Akureyrarkaupstaður - Álagning gatnagerðargjalds án þess að sveitarfélag komi að gerð götu, eignarhald og viðhald götu

Kristján Þór Júlíusson, bæjarstjóri

Geislagötu 9

600 Akureyri

Hinn 22. apríl 2003 var kveðið upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi

á l i t:

Með erindi, dags. 24. maí 2002, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra Helga Birgissonar hrl., f.h. Hagsmunafélags húseigenda og íbúa við Melateig á Akureyri. Kröfðust málshefjendur annars vegar ógildingar á synjun bæjarráðs Akureyrarkaupstaðar um endurskoðun á álagningu gatnagerðargjalds á íbúa við Melateig á Akureyri og hins vegar á höfnun bæjarráðs Akureyrarkaupstaðar um endurskoðun á skipulagi Melateigs á Akureyri. Frekari kröfur og rökstuðningur málshefjenda barst síðan með bréfi mótteknu 7. júní 2002.

Með bréfi, dags 7. júní 2002, óskaði ráðuneytið eftir umsögn bæjarstjórnar Akureyrarkaupstaðar um málið. Barst umsögnin með bréfi, dags. 1. júlí 2002.

 Með ákvörðun sem var tilkynnt aðilum í bréfi, dags. 28. ágúst 2002, var fallist á kröfu Akureyrarkaupstaðar um frávísun kærunnar annars vegar á grundvelli aðildarskorts málshefjenda varðandi fyrri lið kærunnar og hins vegar á þeim forsendum að síðari kæruliðurinn heyrði ekki undir úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins þar sem um væri að ræða skipulagsmál. Var kærendum enn fremur bent á að í skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, er kveðið á um að unnt sé að skjóta ágreiningsmálum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Samtímis var aðilum tilkynnt sú ákvörðun ráðuneytisins að málið yrði tekið til frekari skoðunar á grundvelli eftirlitshlutverks ráðuneytisins skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, þar sem erindi málshefjenda varðaði, að mati ráðuneytisins, mikilvæg álitamál um skyldur sveitarfélaga gagnvart íbúum sínum. Enn fremur var aðilum tilkynnt að ráðuneytið hefði ákveðið að leita umsagnar Skipulagsstofnunar varðandi síðari lið stjórnsýslukærunnar. Var aðilum að lokum gerð grein fyrir því að þrátt fyrir frávísun málsins gæfist þeim kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri með sama hætti og ef um stjórnsýslukæru væri að ræða.

Með bréfi, dags. 27. ágúst 2002, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Skipulagsstofnunar um málið. Barst umsögnin í bréfi, dags. 21. nóvember 2002.

Með bréfi, dags. 30. október 2002 var aðilum gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri varðandi umsögn Skipulagsstofnunar. Athugasemdir Akureyrarkaupstaðar bárust með bréfi, dags. 15. nóvember 2002. Athugasemdir málshefjenda bárust með bréfi, dags. 1. desember 2002. Með bréfi, dags. 24. febrúar 2003, var Akureyrarkaupstað gefinn kostur á að koma á framfæri frekari sjónarmiðum vegna athugasemda málshefjenda. Athugasemdir Akureyrarkaupstaðar bárust með bréfi, dags. 17. mars 2003. Málshefjendum var send umsögn Akureyrarkaupstaðar með bréfi, dags. 1. apríl 2003.

I. Málavextir.

Með lóðarleigusamningi, dags. 22. desember 1999, var Byggingarfélaginu Hyrnunni ehf. úthlutað byggingarlóð við Melateig á Akureyri, í samræmi við aðal- og deiliskipulag Akureyrarkaupstaðar. Var lóðinni úthlutað sem einni óskiptri lóð. Lóðarleiguskilmálar samkvæmt skipulagi, úthlutunarskilmálum og lóðarleigusamningi voru þeir að Akureyrarkaupstaður annaðist tengingu lóðarinnar við gatnakerfi bæjarins, en að öðru leyti annaðist Byggingarfélagið alla gatnagerð sem og lagningu gangstétta, skólplagna og niðurfalla ásamt frágangi opinna svæða. Samkvæmt fyrrnefndum skilmálum ber eigendum gatnanna einnig að annast allt viðhald þeirra, þ.m.t. viðgerð á gangstéttum og götum, snjómokstur, viðhald á opnum grassvæðum og þess háttar. Greiddi Byggingarfélagið gatnagerðargjald vegna íbúða við götuna í samræmi við gjaldskrá Akureyrarkaupstaðar.

Lóð sú er hér um ræðir er samtals 20.026 fermetrar að flatarmáli. Samkvæmt skipulagi er gert ráð fyrir að við götuna standi fjögur tvíbýlishús, þrjú aðgreind raðhús með samtals tólf íbúðum og fimm tveggja hæða hús með fjórum íbúðum hvert. Alls eru því um 40 íbúðir við götuna.          

Með bréfi, dags. 23. nóvember 2001, fóru málshefjendur, sem eru eigendur fasteigna við Melateig, fram á það við bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar að bæjarsjóður endurgreiddi íbúum 92,7% af greiddu gatnagerðargjaldi. Byggðist krafa málshefjenda á þeim forsendum að lóðarhafi við Melateig hafi greitt fullt gatnagerðargjald auk þess sem lóðarhafa hafi verið gert að sjá alfarið um gatnagerð við götuna. Síðar kröfðust málshefjendur 100% endurgreiðslu gatnagerðargjalds. Var þess enn fremur krafist að bærinn tæki yfir götumannvirki, gangstéttir, götulýsingu og opin grassvæði við götuna, léti breyta eignaskiptayfirlýsingum í samræmi við það og gæfi út lóðarleigusamning fyrir hvert hús. Á fundi bæjarráðs hinn 6. desember 2001 var erindi málshefjenda hafnað. Í kjölfarið kröfðust málshefjendur frekari rökstuðningi fyrir afstöðu bæjarráðs auk þess sem málshefjendur komu á framfæri frekari skýringum varðandi afstöðu sína. Á fundi bæjarráðs, er haldinn var 7. febrúar 2002, var bæjarlögmanni Akureyrarkaupstaðar og sviðsstjóra tækni- og umhverfissviðs falið að fara yfir framkomnar kröfugerðir og leggja greinargerð um málið fyrir bæjarráð sem grundvöll ákvörðunar. Með bréfi, dags. 25. febrúar 2002, var afstaða bæjarráðs tilkynnt kærendum þar sem kröfum þeirra var hafnað með vísan til greinargerðar bæjarlögmanns og sviðsstjóra tækni- og umhverfissviðs, dagsett sama dag.

II. Málsrök málshefjenda

Málshefjendur halda því fram að eigendur íbúða við Melateig hafi í raun greitt tvöfalt gatnagerðargjald, eða með öðrum orðum hafi þeir greitt tvisvar fyrir gatnagerð við Melateig. Byggingarfélaginu Hyrnunni ehf. hafi verið gert að greiða full gatnagerðargjöld samkvæmt gjaldskrá Akureyrarkaupstaðar auk þess sem félaginu hafi verið gert að greiða allan kostnað við gatnagerð. Eigendum íbúðanna sé einnig gert að sjá alfarið um viðhald á lóðinni, þ.m.t. á götum og gangstéttum. Á þeim grundvelli hafi þeir farið fram á endurgreiðslu gatnagerðargjalds.

Málshefjendur greiði jafnframt fasteignagjöld og útsvar eftir sömu reglum og gjaldskrá og aðrir bæjarbúar. Taki þeir því þátt í kostnaði við sameiginlega þjónustu í öðrum bæjarhlutum og götum án þess að njóta sambærilegrar þjónustu við sína götu.

Telja málshefjendur að innheimta gatnagerðargjalds og tilhögun skipulags á svæðinu standist ekki lög og sé andstætt jafnræðisreglu.

