Mosfellsbær - Innheimta

Ernir Snorrason                                                25. október 2001                  FEL01080046/1001

Seljabrekku v/Þingvallaveg

270 MOSFELLSBÆR

Hinn 25. október 2001 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:

úrskurður

Með erindi, dags. 15. ágúst 2001, kærði Seljabrekka ehf. til ráðuneytisins ákvörðun Mosfellsbæjar um að leggja gatnagerðargjald að fjárhæð 1.116.076 kr. á kæranda vegna nýbyggingar á gripahúsi og vélageymslu á jörðinni Seljabrekku. Skilur ráðuneytið kröfugerð kæranda svo að hann krefjist þess að álagningin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 6. september 2001, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Mosfellsbæjar um málið. Umsögnin barst með bréfi, dags. 19. september sl.

I.       Málavextir

Fram kemur í erindi kæranda að á árinu 2000 var lagt á hann svokallað „grunngjald“ gatnagerðargjalds, 1.988.919 kr. Þessari ákvörðun mótmælti kærandi með bréfi, dags. 25. júlí 2000. Svar barst tæpu ári síðar, með bréfi bæjarritara, dags. 19. júlí 2001.

Í því bréfi er vitnað til bæjarráðsfundar, sem haldinn var 5. júlí 2001, þar sem samþykkt var breyting á gjaldskrá um gatnagerðargjald í Mosfellsbæ frá 16. september 1998, hvað varðar álagningu gjalda þar sem svo háttar til, eins og á Seljabrekku, að ekki hefur verið tekin ákvörðun um hefðbundnar gatnagerðarframkvæmdir.

Samkvæmt hinum nýju reglum skal í þeim tilvikum greiða grunngjald á hvern m3 nýbyggingar svo sem hér segir:

i. Íbúðarhúsnæði                645,20 kr./m3, að hámarki 516.163 kr. fyrir hverja byggingu.

ii. Annað húsnæði              201,16 kr./m3, að hámarki 1.649.483 kr. fyrir hverja byggingu.

Í bréfinu kemur fram að gert er ráð fyrir að viðbótargatnagerðargjald innheimtist samkvæmt almennri gjaldskrá þegar ráðist verði í gatnagerðarframkvæmdir, að frádregnu grunngjaldi sem greitt hefur verið vegna byggingar sem stendur á lóð. Tekið er fram að í fyrri reglum hafi grunngjaldið verið 350 kr./m3, óháð því um hvers konar byggingu var að ræða.

Samkvæmt hinum endurskoðuðu reglum var kæranda sendur greiðsluseðill, dags. 18. júlí 2001, að fjárhæð 1.116.076 kr., vegna svonefnds „grunngjalds“ nýbyggingar á gripahúsi og vélageymslu. Fyrir voru á jörðinni gripahús sem reist voru 1936 og liggur fyrir að þau verða rifin.

II.     Málsrök aðila

Kærandi hefur mótmælt álagningu gatnagerðargjalds á eignir hans á þeim grundvelli að bændur á lögbýlum í sveitum landsins hafi aldrei þurft að greiða sérstök gatnagerðargjöld vegna nýbygginga eða endurnýjunar á húsakosti jarða sinna. Kveðst kærandi hafa kannað framkvæmd hvað þetta varðar í nálægum sveitarfélögum. Telur kærandi ljóst að kostnaður sveitarfélagsins vegna nýbyggingar og endurnýjunar á húsakosti lögbýla sé enginn.

