Reykjavík - Greiðsla Hitaveitu Reykjavíkur á afgjaldi í borgarsjóð
Gísli Jónsson 18. nóvember 1997 97020035
Brekkuhvammi 4 16-0000
220 Hafnarfjörður
Hinn 18. nóvember 1997 er í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með bréfi, dagsettu 5. febrúar 1997, kærði Gísli Jónsson, Brekkuhvammi 5, Hafnarfirði, ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkurborgar “um greiðslu Hitaveitu Reykjavíkur á afgjaldi fyrir árið 1997 og árin á undan, að því marki sem lög leyfa.”
Með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 18. febrúar 1997, var óskað eftir umsögn borgarstjórnar Reykjavíkurborgar um kæruna. Umsögn borgarstjórnar barst ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 26. mars 1997.
Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn borgarstjórnar með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 1. apríl 1997. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 11. apríl 1997.
Þegar gögn málsins lágu fyrir ákvað félagsmálaráðherra, Páll Pétursson, að víkja sæti við meðferð málsins þar sem eiginkona hans, Sigrún Magnúsdóttir, borgarfulltrúi, tók þátt í afgreiðslu málsins í borgarstjórn. Með bréfi forsætisráðuneytisins, dagsettu 20. maí 1997, var tilkynnt að Guðmundur Bjarnason, landbúnaðar- og umhverfisráðherra, hefði verið settur félagsmálaráðherra til að fara með mál þetta og úrskurða í því. Ákvað hann að fela starfsmönnum félagsmálaráðuneytisins að annast undirbúning úrskurðarins.
I. Málavextir og málsástæður.
Borgarstjórn Reykjavíkurborgar ákveður í fjárhagsáætlun Hitaveitu Reykjavíkur, sem er hluti af fjárhagsáætlun fyrir Reykjavíkurborg, hve hátt afgjald Hitaveitunni ber að greiða í borgarsjóð. Var fjárhagsáætlun fyrir árið 1997 afgreidd í borgarstjórn við síðari umræðu 19. desember 1996 og var hún samþykkt með 8 samhljóða atkvæðum.
Í kærunni frá 5. febrúar 1997 kemur fram að hið kærða afgjald hafi farið “síhækkandi” undanfarin ár “og er nú komið í u.þ.b. 30% af veltu.”
Jafnframt er tekið fram í kærunni að Hitaveita Reykjavíkur hafi einkarétt til að reka hitaveitu á orkuveitusvæði sínu, þar með talið í Hafnarfirði. Til að mæta kostnaði sé Hitaveitunni heimilt með lögum að taka gjald samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra orkumála staðfesti. Hitaveitan sé undanþegin greiðslu skatta annarra en virðisaukaskatts. Ekki sé gert ráð fyrir að hún skili arði. Reykjavíkurborg hafi ekki lagt Hitaveitunni til stofnfé að ráði heldur hafi veitan nær alfarið verið byggð upp af kaupendum heita vatnsins. Umrætt afgjald sé í raun skattur, sem Reykjavíkurborg leggi á notendur Hitaveitunnar, jafnt í Reykjavík sem og í þeim bæjarfélögum sem orkuveitusvæði hennar nær til. Ekki sé heimilt að leggja á skatt nema með sérstakri lagaheimild, en slík heimild sé ekki fyrir hendi í umræddu tilviki. Hér sé því verið “að misnota einokunaraðstöðu til ólögmætrar skattlagningar.”
Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur m.a. eftirfarandi fram að samkvæmt 30. gr. orkulaga nr. 58/1967 með síðari breytingum, sé ráðherra heimilt að veita sveitarfélögum eða samtökum þeirra einkaleyfi, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, til þess að starfrækja hitaveitur, sem annist dreifingu eða sölu heits vatns eða gufu til almenningsþarfa á tilteknu veitusvæði. Þeir aðilar sem höfðu einkaleyfi til að starfrækja hitaveitu við gildistöku orkulaga héldu áfram rétti sínum.
Með samningi Reykjavíkurborgar og Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 1. nóvember 1973 um lögn og rekstur hitaveitu í Hafnarfirði afsalaði bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar Hitaveitu Reykjavíkur einkaleyfi sínu til þess að starfrækja hitaveitu í Hafnarfirði með þeim skilmálum sem um getur í samningi aðila. Þegar samningur þessi var gerður hafi Hitaveita Reykjavíkur greitt borgarsjóði Reykjavíkurborgar afgjald (arð) um árabil og var bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar fullkunnugt um þá ráðstöfun. Í 8. gr samningsins sé kveðið á um að ef hreinar árstekjur Hitaveitu Reykjavíkur verði, að liðnum 15 árum frá því að lögn dreifikerfis lýkur skv. 3. mgr. 2. gr. samningsins, hærri en sem svarar 7% af hreinni endurmetinni eign í ársbyrjun ár hvert, skuli bæjarsjóði Hafnarfjarðarkaupstaðar frá þeim tíma greiddur hluti af hreinum tekjum umfram framangreind 7% miðað við hlutfall sölu Hitaveitu Reykjavíkur í Hafnarfirði af heildarsölu Hitaveitunnar. Þá sé tekið fram í greininni að aðilar muni þá semja um, hve hátt hlutfallið, sem bæjarsjóði verður greitt, skuli vera og að aðilar geti hvor um sig óskað eftir endurskoðun á arðsemisprósentunni.
