Borgarfjarðarsveit - Álagning b-gatnagerðargjalds, jafnræðisregla, þörf á að tilkynna fyrirhugaðar framkvæmdir

Guðjón Guðmundsson                                       7. október 2002                       FEL02050072/1001

Hlíð

320 REYKHOLTI

Hinn 7. október 2002 var kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi

úrskurður:

Með erindi, dags. 10. apríl 2002 en mótteknu 23. maí sama ár, kærði Guðjón Guðmundsson ákvörðun sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar að leggja á gatnagerðargjöld í Reykholti í Borgarfirði. Ákvörðun um álagningu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 10. janúar 2002.

Sama dag og erindið var móttekið óskaði ráðuneytið umsagnar sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar um málið og var frestur veittur til 20. júní 2002. Jafnframt var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um upphaf kærufrests og hvort honum hefði verið leiðbeint um kæruheimild til ráðuneytisins.

Svar kæranda barst með bréfi, dags. 16. júní 2002, en hinn 1. júlí 2002 sendi ráðuneytið bréf til sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar þar sem ítrekuð var beiðni um umsögn og óskað skýringa á að hún hefði ekki borist innan tilgreinds frests. Svar barst með bréfi, dags. 3. júlí, þar sem fram kemur að ástæða þess að erindinu var ekki svarað væri sú að fráfarandi sveitarstjórn og sveitarstjóri hafi öll hætt að loknum sveitarstjórnarkosningum sem fram fóru 25. maí 2002.

Með bréfi, dags. 8. júlí, var tilkynnt að sveitarstjórn hefði ákveðið að fela lögmanni sveitarfélagsins að svara erindi ráðuneytisins og að umsagnar væri að vænta innan fárra daga. Umsögn barst þó ekki fyrr en með bréfi dags. 30. ágúst 2002, eftir að ráðuneytið hafði enn ítrekað beiðni um svar. Í umsögninni kemur fram að ástæða dráttar á að svara ráðuneytinu sé sú að starfandi sveitarstjóra láðist þar til í lok ágúst að senda lögmanni gögn málsins.

I. Málavextir

Forsaga máls þessa er sú að vorið 2001 hófust gatnagerðarframkvæmdir í Reykholti. Skipt var um jarðveg og skolplagnir í gamalli götu sem upphaflega var lögð af íbúum sem byggðu þau íbúðarhús er við götuna standa, en þeir lögðu einnig allar lagnir og götulýsingu á sínum tíma. Jafnframt var nú lagt bundið slitlag á götuna og á bílaplan fyrir framan Hótel Reykholt.

Við umrædda götu standa átta hús. Þau fjögur hús er standa austanvert við götuna eru í einkaeign en húsin að vestanverðu og húsnæði það er hýsir Hótel Reykholt voru öll í eigu menntamálaráðuneytisins. Nú hefur orðið sú breyting að eitt af húsum ráðuneytisins hefur verið rifið og annað selt til rekstraraðila Hótel Reykholts.

Að sögn kæranda var ekkert samband haft við eigendur fasteigna áður en framkvæmdir hófust og kveðst hann enga vitneskju hafa fengið um áætlaðan kostnað fyrr en rukkun hafi borist í pósti. Við nánari athugun hafi síðan komið í ljós að einungis hafi verið sendar rukkanir til þeirra sem eiga hús að austanverðu við götuna.

II. Málsrök kæranda

Kærandi telur að með framangreindum hætti sé verið að mismuna íbúum sveitarfélagsins með skattaívilnunum þar sem ekki verði innheimt gatnagerðargjöld af fasteignum Hótel Reykholts, þó svo að fyrir framan hótelið hafi verið ráðist í jarðvegsskipti og malbikun á bílaplani og götu sem liggur að hótelinu. Hefur kærandi óskað úrskurðar félagsmálaráðuneytis um eftirfarandi spurningar:

Ber kæranda skylda til að greiða álögð gatnagerðargjöld þrátt fyrir forsögu málsins?

Hefur sveitarstjórn heimild til þess að leggja gatnagerðargjöld á eigendur íbúðarhúsnæðis en sleppa fyrirtækjum í atvinnurekstri, í þessu tilviki Hótel Reykholti?

