Vegagerðin - gildissvið almenns rekstrarleyfis til fólksflutninga: Mál nr. 18/2009

Ár 2009, 6. maí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 18/2009

Austfjarðarleið ehf.

gegn

Vegagerðinni

I. Aðild kærumáls, kærufrestur og kæruheimild

Með tölvupósti þann 16. mars. 2009 barst ráðuneytinu kæra Austfjarðarleiðar ehf. (hér eftir nefnd kærandi) þar sem kærð er höfnun Vegagerðarinnar á erindi kæranda til stofnunarinnar þann 11. mars sl.

Er nánar um að ræða að kærandi óskaði eftir því við Vegagerðina að stofnunin heimili félaginu að nýta hið almenna rekstrarleyfi félagsins fyrir akstur bifreiða fyrir færri en níu farþega en því var hafnað af hálfu Vegagerðarinnar.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Með kærunni er kærð afgreiðsla Vegagerðarinnar í bréfi þann 13. mars. 2009. Kæran barst ráðuneytinu þann 16. mars 2009. Kæra er því innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kæruheimild er í 17. gr. laga nr. 73/1001.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum voru atvik málsins með þeim hætti að með tölvupósti þann 11. mars 2009 óskaði kærandi eftir því við Vegagerðina að almennt rekstrarleyfi félagsins gildi einnig fyrir bifreiðar fyrir fjóra farþega og fleiri. Einnig var óskað niðurfellingar aðflutningsgjalda vegna tiltekinna bifreiða til jafns við aðra atvinnubíla.

Vegagerðin hafnaði umsókn kæranda með bréfi dags. 13. mars 2009 sem sent var kæranda með tölvupósti þann sama dag.

Kærandi kærði höfnun Vegagerðarinnar til ráðuneytisins með tölvupósti þann 16. mars 2009.

Þann 17. mars 2009 spurðist ráðuneytið fyrir um það hjá Vegagerðinni hvort stofnunin teldi nauðsynlegt að gefa umsögn um málið. Því var svarað þann sama dag af hálfu Vegagerðarinnar á þá leið að ekki væri ástæða til þess.

Ráðuneytið veitti kæranda færi á andmælum við ákvörðun Vegagerðarinnar með bréfi þann 19. mars 2009 og var einnig óskað nánari upplýsinga kæranda um málsástæður hans. Andmæli kæranda og nánari skýring á málatilbúnaði barst ráðuneytinu með tölvupóstum þann 24. og 25. mars 2009.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi gerir þær kröfur að höfnun Vegagerðarinnar á umsókn hans um að rekstrarleyfi taki einnig til bifreiða fyrir fjóra farþega eða fleiri verði felld úr gildi.

Kemur fram í málatilbúnaði kæranda að félagið hafi gert samning við Alcoa Fjarðaál um akstur starfsmanna, frá einum og upp í átta, og sé um viðbót við eldri samning að ræða þar sem ekið er með níu farþega eða fleiri. Pantaðar hafi verið fimm fólksbifreiðar til að sinna verkefninu sem séu nú tilbúnar til tollafgreiðslu og skráningar.

Óskar kærandi eftir leyfi til reksturs þessara bifreiða þannig að almennt rekstrarleyfi félagsins gildi fyrir bifreiðar sem skráðar eru fyrir fjóra farþega og fleiri í stað gildandi leyfis sem er fyrir akstur bifreiða sem eru fyrir níu farþega eða fleiri. Þá er einnig óskað niðurfellingar aðflutningsgjalda af tilteknum bifreiðum til jafns við aðra atvinnubíla.

Þá kemur fram hjá kæranda að upphaflega hafi verið sótt um leyfi til reksturs ótiltekins fjölda leigubíla til að sinna verkefninu en því hafi verið hafnað af Vegagerðinni á þeirri forsendu að einungis væri hægt að gefa út eitt leyfi á nafn einstaklings.