Í umsögn kærða, dags. 19. september 2001, er vísað til rökstuðnings í bréfi sem sent var kæranda, dags. 19. júlí 2001. Þar segir m.a.:

„Samkvæmt 1. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, er sveitarstjórn heimilt að innheimta gatnagerðargjald af öllum lóðum í sveitarfélaginu og/eða mannvirkjum á þeim. Samkvæmt 2. gr. laganna skal gatnagerðargjaldi varið til gatnagerðar í sveitarfélaginu, svo sem til að undirbyggja götur með tilheyrandi lögnum, m.a. vegna götulýsingar, og leggja bundið slitlag, gangstéttir, umferðareyjar og þess háttar þar sem gert er ráð fyrir því í skipulagi. Samkvæmt athugasemdum með greininni í frumvarpi til laganna, er tekið fram að ráðstöfun gatnagerðargjalda sé ekki bundin við gerð gatna við þær lóðir sem gatnagerðargjald er innheimt af. Ekki sé lengur talin þörf á eða eðlilegt að binda ráðstöfun gatnagerðargjalda við tilteknar götur í sveitarfélaginu. Af þessu má leiða að gjaldið eigi ekki eingöngu að standa undir kostnaði vegna gatnagerðar við viðkomandi lóð heldur kostnaði almennt við gatnagerð í sveitarfélaginu, þ.á m. stofnbrautir.“

Síðar í bréfi kærða frá 19. júlí 2001 segir:

„Það sem lá að baki ákvæði um álagningu grunngjalds, þar sem ekki hefur verið tekin ákvörðun um hefðbundnar gatnagerðarframkvæmdir, var að um sé að ræða hlutdeild í kostnaði við stofngatnakerfi bæjarins, sem heimilt er að innheimta gatnagerðargjald fyrir skv. 2. gr. laga um gatnagerðargjald. Að mati Mosfellsbæjar væri það brot á jafnræðisreglu ef íbúar utan þéttbýlis í bæjarfélaginu taka ekki þátt í kostnaði bæjarins vegna framkvæmda við stofngatnakerfi bæjarins. Telur Mosfellsbær alveg sömu rök eiga að þessu leyti við um nýbyggingar á lögbýlum og aðrar nýbyggingar þar sem svo háttar til að ekki hefur verið tekin ákvörðun um gatnagerðarframkvæmdir. Varðandi lögbýli er einnig rétt að benda á að sú breyting varð með gildistöku skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, að skylt er að deiliskipuleggja allt byggingarland, þ.m.t. land lögbýla. Um byggingarland lögbýla gilda því sömu reglur og um annað byggingarland.

Við ákvörðun grunngjaldsins var höfð hliðsjón af því að almennt er kostnaður við stofngatnakerfi áætlaður um 20% af heildarkostnaði við gatnagerð í þéttbýli. Útreikningur á upphæð grunngjaldsins samkvæmt endurskoðuðum reglum miðaðist við að það nemi 20% af fullum gatnagerðargjöldum fyrir sambærileg hús. Með setningu núgildandi gjaldskrár um gatnagerðargjald í Mosfellsbæ var gerð sú grundvallarbreyting að álagning gatnagerðargjalds miðast nú almennt við stærð lóðar en ekki stærð bygginga. Ekki voru rök til að miða grunngjald við þær forsendur þar sem lóðarstærðir eru aðrar í dreifbýli en þéttbýli og því miðast grunngjaldið við m3 nýbygginga.

Umrædd gatnagerðargjöld vegna Seljabrekku voru álögð á grundvelli ofangreinds í kjölfar þess að deiliskipulag var samþykkt fyrir Seljabrekku og veitt leyfi til byggingar 5,5 þús. rúmmetra reiðskemmu á landinu. Samkvæmt fyrri álagningu nam grunngjaldið kr. 1.988.919. Samkvæmt endurskoðuðum reglum nemur það kr. 1.116.076?.“

Með vísan til framangreinds rökstuðnings telur kærði að jafnræðisregla leiði til þess að sömu reglur eigi að gilda um byggingar á lögbýlum og aðrar byggingar í sveitarfélaginu hvað varðar hlutdeild í kostnaði við stofngatnakerfi bæjarins.