Er sveitarstjórn algerlega í sjálfsvald sett hverja hún rukkar um gatnagerðargjöld og hverja ekki?

Bar sveitarstjórn ekki skylda til þess að láta eigendur fasteigna vita um þessar framkvæmdir á löglegan hátt?

Hefur sveitarstjórn fyrirgert rétti sínum til að innheimta gatnagerðargjöld þau sem hún hefur ráðgert?

Standast ívilnanir sveitarstjórnar gagnvart Hótel Reykholti samkeppnislög?

Kærandi kveður sveitarfélagið aldrei hafa kynnt íbúum fyrirhugaðar framkvæmdir en að einn íbúa í Reykholti hafi boðað sig til fundar með hálfrar klukkustundar fyrirvara til að ræða umrætt mál. Þá hafi kærandi ekki komist á fundinn vegna vinnu og því sé ótvírætt að ekki hafi verið haft samband við alla fasteignaeigendur vegna framkvæmdanna.

Kærandi kveðst hafa mótmælt vinnubrögðum sveitarstjórnar munnlega og skriflega en sveitarstjórn hafi staðið fast á sínu. Sú afstaða sveitarstjórnar byggist á loforðum sem sveitarstjórn hafi gefið hótelhaldara og menntamálaráðuneyti en samkeppnisráð hafi úrskurðað þessar skattaívilnanir ólöglegar. Kærandi kveður sveitarstjórn ekki hafa orðið við kröfum hans um að fá afhent afrit af samkomulagi eða viljayfirlýsingu sveitarstjórnar og menntamálaráðuneytis.

III. Málsrök kærða

Í umsögn kærða, Borgarfjarðarsveitar, kemur eftirfarandi fram:

„Eins og kunnugt er var rekinn héraðsskóli í Reykholti um árabil en þegar hann hætti starfsemi stóð húsnæði skólans að mestu ónotað um tíma. Árið 1997 voru í gangi viðræður á milli menntamálaráðuneytisins annars vegar og Óla Jóns Ólasonar og Steinunnar Hansdóttur hins vegar um yfirtöku þeirra síðarnefndu á rekstri Hótels Reykholts. Var við það miðað að aðilar gerðu með sér leigusamning með kauprétti síðar meir. Væntanlega til að liðka fyrir því að samningar tækjust fór Hagsýsla ríkisins þess á leit við hreppsnefnd Reykholtsdalshrepps (nú Borgarfjarðarsveit) hvort mögulegt væri að sveitarfélagið felldi niður fasteignagjöld tilheyrandi hótelinu um ákveðinn tíma. Var Hagsýslunni tilkynnt að sveitarfélagið væri reiðubúið að koma til móts við nýjan rekstraraðila með niðurfellingu á fasteignagjöldum á atvinnuhúsnæði í þrjú til fimm ár.

Eftir að fyrrgreint loforð um eftirgjöf fasteignagjalda var gefið kom í ljós að félagsmálaráðuneytið mun hafa látið það álit í ljós að sveitarfélögum væri almennt óheimilt að fella niður fasteignagjöld einstaklinga eða rekstraraðila. Tilkynnti sveitarfélagið þá menntamálaráðuneytinu, eiganda umræddra fasteigna, að ekki væri unnt að standa við fyrrgreint loforð um niðurfellingu fasteignagjalda og fór þess á leit að ráðuneytið greiddi fasteignagjöld fyrir árin 1998-2002. Niðurstaða málsins var sú að menntamálaráðuneytið greiddi fasteignagjöld fyrir árin 1998-2002 en jafnframt var samþykkt að sveitarfélagið myndi ráðstafa samsvarandi fjárhæð til framkvæmda í Reykholti, sem kæmu fasteignum í eigu ráðuneytisins til góða. Þar var m.a. tiltekið framkvæmdir við veitumál og lagning bundins slitlags á vegi og bílastæði.

Fyrrgreint samkomulag við menntamálaráðuneytið um greiðslu fasteignagjalda og framkvæmdir þeim tengdum var gert í ljósi fyrrgreinds vilyrðis Reykholtsdalshrepps um niðurfellingu fasteignagjalda, sem hafði verið gert í góðri trú en var síðar ekki talið standast. Sveitarfélagið vildi ekki þrátt fyrir allt ganga á bak orða sinna og því var ákveðið að ná niðurstöðu í málið sem aðilar gætu sætt sig við sem var og gert.

