánuðum eftir að hún berst stjórnkerfinu. Svo virðist sem umsókn um byggingarleyfi vegna lóðarinnar Miðskógar 8 hafi vísvitandi verið haldið frá skipulags- og byggingarnefnd, frá því umsóknin barst bæjarskrifstofunni. Í þeim tilgangi að fullgera tillögu að breyttu skipulagi svæðisins. Þessi vinnubrögð eru mjög ámælisverð.“

Meirihluti lét bóka að „Umsókn um byggingarleyfi á Miðskógum 8 var ekki tekin fyrir á síðasta fundi skv. samkomulagi lögmanna aðila þar um.“

Á fundi bæjarstjórnar Álftaness þann 26. júní 2008 var fundargerð skipulags- og byggingarnefndar tekin fyrir. Er bókað að C hafi vikið af fundi og varamaður komið í hans stað. Bókuð er tillaga meirihluta um að vísa málinu til skipulags- og byggingarnefndar til nýrrar afgreiðslu þar sem hugsanlega hafi einn nefndarmanna verið vanhæfur til afgreiðslu málsins. Tillagan var samþykkt samhljóða.

Umsóknin var síðan tekin fyrir hjá nefndinni þann 10. júlí 2008. Tillaga minnihluta um samþykki umsóknar um byggingarleyfi var felld. Tillaga meirihluta um frestun afgreiðslu á meðan unnið var að breytingum á deiliskipulagi var samþykkt með þremur atkvæðum gegn tveimur.

Þessi afgreiðsla nefndarinnar var staðfest á fundi bæjarráðs Álftaness þann 17. júlí 2008 með tveimur atkvæðum meirihluta gegn einu atkvæði minnihluta. Bókað er að C hafi vikið af fundi og varamaður tekið sæti hans.

Þann 17. ágúst 2008 kærðu kærendur til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála drátt á afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi og að umsóknin hefði ekki fengið efnislega afgreiðslu. Nefndin tók til úrlausnar hvort afgreiðsla málsins hefði dregist óhæfilega og kvað upp úrskurð þann 9. október 2008. Niðurstaða nefndarinnar var að frestun málsins hafi verið ólögmæt enda beri að skilja 43. gr. skipulags- og byggingarlaga á þann veg að afgreiða beri umsóknir í samræmi við gildandi deiliskipulag og að óheimilt sé að fresta afgreiðslu af því tilefni að nýjar tillögur eða breytingartillögur séu komnar fram. Skipulags- og byggingarnefnd hafi því borið að taka umsókn kærenda til efnislegrar meðferðar á fundinum 19. júní 2008 í stað þess að leggja til að málinu yrði frestað. Voru úrskurðarorðin svohljóðandi:

„Lagt er fyrir skipulags- og byggingarnefnd og bæjarstjórn Sveitarfélagsins Álftaness að taka umsókn kærenda frá 24. apríl 2008 um byggingarleyfi að Miðskógum 8, á Álftanesi til efnislegrar afgreiðslu í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 án ástæðulauss dráttar.“

Í kjölfarið var umsóknin tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 27. október 2008 þar sem tillaga meirihluta um að hafna umsókn var samþykkt með þremur atkvæðum gegn tveimur. Var um rök fyrir höfnun m.a. vísað til greinargerðar sem fulltrúar meirihluta lögðu fram á fundinum.

Fundargerð skipulags- og byggingarnefndar var til umfjöllunar á fundi bæjarstjórnar Álftaness þann 6. nóvember 2008. Er þar bókað að C hafi vikið af fundi og varamaður komið í hans stað. Lögð var fram tillaga meirihluta svohljóðandi:

„Bæjarstjórn hafnar útgáfu byggingarleyfis í samræmi við tillögu skipulags- og byggingarnefndar. Um rökstuðning fyrir höfnun vísast til greinargerðar fulltrúa Á-lista í skipulags- og byggingarnefnd, dags. 26.10.2008.“

Tillagan var samþykkt með fjórum atkvæðum meirihluta gegn þremur atkvæðum minnihluta sem lét m.a. bóka:

„?Afgreiðsla málsins er algerlega á ábyrgð fulltrúa Á-lista. Verulegar líkur eru á að lóðarhafi leiti réttar síns vegna dæmalauss yfirgangs bæjarstjórnar Álftaness. Þessi afgreiðsla er ekki í neinu samræmi við stöðu bæjarsjóðs um þessar mundir og alls ekki í samræmi við ályktun bæjarráðs frá 9. okt. sl. um m.a. samráð og aðhald í rekstri bæjarins.“

Þann 19. nóvember 2008 urðu kærendur þess vör að reynt hafði verið að koma færslu inn á bloggsíðu þeirra um málefni lóðarinnar auk þess sem þar komu fram ýmis ummæli um þá persónulega. Færslan var stöðvuð og birtist því ekki á bloggsíðunni. Daginn eftir, 20. nóvember, birtist nánast sama færsla á vef sveitarfélagsins, alftanes.is. Höfundur færslunnar var sagður sá sami og á færslunni sem reynt var að setja á bloggsíðu kærenda en auðkenni hans ekki frekar rekjanlegt.

