Grundarfjarðarbær - Synjun á endurgreiðslu gatnagerðargjalds

Lögfræðistofa Reykjavíkur ehf.
14. mars 2007
FEL06120027

Soffía Ketilsdóttir, hdl.

Vegmúla 2

108 Reykjavík

Með erindi, dags. 7. desember 2006, leitaði Lögfræðistofa Reykjavíkur, f.h. Páls Harðarsonar, f.h. Nesbyggðar ehf., hér eftir nefnd málshefjandi, til ráðuneytisins vegna ákvörðunar Grundarfjarðarbæjar, dags. 9. ágúst 2006, um synjun á endurgreiðslu gatnagerðargjalds að hluta vegna lóðanna að Grundargötu 52, 82 og 90 í Grundarfjarðarbæ.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Grundarfjarðarbæjar með bréfi, dags. 13. desember 2006. Umsögn bæjarins sem dagsett er 19. desember 2006 var send málshefjanda með bréfi ráðuneytisins, dags. 9. janúar 2006. Athugasemdir málshefjanda við umsögn Grundarfjarðarbæjar bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 30. janúar 2007.

Óskað er eftir því að ráðuneytið taki afstöðu í málinu.

Jafnframt er þess farið á leit að ráðuneytið taki afstöðu til þess hver beri skaðabótaábyrgð á því „að framkvæmdir yrðu stöðvaðar ef Nesbyggð ehf. myndi hefja framkvæmdir á lóðunum".

I. Málavextir.

Málshefjandi sótti um lóðir að Grundargötu 52, 82 og 90 hjá Grundarfjarðarbæ í júlí 2004. Í upphaflegri lóðaumsókn var sótt um þrjár lóðir undir tvíbýlishús. Umsókn málshefjanda var tekin fyrir á fundi umhverfisnefndar Grundarfjarðar þann 5. ágúst 2004, en um það segir svo í fundargerð: „Nefndin samþykkir umsókn þessara lóða sem einbýlishúsalóðir skv. skipulagi." Reikningur vegna gatnagerðargjalds byggir á framangreindri úthlutun lóða.

Eftir að málshefjandi varð eigandi að lóðarleigusamningum og teikningum af umræddum húsum/lóðum var gerð eignaskiptayfirlýsing fyrir húsin. Fór sú skráning fram 19. apríl 2006 og var þar gert ráð fyrir að húsin væru parhús. Skipulags- og byggingarfulltrúi samþykkti þær breytingar með undirritun sinni 25. apríl 2006.

Þann 26. apríl 2006 ritaði málshefjandi byggingarfulltrúa Grundarfjarðar bréf og tók þar fram að Grundarfjarðabær hefði notað „rangan álagningarstuðul gatnagerðargjalda". Fór málshefjandi fram á endurgreiðslu gatnagerðargjalds að fjárhæð 1.177.735 kr. þar sem við álagningu gatnagerðargjalds hefði verið notaður stuðullinn 6% sem eigi við einbýlishús, en ekki 4,5% sem eigi við parhús. Í svarbréfi Grundarfjarðarbæjar, dags. 2. maí 2006, var greint frá því hvers vegna stuðlinum 6%, sem gildir fyrir einbýlishús, hafði verið beitt við útreikning gatnagerðargjaldsins. Skýringin var sú að aðalskipulag Grundarfjarðarbæjar gerði ráð fyrir einbýlishúsalóðum á þessu svæði og engin breyting hefði verið gerð á því skipulagi.

Með bréfi Grundarfjarðarbæjar, dags. 9. ágúst 2006, er beiðni málshefjanda frá 26. apríl 2006 um endurgreiðslu á gatnagerðargjaldi vegna lóðanna að Grundargötu 52, 82 og 90 synjað.

Um málavexti að öðru leyti vísast til þess sem fram kemur í kafla II og III í áliti þessu.