Álagning gatnagerðargjalda á aðra aðila í Reykholti var með venjubundnum hætti og hafði umrætt samkomulag sveitarfélagsins og menntamálaráðuneytisins ekki áhrif þar á. Gatnagerðargjöld á aðra aðila en ráðuneytið urðu því hvorki hærri né lægri vegna tilvitnaðs samkomulags.

Með vísan til ofanritaðs telur Borgarfjarðarsveit að gatnagerðargjöld vegna fasteigna tilheyrandi hótelrekstri í Reykholti hafi verið greidd og þar hafi gjaldendum ekki verið mismunað. Jafnræðis hafi þar með verið gætt.

Endurálagning umræddra gatnagerðargjalda fór fram fyrir áramótin 2001/2002 og reikningar vegna þeirra sendir út í byrjun janúar 2002. Kæra Guðjóns Guðmundssonar mun hins vegar ekki hafa borist ráðuneytinu fyrr en í maí sl. Telja verður því að kæran sé of seint fram komin og því beri að vísa henni frá ráðuneytinu. Þegar hin ýmsu gjöld eru lögð á aðila og þeim sendir greiðsluseðlar í framhaldi af því er viðkomandi almennt ekki tilkynnt um kærufrest í því sambandi. Um venjubundna framkvæmd var því að ræða í þessu tilviki.

Það skal tekið fram að umrædd gatnagerðargjöld eru innheimt með fjórum gjalddögum. Guðjón Guðmundsson hefur greitt fyrsta gjalddagann en næsti gjalddagi hjá honum er 1. október 2002 og sá síðasti 1. febrúar 2004. Gjalddagarnir hjá Guðjóni eru seinna en upphafleg álagning gerði ráð fyrir, sbr. bréf sveitarfélagsins dags. 10. janúar 2002. Sumir gjaldendur hafa nú þegar greitt sinn hluta að fullu.“

Niðurstaða ráðuneytisins

Ákveðnir þættir þessa máls hafa áður verið til úrlausnar í ráðuneytinu, samanber álit ráðuneytisins frá 7. september 2002 (ÚFS 2001:108), þar sem því var beint til sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar að endurálagning færi fram á grundvelli sjónarmiða sem þar eru rakin. Í þessu máli er ekki deilt um hvort endurálagning hafi farið fram með réttum hætti og enginn ágreiningur virðist vera með aðilum um fjárhæðir sem gjaldendum er gert að greiða.

Ekki kemur fram í gögnum málsins að kæranda hafi verið leiðbeint um rétt sinn til að kæra álagningu gatnagerðargjalds til félagsmálaráðuneytisins. Með vísan til a-liðar 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, telur ráðuneytið því að ekki beri að taka til greina frávísunarkröfu kærða, Borgarfjarðarsveitar.

Það er mat ráðuneytisins að spurningar sem kærandi setur fram í erindi sínu skarist nokkuð innbyrðis og verður þeim því ekki svarað í sömu röð eða með sama hætti og kærandi setur þær fram. Túlka verður kröfugerð kæranda þannig að hann krefjist þess að ráðuneytið ógildi ákvörðun sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar sem tilkynnt var með bréfi dags. 10. janúar 2002.

Málflutningur kæranda byggist í fyrsta lagi á því að framkvæmdir við gatnagerð í Reykholti hafi hafist án þess að kæranda eða öðrum íbúum hafi verið tilkynnt um þær eða mögulegan kostnað sem fasteignaeigendur þyrftu að bera vegna gatnagerðargjalda. Málavöxtum hvað varðar þennan lið kærunnar hefur ekki verið mótmælt af hálfu kærða.