Kærendur gerðu þegar í stað þá kröfu til sveitarfélagsins að ummælin yrðu fjarlægð og var það gert skömmu síðar. Samhliða sendu kærendur málið til lögreglu og fóru fram á rannsókn á málinu og að upplýst yrði hver væri höfundur ummælanna.

Með kæru dags. 5. desember 2008 var höfnun sveitarfélagsins, þann 6. nóvember 2008, á umsókn um byggingarleyfi fyrir lóðina Miðskóga nr. 8 kærð til úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála og þess krafist að höfnunin yrði felld úr gildi.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 10. desember 2008 þann var fjallað um deiliskipulag Vestur-Skógtjarnarsvæðis og bókað að skipulags og byggingarfulltrúa verði falið að láta gera breytingar á tillögu að deiliskipulagi í samræmi við ábendingar Skipulagsstofnunar og leggja fram á fundi skipulags- og byggingarnefndar. Um þetta var síðan fjallað á fundi bæjarstjórnar 11. desember 2008.

Á fundi bæjarstjórnar Álftaness þann 18. desember 2008 var samþykkt að veita þáverandi forseta bæjarstjórnar lausn frá störfum í samræmi við framlagða yfirlýsingu hans þar um.

Þann 22. desember 2008 bárust kærendum rannsóknargögn lögreglu þar sem m.a. kemur fram að tölva sem notuð var til að setja meintar ærumeiðingar á netið tilheyri Grand Hótel og fylgdu myndir úr eftirlitsmyndavél hótelsins frá þeim tíma sem talið var að það hafi verið gert. Þá var meðal gagna skýrsla af aðila sem kærendur töldu myndir vera af, dags. 8. desember 2008. Einnig formleg athugasemd þess aðila við vinnubrögð lögreglunnar, ódagsett.

Með kæru dags. 22. desember 2008 kærðu kærendur til ráðuneytisins annars vegar höfnun bæjarstjórnar Álftaness frá 6. nóvember 2008 á umsókn um byggingarleyfi og hins vegar ummæli sem birtust á vef sveitarfélagsins 20. nóvember 2008. Móttaka kærunnar var staðfest af ráðuneytinu með bréfi þann 2. janúar 2009 og einnig í tölvupóstsamskiptum ráðuneytisins og kærenda 30. desember 2008 og 2. og 4. janúar 2009.

Í bréfi ráðuneytisins til kærenda dags. 14. janúar 2009 var óskað sjónarmiða kærenda til þeirra skoðunar ráðuneytisins að um væri að ræða sama álitaefni í kæru til ráðuneytisins og áður hafði verið kært til úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála, þann 5. desember 2008, og því bæri ráðuneytinu að fresta afgreiðslu þess þar til niðurstaða nefndarinnar lægi fyrir. Var kærendum veittur andmælaréttur áður en endanleg ákvörðun um afgreiðslu ráðuneytisins á kærunni yrði tekin.

Frekari rök og sjónarmið kærenda bárust ráðuneytinu 26. janúar 2009. Í kjölfarið ákvað ráðuneytið að leita umsagnar sveitarfélagsins um framkomna kæru og var það gert með bréfi dags. 3. febrúar 2009. Umsögn sveitarfélagsins dags. 20. mars 2009 barst ráðuneytinu þann 23. mars og var samdægurs send kærendum til andmæla.

Sveitarfélagið krefst í umsögn sinni frávísunar beggja kröfuliða og færir rök fyrir því eingöngu en áskilur sér rétt til að skila greinargerð síðar um efnisþáttinn.

Með bréfi þann 27. mars 2009 upplýsti ráðuneytið, að eins og máli þessu væri háttað, þætti rétt að víkja frá þeirri meginreglu að í úrskurði skuli fjalla um mál í heild og taka frávísunarkröfuna sjálfstætt til úrskurðar. Var kærendum gefinn kostur á andmælum við þá ákvörðun og frávísunarkröfuna sérstaklega.

Andmæli kærenda bárust ráðuneytinu 27. apríl 2009 þar sem tekið er fram að ekki sé gerð athugasemd við þá ætlun ráðuneytisins að taka frávísunarkröfuna sjálfstætt til úrskurðar.

Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar um kröfu Sveitarfélagsins Álftaness um að vísa beri málinu frá.

III. Málsástæður og rök kærenda

Kröfugerð kærenda er tvíþætt og er nánar eftirfarandi:

1. Kærð er ákvörðun bæjarstjórnar Álftaness, dags. 6. nóvember 2008 þess efnis að hafna umsókn um byggingarleyfi á lóðinni nr. 8 við Miðskóga í Sveitarfélaginu Álftanesi.

2. Kærð eru ummæli C sem birtust á vef sveitarfélagsins þann 20. nóvember 2008.

Kærendur gera þær kröfur að hin kærða ákvörðun og hin kærðu ummæli verði lýst ólögmæt og færa fyrir því eftirfarandi rök.

Ómálefnaleg sjónarmið. Kærendur telja ómálefnaleg sjónarmið hafa ráðið höfnun umsóknarinnar um byggingarleyfi og ákvörðunin því ólögmæt. Vísa kærendur til þess að skýrt komi fram í niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 444/2007 og niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála í máli nr. 78/2008 að í gildi sé deiliskipulag fyrir íbúðabyggð við Miðskóga sem taki m.a. til lóðar kærenda og sé bæjarstjórn skylt að leggja það til grundvallar ákvörðunum sínum. Útilokað sé að óstaðfest stefnumörkun í deiliskipulagi á vinnslustigi teljist grundvöllur undir slíka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem synjun á byggingarleyfi er.

Ófullnægjandi undirbúningur ákvörðunar. Kærendur byggja einnig á því að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins hafi ekki verið gætt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Nánar sé um að ræða að jafnræðis hafi ekki verið gætt, meðalhófsreglan hafi verið brotin og rannsóknarreglu ekki gætt. Þá hafi andmæla- og upplýsingaréttar aðila ekki verið gætt auk þess sem málshraðareglan hafi verið brotin.

Vanhæfi. Kærendur telja vafalaust að C hafi komið að undirbúningi og úrvinnslu hinnar kærðu ákvörðunar, hvort sem með beinum eða óbeinum hætti en hann hafi verið vanhæfur til þess á grundvelli 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Hagsmunatengsl hans felist m.a. í að hann er íbúi á lóð nr. 6 við Miðskóga auk þess sem sérstök óvild hans í garð kærenda hafi verið opinberuð með afdráttarlausum hætti. Benda kærendur á að C sat alla fundi í bæjarstjórn og bæjarráði sem fjölluðu um mál kærenda og hafi návist hans á þeim fundum verið til þess fallin að hafa áhrif á niðurstöður þótt hann hyrfi af fundi á meðan atkvæðagreiðsla fór fram. Þá er bent á að bróðir C hafi tekið þátt í afgreiðslum skipulags- og byggingarnefndar og haft þar afgerandi áhrif á farveg málsins þar.

Kærendur taka fram að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og sveitarstjórnarlaga sé ætlað að tryggja rétta málsmeðferð og niðurstöðu stjórnvalda í málum sem þau fá til meðferðar. Þegar metið er hvort annmarki á málsmeðferð leiðir til ógildis ákvörðunar sé litið til þess hvort annmarkinn telst almennt til þess fallinn að hafa áhrif á efni ákvörðunar en þá teljist ákvörðun ógildanleg nema sannað sé að annmarkinn hafi í raun ekki haft áhrif á efni ákvörðunarinnar. Kærendur telja að gera beri þá kröfu til Sveitarfélagsins Álftaness að það sýni fram á að aðrar efnislegar forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðun um synjun byggingarleyfis en þær sem beint hafi mátt tengja persónulegum hagsmunum fyrrum forseta bæjarstjórnar.

Ólögmæt meingerð. Kærendur telja sig hafa orðið fyrir ólögmætri meingerð með því að sannað sé að C hafi notað vef sveitarfélagsins til að koma með ærumeiðandi aðdróttanir í garð kærenda. Það hafi honum tekist vegna skorts sveitarfélagsins á eftirliti og hafi hin grófa atlaga verið gagngert gerð til að hafa áhrif á meðferð málsins.

Telja kærendur meint brot megi heimfæra undir almenn hegningarlög nr. 19/1940 með síðari breytingum og þá annað hvort 132. eða 139. gr. sbr. 141. gr. a. Þá telja kærendur að kröfur vegna hinnar ólögmætu meingerðar rúmist innan kæruheimildar 103. gr. sveitarstjórnarlaga enda sé framkvæmdin sú að túlka ákvæðið rúmt.

Um frávísunarkröfu sveitarfélagsins er fjallað í andmælum kærenda.