II. Sjónarmið málshefjanda.

Í erindi málshefjanda til ráðuneytisins kemur eftirfarandi helst fram:

Á þeim tíma sem lóðaúthlutun til málshefjanda átti sér stað sumarið 2004 voru það yfirlýst áform Íslenska leigufélagsins ehf. að byggja leiguíbúðir sem félagið gæti leigt út.

Í upphaflegri lóðaumsókn málshefjanda var sótt um umræddar þrjár lóðir undir tvíbýlishús. Umhverfisnefnd sá þá ástæðu til að bóka sérstaklega að „nefndin samþykki umsókn þessara lóða sem einbýlishúsalóðir skv. skipulagi" sem sýni að ekki var fallist á að úthluta lóðunum undir tvíbýlishús. Þegar síðan kom að afgreiðslu á byggingarnefndarteikningum í umhverfisnefnd hafi komið til álita hvort samþykkja ætti tveggja íbúða hús á umræddum lóðum. Taldi nefndin unnt að samþykkja „einbýlishús með aukaíbúð" án grenndarkynningar eða skipulagsbreytingum, meðal annars í því ljósi að í sumum einbýlishúsunum í hverfinu hafi hluti hússins verið leigður út (kjallari eða hluti neðri hæðar) sem lítil íbúð. „Einbýlishús með aukaíbúð" sé ekki skilgreint sérstaklega í byggingar- og skipulagslögum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum.

Eins og lýst er í málavöxtum var fyrir forgöngu málshefjanda gerð eignaskiptayfirlýsing fyrir húsin þrjú. Sú skráning átti sér stað 19. apríl 2006 og var samþykkt af skipulags- og byggingarfulltrúa 25. apríl 2006.

Málshefjandi telur að frá upphafi hafi verið um parhús að ræða, þ.e. lóðirnar hefðu verið samþykktar undir parhús þótt umhverfisnefnd Grundarfjarðarbæjar hafi kosið að kalla lóðirnar eitthvað annað. Samkvæmt fasteignamati og veðbókarvottorði sé um parhús að ræða. Hönnuður húsanna upplýsi jafnframt að húsin séu parhús og sé hann tilbúinn til að staðfesta það.

Við álagningu og útreikning gatnagerðargjalda hafi verið notast við stuðulinn 6% sem eigi við um einbýlishús, í stað 4,5% sem eigi við um parhús.

Málshefjandi bendir á 11. gr. stjórnsýslulaga, jafnræðisreglu, máli sínu til stuðnings. Þar segi að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Þar komi einnig fram að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli ýmissa sjónarmiða. Hér hafi þessi regla augljóslega verið brotin þar sem málshefjanda hafi verið gert að greiða hærra gatnagerðargjald en honum bar þar sem Grundarfjarðarbær hafi skilgreint lóðirnar með öðrum hætti en þær væru í raun og veru. Hér sé aðilum því greinilega mismunað þar sem aðrir sem hyggist byggja parhús greiði gatnagerðargjald samkvæmt þeim stuðli, en málshefjanda sem byggir sambærilegt parhús sé gert að greiða gatnagerðargjald sem einbýlishús væri.

Jafnframt bendir málshefjandi á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Þar segi að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að sé stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Hér hafi greinilega verið gengið lengra en nauðsyn bar til því Grundarfjarðarbæ hafi borið að reikna gatnagerðargjöld í samræmi við húsin eins og þau eru og samþykki liggi fyrir. Hér hafi verið um verulega íþyngjandi ákvörðun fyrir málshefjanda að ræða sem Grundarfjarðarbæ bar með engu móti að taka til að ná markmiði sínu, þvert á móti hafi bænum borið að gæta meðalhófs til að tryggja að jafnræði manna væri ekki fyrir borð borið.

Loks mótmælir málshefjandi tilvitnun Grundarfjarðarbæjar í reglugerðir í bréfi sínu frá 9. ágúst 2006. Þannig sé því mótmælt að 10. gr. reglugerðar nr. 543/1996 eigi við því það ákvæði taki til þess að veitt sé byggingarleyfi fyrir breytingu eða endurbyggingu á húsi, en ekki sé um það að ræða hér. Þá mótmælir málshefjandi einnig túlkun Grundarfjarðarbæjar á 9. gr. reglugerðarinnar um að þar séu tæmandi talin þau tilvik sem heimili endurgreiðslu. Grundarfjarðarbæ beri að endurgreiða gatnagerðargjöld þegar um augljós mistök sé að ræða.