III.    Niðurstaða ráðuneytisins

Af hálfu kæranda í máli því sem hér er til umfjöllunar er því haldið fram að sveitarfélagið verði ekki fyrir kostnaði vegna þeirra framkvæmda sem hann hefur ráðist í á jörð sinni. Til stuðnings þeirri fullyrðingu liggur sú fullyrðing kærða að ekki eru fyrirhugaðar neinar þær framkvæmdir af hálfu sveitarfélagsins á jörð kæranda sem flokkast geta undir hefðbundna gatnagerð.

Málflutningur kærða byggist fyrst og fremst á orðalagi 2. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, og eru færð fyrir því rök af hans hálfu að jafnræðisregla stjórnsýsluréttar kalli á að allir íbúar sveitarfélagsins taki þátt í kostnaði við stofngatnakerfi, óháð því hvort þeir búa í dreifbýli eða þéttbýli. Hefur í sjálfu sér ekki verið rengt af hálfu kæranda að kostnaður við stofngatnakerfi geti numið 20% af heildarkostnaði við gatnaframkvæmdir í sveitarfélaginu, en á þeim forsendum byggjast útreikningar kærða á því „grunngjaldi“ sem kærandi er krafinn um.

Í samræmi við framangreind sjónarmið felur 3. gr. gjaldskrár um gatnagerðargjald í Mosfellsbæ í sér að þar sem ekki hefur verið tekin ákvörðun um hefðbundnar gatnagerðarframkvæmdir, svo sem í dreifbýli, greiðist umrætt grunngjald. Viðbótargatnagerðargjald innheimtist síðan samkvæmt almennri gjaldskrá sem þá er í gildi, þegar og ef ráðist er í almennar gatnagerðarframkvæmdir. Er því ekki haldið fram af hálfu kæranda að honum hafi verið mismunað umfram aðra íbúa í Mosfellsbæ sem búa í dreifbýli, enda gerir gjaldskráin ráð fyrir því að allir íbúar í dreifbýli greiði umrætt „grunngjald“ áður en byggingarleyfi er gefið út.

Það vandamál sem ráðuneytið þarf að leysa úr er því hvort sú framkvæmd Mosfellsbæjar að innheimta svonefnt „grunngjald“ gatnagerðargjalds vegna nýbygginga í dreifbýli, án þess að nokkur gatnagerð eigi sér stað í nánd við byggingarstað, a.m.k. í nánustu framtíð, eigi sér stoð í ákvæðum laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996. Jafnframt þarf að taka afstöðu til þess rökstuðnings Mosfellsbæjar að framkvæmdir við stofngatnakerfi sveitarfélagsins sé kostnaður sem unnt er að fella á húsbyggjendur, óháð því hvort þeir byggja í dreifbýli eða á skipulögðu þéttbýlissvæði.

Er nauðsynlegt að skoða ákvæði laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, og lögskýringargögn áður en afstaða er tekin til sjónarmiða aðila.

Í 1. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, segir að sveitarstjórn sé heimilt að innheimta gatnagerðargjald af öllum lóðum í sveitarfélaginu og/eða mannvirkjum á þeim. Gatnagerðargjald er fyrst gjaldkræft við úthlutun lóðar, sem er í eigu sveitarfélagsins eða sveitarfélagið hefur ráðstöfunarrétt á, og við útgáfu byggingarleyfis á öðrum lóðum. Sveitarstjórn ákveður í gjaldskrá sinni hvenær gjaldið er innheimt.

Í 2. gr. laganna segir að gatnagerðargjaldi skuli varið til gatnagerðar í sveitarfélaginu, svo sem til að undirbyggja götur með tilheyrandi lögnum, m.a. vegna götulýsingar, og leggja bundið slitlag, gangstéttir, umferðareyjar og þess háttar þar sem gert er ráð fyrir því í skipulagi.

Í 3. gr. kemur fram að gjaldið má vera mismunandi eftir notkun lóðar, t.d. eftir því hvort um er að ræða lóð fyrir íbúðarhúsnæði, verslunarhúsnæði, iðnaðarhúsnæði o.s.frv. Heimilt er að innheimta gatnagerðargjald ef reist er nýtt hús á áður byggðri lóð að því er stækkuninni nemur. Sama gildir ef eldra hús er stækkað.