Hvað varðar lið 1) í kæru nefna kærendur að ekki sé að sjá að skýr fordæmi liggi fyrir um það hvernig skýra eigi valdmörk milli ráðuneytis sveitarstjórnarmála og úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála hvað varðar stjórnsýslu sveitarfélaga á sviði skipulags- og byggingarmála. Leggja verði þó áherslu á að ráðuneytinu sé skylt að lögum að taka afstöðu til þess þegar fram koma rökstuddar grunsemdir um valdníðslu og önnur réttarbrot á stjórnsýslusviði þess enda eigi þeir sem slík brot bitna á rétt til þess að kalla eftir viðbrögðum ráðuneytisins við meintri ólögmætri stjórnsýslu sveitarfélagsins.

Benda kærendur á að ráðuneytið hafi byggt á þessu sjónarmiði við túlkun á 103. gr. sveitarstjórnarlaga sbr. úrskurð í máli nr. 26/2008. Ekki sé annað að sjá en ráðuneytinu sé skylt að taka málið til efnislegrar rannsóknar þótt liggi fyrir að hluti þess sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Nefndin taki ekki nýjar ákvarðanir í málum heldur felist endurskoðun einungis í að mál er sent að nýju til úrlausnar viðkomandi sveitarstjórnar. Ætla megi að sama gildi um ráðuneytið en af því leiði að umfjöllun beggja stjórnvalda um lögmæti stjórnsýslu sveitarfélagsins sé markhæf á sama hátt, þ.e. til þess fallin að tryggja að endurnýjuð úrlausn þess á máli, ef til þess kemur, verði í samræmi við lög.

Það sjónarmið er áréttað að ráðuneytinu kunni að vera rétt að fresta því að leiða málið til lykta þar til niðurstaða nefndarinnar liggur fyrir.

Hvað varðar lið nr. 2) í kæru byggist málatilbúnaður sveitarfélagsins einkum á því að kærendur hafi höfðað einkamál til að fá ómerkt ummæli sem forseti bæjarstjórnar Álftaness birti á vef sveitarfélagsins. Ekki sé unnt að fallast á að sú málshöfðun leiði til að kæra þeirra um viðurkenningu á ólögmæti ummælanna rúmist ekki innan 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Um sé að ræða einkarefsimál þar sem ekki er byggt á að um brot í opinberu starfi sé að ræða og sveitarfélaginu sé stefnt til að tryggja að ómerking, verði sú niðurstaðan, fáist birt á sama stað. Vísa kærendur til þess sem áður segir um rúma túlkun ráðuneytisins á 103. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. úrskurður í máli nr. 26/2008.

Þá telja kærendur ótvírætt að sveitarstjórnarmenn líti svo á að C hafi birt hin kærðu ummæli. Þar með verði því vart mótmælt með gildum rökum að mikilvægt sé að fá úrlausn ráðuneytisins um það hvort það teljist lögmætt og fái samrýmst sveitarstjórnarlögum að C birti á vef sveitarstjórnar slík ummæli um lóðarhafa í sveitarfélaginu.

IV. Málsástæður og rök Sveitarfélagsins Álftaness

Í umsögn sveitarfélagsins er sett fram sú krafa að báðum kröfuliðum verði vísað frá. Verði ekki á það fallist áskilur sveitarfélagið sér rétt til að skila greinargerð um efnisþátt málsins þegar afstaða ráðuneytisins til frávísunar liggur fyrir.

Í umsögn eru færð fram eftirfarandi rök fyrir frávísun hvors kröfuliðar fyrir sig.

1. Krafa um höfnun umsóknar um byggingarleyfi frá 6. nóvember 2008. Lítur sveitarfélagið svo á að sú málsmeðferð sem til skoðunar er hafi hafist með umsókn kærenda um byggingarleyfi sem móttekin var hjá sveitarfélaginu 2. maí 2008 enda hafði málsmeðferð fyrri umsóknar kærenda hlotið skoðun dómstóla.

Telur sveitarfélagið kærendur byggja kröfur sínar í fyrsta lagi á því að ákvörðun bæjarstjórnar hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum, í öðru lagi að ófullnægjandi undirbúningur hafi verið á ákvörðun bæjarstjórnar og í þriðja lagi að líkur séu á að vanhæfis hafi gætt við undirbúning ákvörðunarinnar.