Í athugasemdum málshefjanda við umsögn Grundarfjarðarbæjar, dags. 30. janúar 2007, er tilgreindur texti af heimasíðu félagsins (nesbyggd.is) þar sem rakin er forsaga málsins. Þannig hafi Nesbyggð ehf. keypt lóðirnar af aðilum sem höfðu látið teikna á þær parhús þrátt fyrir að gert hafi verið ráð fyrir einbýlishúsum samkvæmt gildandi skipulagi. Nesbyggð ehf. vildi breyta þessu og byggja einbýlishús á lóðunum eins og gert hafi verið ráð fyrir í upphafi. Aftur á móti hafi byggingaryfirvöld kallað parhúsið „einbýlishús með aukaíbúð" og hefði það átt að leysa úr málinu. Nesbyggð ehf. hafi ekki viljað standa í illdeilum og auk þess ekki trúað á gjörninga byggingaryfirvalda. Því hafi verið ákveðið að byggja einbýlishús á lóðunum og voru þau teiknuð á lóðirnar og lagðar fyrir þáverandi byggingarfulltrúa Grundarfjarðarbæjar. Síðan hafi byggingarfulltrúi og bæjarstjóri verið samstíga í því að búið væri að semja um parhúsin og það skyldi standa. Orðrétt hafi bæjarstjóri sagt: „Ekki er hægt að líta á framsal leigulóðarréttindanna sem nýjan upphafspunkt þó að vissulega sé nýr aðili kominn til þá gengur hann inn í stöðuna eins og hún var."

Þegar hér var komið sögu hafi því ekki verið um annað að ræða en að fara út í parhúsabyggingar.

Þegar Grundarfjarðarbær hóf síðan innheimtu á gatnagerðargjöldum kom í ljós að innheimt var fyrir einbýlishús en ekki parhús.

Með vísan til þessa telji málshefjandi engan vafa á því að samþykktar teikningar séu af parhúsum en ekki einbýlishúsum með aukaíbúð. Því til staðfestingar fylgir staðfesting Haraldar Árnasonar arkitekts, dags. 18. janúar 2007.

III. Sjónarmið Grundarfjarðarbæjar.

Grundarfjarðarbær tekur fram að í svarbréfi, þ.e. bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa þann 2. maí 2006, hafi verið reynt að skýra út hvers vegna stuðullinn 6% fyrir einbýlishús hefði verið notaður við útreikninga gatnagerðargjalds.

Ástæðurnar hefðu meðal annars verið eftirfarandi:

1. Þegar umsókn málshefjanda var tekin fyrir á fundi umhverfisnefndar Grundarfjarðar þann 5. ágúst 2004 var umsóknin um úthlutun lóðanna samþykkt „sem einbýlishúsalóðir skv. skipulagi" eins og segir í fundargerð umhverfisnefndar.

2. Í samþykktum byggingarnefndarteikningum húsanna þriggja komi meðal annars fram í byggingaryfirlýsingu: „Húsið er hefðbundið steinsteypt einbýlishús."

3. Málshefjandi hafi undirritað samning um greiðslu gatnagerðargjalds fyrir lóðirnar þrjár og hafi þá hvorki verið gerðar athugasemdir við skilgreiningu húsanna sem einbýlishús né við álagningu gatnagerðargjalds samkvæmt því.

Þar sem í upphaflegri lóðaumsókn málshefjanda hafði verið sótt um þrjár lóðir undir tvíbýlishús sá umhverfisnefnd bæjarins ástæðu til að bóka sérstaklega: „Nefndin samþykkir umsókn þessara lóða sem einbýlishúslóðir skv. skipulagi." Ekki var því fallist á að úthluta þeim undir tvíbýlishús.