Málshefjendur mótmæla þeim röksemdum Akureyrarkaupstaðar að gatnagerðargjald megi sveitarfélag innheimta samkvæmt lögum ef því sé ráðstafað til gatnagerðar „einhverstaðar í bænum“, skv. 2. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996. Telja málshefjendur að það hafi ekki verið ætlun löggjafans, við endurskoðun á eldri lögum, að veita sveitarfélagi heimild til að skylda suma íbúa til að greiða allan kostnað af gerð þeirrar götu er íbúðir þeirra standa við, samhliða því að þeim sé gert að greiða fullt gatnagerðargjald sem ætlað sé að standa undir kostnaði við gerð annarra gatna í sveitarfélaginu. Verði slík túlkun hvorki ráðin af lagatextanum né almennum lögskýringargögnum. Benda málshefjendur á að tilgangur gatnagerðargjalds sé að gera sveitarfélögum kleift að standa undir kostnaði er hljótist af gerð gatna og annarra götumannvirkja. Telja málshefjendur enn fremur að umrædd breyting feli ekki í sér að skyldur gagnvart tilteknum íbúum sveitarfélaga falli niður, eins og ráða megi af bréfum bæjaryfirvalda, enda enn gert ráð fyrir að sveitarfélög skuldbindi sig með innheimtu gjaldsins til að inna af hendi þjónustu við húsbyggjendur í formi gatnagerðar á jafnréttisgrundvelli. Í grein 13.4 í byggingareglugerð, nr. 411/1998, sé jafnframt kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að sjá um götur, rafmagn, vatn o.fl. Með því að skjóta sér undan skyldum sínum með þessum hætti brjóti sveitarstjórnin gegn 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er leggi þá skyldu á sveitarfélög að annast þau verkefni sem þeim séu falin í lögum.

Leggja málshefjendur áherslu á að gatnagerðargjald sé þjónustugjald en ekki skattur og verði því að byggjast á þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjöldunum er ætlað að standa undir. Telja málshefjendur að ekki sé unnt að krefjast þjónustugjalds fyrir þjónustu sem ekki er veitt. Segja málshefjendur að þegar litið sé til hefðbundinnar álagningar gatnagerðargjalds á íbúa kaupstaðarins verði ekki annað séð en að gjaldinu sé ætlað að standa straum af kostnaði við gerð gatna bæjarins enda sé flestum íbúum bæjarins einungis ætlað að greiða umrætt gjald án þess að þeir taki jafnframt beinan þátt í kostnaði við gerð þeirra gatna sem íbúðir þeirra standa við. Telja málshefjendur að jafnræðisreglur séu brotnar sökum þess að þeir hafi ekki fengið að njóta þeirrar þjónustu sem gatnagerðargjaldi sé ætlað að standa undir og sé óumdeilt skilyrði álagningar þjónustugjalda.

Þegar litið sé til sambærilegra framkvæmda í öðrum sveitarfélögum komi í ljós að þau hafi ekki innheimt gatnagerðargjald, eða aðeins hluta þess, í þeim tilvikum þar sem lóðarhafar hafi sjálfir annast gatnagerð. Segja málshefjendur enn fremur að sérstaklega sé gert ráð fyrir þeim möguleika í gjaldskrá Akureyrarkaupstaðar, sbr. 8. gr. og 4. mgr. 13. gr. Þrátt fyrir þetta sé framkvæmdin á annan veg, sem málshefjendur telja óbilgjarnt og ólögmætt. Benda málshefjendur m.a. á að í Kópavogi hafi verktökum verið úthlutað hverfum í heild sinni. Hafi Kópavogsbær samið við verktakana um að þeir önnuðust uppbyggingu einstakra götumannvirkja gegn niðurfellingu 80% gatnagerðargjalds.

Þá byggja málshefjendur á því að þeim og öðrum íbúum Akureyrarkaupstaðar verði almennt ekki gert að eiga né viðhalda götumannvirkjum svo sem þeim er hér um ræðir og telja málshefjendur að það hljóti að vera einsdæmi að málum sé hagað með þessum hætti. Hvergi í lögum sé veitt heimild til handa bæjaryfirvöldum að láta íbúa við almenna umferðargötu eiga göturnar eða kosta viðhald þeirra og rekstur. Hér sé um verulega íþyngjandi ákvörðun sveitarfélagsins að ræða sem ekki standist jafnræðisreglur né hafi verið gætt meðalhófs við töku hennar. Benda málshefjendur einnig á að þeir greiði fullt útsvar til sveitarfélagsins sem notað sé til reksturs þess, þ.m.t. viðhald gatna o.fl. Hins vegar renni ekkert af því útsvari til viðhalds og reksturs íbúðagötunnar Melateigs heldur einvörðungu annarra gatna. Sé því hallað á málshefjendur hvað varðar rekstur gatna.

Benda málshefjendur á að því sé haldið fram af bæjaryfirvöldum á Akureyri að það sé lóðarhafa í sjálfsvald sett hvernig skipulagi lóðar er háttað, þ.m.t. götunnar. Einnig sé því haldið fram af bæjaryfirvöldum að samkvæmt skipulagsskilmálum skuli vera akstígar á lóðinni en ekki götur og af þeim sökum eigi krafa málshefjenda ekki við rök að styðjast. Þessu mótmæla málshefjendur og segja upphaflegan lóðarhafa, Byggingarfélagið Hyrnuna ehf., eingöngu hafa gert tillögu að skipulagi á svæðinu, enda beri bæjarstjórn ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags, sbr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997. Einnig sé deiliskipulag háð samþykki bæjarstjórnar samkvæmt sama ákvæði. Í deiliskipulagi komi m.a. fram staðsetning og gerð götumannvirkja.

Málshefjendur halda því einnig fram að við ákvörðun bæjarráðs Akureyrarkaupstaðar um fyrirkomulag hins umdeilda hverfis, þ.e. að líta á það sem eina lóð, hafi ólögmæt sjónarmið ráðið niðurstöðu þar sem ætlun bæjarstjórnar með ákvörðuninni hafi verið að komast undan kostnaði við viðhald og umhirðu gatna og hugsanlega opinna svæða, auk þess að hafa á sama tíma umtalsverðar tekjur af íbúum götunnar.

Segja málshefjendur að á því sé byggt af hálfu bæjaryfirvalda á Akureyri og bæjarlögmanns að gatnagerðarframkvæmdir lóðarhafa séu til þess fallnar að auka verðmæti þeirra húsa sem reist eru á lóðinni og muni skila sér í hærra endursöluverði. Þessari fullyrðingu mótmæla málshefjendur og telja að sú staðreynd að húseigendurnir beri kostnað af viðhaldi götumannvirkja, snjómokstri o.fl. muni eingöngu valda því að fasteignir verði verðminni en ella.

Þá segja málshefjendur að í minnisblaði bæjarlögmanns Akureyrarkaupstaðar til bæjarráðs, dags. 4. desember 2001, komist bæjarlögmaður að þeirri niðurstöðu að íbúum hafi ekki verið mismunað eftir búsetu þegar tekið hafi verið tillit til aðkomuleiða og malbiksflata á sambærilegum byggingarreitum. Mótmæla málshefjendur því að hér sé um sambærileg tilvik að ræða og benda á að brot á öðrum íbúum sveitarfélagsins geti ekki réttlætt að ekki sé farið að lögum gagnvart málshefjendum.