Kærendur hafi kært sömu ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarlaga með kæru þann 5. desember 2008. Sú kæra sé tvíþætt, annars vegar vegna formhluta ákvörðunarinnar, þ.e. vinnubragða sveitarfélagsins sem kærendur telja ekki lögum samkvæmt og hins vegar kæra vegna efnishluta ákvörðunarinnar, þ.e. rökstuðning bæjarstjórnar fyrir höfnuninni. Í fyrri hluta kæru til nefndarinnar sé m.a. vísað til að reglur 13. gr., 9. gr., 12. gr., 3-6. gr. og 11. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotnar við meðferð málsins.

Við samanburð þessara tveggja stjórnsýslukæra komi bersýnilega í ljós að sama ákvörðun er kærð til tveggja hliðsettra stjórnvalda og krafist úrskurðar um sömu atriði. Sá munur er þó gerður að í kæru til nefndarinnar er krafist ógildingar ákvörðunarinnar en í kæru til ráðuneytisins að ákvörðunin sé ólögmæt.

Sveitarfélagið vísar til þess að í íslenskri stjórnskipan sé byggt á því að ráðherra, hver á sínu sviði, fari með æðstu yfirstjórn stjórnsýslunnar sbr. 13. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1994. Viðkomandi ráðherra hefur þar með eftirlitsskyldur gagnvart þeim stjórnvöldum sem undir hann heyra. Löggjafanum hafi þó í framkvæmd verið talið heimilt að ákveða með lögum að tiltekin starfsemi, svo sem stjórnsýslunefndir, skuli vera sjálfstæð og þar með undanskilin yfirstjórn ráðherra. Þar með sé með lögum ákveðin verkefni færð frá ráðherra þótt hann geti þó áfram haft eftirlitsheimildir gagnvart viðkomandi stjórnvaldi, sbr. 9. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands en það nái hins vegar ekki til þess að ráðherra geti breytt ákvörðun stjórnvaldsins.

Sjálfstæðar stjórnsýslunefndir fari með tiltekin málefni og felst sjálfstæði þeirra í að þeim er skipað til hliðar við viðkomandi ráðuneyti. Úrskurðarvaldið er þannig með lögum fært frá ráðherra til viðkomandi nefndar.

Þá vísar sveitarfélagið til þess að sveitarfélögum sé í stjórnarskránni skipaður sérstakur sess, sbr. 78. gr. sem kveður á sjálfstjórn þeirra gagnvart öðrum stjórnvöldum nema löggjafinn kveði á um annað. Í 102. gr. sveitarstjórnarlaga er ráðuneytinu fengið eftirlitshlutverk með sveitarstjórnum og í 103. gr. úrskurðarvald um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna.

Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarlaga var komið á fót með 8. gr. laga nr. 73/1997 og segir þar að kæru til nefndarinnar sæti stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga og úrskurðir nefndarinnar séu fullnaðarúrskurðir. Úrskurðarvald um gildi stjórnvaldsákvarðana á sviði skipulags- og byggingarmála er þar með fært frá ráðherra til nefndarinnar og er hér um sérstaka kæruheimild að ræða sem gengur framar almennum kæruheimildum.

Í því tilviki sem mál þetta fjallar um hefur bæjarstjórn Álftaness tekið ákvörðun um hvort gefa eigi út byggingarleyfi á grundvelli umsóknar kærenda. Við undirbúning að töku ákvörðunarinnar bar að gæta ákvæða stjórnsýslulaga og hafi svo ekki verið gert telst ákvörðunin ólögmæt og ógildanleg. Með kæru sinni til nefndarinnar hafa kærendur farið fram á að ákvörðunin verði felld úr gildi. Kærendur eru því að krefjast þess að nefndin meti hvort ákvörðunin sé ólögmæt og þar af leiðandi ógildanleg.

Kærendur hafa því kært sömu ákvörðun til tveggja hliðsettra stjórnvalda og krafist þess í báðum tilvikum að báðir úrskurðaraðilar (nefndin og ráðuneytið) meti lögmæti nefndrar ákvörðunar. Það samræmist ekki réttaröryggissjónarmiðum að hliðsett stjórnvöld úrskurði um lögmæti sömu ákvörðunar með hættu á andstæðri niðurstöðu.

Þó í kæru til ráðuneytisins sé þess einungis krafist að ráðuneytið lýsi hina kærðu ákvörðun ólögmæta er nefndinni ómögulegt annað en að meta lögmæti ákvörðunarinnar í úrskurði sínum. Það sé með öllu ótækt að krefjast þess að einn úrskurðaraðili meti lögmæti ákvörðunar og annar hliðstæður úrskurðaraðili meti gildi ákvörðunar. Þar sem lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar er þegar til úrskurðar hjá þar til bæru stjórnvaldi áréttar sveitarfélagið kröfu sína um að málinu verði vísað frá ráðuneytinu.