Þegar komið hafi að afgreiðslu á byggingarnefndarteikningum í umhverfisnefnd hafi komið til álita hvort samþykkja ætti tveggja íbúða hús á umræddum lóðum. Lóðirnar voru skilgreindar sem einbýlishúsalóðir samkvæmt aðalskipulagi (deiliskipulag liggur ekki fyrir) og var úthlutað sem slíkum. Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum sé ekki heimilt að samþykkja parhús á einbýlishúsalóðum án þess að breyting á deiliskipulagi fari fram eða grenndarkynning.

Í hverfinu séu almennt nokkuð stór einbýlishús, flest á 1,5–2 hæðum. Umhverfisnefnd taldi heimilt að samþykkja „einbýlishús með aukaíbúð" án grenndarkynningar eða skipulagsbreytinga, meðal annars í ljósi þess að í sumum einbýlishúsanna í hverfinu hafi hluti af húsi verið leigður út sem lítil íbúð. Ætti því ekki að vera allur munur á slíku og því að lítil aukaíbúð fylgdi umræddum einbýlishúsum.

„Einbýlishús með aukaíbúð" sé ekki skilgreint í lögum. Í Reykjavík hafi verið „praktíserað" nokkuð að samþykkja einbýlishús með aukaíbúð á einbýlishúsalóðum þar sem parhús væru ekki leyfð. Í slíkum tilvikum „eru húsin alltaf á einbýlishúsagjaldi skv. gjaldskrá um gatnagerðargjald ...".

Eftir að málshefjandi hafi yfirtekið lóðarleigusamninga og teikningar af umræddum húsum/lóðum hafi áform hans greinilega breyst um notkun og skráningu húsanna því með eignaskiptayfirlýsingu fyrir húsin sem gerðar voru þann 19. apríl 2006 sé gert ráð fyrir að húsin séu parhús. Skipulags- og byggingarfulltrúi hafi samþykkt þær breytingar með undirritun sinni 25. apríl 2006. Grundarfjarðarbær vísar á ný til upplýsinga sem hann aflaði frá Reykjavíkurborg en þar hafi ekki verið um það að ræða að borgin endurgreiddi gatnagerðargjald þótt eigandi húss fái leyfi til að gera séríbúð úr aukaíbúðinni.

Staðreyndin sé sú að engan veginn sé hægt að halda því fram að húsið hafi verið parhús frá upphafi. Þvert á móti hafi verið úthlutað lóðum undir einbýlishús, en síðar samþykktar teikningar af einbýlishúsum með aukaíbúð. Lóðarhafi gerði samning um greiðslu gatnagerðargjalds af einbýlishúsum og breyti ósk kæranda um breytingu á eignaskiptayfirlýsingu í apríl 2006 þar engu um.

Grundarfjarðarbær vísar síðan til laga og reglugerðar um gatnagerðargjald og gjaldskrár Grundarfjarðarbæjar um það efni. Í 2. mgr. 1. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, segir að ef lóðarúthlutun sé afturkölluð, lóð skilað, byggingarleyfi afturkallað eða ekki nýtt af lóðarhafa beri sveitarfélagi að endurgreiða gatnagerðargjald af viðkomandi lóð. Í 9. gr. reglugerðar um gatnagerðargjald, nr. 543/1996, er áðurnefnt lagaákvæði um endurgreiðslu gatnagerðargjalds nánar útfært. Þá sé í 10. gr. reglugerðarinnar fjallað nokkuð um breytta notkun húsa. Ákvæðið hljóðar svo: „Þegar veitt er byggingarleyfi fyrir breytingu eða endurbyggingu húsnæðis, sem felur í sér breytta notkun þess, þannig að húseignin færist í hærri gjaldflokk samkvæmt gjaldskrá sveitarfélagsins, þá skal húseigandi greiða gatnagerðargjald af hinu breytta húsnæði, sem nemur mismun á gjaldinu reiknuðu af hinu breytta húsnæði fyrir og eftir breytinguna. Ef húseign færist í lægri gjaldflokk við slíkar breytingar greiðist ekki gatnagerðargjald og lóðarhafi á ekki rétt á endurgreiðslu."

Grundarfjarðarbær bendir á að sett hafi verið gjaldskrá um gatnagerðargjald í Grundarfirði samkvæmt heimild í lögum nr. 17/1996. Vísar Grundarfjarðarbær í því sambandi til ákvæðis 7. gr. gjaldskrár nr. 899/2003 sem fjalli um endurgreiðslu gatnagerðargjalds sem sé að mestu sambærilegt við 9. gr. reglugerðar um gatnagerðargjald, nr. 543/1996. Af ákvæði 9. gr. reglugerðarinnar megi ráða að þar séu tæmandi talin tilvik þar sem sveitarstjórn beri að endurgreiða gatnagerðargjald.

Að lokum tekur Grundarfjarðarbær fram að enda þótt ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 543/1996 um breytta notkun húsa eigi ekki beint við um það tilvik sem mál þetta tekur til telur bærinn að sömu sjónarmið hljóti að gilda um breytta notkun húsa skv. 10. gr. reglugerðarinnar og það tilvik sem mál þetta snýst um. Því til stuðnings bendir bærinn á að markmið ákvæðisins virðist vera það að sveitarstjórn þurfi ekki að endurgreiða gatnagerðargjald sem réttilega var lagt á í upphafi þótt forsendur breytist síðar á þann veg að lóð færist í lægri gjaldflokk. Grundarfjarðarbær áréttar enn í því sambandi að sveitarstjórn samþykkti einbýlishús á umræddri lóð og lagði gatnagerðargjald í samræmi við það, sbr. 2. gr. gjaldskrár nr. 899/2003.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins.

Beiðni málshefjanda um endurgreiðslu á gatnagerðargjaldi var hafnað með bréfi Grundarfjarðarbæjar, dags. 9. ágúst 2006. Erindi málshefjanda til ráðuneytisins er dagsett 7. desember 2006. Málið er því ekki fram komið innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og er því ekki tækt til úrskurðar skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Ráðuneytið mun hins vegar veita álit í máli þessu í samræmi við eftirlitshlutverk sitt skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ágreiningur í máli þessu snýst um hvort greitt skuli gatnagerðargjald af einbýlishúsi eða tvíbýlishúsi vegna húsanna að Grundargötu nr. 52, 82 og 90.

Fyrir liggur að í upphaflegri lóðarumsókn málshefjanda hafi verið sótt um umræddar þrjár lóðir undir tvíbýlishús. Umhverfisnefnd bókaði að hún samþykkti umsókn um þessar lóðir sem einbýlishúsalóðir. Þá liggur fyrir að gerð var eignaskiptayfirlýsing fyrir húsin. Fór sú skráning fram 19. apríl 2006 og samþykkti skipulags- og byggingarfulltrúi hana með undirritun sinni 25. apríl 2006.

Ágreiningur aðila snýst um hvort um einbýlishús eða parhús hafi verið að ræða frá upphafi, þ.e. á þeim tíma sem álagning gatnagerðargjaldanna átti sér stað í ágúst 2004.

Um gatnagerðargjald í máli þessu gilda lög um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, reglugerð um gatnagerðagjald, nr. 543/1996, og gjaldskrá um gatnagerðargjald í Grundarfirði, nr. 899/2003.

Í 1. gr. laga um gatnagerðargjald, nr. 17/1996, segir svo: „Sveitarstjórn er heimilt að innheimta gatnagerðargjald af öllum lóðum í sveitarfélaginu ... Gatnagerðargjald er fyrst gjaldkræft við úthlutun lóðar, sem er í eigu sveitarfélagsins ...."

Í 3. gr. reglugerðar um gatnagerðargjald, nr. 543/1996, segir svo: „Sveitarstjórn ákveður í gjaldskrá sinni, sbr. 11. gr. reglugerðar þessarar, upphæð gjaldsins og hvenær það er innheimt. Gatnagerðargjald er þó fyrst gjaldkræft við úthlutun lóðar, sem eru í eigu sveitarfélagsins ...."

Í 2. gr. gjaldskrár um gatnagerðargjald í Grundarfirði, nr. 899/2003, segir svo: „Við álagningu gatnagerðargjalda skal miða við ákveðið hlutfall byggingarkostnaðar á rúmmetra ... Hundraðshluti byggingarkostnaðar ákvarðast eftir hústegund sem hér segir:

Einbýlishús 6,0%

Opinberar byggingar 5,5%

Parhús- og fjölbýlishús 4,5%

...."

Í 1. gr. laganna kemur skýrt fram að gatnagerðargjald er fyrst gjaldkræft við úthlutun lóða sem er í eigu sveitarfélagsins.

Lóðir þær sem mál þetta snýst um eru í eigu sveitarfélagsins. Lóðunum var úthlutað til málshefjanda í ágúst 2004 sem einbýlishúsalóðum samkvæmt skipulagi. Álagningu gatnagerðargjalds má miða við það tímabil þegar lóð er úthlutað, þ.e í ágúst 2004 í máli þessu. Samkvæmt aðalskipulagi voru lóðirnar skipulagðar fyrir einbýlishús. Síðan breyttust áform lóðarhafa/málshefjanda með því að eignaskiptayfirlýsing var gerð fyrir húsin þann 19. apríl 2006 og þá gert ráð fyrir að húsin séu parhús. Skipulags- og byggingarfulltrúi samþykkti þær breytingar með undirritun sinni 25. apríl 2006. Sú staðfesting hefur þó ekkert gildi þar sem skipulagi hefur ekki verið breytt.

Í 10. gr. reglugerðar um gatnagerðagjald, nr. 543/1996, er skýrt tekið fram að breytt notkun húsa getur haft þær afleiðingar að húseign færist í hærri gjaldflokk samkvæmt gjaldskrá sveitarfélagsins. Breyting sú sem hér var gerð á húsunum þremur var algjörlega að frumkvæði lóðarhafa. Slík breyting veitir honum ekki rétt til lækkunar á gatnagerðargjaldi skv. 10. gr. reglugerðarinnar.

Með hliðsjón af framangreindu er niðurstaða ráðuneytisins sú að Grundarfjarðarbæ var rétt að ákveða gatnagerðargjald vegna lóðanna að Grundargötu 52, 82 og 90, í ágúst 2004, í samræmi við skipulag bæjarins. Fyrir liggur að aðalskipulag gerir ráð fyrir einbýlishúsum á þessum lóðum og hefur engin breyting verið gerð á því. Sú breyting sem gerð var á notkun húsanna árið 2006 var að frumkvæði

lóðarhafa. Slík breyting á notkun húsa, eftir að úthlutun lóða á sér stað, veitir lóðarhöfum ekki rétt til endurgreiðslu gatnagerðargjalds, sbr. 1. gr. laga nr. 17/1996 og 10. gr. reglugerðar nr. 543/1996.

Að öllu framansögðu virtu er niðurstaðan í máli þessu sú að ákvörðun Grundarfjarðarbæjar, sem ítrekuð er með bréfi bæjarins til málshefjanda, dags. 9. ágúst 2006, um að synja um endurgreiðslu gatnagerðargjalds að hluta vegna lóðanna að Grundargötu 52, 82 og 90, er lögmæt.

Hvað varðar mögulega skaðabótaábyrgð á því ef ef Nesbyggð ehf., myndi hefja framkvæmdir nú á lóðunum sem síðan yrðu stöðvaðar skal tekið fram að það fellur utan hlutverks ráðuneytisins skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga að taka afstöðu til þess hvort skaðabótakrafa geti stofnast.

Að lokum tekur ráðuneytið fram að meðferð máls þessa hefur tafist nokkuð í ráðuneytinu vegna mikilla anna.

Fyrir hönd ráðherra

Guðjón Bragason (sign.)

Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)

14. mars 2007 - Grundarfjarðarbær - Synjun á endurgreiðslu gatnagerðargjalds (PDF)