Kærandi vísar til þess að dæmi séu um að undanþága hafi verið veitt vegna almenns rekstrarleyfis til aksturs skólabifreiða fyrir færri farþega en níu. Hann vilji láta reyna á hvort ráðuneytið sjái sér fært að veita sambærilega undanþágu vegna þessa tiltekna verkefnis enda snúist það um hagkvæmni að aka þeirri bifreiðategund sem best hentar hverju sinni. Kærandi kveðst vilja sinna viðskiptavinum sínum eins vel og örugglega og kostur er og að sjálfsögðu á löglegan hátt og því hafi hann sótt um umrætt leyfi. Ekki skipti máli hvað leyfið heiti bara að hægt sé að sinna verkefninu á lögmætan hátt á grundvelli þess.

Þá bendir kærandi á að á Austurlandi séu einungis starfandi tveir til fjórir leigubílar og hafi bílstjórarnir leiguaksturinn sem aukavinnu enda engin leigubílastöð á svæðinu. Á höfuðborgarsvæðinu sé gert ráð fyrir að samið sé um svona akstur við leigubifreiðastöðvar en sú leið sé ekki fær á þessu svæði.

Kærandi kveður Alcoa Fjarðaál vilja hafa atvinnubílstjóra til að sjá um akstur starfsfólks félagsins. Nú þegar sjái kærandi um hluta þess aksturs með níu sæta bifreiðum og stærri. Þörf sé hins vegar á því að gera breytingar á þjónustunni til að sinna þörfum fyrirtækisins og bjóða upp á fastar ferðir með minni bifreiðum fyrir færri farþega. Til þess þurfi kærandi nú leyfi.

Kærandi vísar til þess að akstur með fá skólabörn og fáa starfsmenn sé sambærilegt verkefni. Nú þegar hafi undanþága vegna skólaaksturs verið veitt og ætti að vera hægt að veita samskonar undanþágu vegna aksturs starfsmanna. Ekki sé verið að ráðast á starf eins eða neins heldur einungis bæta við þjónustu sem brýn þörf sé á. Einungis sé þó heimilt að bjóða þessa þjónustu að tilskilin leyfi fáist.

IV. Málsástæður og rök Vegagerðarinnar

Í málatilbúnaði Vegagerðarinnar kemur fram að kærandi hafi óskað eftir að fá að nýta hið almenna rekstrarleyfi félagsins fyrir tiltekna starfsemi.

Vegagerðin vísar til laga nr. 73/2001 um fólksflutninga og farmflutninga en þar segir m.a. í 1. gr. að lögin gildi um alla fólksflutninga á landi í atvinnuskyni með bifreiðum sem skráðar eru fyrir níu farþega eða fleiri. Þá segi að allir sem stunda slíkan fólksflutning skuli hafa almennt rekstrarleyfi, sbr. 4. gr. laganna.

Í 1. gr. sé síðan mælt fyrir um heimild til undanþágu frá því skilyrði laganna að farþegar séu að lágmarki níu og sé Vegagerðinni heimilt að veita almennt leyfi samkvæmt 4. gr. til aksturs skólabifreiða fyrir færri farþega en níu.

Vegagerðin telur að líta beri svo á að í umsókn kæranda felist beiðni um undanþágu á grundvelli 1. mgr. þannig að heimilt verði að reka umrædda starfsemi á grundvelli almenna rekstrarleyfis félagsins. Í 1. gr. sé einungis að finna heimild til undanþágu frá skilyrði um fjölda farþega þegar um er að ræða bifreiðar til skólaaksturs og ekki sé að finna vísbendingar í lögskýringargögnum sem benda til að ætlun löggjafans hafi verið að fella önnur tilvik undir undanþáguna.

Vegna hins skýra orðalags ákvæðisins og sérstakrar tilgreindrar undanþágunnar vegna skólaaksturs telur Vegagerðin ekki heimilt að fella rekstur kæranda undir undanþáguna. Beiðni kæranda er því hafnað.