Í 14. gr. samningsins er kveðið á um að honum verði ekki sagt upp, nema með samþykki beggja aðila.
Af samningi Reykjavíkurborgar og Hafnarfjarðarkaupstaðar um lögn og rekstur hitaveitu í Hafnarfirði verði því ráðið að gert hafi verið ráð fyrir að engin breyting yrði á því að Hitaveita Reykjavíkur greiddi afgjald (arð) til borgarsjóðs og að bæjarsjóður Hafnarfjarðarkaupstaðar ætti rétt á hlutfallslegum arðgreiðslum að tilteknum tíma liðnum og að uppfylltum ákveðnum rekstrarforsendum. Samningurinn hafi verið gerður af tveimur sveitarstjórnum sem til þess hafi haft lögmætt umboð. Það séu því sveitarstjórnirnar sem eiga aðild að samningnum og ákvörðun um arðgreiðslur, en ekki einstakir íbúar sveitarfélaganna og verði þegar af þeirri ástæðu að hafna kröfu Gísla Jónssonar um að ákvörðun borgarstjórnar um greiðslu Hitaveitu Reykjavíkur á afgjaldi (arði) til borgarsjóðs verði ógilt.
Síðan segir í umsögninni um efni kærunnar að fyrirtæki Reykjavíkurborgar hafi samkvæmt ákvörðun borgarstjórnar greitt afgjald (arð) í borgarsjóð áratugum saman. Í reikningum Reykjavíkurborgar frá 1934 megi t.d. sjá að ágóðaþóknun Rafmagnsveitu Reykjavíkur hafi verið færð borgarsjóði til tekna. “Frá 1960 var arðgreiðsla 4% af skuldlausri eign fyrirtækjanna og gilti sú prósenta til ársins 1982. Á árinu 1983 var arðgreiðsla enn 4% af skuldlausri eign Grjótnámsfyrirtækja, Trésmiðju og Vélamiðstöð, en 0,9% af endurmetinni eign Vatnsveitu, Hitaveitu og Rafmagnsveitu. Á árinu 1984 var arðgreiðslan 1% af skuldlausri eign allra fyrirtækjanna, enda höfðu þá allar eignir verið endurmetnar. Á árinu 1988 hækkaði arðgreiðsla úr 1% í 2% og stóð þannig til ársins 1993. Á árinu 1994 hækkaði arðgreiðslan úr 2% í 4% af skuldlausri eign Trésmiðju, Vélamiðstöðvar, Malbiksstöðvar og Grjótnáms; í 3% af skuldlausri eign Vatnsveitu og Hitaveitu; stóð áfram í 2% af eignarhluta Rafmagnsveitu í Landsvirkjun en hækkaði í 3% af annarri skuldlausri eign Rafmagnsveitunnar. Á árinu 1995 var arður af skuldlausri eign Vélamiðstöðvar, Malbikunarstöðvar, Grjótnáms og Vatnsveitu 4,2% en 5,5% af skuldlausri eign Hitaveitu, 3,2% af eignarhluta Rafmagnsveitu Reykjavíkur í Landsvirkjun en 4,2% af annarri skuldlausri eign Rafmagnsveitunar. Á árinu 1996 voru arðgreiðslur Vélamiðstöðvar óbreyttar en arður af skuldlausri eign Malbikunarstöðvar, Grjótnáms og Hitaveitu var 6% en 2,23% af skuldlausri eign Vatnsveitu og greiddur var 2% arður af eignarhluta Rafmagnsveitu Reykjavíkur í Landsvirkjun en 5% af annarri skuldlausri eign Rafmagnsveitunnar. Á árinu 1997 voru arðgreiðslur að mestu óbreyttar en ákveðið var að Rafmagnsveita Reykjavíkur greiddi borgarsjóði 2,44% arð af eignarhluta Rafmagnsveitunnar í Landsvirkjun en arður af annarri skuldlausri eign Rafmagnsveitunnar verður óbreyttur. Malbikunarstöð og Grjótnám hefur verið breytt í hlutafélag og mun arður af þeim fyrirtækjum verða ákveðinn á aðalfundi skv. lögum um hlutafélög.”