2. Ætluð ummæli C á vef sveitarfélagsins 20. nóvember 2008. Sveitarfélagið telur fráleitt að ætla ráðuneytinu að úrskurða um lögmæti tiltekinna ummæla sem ekki tengjast stjórnvaldsákvörðun í ákveðnu og fyrirliggjandi máli, á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Tiltekin ummæli falli ekki undir hugtakið sveitarstjórnarmálefni í skilningi ákvæðisins þrátt fyrir að forseti bæjarstjórnar hafi komið þar við sögu.

Ráðuneytið hafi eftirlitsskyldu, skv. 102. gr., með því að sveitarstjórnir sinni skyldum sínum samkvæmt lögum og öðrum löglegum fyrirmælum og kunni því að falla þar undir úrskurðarvald um hvort sveitarstjórnarmenn hafi með ummælum sínum brotið þagnarskyldu um mál sem þeir hafa orðið áskynja um í starfi sínu og þagnarskylda ríkir um.

Í máli þessu sé hins vegar um að ræða að kærendur krefjast þess að ráðuneytið úrskurði tiltekin ummæli ólögmæt sem kærendur telja varða við refsilöggjöfina og dómstólar eru einir bærir um að fjalla um.

Sveitarfélagið telur einnig kröfu kærenda um margt óljósa enda ekki tekin afstaða til þess í kröfugerðinni hvort ráðuneytið eigi að úrskurða ákveðnar setningar ummælanna ólögmætar eða ummælin í heild. Ekki sé þar heldur að finna rök fyrir kæruheimild ráðuneytisins og dugi ekki tilvísun til að skýra eigi 103. gr. rúmt.

Telur sveitarfélagið því bersýnilegt að krafa kærenda um úrskurð ráðuneytisins um tilgreind ummæli rúmist ekki innan hinnar almennu kæruheimildar 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Álitaefnið eigi undir almenn hegningarlög sem sé á sviði dómstóla að dæma enda hafi kærendur þegar gert um það kröfu.

Áréttaður er áskilnaður um greinargerð um efnisþátt beggja liða málsins eftir úrskurð um frávísunarkröfu.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Eins og fram hefur komið ákvað ráðuneytið að taka sérstaklega til úrskurðar frávísunarkröfu sveitarfélagsins og var ekki gerð athugasemd við það af hálfu kærenda. Ákvörðun þessi er í andstöðu við þá meginreglu sem viðhöfð hefur verið í ráðuneytinu að úrskurðir þess taki til málsins í heild sinni, þ.e. ef ekki er fallist á aðalkröfu er fjallað um varakröfu í sama úrskurði. Annað komi niður á málshraða auk þess sem kærendur eigi rétt á að fá úrskurð um málið í heild.

Ráðuneytið telur hins vegar, eins og máli þessu er háttað, að rétt sé að víkja frá framangreindri meginreglu og úrskurða sjálfstætt um frávísunarkröfuna. Helgast sú niðurstaða einkum af því að hér er ágreiningur um úrskurðarvald hliðsettra stjórnvalda sem bæði hafa fengið álitaefnið til úrlausnar og mikilvægt að niðurstaða um slíkt liggi fyrir sem fyrst. Frávik þetta skoðast því ekki sem almennt fordæmisgefandi fyrir önnur mál heldur mun ráðuneytið skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort ástæða sé til að kljúfa álitaefni sem eru lögð fyrir ráðuneytið til úrskurðar með þeim hætti sem hér er gert.

2. Frávísunarkrafa sveitarfélagsins er tvíþætt. Annars vegar er krafist frávísunar á kröfu kærenda vegna höfnunar byggingarleyfisins á þeim grundvelli að málið sé þegar til úrskurðar hjá hliðsettu stjórnvaldi sem eigi úrskurðarvald um málefnið. Hins vegar er krafist frávísunar á kröfu kærenda vegna ummæla forseta bæjarstjórnar á þeim grundvelli að álitaefni falli ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

2.1. Höfnun bæjarstjórnar þann 6. nóvember 2008 á umsókn kærenda um byggingarleyfi.

Eins og fram hefur komið krefjast kærendur þess að ráðuneytið lýsi þá ákvörðun sveitarfélagsins að hafna umsókn kærenda um byggingarleyfi ólögmæta en sveitarfélagið krefst frávísunar þar sem álitaefnið eigi ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins heldur annars hliðsetts stjórnvalds sem hafi það nú þegar til meðferðar.