Telja málshefjendur kjarna málsins vera að bæjaryfirvöld á Akureyri hafi samþykkt skipulag á götu við Melateig á Akureyri sem sé hátt í hálfur kílómetri á lengd og ætluð til almennrar umferðar. Íbúum við götuna hafi verið gert að greiða fyrir allar framkvæmdir við götuna þar sem kostnaður við gerð hennar hafi verið lagður ofan á kaupverð íbúða þeirra. Enn fremur hafi upphaflegur lóðarhafi greitt fullt gatnagerðargjald fyrir hverja íbúð við götuna. Sé kærendum engu að síður gert að sjá um allt viðhald og rekstur götunnar og opinna svæða við götuna í framtíðinni. Í ljósi þessa telja málshefjendur ákvörðun Akureyrarkaupstaðar um álagningu gatnagerðargjalds ólögmæta og að bæjaryfirvöldum beri að endurskoða skipulag hverfisins í samræmi við ákvæði laga.

III. Kröfugerð og málsástæður Akureyrarkaupstaðar

Í umsögn Akureyrarkaupstaðar, dags. 1. júlí 2002, er fyrst og fremst krafist frávísunar, annars vegar á grundvelli aðildarskorts og hins vegar á grundvelli valdþurrðar ráðuneytisins. Er ekki tilefni til að fjalla um þær kröfur Akureyrarkaupstaðar hér, enda hafa þær þegar verið teknar til greina.

Í umsögn Akureyrarkaupstaðar er einnig tilgreint að við gerð skipulags fyrir Teigahverfi á Eyrarlandsholti hafi verið ákveðið að úthluta byggingarreitum til byggingaraðila sem hafi þá getað hagað uppbyggingu eftir framboði, eftirspurn og verkefnastöðu á hverjum tíma. Hafi þetta fyrirkomulag miðað að aukinni hagkvæmni og enn fremur að umhverfi íbúanna yrði sem mest eftir þeirra óskum.

Segir Akureyrarkaupstaður að af lóðarhafanum, Byggingarfélaginu Hyrnunni ehf., hafi verið innheimt einfalt gatnagerðargjald samkvæmt gjaldskrá Akureyrarkaupstaðar með vísan til laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996. Hafi byggingarreiturinn verið skipulagður af þeim verktaka sem sótti um og fékk byggingarreitinn. Einnig hafi verið gerður sá fyrirvari að gera þyrfti kaupendum ljósar þær kvaðir sem kveðið er á um í lóðarleigusamningi. Skipulag og kostnaður við gerð sameiginlegra akstíga og bifreiðastæða hafi því alfarið verið verktakans að ákveða. Sama eigi við um viðhald allra eigna sömu eigenda, snjómokstur og götulýsingu eins og vera bæri á leigulóðum húseigenda.

Að því er varðar innheimtu gatnagerðargjalds og tilhögun skipulags á svæðinu bendir Akureyrarkaupstaður á að í 2. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, segi að gatnagerðargjaldi skuli verja til gatnagerðar í sveitarfélaginu. Með hliðsjón af ákvæðinu telur Akureyrarkaupstaður að sveitarstjórn hafi ótvíræða heimild til að ráðstafa innheimtu gatnagerðargjaldi til gatnagerðar hvar sem er í sveitarfélaginu. Telur Akureyrarkaupstaður túlkun málshefjenda, að ekki megi innheimta og ráðstafa gatnagerðargjaldi fjarri þeim mannvirkjum og lóðum sem gjöldin eru innheimt af, vera allt of þrönga og í raun í ósamræmi við afdráttarlaust orðalag greinarinnar. Segir Akureyrarkaupstaður að þjónusta í formi gatnagerðar hafi þegar verið innt af hendi með því að tengja lóð málshefjenda, sem sé í skipulögðu þéttbýli, við stofngatnakerfi bæjarins. Sé tilgangi 2. gr. laga nr. 17/1996 því náð. Bendir Akureyrarkaupstaður einnig á að ákvæði 4. mgr. 8. gr. gjaldskrár um gatnagerðargjald á Akureyri sé heimildarákvæði sem skyldi ekki Akureyrarkaupstað til frávika frá álagningu gatnagerðargjalds, þrátt fyrir að þau tilvik sem nefnd séu í greininni komi upp. Segir Akureyrarkaupstaður að í byggingar-, skipulags- og úthlutunarskilmálum fyrir íbúðabyggð á Eyralandsholti og lóðaleigusamningi við Byggingarfélagið Hyrnuna ehf. séu engin ákvæði um hækkun eða lækkun gjaldskrár gatnagerðargjalds.

Akureyrarkaupstaður heldur því fram að hvergi í lögum sé að finna ákvæði um fortakslausa skyldu sveitarfélaga til gatnagerðar. Þannig sé í 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, að finna ákvæði þess efnis að skylda til gatnagerðar sé lögð á sveitarfélag nema sveitarstjórn hafi gert sérstakan fyrirvara. Sé umrætt ákvæði túlkað eftir orðanna hljóðan geti sveitarstjórn vikið sér undan skyldu til gatnagerðar.

Hvað varðar tilvísun málshefjenda til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, með vísan til þess að sams konar mál skuli fá sams konar afgreiðslu, telur Akureyrarkaupstaður að hún eigi ekki við í málinu þar sem Melateigur 1–41 sé ein lóð samkvæmt skipulagi. Þær framkvæmdir sem lóðarhafi ráðist í innan lóðar þurfi hann að bera með sama hætti og aðrir lóðarhafar þurfa að gera, hvort sem um er að ræða einbýlishúsalóð eða raðhúsalóð. Akureyrarkaupstaður taki að meginstefnu til aldrei þátt í kostnaði lóðarhafa við framkvæmdir innan lóðar. Þannig séu íbúar Melateigs 1–41 í sömu stöðu og aðrir lóðarhafar hvað þetta varðar.

Vegna vísunar málshefjenda til framkvæmdar í öðrum sveitarfélögum bendir Akureyrarkaupstaður á að sveitarfélög hafi mismunandi aðferðir við innheimtu gatnagerðargjalds. Telur Akureyrarkaupstaður að framkvæmd eins sveitarfélags leiði ekki til þess að aðferð annars verði ólögmæt. Minnir Akureyrarkaupstaður á að ákvæði fyrrnefndrar gjaldskrár sé heimildarákvæði en ákvæðið skyldi engan til að fara eftir því og þaðan af síður skyldi það eitt sveitarfélag til að fara að túlkun eða venju í öðru sveitarfélagi. Vísar Akureyrarkaupstaður til 1. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, þessu til stuðnings.

Akureyrarkaupstaður áréttar, vegna umfjöllunar málshefjenda um eðli þjónustugjalda, að eingöngu hafi verið innheimt einfalt gatnagerðargjald af lóðarhafanum. Mótmælir Akureyrarkaupstaður af þessum sökum að oftaka opinberra gjalda hafi átt sér stað. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. laga nr. 45/1998 hafi Akureyrarkaupstaður sjálfsforræði á gjaldskrám til að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast. Í 2. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, segi að gatnagerðargjaldi skv. 1. gr. skuli varið til gatnagerðar í sveitarfélaginu. Ítrekar Akureyrarkaupstaður þann skilning sinn á 2. gr. laga nr. 17/1996 að það sé ekki skilyrði fyrir álagningu gatnagerðargjalds að það sé bundið við tilteknar götur í sveitarfélaginu. Telur Akureyrarkaupstaður sig þegar hafa sýnt fram á að lóðir málshefjenda hafi verið tengdar við stofngatnakerfi bæjarins sem málshefjendur hafa full not af. Akureyrarkaupstaður hafi því innt af hendi þá þjónustu sem gatnagerðargjaldi sé ætlað að standa undir. Enn fremur áréttar Akureyrarkaupstaður að lóðarhafinn hafi samþykkt alla skilmála og greitt gatnagerðargjöld. Hafi lóðarhafanum því verið fullkunnugt um gjaldtöku gatnagerðargjaldsins og skyldur hans til framkvæmda innan lóðarinnar.