Því er haldið fram af hálfu kæranda að önnur sveitarfélög en Mosfellsbær innheimti ekki gatnagerðargjald af lögbýlum í sveitum. Ráðuneytið hefur ekki kannað þetta atriði sérstaklega en telur að taka verði afstöðu til þess hvort skilyrði þess að heimilt sé að leggja á gatnagerðargjald sé að um skipulegt þéttbýlissvæði sé að ræða. Það telur hins vegar ljóst, með vísan til úrskurðar ráðuneytisins frá 15. febrúar 2000 varðandi Hveragerðisbæ, að lögbýli voru ekki sérstaklega undanþegin gatnagerðargjaldi samkvæmt lögum um gatnagerðargjöld, nr. 51/1974, svo fremi að þau nytu góðs af þeirri gatnagerð sem gjald var lagt á vegna.

Sú grundvallarbreyting varð við setningu núgildandi laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, að ekki er lengur gert ráð fyrir að gjaldheimta einskorðist við tiltekna gatnagerðarframkvæmd. Samkvæmt greinargerð ganga lögin út frá þeirri forsendu að ekki sé lengur þörf á eða eðlilegt að binda ráðstöfun gatnagerðargjalds við tilteknar götur í sveitarfélaginu, eins og gert var ráð fyrir í lögum nr. 51/1974. Eftir sem áður er þó gert ráð fyrir því að sveitarstjórn skuldbindi sig með innheimtu gjaldsins til að inna af hendi þjónustu við húsbyggjendur í formi gatnagerðar.

Í greinargerðinni kemur einnig fram að við samningu frumvarpsins var höfð hliðsjón af ákvæðum í þágildandi byggingarreglugerð, þar sem kveðið er á um að þegar byggingarleyfi hafi verið gefið út fyrir nýbyggingu á skipulögðu svæði í þéttbýli sé sveitarstjórn skylt að sjá um að götur, rafmagn, vatn og holræsi séu fyrir hendi eftir því sem þörf er á, nema sérstakur fyrirvari hafi verið gerður í úthlutunar- eða byggingarskilmálum, sbr. nú til hliðsjónar grein 13.4 í byggingarreglugerð nr. 411/1998.

Einnig er rétt að hafa í huga að eðli máls samkvæmt tóku ákvæði eldri laga um gatnagerðargjöld, nr. 51/1974, einungis til skipulagðra byggingarlóða í þéttbýli. Verður ekki talið að fram komi með skýrum hætti í lögum um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, né í lögskýringargögnum, að ætlun löggjafans hafi verið að útvíkka gildissvið laganna hvað þetta varðar. Þau rök kærða að allt landið hafi orðið skipulagsskylt við gildistöku skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, geta ekki haft áhrif á þessa lagatúlkun, enda tóku þau gildi síðar en lög nr. 17/1996.

Með hliðsjón af framansögðu telur ráðuneytið að skýra verði ákvæði laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, með þeim hætti að þau taki einvörðungu til byggingarlóða á skipulögðu þéttbýlissvæði. Til stuðnings þessari niðurstöðu skal vísað til þeirrar viðurkenndu lögskýringarreglu að íþyngjandi lagaákvæði skal almennt túlka þröngt. Telur ráðuneytið að sá skilningur sem byggt er á af hálfu kærða eigi sér ekki stoð í lögskýringargögnum né í forsögu núgildandi laga um gatnagerðargjald.