Það álitaefni sem hér er til úrlausnar er því hvort höfnun sveitarstjórnar á umsókn um byggingarleyfi er málefni sem á undir úrskurðarnefnd samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Um úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála er kveðið á um í 8. gr. skipulags- og byggingarlaga en í ákvæðinu segir m.a.:

„Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveður upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim.“

Segir í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögunum, að ákvæðið fjalli um sérstaka ráðherraskipaða úrskurðarnefnd sem ætlað er að fjalla um ágreiningsmál á sviði skipulags- og byggingarmála samkvæmt lögunum í stað ráðherra.

Í 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina segir:

Hverjum þeim sem telur rétti sínum hallað með samþykkt byggingarnefndar og/eða sveitarstjórnar er heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðarnefndar með kæru. Kærufrestur er einn mánuður frá því að kæranda var kunnugt um þá samþykkt sem hann kærir.

Sé um að ræða önnur kæruatriði en varða samþykkt byggingarnefndar og/eða sveitarstjórnar er þeim sem telur rétti sínum hallað heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðarnefndar með kæru. Kærufrestur er þrír mánuðir frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun.

Samkvæmt þessu er það nefndarinnar að fjalla um ákvarðanir í málefnum sem skipulags og byggingarlög nr. 73/1997 taka til og skiptir þá ekki máli hvort það er sveitarstjórn eða annað stjórnvald sem tekur viðkomandi ákvörðun. Úrskurðarvald nefndarinnar nær þannig til lokaákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna, að því leyti sem þær eru ekki teknar af ráðherra, s.s. ákvarðanir um staðfestingu aðalskipulags, sbr. 19. gr.

Í skipulags- og byggingarlögum er í IV. kafla m.a. fjallað um byggingarleyfi og útgáfu þeirra og segir þar að sækja skuli um byggingarleyfi til viðkomandi sveitarfélags og gefa megi slíkt leyfi út að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Ákvörðun um samþykki eða höfnun umsóknar um byggingarleyfi er því ákvörðun sem tekin er á grundvelli skipulags- og byggingarlaga og er lokaákvörðun um afgreiðslu umsóknarinnar. Slíkar ákvarðanir eru því kæranlegar til úrskurðarnefndar samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga en ekki til samgönguráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Skiptir í þessu sambandi ekki máli þótt um ákvörðun sveitarstjórnar sé að ræða enda hefur löggjafinn ákveðið að skipa kæruleiðinni með þeim hætti að sjálfstæð úrskurðarnefnd fjalli um kærur vegna ákvarðana sem teknar eru á grundvelli skipulags- og byggingarlaga. Þegar úrskurðarvald í kærumálum er fært til slíkra nefnda sem settar eru á stofn með lögum er um leið kæruheimild til ráðherra rofin. Meginreglan er einnig að sérstakar kæruheimildir ganga framar hinni almennu kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga (Páll Hreinsson, skýringarrit við Stjórnsýslulögin bls. 260-261).

Í því sambandi þykir ráðuneytinu rétt að benda á að þegar löggjafinn hefur falið sjálfstæðum úrskurðarnefndum úrskurðarvald í tilteknum málaflokkum gildir sú meginregla að nefndin tekur til endurskoðunar alla málsmeðferð, þ.e. bæði undirbúning og efni þeirra ákvarðana sem heimilt er að bera undir nefndina. Má um það vísa til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4968/2007 þar sem fjallað var um úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Segir í áliti umboðsmanns að ekki verði annað ráðið en „?að úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi að meginstefnu verið falið almennt úrskurðarvald á kærustigi um þau stjórnsýslumál þar sem ágreiningur kynni að koma upp á milli borgaranna og stjórnvalda á því sviði sem lögin ná til, að því marki sem ekki er um að ræða þau mál sem sérstaklega er tilgreint í lögunum að falin hafi verið ráðherra. Verður af þeim sökum að leggja til grundvallar að úrskurðarnefndin geti í samræmi við almenn sjónarmið um stjórnsýslukærur endurskoðað bæði undirbúning sem og efni þeirra ákvarðana sem bornar eru undir hana að því marki sem endurskoðunin lýtur ekki að málefnalegum stefnumiðum sem sveitarfélag hefur markað sér í skjóli sjálfsstjórnar sinnar sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.“

Sama segir í áliti umboðsmanns í máli nr. 5184/2007 þar sem fjallað var um sömu kærunefnd en kæruheimildin var önnur. Segir umboðsmaður „?að úrskurðarnefndinni er í meginatriðum ætlað að fara með almennt úrskurðarvald á kærustigi um ágreining borgaranna við stjórnvöld á því sviði sem lög nr. 55/2003 taka til, að því leyti sem öðrum stjórnvöldum er ekki falið sérstaklega að úrskurða þar um. Úrskurðarnefndin getur í samræmi við almenn sjónarmið um stjórnsýslukærur endurskoðað bæði undirbúning sem og efni þeirra ákvarðana sem bornar eru undir hana.“

Ráðuneytið telur það sama eiga við í máli þessu. Úrskurðarnefnd samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga er með lögunum falið úrskurðarvald á kærustigi um ágreining á því sviði sem skipulags- og byggingarlögin taka til, að því leyti sem lögin kveða ekki á um annað, sbr. 19. gr. Í því felst að nefndin tekur til endurskoðunar öll þau atriði sem ákvörðunina varða og kæranleg eru og er þar á meðal undirbúningur sem og efni ákvarðana sem undir nefndina eru bornar.