Hvað varðar ábyrgð Akureyrarkaupstaðar á skipulagi, sem fjallað er um í stjórnsýslukæru málshefjenda, tekur Akureyrarkaupstaður fram að hann beri ótvíræða ábyrgð á skipulagi, þ.e. að skipulag sé búið til þegar það á við, sem og að framkvæmdir séu í samræmi við skipulagsskilmála. Telur Akureyrarkaupstaður að almennt hvíli gatnagerð á herðum sveitarstjórnar nema hún hafi gert sérstakan fyrirvara, sbr. 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga. Hins vegar segir Akureyrarkaupstaður að skýrt hafi verið tekið fram í skipulagsskilmálum að lóðarhafi annaðist á sinn kostnað allar framkvæmdir innan lóðar, þ.m.t. aðkomuleiðir og eftir atvikum gatnagerð og þess háttar. Telur Akureyrarkaupstaður að fyrirvari þessi sé í samræmi við umrædda lagagrein. Þrátt fyrir að sveitarfélög beri lögum samkvæmt ábyrgð á skipulagi, felist ekki í því að sveitarfélag beri allan kostnað af framkvæmd þess samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997.

Segir Akureyrarkaupstaður að í kafla 1.3 í byggingar,- skipulags- og úthlutunarskilmálum fyrir íbúðabyggð á Eyrarlandsholti komi fram að lýst hafi verið áhuga á því að hafa á svæðinu svonefnda raðhúsareiti þar sem húsagerð og skipulag reits yrði unnið af lóðarhafa eða byggingaraðila og lagt fyrir skipulagsnefnd til samþykktar. Í kafla 5.3 segi síðan að gert sé ráð fyrir þremur reitum á svæðinu, ætluðum lóðarhöfum til skipulagningar og hönnunar. Í kafla 5.13 segi að framkvæmdaraðili skuli kosta og sjá um frágang lóða og sameiginlegra lóðahluta, grófjafna lóð, ganga frá og fullgera bílastæði, aðkomuleiðir og göngustíga og sé honum óheimilt að undanskilja þessa þætti við sölu íbúða. Í byggingar,- skipulags- og úthlutunarskilmálum hafi lóðin verið seld á leigu til bygginga og hvers konar afnota annarra, í samræmi við aðal- og deiliskipulag Akureyrarkaupstaðar. Þá séu tilgreindar kvaðir þar sem þess er getið að aðkoma að lóðinni sé frá Hringteigi, kvaðir séu um bílastæði o.fl. Þá séu tilgreindar kvaðir um gatnagerðargjald sem lóðarhafa hafi verið skylt að vekja athygli á ef til sölu á fasteigninni kæmi. Að lokum segi að um lóðina gildi ákvæði deiliskipulags og framangreindir skilmálar sem lóðarhafi hafi kynnt sér og sé samþykkur að hlíta í hvívetna. Einnig skuli lóðarhafi greina kaupendum frá ákvæðum skilmála og kvöðum á lóðinni. Af kaupsamningi Byggingarfélagsins Hyrnunnar ehf. við málshefjendur megi ráða að það hafi ekki verið gert og því kunni að vera að málshefjendur ættu kröfu á byggingaraðila, upphaflega lóðarhafann eða þá fasteignasölu sem sá um söluna og hafi ekki gætt þess að kynna fyrirhuguðum kaupendum kvaðirnar.

Að lokum fjallar Akureyrarkaupstaður um hvort gatnagerðarframkvæmdir lóðarhafa séu til þess fallnar að auka verðmæti húsa þeirra og fullyrðingar málshefjenda um að þeim hafi verið gert að greiða tvöfalt gatnagerðargjald. Hvað varðar verðmæti húsa málshefjenda segir Akureyrarkaupstaður að allar fasteignir þurfi á viðhaldi og endurnýjun að halda. Fasteignir með stóra sameign, t.d. í fjölbýlishúsum með mikinn sameiginlegan kostnað, hafi ekki reynst lægri í verði en sambærilegar íbúðir í öðrum flokkum. Akureyrarkaupstaður bendir einnig á verðsamanburð íbúða við Melateig annars vegar og í Skessugili á Akureyri hins vegar, þar sem gatnagerð lóðarhafans hafi verið mun umfangsminni. Verð íbúða við Melateig sé lægra en í Skessugili og telur Akureyrarkaupstaður að þessi samanburður við íbúðaverð við Melateig sýni að ekki hafi verið lagt tvöfalt gatnagerðargjald á málshefjendur né verði séð að framkvæmdakostnaður vegna gatnagerðar hafi verið tekinn með í íbúðaverð málshefjenda.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins

A. Almennt

Samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, skal félagsmálaráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Er það mat ráðuneytisins að það úrlausnarefni sem hér er til umfjöllunar varði verulega hagsmuni tiltekinna íbúa Akureyrarkaupstaðar og einnig grundvallarspurningar varðandi skyldur sveitarfélaga gagnvart íbúum sínum. Mun ráðuneytið því gefa álit sitt á málinu þrátt fyrir að stjórnsýslukæru málshefjenda hafi verið vísað frá með bréfi, dags. 28. ágúst 2002, á þeim forsendum sem áður hafa verið raktar.

Við málsmeðferð skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga getur ráðuneytið tekið til skoðunar málefni sem falla utan úrskurðarhlutverks þess. Meðal annars á þeim forsendum tók ráðuneytið þá ákvörðun að leita umsagnar Skipulagsstofnunar varðandi síðari lið stjórnsýslukærunnar, þrátt fyrir að sá þáttur málsins er lýtur að skipulagsmálum, sbr. ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, falli utan verksviðs ráðuneytisins. Verður ekki hjá því komist að fjalla að einhverju leyti um þann þátt málsins, þar sem hann er að verulegu leyti samtvinnaður úrlausnarefninu. Einnig tekur ráðuneytið fram að við málsmeðferð skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga er ráðuneytið óbundið af kröfugerð og málsástæðum málshefjenda, þrátt fyrir að þær séu raktar í áliti þessu til skýringar.

Ráðuneytið telur það álitaefni sem uppi er í málinu fyrst og fremst snúast um þrjú meginatriði. Í fyrsta lagi hvort það fyrirkomulag Akureyrarkaupstaðar að fela byggingaraðilum að annast gatnagerðarframkvæmdir, en innheimta engu að síður fullt gatnagerðargjald af þeim samkvæmt gjaldskrá sveitarfélagsins, standist lög. Í öðru lagi hvort eigendur eða lóðarhafar lóða sem skipulagðar eru með þeim hætti sem hér um ræðir, geti talist eigendur viðkomandi gatna og þar af leiðandi borið ábyrgð á viðhaldi þeirra, snjómokstri o.fl. Að lokum telur ráðuneytið ástæðu til að taka til skoðunar hvort það fyrirkomulag sem Akureyrarkaupstaður hefur tekið upp varðandi skipulag, þ.e. að gatan Melateigur og fasteignir við hana standi á óskiptri lóð, sé heppilegt m.a. út frá hagsmunum íbúa götunnar.

B. Innheimta Akureyrarkaupstaðar á gatnagerðargjaldi

Við úrlausn fyrstnefnda úrlausnarefnisins telur ráðuneytið nauðsynlegt að skoða nánar eðli gatnagerðargjalds samkvæmt lögum um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, og reglugerð um gatnagerðargjald, nr. 543/1996, og svigrúm sveitarfélaga til álagningar gatnagerðargjalds samkvæmt ákvæðum þeirra.

1. Heimildir sveitarfélaga til álagningar gatnagerðargjalds

 Í 1. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, segir að sveitarstjórn sé heimilt að innheimta gatnagerðargjald af öllum lóðum í sveitarfélaginu og/eða mannvirkjum á þeim. Gatnagerðargjald er fyrst gjaldkræft við úthlutun lóðar, sem er í eigu sveitarfélagsins eða sveitarfélagið hefur ráðstöfunarrétt á, og við útgáfu byggingarleyfis á öðrum lóðum. Sveitarstjórn ákveður í gjaldskrá sinni hvenær gjaldið er innheimt.