Í öðru lagi byggir kærandi á því að fasteignaeigendum í Reykholti hafi verið mismunað þar sem ekki hafi verið krafist greiðslu gatnagerðargjalds af fasteignum sem tilheyra Hótel Reykholti. Óskar kærandi úrskurðar ráðuneytisins um hvort slík mismunun sé heimil samkvæmt lögum. Kærði hefur staðfest að ekki var lagt á gatnagerðargjald vegna umræddra fasteigna. Hann hefur hins vegar vísað til yfirlýsingar sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar til menntamálaráðuneytisins vegna rekstraraðila Hótels Reykholts, dags. 26. apríl 2000. Telur kærði að aðrir gjaldendur hafi ekki hlotið skaða af þar sem gatnagerðargjöld sem þeim var gert að greiða hafi hvorki orðið hærri né lægri vegna umræddrar yfirlýsingar. Loks óskar kærandi úrskurðar ráðuneytisins um hvort skattaívilnanir sveitarstjórnar gagnvart Hótel Reykholti brjóti gegn ákvæðum samkeppnislaga.

Með vísan til 2. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, verður almennt að ætla sveitarstjórnum sjálfsforræði til að ákveða hvort þau veita ákveðnum hópum gjaldenda sérstakar ívilnanir nema lög kveði á um annað. Um beitingu sambærilegra heimilda hefur ráðuneytið áður fjallað, meðal annars í úrskurði frá 16. apríl 1998 varðandi Öxarfjarðarhrepp (ÚFS 1998:43). Það er mat ráðuneytisins að ákvæði laga um gatnagerðargjöld, nr. 51/1974, sem eiga við í máli þessu, samanber bráðabirgðaákvæði laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, skerði ekki heimildir sveitarstjórna til að undanskilja lögaðila við álagningu gatnagerðargjalda, svo fremi að sú ákvörðun bitni ekki á öðrum gjaldendum.

Þar sem ekki liggur fyrir í málinu að einstökum gjaldendum hafi verið gert að greiða hærra gatnagerðargjald vegna ívilnana sem sveitarstjórn veitti rekstaraðilum Hótel Reykholts er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun um að leggja ekki gatnagerðargjald á lögaðila brjóti ekki í bága við 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Jafnframt verður ekki séð að umrædd ívilnun skerði möguleika sveitarfélagsins á að sinna lögbundnum verkefnum sínum, sbr. 3. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga.

Félagsmálaráðuneytið á ekki úrskurðarvald um hvort umrædd ákvörðun fer í bága við ákvæði samkeppnislaga. Um ákvarðanir sveitarstjórna um skattaívilnanir til aðila í samkeppnisrekstri gilda einkum ákvæði b-liðar 1. mgr. 17. gr. og 47. gr. samkeppnislaga, nr. 8/1993, með síðari breytingum, samanber einnig 61. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993. Ágreiningur um hvort aðgerðir sveitarstjórna samræmast ákvæðum samkeppnislaga heyrir undir Samkeppnisstofnun og verður því að vísa þessari málsástæðu kæranda frá ráðuneytinu.

Ráðuneytið telur það góða stjórnsýsluhætti að tilkynna íbúum sveitarfélags fyrirhugaðar gatnagerðarframkvæmdir í sveitarfélaginu. Það er þó ekki gert að skilyrði samkvæmt lögum um gatnagerðargjöld, nr. 51/1974, eða lögum um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, að gjaldendum sé tilkynnt áður en framkvæmdir hefjast hvaða kostnaður muni af hljótast fyrir einstaka fasteignaeigendur. Það varðar því ekki ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar, sem tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 10. janúar 2001, að leggja gatnagerðargjöld að fjárhæð 450.036 kr. á fasteign kæranda að Reykholti, þótt láðst hafi að tilkynna honum um framkvæmdirnar.

Með vísan til alls sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar skuli standa óhögguð.

Ráðuneytið telur óhjákvæmilegt að gera alvarlegar athugasemdir við þann langa tíma sem leið þar til umsögn Borgarfjarðarsveitar barst ráðuneytinu. Frestur var veittur til 20. júní 2002 en umsögn barst ekki fyrr en rúmum tveimur mánuðum síðar. Ráðuneytið telur skýringar kærða hvað varðar þennan mikla drátt engan veginn fullnægjandi.

ÚRSKURÐARORÐ

Kröfu Guðjóns Guðmundssonar um að félagsmálaráðuneytið ógildi ákvörðun sveitarstjórnar Borgarfjarðarsveitar um álagningu gatnagerðargjalda í Reykholti, er hafnað.

F. h. r.

Hermann Sæmundsson (sign.)

Guðjón Bragason (sign.)

Afrit:

Borgarfjarðarsveit