Síðan segir í umsögninni að samkvæmt 5. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 skuli sveitarfélög hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem þau annast. Meðal verkefna sveitarfélaga samkvæmt þessari lagagrein er bygging og viðhald mannvirkja, þar á meðal veitukerfa. Samkvæmt sveitarstjórnarlögum sé beinlínis gert ráð fyrir að sveitarfélög reki eigin fyrirtæki og hafi sjálfsforræði á gjaldskrám þeirra, þar á meðal veitufyrirtækja. Um Hitaveitu Reykjavíkur gildi lög nr. 38/1940 og orkulög nr. 58/1967. Samkvæmt lögum um Hitaveitu Reykjavíkur rekur borgarstjórn Hitaveituna, en í lögunum er ekki að finna nein fyrirmæli um hvernig staðið skuli að rekstrinum, þ.e. hvort Hitaveitan skuli rekin sem hluti af borgarsjóði eða sem sjálfstætt fyrirtæki. Í 2. gr. reglugerðar um Hitaveitu Reykjavíkur nr. 406/1989, sem sett hefur verið að frumkvæði borgarstjórnar, er kveðið á um að Hitaveitan sé eign Reykjavíkurborgar og skuli rekin sem sjálfstætt fyrirtæki með eigin reikningshaldi. Hitaveitan selji samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/1940 húseigendum heitt vatn til upphitunar húsa og annarra nota eftir því sem reglugerð ákveður, með verði sem ákveðið er í gjaldskrá sem borgarstjórn setur og ríkisstjórnin staðfesti. Í 23. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að borgarstjórn setji Hitaveitu Reykjavíkur gjaldskrá skv. 29. gr. orkulaga (nú 32. gr.). Gjaldskrá Hitaveitu Reykjavíkur hafi um árabil verið staðfest af iðnaðarráðherra en við ákvörðun borgarstjórnar á gjaldskrá hafi ævinlega verið miðað við að gjaldskráin stæði undir rekstri og nýframkvæmdum ásamt eðlilegu afgjaldi (arði) til borgarsjóðs.
Í umsögninni kemur fram að í lögum um Hitaveitu Reykjavíkur og orkulögum sé kveðið á um að borgarstjórn sem einkaleyfishafi setji fyrirtækinu gjaldskrá sem ráðherra staðfestir. “Ekki er fjallað um það sérstaklega undir hverju gjaldskráin skuli standa og er það því ákvörðunaratriði borgarstjórnar hverju sinni.” Borgarstjórn taki við afgreiðslu fjárhagsáætlunar Hitaveitunnar ár hvert ákvörðun um í hvaða nýframkvæmdir skuli ráðist og með sama hætti hvernig veitukerfið skuli endurnýjað. Hvort tveggja hafi áhrif á gjaldskrána. “Með sama hætti tekur borgarstjórn ákvörðun um það afgjald (arð) sem fyrirtækinu skal gert að greiða eiganda sínum, Reykjavíkurborg.”
Í umsögninni segir ennfremur að engin sérstök ákvæði sé að finna í sveitarstjórnarlögum um fyrirtæki sveitarfélaga, en telja verði að sömu meginreglur gildi um þau og fyrirtæki almennt. Í lögum um Hitaveitu Reykjavíkur frá 1940 sé ekki að finna nein sérstök lagaákvæði um með hvaða hætti fyrirtækið skuli rekið. Af nýrri lögum megi þó ráða að almennt sé gert ráð fyrir að fyrirtæki sveitarfélaga eða fyrirtæki, sem þau eiga aðild að, skuli rekin á grundvelli arðsemissjónarmiða. Þannig sé sérstaklega tekið fram í 10. gr. laga nr. 100/1974 um Hitaveitu Suðurnesja að við setningu gjaldskrár skuli gætt almennra arðsemissjónarmiða. Með sama hætti hafi verið kveðið á um í lögum um Landsvirkjun að fyrirtækið skuli greiða eigendum sínum arð. Þá er bent á að ríkissjóður hafi um árabil áskilið sér arð af veitufyrirtækjum sínum, þ.e. Rafmagnsveitum ríkisins og Pósti og síma. Það sé almennt hlutverk fyrirtækja, jafnt í eigu einstaklinga sem opinberra aðila, að gæta arðsemissjónarmiða og standa þannig að rekstri að þau geti greitt eigendum sínum arð. Fyrirtæki Reykjavíkurborgar séu rekin á ábyrgð borgarsjóðs, en með því ábyrgist Reykjavíkurborg allar þær skuldbindingar sem fyrirtækin undirgangast. “Hlýtur því að vera eðlilegt að eigandi fyrirtækjanna áskilji sér arð frá þeim fyrirtækjum sem Reykjavíkurborg ber ein alla rekstraráhættu af.”
Að lokum segir í umsögninni að í a.m.k. 60 ár hafi engar athugasemdir verið gerðar við kröfu Reykjavíkurborgar um arðgreiðslur frá fyrirtækjum sínum við setningu þeirra gjaldskráa sem ráðherra þarf að staðfesta. Við rekstur fyrirtækja borgarinnar hafi þess verið gætt að þau væru rekin með arðsemissjónarmið í huga “og að eðlilegt væri og sjálfsagt að eigandi fyrirtækjanna, Reykjavíkurborg, fengi greiddan arð af þeim fyrirtækjum sem borgin hefur sett á laggirnar til þess að þjóna borgarbúum og nágrannasveitarfélögum.” Löngu eftir að fyrirtæki Reykjavíkurborgar hafi farið að greiða eiganda sínum arð hafi borgarstjórn samið við sveitarstjórnir nágrannasveitarfélaganna Kópavogskaupstaðar, Garðabæjar, Hafnarfjarðarkaupstaðar, Bessastaðahrepps og Kjalarneshrepps um sölu vatns til þessara sveitarfélaga og lagningu dreifikerfis. Öllum þessum sveitarfélögum hafi verið kunnugt um arðgreiðslur Hitaveitu Reykjavíkur til borgarsjóðs og í sumum samningum sé kveðið á um hlutdeild viðkomandi sveitarfélags í arði að tilteknum forsendum uppfylltum. Arðgreiðslur Hitaveitunnar til borgarsjóðs séu því í samræmi við þá samninga sem Reykjavíkurborg hefur gert við önnur sveitarfélög og hafi ekkert þeirra gert athugasemdir við þann hátt sem viðhafður er, hvorki við samningsgerðina né síðar. Þrátt fyrir að Hitaveitan greiði eiganda sínum, Reykjavíkurborg, arð sé orkuverð á veitusvæði hennar með því lægsta sem þekkist hér á landi.
Með skírskotun til alls framanritaðs beinir Reykjavíkurborg því til félagsmálaráðherra að kæru Gísla Jónssonar verði hafnað.
II. Niðurstaða ráðuneytisins.
Kærandi í máli þessu er búsettur í Hafnarfjarðarkaupstað og kaupir heitt vatn frá Hitaveitu Reykjavíkur samkvæmt gjaldskrá hennar. Hann hefur því einstaklega og verulega hagsmuni af því að gjaldskrá Hitaveitunnar sé í samræmi við lög og byggist að auki á lögmætum sjónarmiðum. Hins vegar hefur hann ekki slíkra hagsmuna að gæta að því er varðar þá ákvörðun borgarstjórnar að Hitaveitan skuli greiða tiltekið afgjald í borgarsjóð. Þar eð heimild til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds er bundin við aðila máls skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kærandi ekki bær til að skjóta umræddri ákvörðun borgarstjórnar til ráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Í fyrrgreindri umsögn Reykjavíkurborgar kemur m.a. fram að gjaldskrá Hitaveitu Reykjavíkur hafi um árabil verið staðfest af iðnaðarráðherra á grundvelli 32. gr. orkulaga nr. 58/1967, áður 29. gr. sömu laga. Við ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur á gjaldskrá fyrir Hitaveituna hafi ævinlega verið miðað við að gjaldskráin stæði undir rekstri og nýframkvæmdum ásamt eðlilegu afgjaldi (arði) til borgarsjóðs. Ef ráðuneytið tæki erindi kæranda til efnislegrar umfjöllunar og kæmist að þeirri niðurstöðu, að borgarstjórn Reykjavíkur hefði ekki haft heimild til þess, lögum samkvæmt, að krefja Hitaveituna um afgjald hefði sú niðurstaða í för með sér að gjaldskrá sú, sem iðnaðarráðherra hefur staðfest og byggir m.a. á umræddu afgjaldi, væri ólögmæt. Með öðrum orðum væri ráðuneytið þá í raun og veru að lýsa ólögmæta staðfestingu iðnaðarráðherra á gjaldskrá fyrir Hitaveituna, en þá stjórnvaldsákvörðun hefur ráðherra tekið á grundvelli ótvíræðrar heimildar í orkulögum. Með skírskotun til þeirra meginreglna, sem gilda um valdmörk milli stjórnvalda, verður að vísa slíku erindi frá ráðuneytinu enda nær úrskurðarvald þess skv. 1. mgr. 119. gr. sveitarstjórnarlaga ekki til málefna sem öðrum ráðuneytum er falið að leysa úr lögum samkvæmt.
Eins og mál þetta er vaxið verður því, með vísun til þess sem að framan greinir, að vísa kærunni frá ráðuneytinu.
Úrskurðarorð:
Kæru Gísla Jónssonar á hendur borgarstjórn Reykjavíkur er vísað frá félagsmálaráðuneytinu.
Guðmundur Bjarnason (sign.)
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Ljósrit: Borgarstjórn Reykjavíkurborgar.