Í 2. gr. laganna segir að gatnagerðargjaldi skuli varið til gatnagerðar í sveitarfélaginu, svo sem til að undirbyggja götur með tilheyrandi lögnum, m.a. vegna götulýsingar, og leggja bundið slitlag, gangstéttir, umferðareyjar og þess háttar þar sem gert er ráð fyrir því í skipulagi.

Í 3. gr. laganna kemur síðan fram að við ákvörðun gatnagerðargjalds skuli miða við lóðarstærð, rúmmál húss og/eða flatarmál húss samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð sem félagsmálaráðherra setur. Má gjaldið vera mismunandi eftir notkun lóðar, t.d. eftir því hvort um er að ræða lóð fyrir íbúðarhúsnæði, verslunarhúsnæði, iðnaðarhúsnæði, o.s.frv.

Í 3. gr. reglugerðar um gatnagerðargjald, nr. 543/1996, segir að sveitarstjórn ákveði í gjaldskrá sinni upphæð gjaldsins og hvenær það er innheimt. Í 4. gr. sömu reglugerðar segir síðan að við ákvörðun gatnagerðargjalds skuli miða við rúmmál byggingar, flatarmál hennar og/eða flatarmál lóðar.

2. Eðli gatnagerðargjalds samkvæmt lögum um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld ríkis og sveitarfélaga

Almennt má skipta heimildum sveitarfélaga til innheimtu tekna til að standa straum af rekstri þeirra í tvo meginþætti. Skiptir sú aðgreining verulegu máli í tengslum við heimild sveitarfélags til innheimtu gjalda og hvort þeim sé skylt að veita tiltekna þjónustu í staðinn. Í fyrsta lagi er um að ræða heimild til skattheimtu, sem má lýsa sem innheimtu hins opinbera á greiðslu, af tilteknum hópi einstaklinga eða lögaðila samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum efnislegum mælikvarða og án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera. Heimild til skattheimtu er almennt bundin því skilyrði að fyrir liggi gild skattlagningarheimild í lögum þar sem mælt er fyrir um grunnþætti skattheimtunnar, svo sem skattskyldu, skattstofnsreglur um ákvörðun umrædds skatts o.fl., sbr. 40. gr., 77. gr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.

Í öðru lagi hafa sveitarfélög heimild til tekjuöflunar með innheimtu þjónustugjalda fyrir tiltekna þjónustu sem sveitarfélagið veitir. Heimild til innheimtu þjónustugjalda má lýsa sem heimild hins opinbera eða annarra sem hafa heimild til að innheimta slík gjöld, til að innheimta greiðslu af tilteknum hópum einstaklinga og lögaðila, fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té af viðkomandi sveitarfélagi eða öðrum aðila og greiðslunni er ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Um heimildir til innheimtu og útfærslu þjónustugjalda gilda óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Í því sambandi má nefna að það telst forsenda fyrir greiðslu þjónustugjaldsins að umrædd þjónusta sé látin af hendi. Þar sem þjónustugjöld eru ekki skattur má enn fremur ekki nota þau til almennrar tekjuöflunar hins opinbera. Að lokum verður að hafa til hliðsjónar að í stjórnsýslurétti er yfirleitt talið að fjárhæð þjónustugjalda skuli að hámarki miðast við þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita viðkomandi þjónustu.

Ef gatnagerðargjald er skoðað með hliðsjón af ofangreindum sjónarmiðum um grundvallareinkenni skattheimtu annars vegar og þjónustugjalda hins vegar má sjá að gatnagerðargjald er, eins og nafnið gefur til kynna, gjald sem ætlað er að standa straum af kostnaði við gatnagerð í sveitarfélagi. Með öðrum orðum er gjaldinu því ætlað að standa straum af þeirri þjónustu sveitarfélags að leggja götur í sveitarfélaginu. Má því draga þá ályktun að gatnagerðargjald teljist til þjónustugjalda.

Vissir þættir gatnagerðargjalds, samkvæmt lögum nr. 17/1996 um gatnagerðargjald, eru þó frábrugðnir hefðbundnum hugmyndum stjórnsýsluréttarins um þjónustugjöld. Í 2. gr. laga nr. 17/1996 er ekki gert ráð fyrir því að gjöldin skuli standa undir afmörkuðum framkvæmdum, þ.e. gerð götu við fasteign þess er greiðir gjaldið. Þess í stað skal gjaldinu almennt varið til gatnagerðar í sveitarfélaginu. Var þessi breyting gerð við setningu laga nr. 17/1996, en áður var skilgreint í lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjald hvaða þjónustu gjaldið skyldi standa undir. Annan þátt gatnagerðargjalds má nefna, en fjárhæð gatnagerðargjalds miðast ekki við útreikninga á almennum kostnaði við gatnagerð í sveitarfélaginu, enda slíkt margvíslegum örðugleikum bundið, heldur er gatnagerðargjald ákvarðað með hliðsjón af stærð viðkomandi húss og lóðar. Í ljósi þessara einkenna gatnagerðargjalds má færa rök fyrir því að gatnagerðargjald hafi viss einkenni skattheimtu.

Hins vegar er það er álit ráðuneytisins að með hliðsjón af þeim laga- og reglugerðarákvæðum sem að ofan hafa verið rakin, auk grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins um þjónustugjöld, verði ekki komist að annarri niðurstöðu en að gatnagerðargjald sé í eðli sínu þjónustugjald. Hefur ráðuneytið áður túlkað ákvæði laga nr. 17/1996 á þann veg, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 25. október 2001 (ÚFS 2001 bls. 159). Af lögskýringargögnum með frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 17/1996 má ráða að það hafi ekki verið ætlan löggjafans að víkja frá því fyrirkomulagi sem áður gilti um eðli gatnagerðargjalds sem þjónustugjalds. Enn fremur styðst þessi niðurstaða ráðuneytisins við þá staðreynd að gegn greiðslu gatnagerðargjalds er látið í té sérgreint endurgjald, þ.e. sveitarfélagið tryggir að í sveitarfélaginu sé til staðar gatnakerfi til afnota fyrir íbúa sveitarfélagsins. Slíkt sérgreint endurgjald er eitt megin einkenni þjónustugjalda og útilokar um leið að innheimta gatnagerðargjalds geti talist til skattheimtu. Einnig er samkvæmt ákvæðum laga nr. 17/1996 skýrt afmarkað að óheimilt er að verja gatnagerðargjöldum til annars en gatnagerðar í sveitarfélagi.

3. Niðurstaða

Ef vikið er að því álitaefni sem hér er til úrlausnar liggur fyrir að sú gatnagerð sem Akureyrarkaupstaður hefur ráðist í vegna íbúða við Melateig hefur eingöngu verið að tengja umferðarmannvirki bæjarins við götuna. Voru framkvæmdir við götuna að öðru leyti kostaðar af Byggingarfélaginu Hyrnunni ehf. Jafnframt er óumdeilt að Byggingarfélagið Hyrnan ehf. greiddi full gatnagerðargjöld vegna allra íbúða við götuna í samræmi við gjaldskrá um gatnagerðargjald á Akureyri. Af hálfu Akureyrarkaupstaðar var því ekki gerður greinarmunur á gatnagerðargjaldi vegna íbúða við Melateig, þar sem lóðarhafi annaðist gatnagerð sjálfur, og annarra íbúða við götur þar sem Akureyrarkaupstaður annaðist gatnagerð.