Þá kveðst Vegagerðin hafa kannað hvort önnur ákvæði laga nr. 73/2001 gætu falið í sér heimild til handa kæranda að reka umrædda starfsemi á grundvelli rekstrarleyfisins. Hafi þar komið til skoðunar ákvæði um sérleyfi samkvæmt 6. gr., leyfi til sérstakra reglubundinna fólksflutninga samkvæmt 8. gr. og leyfi til aksturs sérútbúinna bifreiða samkvæmt 10. gr. Niðurstaðan hafi hins vegar verið sú að viðbótarstafsemi sem kærandi hyggst hefja falli ekki undir nefnd ákvæði laganna.

Í ljósi alls framangreinds var niðurstaða Vegagerðarinnar að sú viðbótarstarfsemi sem kærandi hyggist starfrækja samhliða almennum reglubundnum fólksflutningum á grundvelli almenns rekstrarleyfis verði ekki talin geta fallið undir ákvæði laga nr. 73/2001 og umsókn kæranda því hafnað.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Ráðuneytið telur ljóst að álitaefni það sem hér er til úrlausnar sé fyrst og fremst það hvort sú viðbótarstarfsemi sem kærandi hyggst hefja falli undir undanþáguheimild sem er að finna í 1. gr. laga nr. 73/2001 um fólksflutninga og farmflutninga þannig að heimilt sé að nota bifreiðar sem eru fyrir færri farþega en níu til tiltekinna fólksflutninga í atvinnuskyni.

Með bréfi dags. 19. mars 2009 var m.a. óskað afstöðu kæranda til þessa atriðis og verða svör kæranda með tölvupóstum þann 24. og 25. mars sl. ekki skilin á annan veg en á þennan skilning ráðuneytisins á álitaefninu sé fallist.

Vegna kröfu kæranda um niðurfellingu aðflutningsgjalda skal tekið fram að ákvörðun um það á ekki undir úrskurðarvald ráðuneytisins heldur embætti viðeigandi tollstjóra.

2. Flutningur fólks í atvinnuskyni gegn gjaldi er starfsemi sem er leyfisskyld hér á landi. Er annars vegar um svokallaðan leiguakstur að ræða sem fer fram með bifreiðum fyrir átta farþega eða færri og gilda um slíkan akstur lög nr. 134/2001. Hins vegar er um fólksflutninga að ræða með bifreiðum fyrir níu farþega eða fleiri sem um gilda lög nr. 73/2001. Það ræðst því almennt af bifreiðastærð, þ.e. leyfilegum farþegafjölda, undir hvor lögin starfsemin fellur.

Eins og fram hefur komið stundar kærandi fólksflutninga sem falla undir lög nr. 73/2001 enda hefur hann almennt rekstrarleyfi samkvæmt 4. gr. laganna. Í 1. gr. laganna er gildissvið þeirra afmarkað en ákvæðið hljóðar þannig:

„Lög þessi gilda um fólksflutninga á landi í atvinnuskyni með bifreiðum sem skráðar eru fyrir níu farþega eða fleiri, sbr. þó 8. og 10. gr., og farmflutninga á landi í atvinnuskyni með ökutækjum, hvort sem um eitt ökutæki eða samtengd ökutæki er að ræða. Heimilt er að veita undanþágu frá ákvæðum þessara laga fyrir tiltekna vöruflutninga og fyrir ákveðnar tegundir ökutækja eftir því sem nánar er kveðið á um í reglugerð. Vegagerðinni er heimilt að veita almennt leyfi skv. 4. gr. til aksturs skólabifreiða, enda þótt slíkar bifreiðar rúmi færri en níu farþega. “

Samkvæmt þessu er í ákveðnum tilvikum heimilt að nota bifreiðar sem eru fyrir færri farþega en níu til fólksflutninga sem falla undir lögin. Undanþága vegna skólaaksturs er sérstaklega tilgreind en ákvæðið verður ekki skilið á annan veg en það komi einnig til álita ef 8. eða 10. gr. laganna eiga við. Þá er einnig kveðið á um undanþágu frá ákvæðum laganna vegna tiltekinna vöruflutninga og fyrir ákveðnar tegundir ökutækja sem nánar skal útfærð í reglugerð.