Ekki verður heldur fallist á sjónarmið kærða um að innheimta svokallaðs „grunngjalds“ sé til þess fallin að tryggja jafnræði meðal íbúa sveitarfélagsins, varðandi hlutdeild í kostnaði við stofngatnakerfi sveitarfélagsins. Vissulega má til sanns vegar færa að líklegt sé að íbúar dreifbýlis kunni að hafa einhver not af stofngatnakerfi sveitarfélags en engu að síður telur ráðuneytið að þau not verði í fæstum tilvikum lögð að jöfnu við not íbúa þéttbýliskjarna af slíku kerfi. Í einhverjum sveitarfélögum kann aðstæðum jafnvel að vera þannig háttað að íbúar í dreifbýli sæki alla þjónustu út fyrir sveitarfélagið. Loks hefur ekki verið tekið á því í málflutningi kærða að hve miklu leyti Mosfellsbær nýtur góðs af framlögum ríkissjóðs til þjóðvegakerfisins, þar með talið vegna þjóðvega í þéttbýli, sem mynda drjúgan hluta af stofngatnakerfi margra sveitarfélaga.

Verður því ekki talið að útreikningar kærða á kostnaðarhlutdeild í stofngatnakerfi sveitarfélagsins, sem er grundvöllur fyrir álagningu svonefnds „grunngjalds“, byggist á nægilega traustum grunni, né renni þeir útreikningar stoðum undir þá fullyrðingu kærða að innheimta gjaldsins tryggi endilega jöfnuð milli íbúa þéttbýlis og dreifbýlis innan sveitarfélagsins. Einnig verður að telja líklegt að kostnaður vegna gatnagerðarframkvæmda fáist sjaldan að fullu greiddur með gatnagerðargjöldum og hljóti því m.a. stofngatnagerðarframkvæmdir að vera fjármagnaðar að hluta til af skatttekjum sveitarfélagsins. Verður því ekki fallist á að sú leið sem bæjarstjórn Mosfellsbæjar hefur valið, að innheimta svonefnt grunngjald gatnagerðargjalds vegna byggingarframkvæmda í dreifbýli, eigi sér lagastoð.

Með vísan til alls sem að framan er rakið verður því að fallast á kröfu kæranda að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi. Er þá ekki þörf á að fjalla um hvort við útreikning þess „grunngjalds“ sem kæranda var gert að greiða hafi átt að taka tillit til þess að þau mannvirki sem álagningin stafar af voru byggð í stað eldri gripahúsa, eins og kærandi heldur fram.

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 6. september 2000, var óskað skýringa kærða á ástæðum þess að erindi kæranda, dags. 25. júlí 2000, var ekki svarað af bæjaryfirvöldum fyrr en tæpu ári síðar. Í bréfi bæjarritara, dags. 19. september 2001, er gefin sú skýring að málið hafi verið nokkuð snúið og hafi nokkrir embættismenn Mosfellsbæjar þurft að koma að því en hjá þeim hafi verið miklar annir á tímabilinu. Einnig hafi málið verið tekið fyrir á fjórum fundum bæjarráðs. Telur bæjarritari að þar sem innheimtu gjaldanna var frestað hafi kærandi ekki beðið skaða af því þótt afgreiðsla málsins drægist en engu að síður hafi málsmeðferð tekið of langan tíma og sé beðist velvirðingar á því.

Ráðuneytið fellst á það að ekki er að sjá að kærandi hafi beðið skaða af þeim mikla drætti sem varð á að niðurstaða fengist í mál hans. Engu að síður telur ráðuneytið rétt að benda á að vandaðri stjórnsýsluhættir hefðu verið að tilkynna kæranda hvaða meðferð mál hans fengi og hvenær hægt væri að vænta niðurstöðu. Er ekki að sjá að þess hafi verið gætt af hálfu bæjaryfirvalda og er ástæða til að finna að þeirri málsmeðferð.

ÚRSKURÐARORÐ

Felld er úr gildi ákvörðun Mosfellsbæjar um að leggja gatnagerðargjald að fjárhæð 1.116.076 kr. á kæranda, Seljabrekku ehf., vegna nýbyggingar á gripahúsi og vélageymslu á jörðinni Seljabrekku.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)

Afrit:

Mosfellsbær