Akureyrarkaupstaður hefur m.a. réttlætt fyrrnefnda málsmeðferð á þeim forsendum að akstursleiðir innan lóðarinnar teljist „akstígar“ en ekki götur. Í skipulagsreglugerð, nr. 400/1998, er að finna skilgreiningu og flokkun samgöngumannvirkja í þéttbýli. Í grein 13.4 segir að í þéttbýli flokkist götur í stofnbrautir, tengibrautir, safnbrautir og húsagötur. Stofnbrautir eru aðalumferðarbrautir í þéttbýli og tengjast stofnvegakerfi utan þéttbýlis. Tengibrautir tengja einstaka bæjarhluta við stofnbrautakerfið og nálæga bæjarhluta saman innbyrðis og eru þær helstu umferðargötur í hverjum bæjarhluta. Stofn- og tengibrautir mynda saman kerfi helstu umferðargatna í þéttbýli. Safnbrautir eru helstu umferðargötur innan hvers hverfis. Þær tengja húsagötur við tengi- og stofnbrautir. Húsagötur eiga fyrst og fremst að veita aðgang að húsum og starfsemi við viðkomandi götur. Akstígar eru ekki tilteknir sérstaklega sem tegund vega í vegalögum, nr. 45/1994. Hugtakið akstígur er því ekki til í lögum. Er það því mat ráðuneytisins, m.a. eftir að hafa kynnt sér aðstæður á vettvangi, að Melateigur falli ótvírætt undir hugtakið húsagötu og framkvæmdir við hana teljist því gatnagerð í skilningi laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996.

Í málinu er óumdeilt að lóðarhafi annaðist að verulegu leyti gerð gatagerðarmannvirkja, grænna svæða o.fl. við götuna Melateig og lagði í umtalsverðan kostnað því samfara. Liggur því ljóst fyrir að Akureyrarkaupstaður lét lóðarhafa aðeins í té hluta af þeirri gatnagerðarþjónustu sem ætla má að sé andlag fulls gatnagerðargjalds, þegar tekið er tillit til þeirrar þjónustu sem öðrum íbúum sveitarfélagsins er látið í té gegn greiðslu sama gjalds. Því er það ljóst, að mati ráðuneytisins, að það sérgreinda endurgjald sem greiðendur gatnagerðargjalds eiga rétt á samkvæmt fyrrnefndum reglum um þjónustugjöld var aðeins innt af hendi að hluta. Er það álit ráðuneytisins að slík gjaldtaka fái ekki staðist. Telur ráðuneytið að í ljósi eðlis gatnagerðargjalds sem þjónustugjalds hafi Akureyrarkaupstað verið óheimilt að innheimta hærri gjöld en sem nam þeim kostnaði sem féll á sveitarfélagið vegna gatnagerðarframkvæmda við Melateig. Með öðrum orðum hafi sveitarfélaginu borið að veita afslátt af umræddu gatnagerðargjaldi sem næst þeirri upphæð sem sveitarfélagið sparaði sér með því að láta lóðarhafa annast gatnagerð. Bendir ráðuneytið einnig á að slík framkvæmd virðist almennt tíðkuð í þeim sveitarfélögum þar sem undanþáguheimild síðasta málsliðar 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 37/1997, hefur verið nýtt. Sem dæmi um slíkt má nefna samninga Kópavogsbæjar um reiti Fífuhvammslands, sem jafnan er nefnt Salahverfi, en þar annaðist lóðarhafi gatnagerð auk holræsagerðar o.fl. gegn 80% afslætti af gatnagerðargjaldi.

C. Eignarhald og viðhaldsskylda á götum

Af gögnum málsins, þá sérstaklega umsögn bæjarlögmanns, dags. 1. júlí 2002, má ráða þá afstöðu Akureyrarkaupstaðar að gatan Melateigur sé í sameign lóðarhafa, eða eftir atvikum eigenda íbúða við Melateig. Í umsögn bæjarlögmanns segir varðandi þetta:

„Þær framkvæmdir sem lóðarhafi ræðst í innan lóðar þarf hann að bera með sama hætti og aðrir lóðarhafar þurfa að gera, hvort sem um er að ræða einbýlishúsalóð eða raðhúsalóð. Akureyrarbær tekur að meginstefnu til aldrei þátt í kostnaði lóðarhafa við framkvæmdir innan lóðar. Þannig eru íbúar lóðarinnar Melateigs 1-41 í sömu stöðu og aðrir lóðarhafar hvað þetta varðar. Í þeim tilvikum þegar einni lóð er úthlutað fyrir fleiri en eitt mannvirki/íbúð hefur framkvæmdin verið sú, að lóðarhafi þarf að annast gerð og viðhald allra aðkomuleiða/akstíga innan lóðarinnar. Þannig er því farið í tilviki íbúa við Melateig.“

Ráðuneytið telur nauðsynlegt að skoða hvort þetta fyrirkomulag Akureyrarkaupstaðar sé í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, auk ákvæða sérlaga, um verkefni og skyldur sveitarfélaga.

1. Skylda sveitarfélaga til gatnagerðar í sveitarfélagi

Í 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, er kveðið á um almennar skyldur og verkefni sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. er sveitarfélögum skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Í 2. og 3. mgr. 7. gr. kemur fram að sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma og að sveitarfélög geta tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum.

Í eldri sveitarstjórnarlögum, nr. 8/1986, sem felld voru úr gildi með lögum nr. 45/1998, var kveðið með mun nákvæmari hætti á um verkefni sveitarfélaga. Í 11. tölul. 6. mgr. 6. gr. laganna kemur fram að meðal verkefna sveitarfélaga sé bygging og viðhald mannvirkja, þar á meðal gatna, vega og torga, veitukerfa, hafna o.s.frv. Sambærileg ákvæði var einnig að finna í 10. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 58/1961.

Með sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 var 6. mgr. 6. gr. laga nr. 8/1986, um einstök verkefni sveitarfélaga, felld úr lögum. Af lögskýringargögnum má sjá að þar hafi fyrst og fremst búið að baki þau sjónarmið að slík upptalning verkefna væri til þess fallin að valda ruglingi þar sem kveðið væri á um verkefni sveitarfélaga í sérlögum hverju sinni. Einnig hafi upptalningin ekki að öllu leyti verið í takt við ákvæði sérlaga á hverjum tíma. Telur ráðuneytið að af þessu megi ráða að þau verkefni sem talin eru upp í ákvæðum laga nr. 8/1986 og 58/1961 teljist enn til meginverkefna sveitarfélaga, að því leyti sem ákvæði laga kveða ekki á um annað. Ákvæði 7. gr. laga nr. 45/1998 feli því ekki í sér breytingu frá fyrra ástandi, heldur hafi lagatæknileg sjónarmið fyrst og fremst búið að baki umræddri breytingu á framsetningu laganna á lögbundnum verkefnum sveitarfélaga. Hefur ráðuneytið áður látið þennan skilning sinn í ljós, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 17. apríl 2001 (ÚFS 2001 bls. 29). Hafa ákvæði eldri sveitarstjórnarlaga um verkefni sveitarfélaga því umtalsverða þýðingu við skýringu á ákvæðum 7. gr. laga nr. 45/1998.

Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga skal sveitarstjórn sjá um að lögbundin verkefni sveitarfélagsins séu rækt og að fylgt sé þeim reglum um meðferð sveitarstjórnarmála sem ákveðnar eru í lögum, reglugerðum og samþykktum sveitarfélaga.

Í 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, og í grein 13.4 í byggingarreglugerð, nr. 441/1998, segir að þegar byggingarleyfi hefur verið gefið út fyrir nýbyggingu á skipulögðu svæði í þéttbýli sé sveitarstjórn skylt að sjá um að götur, rafmagn, vatn og holræsi séu fyrir hendi eftir því sem þörf er á nema sveitarstjórn hafi gert sérstakan fyrirvara.

Af því sem hér hefur verið rakið má sjá að eitt af mikilvægari verkefnum sveitarfélaga, skv. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1994, er gatnagerð í sveitarfélaginu, þ.m.t. eignarhald, viðhald og umhirða gatna, gangstétta, umferðareyja o.fl. Að mati ráðuneytisins er slíkt fyrirkomulag eðlileg meginregla sem er best til þess fallin að tryggja hagsmuni íbúa sveitarfélaga.