Til athugunar í máli þessu eru því þau ákvæði laganna sem heimila undanþágu frá bifreiðastærð, þ.e. að fólksflutninga sem falla undir lögin megi stunda með bifreiðum sem eru fyrir færri farþega en níu.

Í 8. gr. segir að þrátt fyrir ákvæði 6. gr. (sérleyfi) og 7. gr. (einkaleyfi) geti aðrir en sérleyfishafar stundað sérstaka reglubundna fólksflutninga án þess að hafa sérleyfi en skilyrði er að viðkomandi hafi almennt rekstrarleyfi samkvæmt 4. gr. Slíkir sérstakir reglubundnir fólksflutningar eru flutningar starfsfólks til og frá vinnustað á kostnað vinnuveitanda, enda falli þeir ekki undir h-lið 3. gr. og akstur skólanema.

Í 6. gr. sem fjallar um sérleyfi segir í 4. mgr. að sérleyfishafa sé heimilt að nota bifreiðar sem skráðar eru fyrir færri farþega en níu við akstur á sérleyfisleið, að fengnu samþykki Vegagerðarinnar.

Ekki er í 8. gr. kveðið sérstaklega á um að heimilt sé að nota bifreiðar sem eru fyrir færri farþega en níu til þeirra reglubundnu fólksflutninga sem þar er fjallað um, eins og kveðið er á um í 4. mgr. 6. gr. varðandi sérleyfisakstur og í 1. gr. varðandi skólaaksturinn. Í 1. gr. reglugerðar nr. 528/2002 um fólksflutninga á landi segir hins vegar að reglugerðin gildi um akstur sérleyfisbifreiða og skólaakstur sbr. 8. gr. laganna þegar notaðar eru bifreiðar sem rúma þrjá til átta farþega. Þetta verður ekki skilið á annan veg en fólksflutningar sem falla undir 8. gr. laganna geta verið stundaðir með bifreiðum sem eru fyrir færri en níu farþega sbr. og tilvísun 1. gr. laganna til 8. gr. sem undanþágu frá ákvæðum laganna um bifreiðastærð.

Ákvæði 10. gr. um akstur sérútbúinna bifreiða koma ekki til álita hér enda um annars konar akstur að ræða en þann sem kærandi hyggst stunda. Þá eiga ákvæði um skólaakstur heldur ekki við í máli þessu og verður ekki um þau fjallað frekar hér.

3. Það sem kemur til skoðunar hér er hvort sú starfsemi sem kærandi hyggst sinna, þ.e. akstur starfsmanna til og frá vinnu með bifreiðum sem teljast til almennra fólksbifreiða (fyrir fjóra farþega), getur talist sérstakir reglubundinn fólksflutningur í skilningi 8. gr. laganna og geti sem slíkir fallið undir undanþáguna vegna bifreiðastærðar, þ.e. er heimilt að sinna með minni bifreiðum en fyrir níu farþega.

8. gr. laganna fjallar um sérstaka reglubundna fólksflutninga en þeir eru skýrðir svo í e-lið 3. gr. að þeir séu reglubundnir flutningar á ákveðnum hópi farþega og aðrir farþegar eru útilokaðir. Í ákvæðinu segir ennfremur að þar undir falli flutningur starfsfólks til og frá vinnustað á kostnað vinnuveitanda sem fellur ekki undir h-lið 3. gr. Þeir flutningar starfsmanna sem eiga undir h-lið 3. gr. laganna eru flutningar starfsfólks til og frá vinnustað ef fólksflutningabifreiðin er í eigu vinnuveitanda og ökumaður er starfsmaður hans. Undanþága 8. gr. á því við um annars konar flutning fólks til og frá vinnustað, þ.e. ekki er skilyrði að bifreiðin sé í eigu vinnuveitanda né að ökumaður sé starfsmaður hans.