Af framangreindu leiðir að fallast verður á það með sveitarfélaginu að ágreiningur um höfnun byggingarleyfis á ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytið er því ekki bært að lögum til að fjalla um hina kærðu ákvörðun og ber því að vísa þessum kærulið frá.

Þar sem kærendur hafa þegar kært hina kærðu ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarlaga kemur framsending erindisins ekki til álita.

2.2. Ummæli C sem birtust á vef sveitarfélagsins þann 20. nóvember 2008.

Álitaefni málsins er einnig hvort kröfuliður þessi á undir úrskurðarvald ráðuneytisins, þ.e. hvort um sé að ræða sveitarstjórnarmálefni í skilningi 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Kröfuliður þessi varðar tiltekin ummæli sem birtust á vef sveitarfélagsins þann 20. nóvember 2008 kl. 13:37 og telja kærendur sig hafa orðið fyrir ólögmætri meingerð vegna þeirra. Málatilbúnaður kæranda verður ekki skilinn á annan veg en byggt sé á því að um sveitarstjórnarmálefni sé að ræða þar sem viðkomandi hafi viðhaft hin kærðu ummæli sem starfsmaður sveitarfélagsins, þ.e um brot í opinberu starfi hafi verið að ræða sem refsiverð séu samkvæmt tilgreindum ákvæðum almennra hegningarlaga.

Ráðuneytið telur sig ekki eiga úrskurðarvald um atriði sem varða meinta refsiverða háttsemi. Ágreiningur um slíkt eigi eingöngu undir dómstóla og má því til stuðnings m.a. benda á 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands þar sem m.a. segir „Öllum ber réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Dómþing skal háð í heyranda hljóði nema dómari ákveði annað lögum samkvæmt til að gæta velsæmis, allsherjarreglu, öryggis ríkisins eða hagsmuna málsaðila. “

Þá verður ekki annað séð af fyrirliggjandi gögnum en kærendur hafi nú lagt álitaefnið er varðar hin kærðu ummæli fyrir dómstóla en meðal gagna málsins er stefna sem þingfest var í Héraðsdómi Reykjaness 25. mars 2009 í máli kærenda gegn C og sveitarfélaginu Álftanesi. Í málinu eru gerðar þær dómkröfur að tiltekin ummæli stefnda sem birtust á vef sveitarfélagsins þann 20. nóvember kl. 13:37 verði dæmd ómerk. Það er mat ráðuneytisins að um sé að ræða sömu ummæli og kærendur krefjast að ráðuneytið úrskurði ólögmæt þótt meint brot séu í stefnu heimfærð undir önnur ákvæði hegningarlaga en í kæru.

Í því sambandi skal einnig tekið fram að ráðuneytið telur sér hvorki rétt né skylt að kveða upp úrskurði í málum sem skotið hefur verið til dómstóla og vísar í því sambandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1311/1994. Í því máli taldi umboðsmaður ekki ástæðu til að gera athugasemd við þótt tiltekið ráðuneyti hefði ekki úrskurðað í máli sem kærandi bar síðar undir dómstóla og byggði á svipuðum málsástæðum. Bendir umboðsmaður á að ekki hafi verið skylt að bera álitaefnið undir úrskurðarvald ráðuneytisins áður en málið var lagt fyrir dómstóla.

Af öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að álitaefni um lögmæti hinna kærðu ummæla falli ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga og því verði að vísa þessum kærulið frá.

Úrskurðarorð

Kröfu A og B, persónulega og fyrir hönd X, um að ákvörðun bæjarstjórnar Álftaness, þann 6. nóvember 2008, þess efnis að höfnun umsóknar um byggingarleyfi á lóðinni nr. 8 við Miðskóga í Sveitarfélaginu Álftanesi verði lýst ólögmæt, er vísað frá.

Kröfu A og B, persónulega og fyrir hönd X, um að ummæli C sem birtust á vef sveitarfélagsins þann 20. nóvember 2008 verði lýst ólögmæt, er vísað frá.

Unnur Gunnarsdóttir

Svanhvít Axelsdóttir