Í síðasta málslið 4. mgr. 44. gr. laga nr. 73/1997 er að finna undanþágu frá þeirri meginreglu að sveitarfélög skuli annast gatnagerð innan sveitarfélagsins. Samkvæmt ákvæðinu er sveitarfélögum heimilt að gera fyrirvara við úthlutun lóða um að sveitarfélag annist ekki gatnagerð eða aðrar framkvæmdir samkvæmt ákvæðinu. Ráðuneytið telur að síðasti málsliðurinn feli í sér undantekningu frá meginreglu sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og 4. mgr. 44. gr. laga nr. 73/1997. Samkvæmt almennum lögskýringarreglum ber að skýra slíkar undantekningarreglur þröngt.

2. Heimild sveitarfélaga til að undanskilja sig gatnagerð og eignarhald á götum

Í þessu samhengi er nauðsynlegt að afmarka gildissvið undanþágureglu 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, en greinin skiptir verulegu máli varðandi það úrlausnarefni sem hér er til umfjöllunar. Í því sambandi þarf í fyrsta lagi að ákvarða að hve miklu leyti sveitarfélögum er heimilt að undanskilja sig skyldum varðandi gatnagerð og í öðru lagi er nauðsynlegt að skoða hvort í ákvæðinu felist heimild til að fela lóðarhöfum eignarhald gatnamannvirkja, þ.m.t. viðhald og umhirðu gatna, gangstétta, holræsa, opinna svæða o.fl.

Eins og að framan hefur verið rakið telur ráðuneytið gatnagerð eitt af helstu verkefnum sveitarfélaga skv. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, sbr. 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, og ákvæði eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 58/1961.

Hins vegar er sveitarfélögum heimilt, í ljósi skýrs orðalags síðasta málsliðs 4. mgr. 44. gr. laga nr. 73/1997, að fela einkaaðilum að kosta gatnagerð í sveitarfélaginu að því tilskildu að gerður sé skýr fyrirvari um slíkt við lóðaúthlutun. Í því sambandi telur ráðuneytið þó að sveitarfélög hafi ríkar skyldur til kynningar og leiðbeiningar gagnvart lóðarhafa um hvað slíkur fyrirvari hafi í för með sér og þýðingu hans fyrir lóðarhafa.

Það er því álit ráðuneytisins að Akureyrarkaupstað hafi verið heimilt að fela lóðarhöfum við Melateig gatnagerð á lóðinni, enda gerði sveitarfélagið skýran fyrirvara um slíkt í lóðarskilmálum.

Hvað varðar síðara álitaefnið sem hér hefur verið nefnt, þ.e. að hve miklu leyti sveitarfélögum er heimilt að fela lóðarhöfum eignarhald og þar af leiðandi viðhald og umhirðu götumannvirkja, verður fyrst og fremst að skoða að hve miklu leyti slíkt telst til verkefna sveitarfélaga skv. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og síðan hvort síðasti málsliður 4. mgr. 44. gr. laga nr. 73/1997 feli í sér undanþágu frá 7. gr. laga nr. 45/1998 hvað þessi verkefni varðar.

Áður en lengra er haldið telur ráðuneytið þó nauðsynlegt að skilgreina hvaða hagsmuni íbúa sveitarfélagsins er hér um að ræða og hvaða afleiðingar fyrrnefnd ákvörðun Akureyrarkaupstaðar hefur í för með sér fyrir þá. Eins og áður segir má ráða þá afstöðu Akureyrarkaupstaðar af gögnum málsins að sveitarfélagið telji sig ekki eiganda götunnar Melateigs og beri því ekki skylda til að annast viðhald á götumannvirkjum hennar, grænum svæðum við hana o.s.frv. Þá er það einnig afstaða sveitarfélagsins að slík verkefni séu alfarið á forræði íbúanna og sömuleiðis beri þeir kostnað af þeim.

Telur ráðuneytið að umrætt fyrirkomulag geti haft í för með sér umtalsverðan kostnað fyrir íbúa Melateigs umfram það sem almennt gerist hjá öðrum fasteignareigendum, vegna viðhalds gatna og gangstétta, umferðareyja og opinna svæða, snjómoksturs auk fleiri þátta.

Jafnframt getur það fyrirkomulag að gatnamannvirki, gangstéttir og opin svæði séu hluti af sameiginlegri lóð skapað verulega réttaróvissu fyrir íbúa Melateigs. Sem dæmi má nefna ákvarðanatöku um framkvæmdir á umræddum svæðum og mannvirkjum sem á þeim standa og skiptingu kostnaðar vegna þeirra. Svæðin og mannvirkin eru samkvæmt núverandi fyrirkomulagi í sameign allra eigenda fasteigna við götuna. Hins vegar falla lögskipti eigenda að verulegu leyti utan gildissviðs laga um fjöleignarhús, nr. 26/1994, þ.e. samskipti milli eigenda aðskyldra húsa, sbr. 1. og 3. gr. laganna.

Enn fremur telur ráðuneytið mögulegt að umrætt fyrirkomulag geti haft neikvæð áhrif á verðmæti umræddra fasteigna og torveldað endursölumöguleika þeirra.

Að þessu virtu er það mat ráðuneytisins að umrætt fyrirkomulag sé verulega íþyngjandi fyrir íbúa og eigendur fasteigna við Melateig.

Þá telur ráðuneytið halla á eigendur fasteigna við Melateig með tilliti til jafnræðis við aðra lóðarhafa í Akureyrarkaupstað. Gegn greiðslu sama gatnagerðargjalds og annarra skattgreiðslna til sveitarfélagsins njóta lóðarhafar við Melateig ekki sömu þjónustu og aðrir íbúar, svo sem viðhalds á götum, snjómoksturs, umhirðu grænna svæða o.fl.

Eins og áður segir má leiða þá meginreglu af 7. gr. sveitarstjórnarlaga, eins og hún verður skýrð með hliðsjón af ákvæðum eldri sveitarstjórnarlaga, einkum 6. gr. laga nr. 8/1986, og 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, að eignarhald og þar af leiðandi viðhalds- og umhirðuskylda götumannvirkja teljist til verkefna sveitarfélaga. Telur ráðuneytið sveitarfélögum því almennt skylt að eiga götumannvirki í viðkomandi sveitarfélagi og rækja þær skyldur og annast þau verkefni sem af slíku eignarhaldi leiðir. Að mati ráðuneytisins styðst sú niðurstaða einnig við þá staðreynd að annað fyrirkomulag er íþyngjandi og hefur í för með sér óæskilegar afleiðingar fyrir íbúa sveitarfélagsins eins og áður hefur verið rakið.

Ef 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, er skýrð samkvæmt orðanna hljóðan miðast ákvæðið fyrst og fremst við að sveitarfélögum sé skylt að tryggja lóðarhöfum, eða eftir atvikum íbúum í viðkomandi nýbyggingu, aðgang að götum, rafmagni, holræsum og þess háttar. Kveður ákvæðið því ekki sérstaklega á um eignarhald á slíkum mannvirkjum eða skyldu til viðhalds þeirra og umhirðu eftir að framkvæmdum er lokið. Í síðasta málslið ákvæðisins er sveitarfélögum heimilað að undanskilja sig gatnagerð og annarri mannvirkjagerð, geri þau sérstakan fyrirvara þar um. Er um að ræða undantekningarreglu sem eins og áður segir ber að skýra þröngt. Það er álit ráðuneytisins að ákvæðið verði ekki skýrt á annan veg en að það heimili ekki frekari frávik frá meginreglu 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, heldur en beinlínis verður leitt af orðalagi þess.

Að öllu þessu virtu er það niðurstaða ráðuneytisins að Akureyrarkaupstað sé ekki heimilt að fela lóðarhöfum og fasteignareigendum við Melateig eignarhald á umræddri götu, heldur hafi sveitarfélaginu eingöngu verið heimilt á grundvelli síðasta málsliðs 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, að fela lóðarhafa við Melateig að annast gatnagerð á lóðinni. Af þessu leiðir að sveitarfélaginu ber að annast viðhald og umhirðu götunnar Melateigs og götumannvirkja við hana. Telur ráðuneytið að sama gildi um eignarhald og viðhald annarra mannvirkja og svæða sem almennt eru í forsjá sveitarfélaga, svo sem opinna grænna svæða utan lóða fasteignareigenda, leikvalla o.fl.

D. Fyrirkomulag deiliskipulags við Melateig

Í málinu liggur fyrir umsögn Skipulagsstofnunar, dags. 21. október 2002, sem ráðuneytið óskaði eftir vegna málsins, auk gagna um samskipti Skipulagsstofnunar og Akureyrarkaupstaðar vegna skipulags lóðarinnar við Melateig á Akureyri. Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur fram að deiliskipulag lóðarinnar uppfylli skilyrði skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, og byggingarreglugerðar, nr. 441/1998. Mun ráðuneytið ekki taka afstöðu til skipulagsþáttar málsins, að öðru leyti en því er hann snertir lögfest og ólögfest verkefni sveitarfélaga og hagsmuni íbúa við Melateig.

Með skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, er sveitarfélögum falin umsjón skipulagsmála innan staðarmarka sveitarfélagsins, sbr. 12., 16. og 23. gr. laganna, sbr. einnig 1. mgr. 7 gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Er sveitarstjórnum veitt töluvert svigrúm til ákvörðunar um uppbyggingu sjálfs skipulagsins innan marka laga nr. 73/1998 og skipulagsreglugerðar, nr. 400/1998.

Í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, eru sett fram þau markmið sem liggja til grundvallar ákvæðum laganna. Samkvæmt ákvæðinu skal þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu vera í samræmi við skipulagsáætlanir sem hafi efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi að leiðarljósi, að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Einnig skal við meðferð skipulags- og byggingarmála tryggja réttaröryggi þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Sambærileg ákvæði er að finna í grein 1.1 í skipulagsreglugerð, nr. 400/1998, en þar er sérstaklega tekið fram að við mótun skipulagstillagna skuli byggt á umræddum markmiðum reglugerðarinnar og laga nr. 73/1997.

Að mati ráðuneytisins hefur skipulagsfyrirkomulag það er valið hefur verið við Melateig á Akureyri, þ.e. að byggja heila götu á einni óskiptri lóð, í för með sér margvíslega ókosti fyrir íbúa götunnar eins og áður hefur verið rakið. Tekur ráðuneytið því undir þau sjónarmið sem fram komu í bréfum Skipulagsstofnunnar til Akureyrarkaupstaðar vegna deiliskipulags fyrir umrætt svæði, m.a. í tölvupósti dags. 30. september 1999, þar sem kemur fram að mun eðlilegra væri að afmarka lóðir fyrir hvert fjölbýlishús og afmarka sérstaklega svæði undir götur, gangstéttir, bílastæði og opin svæði, auk annarra skilgreindra svæða sem fyrir hendi geta verið í slíkum hverfum. Telur ráðuneytið að slíkt fyrirkomulag sé mun heppilegra en núverandi fyrirkomulag með hliðsjón af hagsmunum íbúa götunnar og í betra samræmi við markmiðsákvæði skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, og skipulagsreglugerðar, nr. 400/1998. Jafnframt telur ráðuneytið að núverandi fyrirkomulag samrýmist illa ákvæðum 1. gr. laga nr. 73/1997 og markmiðsákvæðum skipulagsreglugerðar, nr. 400/1998.

E. Niðurstaða ráðuneytisins og réttaráhrif hennar skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga

Á grundvelli þeirra forsendna sem að framan hafa verið raktar er það álit ráðuneytisins að fyrirkomulag Akureyrarkaupstaðar við gatnagerð við Melateig á Akureyri, sem og ákvörðun sveitarfélagsins að undanskilja sig eignarhaldi á götumannvirkjum þar, sé að verulegu leyti í ósamræmi við lög.

Ráðuneytið telur að í ljósi eðlis gatnagerðargjalds sem þjónustugjalds hafi Akureyrarkaupstað verið óheimilt að innheimta fullt gatnagerðargjald af lóðarhafa Melateigs en láta lóðarhafa engu að síður annast alla gatnagerð á lóðinni á eigin kostnað. Er það álit ráðuneytisins að undir þessum kringumstæðum hafi Akureyrarkaupstað borið að veita lóðarhafa afslátt af gatnagerð sem næst þeirri fjárhæð sem sveitarfélagið sparaði sér með umræddu fyrirkomulagi.

Ráðuneytið telur Akureyrarkaupstað hafa verið heimilt að fela lóðarhöfum við Melateig gatnagerð á lóðinni, í ljósi ákvæða 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, enda hafði sveitarfélagið gert fyrirvara um slíkt í samræmi við ákvæðið. Hins vegar er það álit ráðuneytisins að það samrýmist ekki ákvæðum 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og ákvæðum 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, að fela lóðarhafa og síðar fasteignareigendum við Melateig eignarhald á götumannvirkjum lóðarinnar með þeim afleiðingum að þeir beri ábyrgð á viðhaldi og umhirðu á mannvirkjanna. Er það mat ráðuneytisins að eignarhald og þar af leiðandi viðhaldsskylda umræddra mannvirkja séu verkefni sveitarfélaga samkvæmt fyrrnefndum ákvæðum.

Að lokum er það álit ráðuneytisins að skipulagsfyrirkomulag það er valið hefur verið við Melateig á Akureyri, þ.e. að byggja heila götu á einni óskiptri lóð, hafi í för með sér margvíslega ókosti fyrir íbúa götunnar og samrýmist illa markmiðsákvæðum 1. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, og skipulagsreglugerðar, nr. 400/1998. Telur ráðuneytið eðlilegra að afmarka lóðir fyrir hvert fjölbýlishús og skilgreina sérstaklega svæði undir götur, gangstéttir, bílastæði, opin svæði og önnur svæði sem fyrir hendi geta verið í slíkum hverfum. Að mati ráðuneytisins er slíkt fyrirkomulag mun heppilegra með hliðsjón af hagsmunum íbúa götunnar.

Ráðuneytið telur ástæðu til að taka það sérstaklega fram að í áliti þessu er ekki tekin afstaða til hugsanlegrar endurgreiðslu gatnagerðargjalds eða mögulegrar ógildingar þeirra ákvarðanna sveitarfélagsins sem fjallað hefur verið um í álitinu.

Hins vegar er því beint til Akureyrarkaupstaðar með vísan til 1. og 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar taki til athugunar þau sjónarmið sem rakin eru í niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins og leiti leiða til að koma til móts við íbúa Melateigs hvað þau atriði varðar. Þess er jafnframt óskað að niðurstaða sveitarfélagsins verði kynnt ráðuneytinu þegar hún liggur fyrir.

Af gögnum málsins má ráða að það fyrirkomulag varðandi skipulag, lóðaúthlutun og gatnagerð sem hér er til umfjöllunar sé ekki einsdæmi í Akureyrarkaupstað og málum annarra lóðarhafa í sveitarfélaginu sé farið með sambærilegum hætti. Mælist ráðuneytið því til þess að þau mál verði einnig, með sama hætti, tekin til athugunar í samráði við íbúa viðkomandi gatna eða hverfa sem um er að ræða.

Beðist er velvirðingar á því að vegna umfangs málsins og mikils annríkis í ráðuneytinu hefur dregist að ljúka afgreiðslu þess.

F. h. r.

Garðar Jónsson (sign.)

Guðmundur Ómar Hafsteinsson (sign.)