Af lýsingu kæranda í gögnum málsins að dæma felst sú starfsemi sem kærandi hyggst taka upp og mál þetta fjallar um einkum í því að sinna þarf akstri með starfsmenn á öðrum tímum en almennt er. Þar er um að ræða að starfsmenn mæta ekki allir á sama tíma og því þarf að bæta við föstum ferðum fyrir færri farþega á ákveðnum tímum s.s. þegar vaktformenn og verkstjórar þurfa að mæta fyrr en aðrir starfsmenn á vakt. Þá þurfi bílar að vera til taks vegna óvæntra uppákoma, t.d. bilana að næturlagi til að aka tæknimönnum og viðgerðarmönnum. Auk þess þurfi að aka starfsfólki í ýmsum erindum sem þarf að sinna í vinnutíma.

Sérstakir reglubundnir fólksflutningar eru, eins og áður sagði, skilgreindir í e-lið 3. gr. laga nr. 73/2001 sem reglubundnir flutningar á ákveðnum hópi farþega og aðrir farþegar eru útilokaðir. Hugtakið reglubundnir fólksflutningar er skilgreint í d-lið 3. gr. þannig að séu fastar ferðir á ákveðinni leið samkvæmt fyrirfram birtri áætlun þar sem farþegar eru teknir upp og settir af á leiðinni og þjónustan öllum opin.

Eins og áður hefur verið rakið er ekki annað að sjá en löggjafinn greini á milli tvenns konar flutninga með starfsmenn í og úr vinnu, annars vegar sem framkvæmdir eru af vinnuveitanda sjálfum, sbr. h-liður 3. gr. laga nr. 73/2001 og hins vegar sem framkvæmdir eru af öðrum, sbr. 8. gr. laganna. Flutningar samkvæmt 8. gr. eru þó háðir því að um sérstaka reglubundna flutninga sé að ræða í skilningi laganna, þ.e. fastar ferðir með ákveðinn hóp farþega á ákveðnum tímum.

Ráðuneytið telur af öllu framangreindu að skýra verði lög nr. 73/2001 þannig að undanþága vegna stærðar bifreiðar eigi, þegar skólaakstri sleppir, einnig við um reglubundna flutninga á ákveðnum hópi fólks þegar um er að ræða akstur í og úr vinnu, sbr. 8. gr. laganna.

Af lýsingu kæranda á starfseminni sem mál þetta fjallar um er ljóst að einungis hluti af akstrinum getur fallið undir það að vera reglubundinn í skilningi 8. gr. laganna. Annar akstur, svo sem útköll vegna viðgerða, geta eðli málsins samkvæmt ekki talist reglubundinn akstur heldur ræðst sá akstur af þörf hverju sinni. Þá er ljóst að akstur starfsmanna til að sinna erindum í vinnutíma fellur klárlega ekki undir undanþáguna.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að sá akstur kæranda sem fellur undir það að vera reglubundinn, þ.e. ákveðnar ferðir á ákveðnum tímum fyrir ákveðinn hóp fólks til og frá vinnu, falli undir undanþágu 1. sbr. 8. gr. laganna og því heimill með bifreiðum sem eru fyrir þrjá til átta farþega, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 528/2002. Ráðuneytið fellst hins vegar ekki á að óreglubundinn akstur starfsmanna til og frá vinnu eða akstur með starfsfólk á vinnutíma falli undir undanþáguna og er því slíkur akstur einungis heimill með bifreiðum sem eru fyrir níu farþega eða fleiri.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu Austfjarðaleiðar ehf. um að almennt rekstrarleyfi samkvæmt 4. gr. laga nr. 73/2001 nái einnig til sérstakra reglubundinna fólksflutninga samkvæmt 8. gr. laga nr. 73/2001 með bifreiðum sem eru fyrir þrjá til átta farþega.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir