Vegagerðin - álitamál hvort starfsemi falli undir lög um leigubifreiðar og/eða lög um farmflutninga og fólksflutninga á landi: Mál nr. 83/2008

Ár 2009, 24. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 83/2008

Leið ehf.

gegn

Vegagerðinni

I. Aðild, kröfugerð og kærufrestur

Með stjórnsýslukæru, dags 11. desember 2008, kærði Jónas Guðmundsson f.h. Leiðar ehf., (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Vegagerðarinnar að tiltekin starfsemi sem félagið hefur í hyggju að hefja teljist akstur í atvinnuskyni, sé leyfisskyldur og falli undir ákvæði laga nr. 73/2001 um fólksflutninga og farmflutninga á landi og/eða lög nr. 134/2001 um leigubifreiðar.

Gerir kærandi þá kröfu að niðurstöðu Vegagerðarinnar verði hnekkt og staðfest að kæranda sé heimilt að hefja starfsemi sína án þess að uppfylla skilyrði nefndra laga sem teljist ekki eiga við.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Að auki hefur ráðuneytið haft til hliðsjónar eftirfarandi gögn:

Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran innan þriggja mánaða kærufrests 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaganna. Ekki er ágreiningur um aðild.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Upphaf máls þessa er að rekja til fyrirspurnar kæranda þann 17. maí 2007 til ráðuneytisins þar sem lýst er starfsemi sem kærandi fyrirhugar að hrinda í framkvæmd. Kemur þar fram að kærandi vinni að gerð vefsíðu sem ætlað sé að miðla upplýsingum um bílfar í boði og bílfar sem óskast. Auk þess sé gert ráð fyrir að hringja megi inn upplýsingar um laust far í boði hjá símaþjónustumiðstöð. Er gert ráð fyrir að þeir sem ferðast fyrir tilstilli vefsíðunnar gangist undir ákveðin skilyrði sem nánar eru þar tilgreind. Þar á meðal sé að þeir sem þiggja far greiði ökumanni lítilsháttar fyrir farið, þ.e. taki þátt í kostnaði við aksturinn. Því verði gefin út ákveðin leiðbeinandi gjaldskrá en greiðslur fari þó aðallega eftir samkomulagi ökumanns og farþega. Ekki sé um akstur í atvinnuskyni að ræða þar sem fjárhæðir verði það lágar að ábati ökumanns verður einkum lækkun kostnaðar við aksturinn. Kærandi tekur fram að svipaðar vefsíður þekkist víða í nágrannalöndunum og ekki annað að sjá en þetta eigi fullan rétt á sér hér á landi, m.a. vegna umræðu um ofnotkun einkabílsins, umferðartafa, mengunar og kostnaðar.

Í erindi sínu spyrst kærandi fyrir um það hvort ráðuneytið sjái einhverjar lagalegar hindranir á að vefurinn verði kynntur og þá sérstaklega varðandi gjaldtökuna.

Erindinu var svarað af hálfu ráðuneytisins þann 22. maí 2007 og bent á að hugsanlega geti verið lagalegar hindranir á starfseminni þar sem hún kunni að vera leyfisskyld samkvæmt lögum nr. 134/2001 um leigubifreiðar og lögum nr. 73/2001 um fólks- og farmflutninga. Þá kunni samkeppnissjónarmið að eiga við um viðmiðunargjaldskrá. Einnig að um bifreiðar sem notaðar eru til fólksflutninga gildi ákveðnar reglur hvað varðar gæði og öryggi, auk þess sem inni í þetta kunni að spila virðisaukaskatts- og tryggingamál. Þá bendir ráðuneytið á að starfsemin eins og henni er lýst rúmist tæplega innan tilgangs kæranda eins og hann er tilgreindur í 3. gr. samþykkta félagsins. Ráðuneytið bendir kæranda á að Vegagerðin fari með framkvæmd mála sem varði fólksflutninga og því rétt að snúa sér til stofnunarinnar um nánari upplýsingar varðandi mögulega leyfisskyldu. Einnig er bent á að stjórnsýsluákvarðanir Vegagerðarinnar séu kæranlegar til ráðuneytisins innan ákveðins kærufrests samkvæmt stjórnsýslulögum.

Þann 10. nóvember 2008 sendi kærandi erindi til Vegagerðarinnar þar sem spurst var fyrir um heimild til að bjóða far með bifreiðum gegn þátttöku farþega í kostnaði við aksturinn og til að miðla upplýsingum um laust far eða farþega. Er fyrirhugaðri starfsemi nánar lýst með svipuðum hætti og í framangreindu erindi til ráðuneytisins. Því til viðbótar er upplýst að sérstök gjaldskrá hafi verið samin og gerður áskilnaður um að óheimilt sé að ferðast fyrir tilstilli vefsíðunnar nema greitt sé að hámarki það gjald sem þar er tilgreint en leitast hafi verið við að stilla því í hóf. Gjaldið, eða kostnaðarþátttakan, sé í raun til málamynda þar sem gjaldið hrökkvi einungis til að greiða hluta kostnaðar við aksturinn en það skapi ákveðna umgjörð þannig að til verður gagnkvæmur samningur milli farþega og ökumanns með réttindum og skyldum af beggja hálfu. Þá sé til athugunar að leggja á uppgefið gjald um 20% þjónustugjald sem renni til þess aðila sem annast þjónustu í kringum vefinn, skuldfærslur o.fl. Ekki sé um mikinn hagnað að ræða fyrir kæranda eða aðra heldur sé þetta frekar samfélagslegt verkefni.

Hvað varðar þá sem þessi þjónusta nýtist telur kærandi það helst vera þar sem langt er á milli staða en almenningssamgöngur stopular ef nokkrar og einnig fyrir fólk sem kýs að ferðast saman t.d. til og frá skóla eða vinnu.

Kærandi óskar eftir að Vegagerðin svari því til hvort nokkuð í lögum nr. 134/2001 eða lögum nr. 73/2001 valdi því að umrædd þjónusta sem vefnum sé ætlað að veita teljist á nokkurn hátt fara á svig við ákvæði laganna og þá sérstaklega það atriði að mæla með þátttöku í kostnaði eins og lýst er. Athygli er sérstaklega vakin á því að þeir sem bjóða far fyrir tilstilli vefsins teljist vart stunda reglubundinn akstur í skilningi laganna hvað þá akstur í atvinnuskyni og væntanlega yrði oftast um að ræða bifreið sem skráð er fyrir færri farþega en níu.

Vegagerðin svaraði erindi kæranda þann 26. nóvember 2008. Segir þar að erindi kæranda varði þjónustu sem fellur undir fólksflutninga á landi sem annars vegar eigi undir lög nr. 134/2001 og hins vegar lög nr. 73/2001. Það sé því fyrst og fremst álitaefni hvort þjónustan falli innan marka laganna. Er það mat Vegagerðarinnar að þjónusta sú sem kærandi lýsir falli undir skilgreiningu g-liðar 3. gr. laga nr. 73/2001 á fólksflutningum í atvinnuskyni og því sé um leyfisskylda starfsemi samkvæmt lögunum að ræða ef notaðar eru bifreiðar fyrir níu farþega eða fleiri. Þá sé það álit Vegagerðarinnar að þjónustan kunni að falla undir ákvæði laga um leigubifreiðar þegar notaðar eru bifreiðar fyrir átta farþega eða færri.

Telur Vegagerðin að ekki verði litið framhjá því að gjaldtaka, hversu hófleg sem hún er, skapar tilteknar tekjur fyrir móttakandann sem hann hefði annars ekki fengið. Enda sé um að ræða ferðir sem farnar eru hvort sem farþegi er með eða ekki og kostnaðarþátttaka því hreinar tekjur fyrir viðkomandi ökumann þar sem hann fái greiðslu sem hann hefði annars ekki fengið.

Er það álit Vegagerðarinnar að þjónusta sem ætlunin sé að veita samkvæmt erindi kæranda kunni að falla undir ákvæði nefndra laga og því ekki heimilt að koma henni á fót nema að uppfylltum skilyrðum laganna. Þá vekur Vegagerðin athygli á að ökumaður sem hyggst flytja farþega gegn gjaldi verður að hafa til þess sérstök ökuréttindi.

Kærandi kærði þessa niðurstöðu Vegagerðarinnar til ráðuneytisins með kæru dags. 11. desember 2008. Þann 16. desember 2008 staðfesti ráðuneytið móttöku erindisins og upplýsti að kannað yrði hvort álitaefnið ætti undir úrskurðarvald ráðuneytisins.

Með bréfi dags. 11. febrúar 2009 tilkynnti ráðuneytið kæranda að ákveðið hefði verið að fara með málið sem stjórnsýslukæru þótt vafi kynni að leika á því hvort uppfyllt væri það skilyrði að ákvörðun Vegagerðarinnar teldist stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Þann sama dag sendi ráðuneytið kæruna til umsagnar Vegagerðarinnar.

Umsögn Vegagerðarinnar barst ráðuneytinu 12. mars 2009 og var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi þann 17. mars 2009. Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu þann 2. apríl 2009.

Með bréfi dags. 6. apríl 2009 tilkynnti ráðuneytið kæranda og Vegagerðinni að málið yrði tekið til úrskurðar en fyrirsjáanlegt væri að uppkvaðning hans myndi tefjast en væri ráðgerð í maílok. Sú ráðagerð gekk ekki eftir og þann 25. maí 2009 tilkynnti ráðuneytið báðum aðilum að enn yrðu tafir á uppkvaðningu úrskurðar og leitast yrði við að ljúka málinu fyrir lok júní.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í málatilbúnaði kæranda í kæru kemur fram að ekki sé fallist á niðurstöðu Vegagerðarinnar um að starfsemin kunni að falla undir lög um leigubifreiðar nr. 134/2001 eða lög um fólksflutninga og farmflutninga á landi nr. 73/2001.

Hvað varðar lög nr. 73/2001 þá taki þau einungis til bifreiða sem skráðar eru fyrir níu farþega eða fleiri. Þá er vakin athygli á 1. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar þar sem segir að leigubifreiðaakstur sé það þegar fólksbifreið er seld á leigu ásamt ökumanni fyrir tiltekið gjald.

Þegar óskað er fars gegnum Farþegavefinn sé ekki verið að selja ökutæki á leigu enda felist í leigu ákveðin umráð eða afnotaréttur af hálfu leigutaka (farþega) sem ekki eru fyrir hendi þar sem ökumaður bifreiðarinnar sem far er fengið með fyrir tilstilli vefsins ræður ferðinni, hvenær er farið, upphafs- og áfangastað o.fl. en ekki farþeginn.

Þá geti það ekki talist akstur í atvinnuskyni þegar ekið er fyrir tilstilli vefsins þótt greitt sé gjald sem að mestu er upp í kostnað við akstur. Hvergi í löggjöfinni er nefnt að óheimilt sé að aka gegn gjaldi nema ökutækið sé fyrir níu farþega eða fleiri og megi ekki setja samasemmerki milli hugtakanna „gegn gjaldi“ og „í atvinnuskyni“.

Kærandi telur því ekki unnt að fallast á að sjónarmið Vegagerðarinnar eigi sér fullnægjandi stoð í þeim lögum sem vísað er til. Því sé, með vísan til 26. gr. stjórnsýslulaga, þess farið á leit að niðurstöðu Vegagerðarinnar verði hnekkt og staðfest að kæranda sé heimilt að hefja starfsemina eins og henni er lýst, án þess að uppfylla skilyrði nefndra laga sem ekki teljast eiga við.

Áréttað er að víða er hvorki kostur almenningssamgangna né leigubíla heldur aðeins um að ræða mjög stopular eða tímafrekar samgöngur. Löggjöfinni sé varla ætlað að hindra að einstaklingar megi bjóða far eða leita eftir fari milli slíkra staða þótt farþegi taki einhvern þátt í kostnaði við ferð. Kjósi einhver sem ekur bíl að heimila öðrum að þiggja far á leiðinni og sammælst er um að farþegi taki þátt í kostnaði við aksturinn sýnist það óheimilt samkvæmt túlkun Vegagerðarinnar. Hvað varðar greiðslur til Farþegavefsins er aðeins um að ræða afleidda þjónustu sem er í raun sala upplýsinga og lítilsháttar vinna ef viðskipti komast á.

Æskilegt væri að einhverjar reglur væru til um starfsemi eða þjónustu sem þessa þó ekki væri nema til að ákveða gjaldskrá þannig að ekki léki nokkur vafi á því að ekki væri um akstur í atvinnu- eða ábataskyni að ræða. Telji ráðuneytið lög ekki standa í vegi fyrir starfseminni er kærandi reiðubúinn að undirgangast eftirlit með starfseminni og binda gjaldskrá við einhverja fasta viðmiðun. Þá tekur kærandi fram að bæði ökumaður og farþegi njóti fullrar vátryggingarverndar alveg óháð því hvort greiðslur koma fyrir farið, sbr. 88. og 90. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Þá mun verða kannað hjá skattyfirvöldum hvernig fara skuli með greiðslur.

Þá áréttar kærandi að ef stjórnvöld mælast í raun til að fólk á ferð samnýti ökutæki sín hljóti að teljast nauðsynlegt að til sé vettvangur til að miðla upplýsingum um far í boði og laust far og má styðja það ýmsum rökum að stjórnvöld ættu að sjá til þess að slíkum vef væri haldið úti. Hér sé í raun um áhugaverða samfélagslega tilraun að ræða sem, ef vel tekst til, mætti nýta utan Íslands en ekki sé vitað til að slíkir vefir séu til erlendis.

Að lokum bendir kærandi á að hann muni ekki njóta mikils fjárhagslegs ábata af þessu og ólíklegt sé að þessi þjónusta verði notuð í stórum stíl án mikilla auglýsinga. Engu að síður sé nauðsynlegt að þjónustan sé tiltæk og eigi rétt á sér enda getur hún komið að miklu gagni, ekki síst í dreifðum byggðum landsins og fyrir þá sem ekki vilja eða eiga þessi ekki kost að aka eða eiga og reka bifreið.

Í andmælum kæranda kemur fram að ólík sjónarmið, annars vegar kæranda og hins vegar Vegagerðarinnar, snúist einkum um hvort starfsemin, að miðla upplýsingum um vefsíðu og/eða síma um laust far fyrir farþega með einkabifeið þar sem gert er ráð fyrir að sá sem þiggur far með bifreið taki þátt í kostnaði ökumanns við aksturinn og Farþegavefurinn fái hluta þess gjalds upp í kostnað við þjónustuna, fari í bága við lög, einkum lög um leigubifreiðar nr. 134/2001 og lög nr. 73/2001 um fólksflutninga og farmflutninga á landi.

Við mat á heimild til þjónustunnar beri að hafa í huga að hér ríkir viðskiptafrelsi og frelsi til samninga og geta fullorðnir einstaklingar og samtök þeirra samið um hvað eina sem lög mæla ekki gegn, reisa skorður við eða setja skilyrði fyrir. Þegar viðskiptin eru peningaleg komi til álita t.d. lög um verslunaratvinnu nr. 28/1998 og lög nr. 42/2000 um þjónustukaup en kærandi telur hvorug lögin eiga við.

Kærandi ítrekar að ekki er fallist á að umrædd þjónusta falli undir lög nr. 73/2001, sbr. það sem rakið er í kæru enda far boðið með ökutækjum sem eru fyrir færri farþega en níu og aksturinn ekki í atvinnuskyni.

Þá ítrekar kærandi einnig að starfsemin geti ekki fallið undir lög nr. 134/2001 þar sem ekki sé verið að láta í té eign (ökutæki) til afnota gegn endurgjaldi eins og þegar ferðast er með leigubíl. Þegar ferðast er fyrir tilstilli Farþegavefsins er það ökumaðurinn sem ræður ferðinni þótt hann hafi skuldbundið sig gagnvart farþeganum til að fara á ákveðinn áfangastað innan tiltekins tíma en farþeginn fær einungis að njóta góðs af akstri hans.

Þeir sem veiti þjónustu leigubifreiða eða sinni almenningssamgöngum ættu ekki að þurfa að óttast samkeppni eða tekjutap þar sem um tiltölulega litla þjónustu verði væntanlega að ræða og aðeins þar sem annar hagkvæmari samgöngumáti býðst ekki.

Kærandi bendir á að svo virðist sem þjónustan sé ný og geti fyrst og fremst orðið raunhæf fyrir tilstilli nýrrar tækni, þ.e. netsins og farsíma. Þau lög sem Vegagerðin vísar til byggja á öðrum grunni og miða aðallega við að tryggja umgjörð fyrir annan ferðamáta og ákveðna atvinnustarfsemi. Hér sé um að ræða nýjung sem gildandi löggjöf telst ekki ná yfir en er hins vegar þess eðlis að rétt þykir að um hana séu settar reglur.

IV. Málsástæður og rök Vegagerðarinnar

Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að stofnunin hafi litið svo á að í erindi kæranda frá 10. nóvember 2008 hafi fyrst og fremst falist fyrirspurn um túlkun Vegagerðarinnar almennt á ákvæðum laga sem stofnuninni er ætlað að framfylgja og varða fólksflutninga á landi. Ekki var litið svo á að í spurningu kæranda fælist umsókn um leyfi til starfseminnar heldur fyrirspurn um það hvort kærandi kynni t.d. að þurfa að sækja um slíkt leyfi og hvernig Vegagerðin túlkaði umrædd lög og eftir atvikum reglugerðir sem um þetta fjalla.

Í erindi kæranda til Vegagerðarinnar kom fram að kærandi gerir ekki ráð fyrir að umræddur akstur félli undir lög nr. 73/2001 um fólksflutninga og farmflutninga á landi. Taldi Vegagerðin því að leysa þyrfti úr þeirri spurningu hvort svo væri, þ.e. því álitaefni hvort lög nr. 73/2001 giltu um þessa starfsemi og var niðurstaða Vegagerðarinnar að svo væri. Litið væri svo á að starfsemin, eins og henni var lýst í erindi kæranda, feli í sér flutning á fólki gegn gjaldi og falli sem slík undir ákvæði laganna. Þá sé rétt að benda á að ekki er alveg ljóst hvort og hvenær í öllum tilvikum verður tekið gjald fyrir umrædda þjónustu en það er grundvallaratriði sem ræður úrslitum um það hvort starfsemin falli undir lögin.

Vísað er í bréf ráðuneytisins þar sem afstaða Vegagerðarinnar til álitaefnisins er ekki talin nægjanlega skýr og að leitast verði við að skýra sjónarmið Vegagerðarinnar nánar.

Vegagerðin áréttar þá skoðun sína að þjónustan sem kærandi lýsir kunni að falla undir ákvæði laga um leigubifreiðar nr. 134/2001 þegar um er að ræða flutning farþega með bifreiðum sem skráðar eru fyrir 8 farþega eða færri gegn hóflegu gjaldi.

Kærandi lýsi í meginatriðum tvenns konar starfsemi, annars vegar miðlun á flutningi farþega sem fer fram í gegnum vefsíðu og hins vegar flutning farþega gegn lágu gjaldi sem Vegagerðin telur gjaldtöku í skilningi 1. mgr. 1. gr. laganna.

Það sé mat Vegagerðarinnar að miðlun á flutningi farþega í gegnum vefsíðu kunni að fela í sér starfsemi sambærilega þeirri sem fram fer á leigubifreiðastöð en rétt sé að taka fram að lögin skera ekki að fullu úr um það. Afgreiðsla leigubifreiðastöðvar miðli upplýsingum um farþega sem vantar far til leigubifreiða sem eru á lausu hverju sinni og kemur þannig upplýsingum um viðskipti á milli staða. Þjónustustig vefsíðunnar sé að því er virðist takmarkaðra þannig að framboð á bifreiðum er bundið við tilteknar fyrirfram ákveðnar leiðir og tíma. Engu að síður felur sú þjónusta sem vefsíðan veitir einnig í sér miðlun á flutningi fólks milli staða.

Lögum og reglugerðum sem gilda um leiguakstur sé ætlað að tryggja ákveðið lágmarks þjónustustig og eftirlit með þeim leigubifreiðum sem skráðar eru á viðkomandi stöð og þurfi leigubifreiðastöðvar að hafa starfsleyfi frá Vegagerðinni.

Þar sem ákvæði laga og reglugerða um leiguakstur kveða ekki afdráttarlaust á um að leyfi þurfi til miðlunar á fólksflutningum sem falla undir lög og reglur um leiguakstur telur Vegagerðin að ekki verði fullyrt að starfræksla vefsins krefjist leyfis af hálfu Vegagerðarinnar en sú niðurstaða gæti farið gegn tilgangi og markmiði laganna. Hins vegar er það álit Vegagerðarinnar að miðlun á flutningi fólks gegn gjaldi með fólksbifreiðum innan takmörkunarsvæða sé óheimil nema fyrir tilstilli leigubifreiðastöðva, sbr. 3. gr. laganna.

Flutningur farþega með bifreiðum sem eru fyrir 8 farþega eða færri er leyfisskyldur sbr. 5. og 6. gr. laganna. Það er álit Vegagerðarinnar að flutningur fólks eins og lýst er í erindi kæranda feli í sér leyfisskyldan flutning samkvæmt lögunum þegar tekið er hóflegt gjald fyrir. Þar með gilda, auk 5. og 6. gr., ákvæði um takmörkun á fjölda sbr. 8. gr., nýtingu atvinnuleyfis sbr. 9. gr. auk 10. gr. um gjaldmæla og ákvæði reglugerðar nr. 397/2003.

Það er mat Vegagerðarinnar að flutningur fólks gegn hóflegu gjaldi teljist flutningur í atvinnuskyni samkvæmt lögum nr. 73/2001 um fólks- og vöruflutninga á landi í þeim tilvikum þegar bifreiðar eru fyrir fleiri en 8 farþega. Slíkur akstur er leyfisskyldur sbr. 4. gr. og uppfylla þarf skilyrði samkvæmt 5. gr. Huga þurfi að ákvæði 6. gr. um sérleyfi og 8. gr. Þá þurfi að uppfylla gæða og tæknikröfur sbr. 12. gr. og greiða leyfisgjöld sbr. 13. gr. Loks þurfi að gæta ákvæða reglugerðar 528/2002.

Vegagerðin kveður það niðurstöðu sína, samkvæmt öllu framangreindu, að til að heimilt sé að veita far gegn hóflegu gjaldi í samræmi við lýsingu í erindi kæranda þurfi tilskilin leyfi samkvæmt lögum 134/2001 og eftir atvikum lögum nr. 73/2001. Lítur Vegagerðin svo á að svar við erindi kæranda hafi falið í sér það álit að gæta yrði að ákvæðum nefndra laga og reglugerða við miðlun á flutningi fólks í gegnum vefsíðuna farthegi.is gegn hóflegu gjaldi eins og lýst er í bréfi kæranda.

Vegagerðin telur eðlilegt að farið verði með málið sem stjórnsýslukæru og leyst verði úr því álitaefni hvort umrædd lög skuli gilda um starfsemi eins og henni er lýst. Telur Vegagerðin að það feli nánar í sér að leysa úr því álitaefni hvort umrædd starfsemi feli í sér flutning á fólki í atvinnuskyni í skilningi umræddra laga og miðlun slíks flutnings.

Vegagerðin sendir með til upplýsinga bréf dómsmálaráðuneytisins til lögreglustjóra árið 1996 þar sem sett eru fram sjónarmið ráðuneytisins um hvernig skýra beri orðalagið „farþegaflutningar í atvinnuskyni“.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Í lögum nr. 134/2001 og lögum nr. 73/2001 er fjallað um atvinnustarfsemi sem felst í flutningi fólks í bifreiðum gegn gjaldi. Atvinnustarfsemi þessi er í raun tvískipt eftir stærð þeirra bifreiða sem notaðar eru til flutninganna. Annars vegar bifreiðar sem eru fyrir a.m.k. níu farþega sem fellur undir lög nr. 73/2001 og hins vegar fyrir átta farþega eða færri sem fellur undir lög nr. 134/2001. Þá hefur löggjafinn ákveðið að í báðum tilvikum þurfi sérstakt leyfi til að stunda viðkomandi starfsemi og að uppfylla þurfi ákveðin skilyrði til að fá slíkt leyfi. Það eru því einungis þeir sem fengið hafa leyfi sem hafa heimild til að stunda þessa atvinnustarfsemi, þ.e. fólksflutninga gegn gjaldi í atvinnuskyni.

Álitaefni máls þessa er hvort fyrirhuguð starfsemi kæranda, eins og henni er lýst í kæru, falli undir skilgreiningu á þeirri starfsemi sem annað hvort á undir lög nr. 134/2001 um leigubifreiðar eða lög nr. 73/2001 um fólksflutninga og farmflutninga á landi.

Í því sambandi er hér skoðað í fyrsta lagi hvort um er að ræða að starfsemin feli í sér flutning á fólki í atvinnuskyni, gegn gjaldi, í skilningi nefndra laga og í öðru lagi hvort starfsemin sem ætlunin er að fari fram á vefnum farthegi.is sé þess eðlis að falli undir önnur hvor lögin eða bæði.

1. Akstur

1.1. Þeir fólksflutningar sem kærandi lýsir í kæru og öðrum gögnum málsins að muni verða stundaðir á grundvelli þeirrar starfsemi sem hann hyggst koma á fót, felast í því að ökumaður eigin bíls ákveður að bjóða öðrum far með sér ákveðna leið, gegn hóflegu gjaldi sem ákveðið er í gjaldskrá. Það er því ökumaðurinn sem ræður ferðinni, hvert er ekið, hvenær ferðin hefst og hvenær henni lýkur en ekki farþeginn eins og þegar um leiguakstur er að ræða. Þá kemur fram hjá kæranda að í langflestum tilvikum séu bifreiðar venjulegar fólksbifreiðar, þ.e. fyrir átta farþega eða færri og því komi lög nr. 73/2001 um fólksflutninga ekki til álita. Einnig að aksturinn sé ekki í atvinnuskyni þótt gjald sé tekið fyrir.

Lög nr. 134/2001 og lög nr. 73/2001 fjalla um starfsemina fólksflutningar í atvinnuskyni gegn gjaldi. Verður að uppfylla tiltekin skilyrði til að geta stundað þessa starfsemi og ekki á færi allra að uppfylla þau og því aðgangur að starfsgreininni takmarkaður. Þegar löggjafinn hefur ákveðið að takmarka úthlutun slíkra gæða sem atvinnuleyfi fyrir tiltekinni starfsemi eru, telur ráðuneytið eðlilegt að skýra lögin þröngt. Það hefur í för með sér að lögunum verður ekki beitt um aðra starfsemi en þá sem þau taka beinlínis til.

1.2. Um fólksflutninga á landi gilda lög nr. 73/2001 og reglugerð nr. 528/2002. Samkvæmt 1. gr. laganna gilda þau m.a. um fólksflutninga á landi í atvinnuskyni með bifreiðum sem skráðar eru fyrir níu farþega eða fleiri. Sama skilgreining er í 1. gr. reglugerðarinnar. Starfsemin er leyfisskyld, sbr. 4. gr. og þarf umsækjandi að uppfylla ákveðin skilyrði sbr. 5. gr.

Hugtakið fólksflutningar í atvinnuskyni er skilgreint í g-lið 3. gr. sem flutningur fólks gegn endurgjaldi þar sem farþeginn er ekki tengdur rekstri fyrirtækisins sem sér um flutningana. Greint er á milli fólksflutninga í atvinnuskyni og eigin þágu en það eru flutningar sem ekki er innheimt gjald fyrir s.s. flutningur starfsfólks til og frá vinnustað. Slíkir fólksflutningar eiga ekki við í máli þessu og koma því ekki til frekari athugunar. Þá er í lögunum kveðið á um gæða- og tæknikröfur sem gerðar eru til bifreiða og leyfisgjöld, sbr. 12. og 13. gr.

Þeir fólksflutningar sem falla undir lögin eru því þeir sem stundaðir eru í atvinnuskyni gegn gjaldi með bifreiðum fyrir níu farþega eða fleiri. Ekki er skilyrði að hagnaður sé að starfseminni né að leyfishafi hafi flutningana að aðalatvinnu.

Ráðuneytið telur að sá akstur sem felst í starfsemi kæranda geti talist til fólksflutninga samkvæmt lögum nr. 73/2001, sbr. g-liður 3. gr. Það á þó einungis við ef notaðar eru bifreiðar sem eru fyrir níu farþega eða fleiri, en ef farþeginn kaupir sér sæti í bifreið sem er fyrir átta farþega eða færri fellur það ekki undir lögin. Hér komi þó til álita hvort flutningarnir uppfylli það skilyrði laganna að vera í atvinnuskyni en samkvæmt lýsingu kæranda á starfseminni er svo ekki.

Þar sem upplýst er af hálfu kæranda, að miðað er við að far sé boðið með ökutækjum sem taka færri farþega en níu, telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla frekar um þetta álitaefni en vekur athygli kæranda á því að hugsanlega kunni flutningarnir að eiga undir lög nr. 73/2001 séu þeir stundaðir með bifreiðum fyrir níu farþega eða fleiri. Rétt sé því, eins og máli þessu er háttað, að fallast á það með Vegagerðinni að ef ekið er með bifreiðum sem rúma níu farþega eða fleiri, falli starfsemi kæranda undir lög nr. 73/2001.

1.3. Um leiguakstur gilda lög nr. 134/2001. Þar segir í 1. gr. að leigubifreiðaakstur teljist það þegar fólksbifreið er seld á leigu ásamt ökumanni fyrir tiltekið gjald til flutnings á farþegum og farangri þeirra. Þá segir að lögin taki til bifreiða sem eru skráðar fyrir átta farþega eða færri. Leiguakstur er leyfisskyld starfsemi og þarf sá sem hana vill stunda að sækja um leyfi til Vegagerðarinnar, sbr. 2. gr., og uppfylla tiltekin skilyrði, sbr. 5. gr., s.s. að hafa leigubifreiðaaksturinn að aðalatvinnu.

Í reglugerð um leigubifreiðaakstur nr. 397/2003 segir í 2. mgr. 1. gr. að leigubifreiðaakstur sé þjónustugrein sem telst til almenningssamgangna og felst í því að fólksbifreið er seld á leigu ásamt ökumanni fyrir tiltekið gjald til flutnings á farþegum og farangri þeirra.

Af þessu má sjá að leigubifreiðaakstur er ákveðin tegund fólksflutninga sem stunduð er í atvinnuskyni og er starfsemin leyfisskyld. Allur akstur fólksbifreiða í þessu skyni, sem er fyrir átta farþega eða færri, fellur því undir leigubifreiðaakstur og þar með framangreind lög og reglugerð. Lögin gera ekki að skilyrði að leigubifreiðaaksturinn sé í hagnaðarskyni en skilyrði er að hann sé aðalatvinna leyfishafa, þó einungis á takmörkunarsvæðum.

Ráðuneytið getur fallist á með kæranda að akstur sá sem felst í fyrirhugaðri starfsemi hans og leiguakstur eins og hann er skilgreindur í lögum nr. 134/2001 og reglugerð nr. 397/2003 sé ekki sambærilegur. Skipti þar mestu að við leigubifreiðaaksturinn er bifreiðin seld á leigu ásamt ökumanni til flutnings farþegans til þess áfangastaðar sem farþeginn ákveður. Það á ekki við um fyrirhugaða starfsemi kæranda heldur kaupir farþeginn sér sæti í bifreið ökumannsins á fyrirfram ákveðinni leið sem ákveðin er af ökumanni.

Það er mat ráðuneytisins að lögum um leigubifreiðar nr. 134/2001 sé ekki ætlað að taka yfir þessa fyrirhuguðu starfsemi kæranda og ekki séu nein efni til að túlka lögin það rúmt að fella þessa starfsemi þar undir og gera kæranda þar með ókleift að koma henni á fót nema að uppfylltum skilyrðum laganna. Ráðuneytið telur að hér verði að hafa í huga þá meginreglu að einstaklingum er heimilt að gera allt sem ekki er bannað með lögum. Sé engum lögum til að dreifa um tiltekna starfsemi, sem takmarka hana eða setja henni skilyrði, sé það ekki framkvæmdavaldsins að setja hömlur á starfsemina með lagatúlkun og fella með því undir lög sem ekki taka beinlínis til starfseminnar. Það hafi enda ekki verið tilgangur löggjafans með setningu laga nr. 134/2001 að setja reglur um slíka starfsemi sem mál þetta fjallar um.

Ráðuneytið fellst því ekki á það með Vegagerðinni að sá akstur sem um ræðir í máli þessu falli undir leiguakstur samkvæmt lögum nr. 134/2001 þegar ekið er með bifreiðum sem eru fyrir átta farþega eða færri.

2. Miðlun farþega á farthegi.is

Í málatilbúnaði kæranda kemur fram að ætlunin sé að miðlun upplýsinga um laust far fari fram gegnum vefsíðu og/eða með síma. Eigi það bæði við um upplýsingar um þá sem bjóða far og þá sem óska eftir fari. Vísar kærandi á vefsíðuna um nánari upplýsingar.

Ráðuneytið hefur skoðað umrædda vefsíðu og þær upplýsingar sem þar er að finna um fyrirhugaða starfsemi. Segir þar m.a. að vefurinn sé vettvangur fyrir þá sem vilja nýta far sem býðst í einkabíl með öðrum og þá sem vilja bjóða öðrum far í einkabíl. Þá kemur fram að ekki sé með þessu ætlunin að keppa við þá sem fyrir eru, t.d strætisvagna, áætlunarbíla eða leigubíla heldur sé um viðbót að ræða. Einnig segir að af þessu sé ávinningur fyrir samfélagið sem felist í fjölbreyttari samgöngumátum, verðmæti nýtist betur, umferð minnki og þar með álag á samgöngumannvirki auk þess sem orkunotkun og mengun verði minni. Þá segir að vefurinn sé ekki rekinn í hagnaðarskyni.

Þá kemur fram í máli kæranda að óheimilt verði að ferðast fyrir tilstilli vefsins nema greitt sé tiltekið gjald samkvæmt ákveðinni hámarksgjaldskrá sem rynni til greiðslu á hluta kostnaðar við aksturinn. Einnig að ætlunin sé að leggja um 20% þóknun á kostnað vegna veittrar þjónustu. Á vefnum farthegi.is er birt gjaldskrá þar sem gert er ráð fyrir startgjaldi og síðan greiðist ákveðið gjald fyrir tiltekinn fjölda kílómetra. Gert er ráð fyrir að greitt sé við lok ferðar með reiðufé eða millifært á reikning ökumanns og kemur fram að áformað sé að Farþegavefurinn annist millifærslur gjaldsins.

Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum um þá starfsemi sem ætlunin er að fari fram á Farþegavefnum, farthegi.is, er ljóst að hún felst fyrst og fremst í að miðla upplýsingum um laust far í einkabifreiðum ökumanna og óskum um far frá væntanlegum farþegum auk aðstoð við greiðslur.

Í lögum um leigubifreiðar nr. 134/2001 er kveðið á um að allar leigubifreiðar á svokölluðum takmörkunarsvæðum, sbr. 8. gr., skuli hafa afgreiðslu á leigubifreiðastöð sem hefur starfsleyfi Vegagerðarinnar, sbr. 3. gr. en nánar skuli kveða á um hlutverk og skyldur slíkra stöðva í reglugerð. Takmörkunarsvæði samkvæmt 8. gr. eru ákveðin svæði landsins þar sem fjöldi leigubifreiða er takmarkaður eins og nánar er kveðið á um í reglugerð og er í 4. gr. reglugerðar nr. 397/2003 kveðið á um 3 takmörkunarsvæði á landinu og að takmörkun sé framkvæmd með útgáfu atvinnuleyfa. Nánar er fjallað um leigubifreiðastöðvar í IV. kafla reglugerðarinnar svo sem um hlutverk og skyldur, sbr. 24. gr. Segir þar m.a. að stöð skuli hafa símaþjónustu og fullnægjandi fjarskiptakerfi milli ökutækis og stöðvar. Er af þessu ljóst að stöðvar hafa m.a. það hlutverk að miðla upplýsingum til leigubifreiða um væntanlega farþega og annað sem því tengist. Engin sambærileg ákvæði eru í lögum nr. 73/2001 um stöðvarskyldu atvinnuleyfishafa.

Sú starfsemi sem ætlunin er að fram fari á vefnum, farthegi.is, er því að einhverju leyti hliðstæð þeirri sem leigubifreiðarstöðvar á takmörkunarsvæðum sjá um, þ.e. miðlun á flutningi fólks með bifreiðum, í samræmi við eftirspurn eftir þjónustunni.

Eins og að framan er rakið er kveðið á um það í lögum nr. 134/2001 að leigubifreiðar á takmörkunarsvæðum skuli hafa afgreiðslu á leigubifreiðastöð, sbr. 3 gr. og felst í því að miðlun upplýsinga fer fram fyrir tilstilli slíkrar stöðvar. Ákvæðið tekur til leigubifreiða sem stunda leiguakstur en ekki til annars konar aksturs.

Þar sem ráðuneytið hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að starfsemi sú sem kærandi hyggst koma á fót telst ekki leigubifreiðaakstur og falli því ekki undir lög um leigubifreiðar nr. 134/2001 er það mat ráðuneytisins að ákvæði 3. gr. laga nr. 134/2001, um skyldu til afgreiðslu á leigubifreiðastöð, koma ekki til álita hvað varðar miðlun farþega á vefnum farthegi.is. Ráðuneytið fellst því á það með kæranda að honum sé heimilt að nota vefinn til miðlunar upplýsinga til farþega eða ökumanna, á takmörkunarsvæðum samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 397/2003.

3. Ráðuneytið telur undir með kæranda að æskilegt sé að um starfsemina og þjónustu þá sem mál þetta fjallar um gildi ákveðnar reglur og mun beita sér fyrir að möguleiki á setningu slíkra reglna verði kannaður. Tekið skal fram að með úrskurði þessum er þó ekki á nokkurn hátt tekin afstaða til þeirra reglna sem kærandi hefur sett um starfsemi sína á vefsíðuna farthegi.is. Eftir sé að setja reglur um starfsemina og ekkert liggi fyrir um efni þeirra.

Ráðuneytinu þykir einnig rétt að taka fram að með úrskurði þessum er ekki tekin nein afstaða til þess að hvaða leyti önnur lög og reglur geta gilt um þá starfsemi sem málið fjallar um, svo sem hvað varðar tryggingar farþega og skattskyldu þeirra tekna sem aflað er auk þess sem samkeppnissjónarmið kunna að eiga við um fyrirhugaða viðmiðunargjaldskrá. Þá þykir ráðuneytinu rétt að taka fram, vegna fyrirætlana kæranda um að hafa gjaldskrá og að óheimilt sé að miðla fari nema gjald sé tekið fyrir, að almennt ríkir samningsfrelsi manna á milli, nema löggjafinn hafi ákveðið annað, og því kunni að vera ófært að setja því slík takmörk að ekki sé heimilt að bjóða farið endurgjaldslaust.

Uppkvaðning úrskurðarins hefur dregist nokkuð vegna mikilla starfsanna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu Leiðar ehf. um að fyrirhuguð starfsemi félagsins falli ekki undir lög um leigubifreiðar nr. 134/2001 þegar ekið er með bifreiðum sem eru fyrir átta farþega eða færri.

Kröfu Leiðar ehf. um að fyrirhuguð starfsemi félagsins falli ekki undir lög nr. 73/2001 um fólksflutninga og farmflutninga á landi þegar ekið er með bifreiðum sem eru fyrir níu farþega eða fleiri, er hafnað.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir