Reykjavíkurborg - Innheimta aukavatnsgjalds, undanþáguákvæði laga um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu nr. 36/1993
LOGOS – lögmannsþjónusta 20. nóvember 2000 FEL00100045/16-0000
Ólafur Jóhannes Einarsson, lögfræðingur
Borgartúni 24
105 Reykjavík
Með erindi dags. 11. október 2000 kærði LOGOS Lögmannsþjónusta, f.h. Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis, til félagsmálaráðuneytisins þá ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur að krefja kirkjugarðana um svonefnt aukavatnsgjald.
Með bréfi dags. 13. október sl. óskaði ráðuneytið eftir umsögn Reykjavíkurborgar um kæruna. Umsögnin barst í bréfi dags. 31. október sl.
Með bréfi dags. 2. nóvember sl. veitti ráðuneytið kæranda kost á að koma að viðbótarathugasemdum. Bárust þær í bréfi dags. 9. nóvember sl.
I. Málavextir
Málsatvikum er lýst í erindi kæranda. Kemur þar fram að Vatnsveita Reykjavíkur, sem nú nefnist Orkuveita Reykjavíkur, hóf vorið 1999 að krefja kirkjugarðana um greiðslu á svonefndu aukavatnsgjaldi. Þessi innheimta kom forsvarsmönnum kirkjugarðanna á óvart, enda hafði Vatnsveitan ekki áður krafið þá um greiðslu á þessu gjaldi. Þá töldu þeir að Reykjavíkurborg væri skylt, sbr. lög um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, nr. 36/1993, að sjá endurgjaldslaust fyrir vatni til umhirðu kirkjugarða í sveitarfélaginu. Var innheimtunni því mótmælt og óskað eftir fresti til að greiða meðan lögmæti hennar væri kannað. Var orðið við þeirri beiðni af hálfu Vatnsveitunnar.
Að fengnu áliti borgarlögmanns, dags. 9. september 1999, um að innheimtan væri lögmæt, hóf Vatnsveita Reykjavíkur innheimtu að nýju og með bréfi dags. 13. september 1999 var kæranda sent bréf þar sem hótað var að lokað yrði fyrir kalda vatnið ef ekki yrðu gerð skil innan fimm daga. Greiddu kirkjugarðarnir útgefna reikninga með fyrirvara um lögmæti innheimtunnar og hafa síðar einnig greitt flesta reikninga vegna ársins 2000.
II. Málsástæður kæranda
Kærandi bendir á að með vísan til ákvæða IV. kafla laga nr. 36/1993 séu lagðar ákveðnar skyldur á herðar sveitarfélögum í landinu. Þeim sé þannig skylt að láta ókeypis í té hæfilegt kirkjugarðsstæði og kosta framræslu og uppfyllingu landsins þar sem ekki sé völ á nægilega þurrum eða djúpum jarðvegi. Ennfremur beri sveitarfélagi að leggja veg að kirkjugarði og halda honum akfærum, þ.á m. með snjómokstri, að leggja til ókeypis hæfilegan ofaníburð í götur og gangstíga kirkjugarðs ef þess er óskað og greiða akstur hans, sbr. 1. mgr. 13. gr. laganna.
Þá vísar kærandi til 2. mgr. 13. gr. sömu laga, sem kveður á um að í kaupstöðum eða kauptúnum skuli sveitarfélag sjá fyrir nægilegu vatni til vökvunar blóma og trjágróðurs í kirkjugarðinum. Telur kærandi að ástæða þess að löggjafinn hefur lagt skyldur á sveitarfélögin í tengslum við kirkjugarða sé sú að litið hafi verið svo á, að kirkjugarðar varði ekki einungis málefni kirkjunnar heldur teljist einnig til heilbrigðis- og menningarmála og að góð umhirða þeirra sé nauðsynleg. Sú afstaða löggjafans að fela sveitarfélögum þessi verkefni sé í samræmi við önnur verkefni sem sveitarfélögum eru falin samkvæmt lögum og lúta að heilbrigðis- og menningarmálum. Vísar kærandi í þessu sambandi til greinargerðar með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 64/1932 um kirkjugarða, en þar segir orðrétt (alþt. A-deild 1930, bls. 1176):
"Alkunna er, hve víða er áfátt um viðhald og hirðingu kirkjugarða, svo að nærri heggur þjóðarskömm sumsstaðar. Veldur því bæði rótgróinn vani og sinnuleysi almennings, svo og erfið aðstaða sóknarnefnda, þar sem þær hafa óvíða átt kost á leiðbeiningum og löggjöfin eigi heldur veitt þeim þá aðstoð sem skyldi."
Telur kærandi að þessi ummæli sýni glögglega að með setningu laga nr. 64/1932, sem eru forveri núgildandi laga nr. 36/1993, hafi sveitarfélögum verið ætlað að sjá til þess að unnt væri að halda við og hirða kirkjugarða með sómasamlegum hætti. Hafi löggjafinn mælt svo fyrir að þetta sé hluti af þeim verkefnum sem sveitarfélögum ber að sinna, sbr. 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Kærandi bendir á að í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1993 sé ekki að finna heimild til handa sveitarfélögum til að innheimta þjónustugjöld. Af því leiði að Orkuveitu Reykjavíkur sé óheimilt að innheimta aukavatnsgjald af Kirkjugörðum Reykjavíkurprófastsdæmis. Innheimta þess verði ekki studd við ákvæði 1. mgr. 8. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 81/1991, þar sem óheimilt sé að innheimta gjald fyrir þjónustu sem sveitarfélögum er að lögum skylt að veita á grundvelli annarra og óskyldra laga. Sömu niðurstöðu megi einnig leiða af samanburðarskýringu við önnur ákvæði laga nr. 36/1993, sbr. einkum 14. gr.
Þá telur kærandi að ef ráðuneytið kemst að þeirri niðurstöðu að honum sé skylt að greiða aukavatnsgjald á grundvelli 1. mgr. 8. gr. laga nr. 81/1991, geti greiðsluskylda einungis átt við um hluta starfsemi sinnar, þar sem Reykjavíkurborg sé skylt að láta honum í té án greiðslu nægilegt vatn til þeirra nota sem getið er í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1993. Beri Orkuveitu Reykjavíkur þá að sýna fram á að ákvörðun fjárhæðar aukavatnsgjalds sé í samræmi við þær reglur sem gilda um þjónustugjöld, en til þess verði Orkuveitan að sundurgreina hvaða notkun hún telur að falli ekki undir ákvæði 2. mgr. 13. gr. Þar sem slík sundurliðun liggur ekki fyrir krefst kærandi þess að ráðuneytið úrskurði álagningu aukavatnsgjalds á hendur honum ógilda.
Loks hefur kærandi gert fyrirvara um lögmæti gjaldskrár Orkuveitu Reykjavíkur. Telur hann að ekki hafi verið sýnt nægilega fram á að tekjur Orkuveitunnar af vatnsveitu séu ekki umfram rekstrargjöld. Vísar hann í því sambandi til Hæstaréttardóms í dómasafni Hæstaréttar frá 1998, bls. 1800.
III. Málsrök kærða
Í umsögn Reykjavíkurborgar er í upphafi vitnað til bréfs frá forstjóra Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis, dags. 19. júlí 1999, til Vatnsveitu Reykjavíkur, þar sem gerð var krafa um það, með vísan til 2. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1993, að Vatnsveitan sjái framvegis um að sérmæla vatnsnotkun í sjálfum kirkjugörðunum, til aðgreiningar vatnsnotkun sem fram fer innan dyra í fasteignum kirkjugarðanna.
Kærði bendir á að í ákvæðum IV. kafla laga nr. 36/1993 sé sérstaklega tekið fram hver verkefna sveitarfélaga tengd kirkjugörðum skuli vera framkvæmd á kostnað sveitarfélags, sbr. einkum 12. gr. og 1. mgr. 13. gr. Vekur hann athygli á að í 2. mgr. 13. gr. sé ekki mælt fyrir um að vatn til vökvunar blóma og trjágróðurs í kirkjugarði skuli vera kirkjugarði að kostnaðarlausu. Með hliðsjón af orðalagi annarra ákvæða laganna megi álykta að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að vatnsnotkun kirkjugarða væri þeim að kostnaðarlausu, enda hefði þá verið kveðið skýrt á um það í tilvitnuðu ákvæði. Vísar kærði máli sínu til stuðnings enn fremur til 4. tl. 3. gr. laga nr. 64/1932 um kirkjugarða, þar sem segir:
"Í kaupstöðum og kauptúnum sér sveitar- eða bæjarfélag fyrir nægjanlegu vatni til vökvunar blóma og trjágróðri í kirkjugarðinum, úr vatnspípum innan garðs, þar sem við verður komið, eða úr brunni í nánd, þar sem engin óhollusta getur af honum stafað."
Telur kærði að í ákvæðinu megi greinilega sjá að hugsunin að baki því hafi verið sú að sveitarfélagi sé skylt að sjá til þess að innan kirkjugarða sé nægilegt vatn, þ.e. vatnspípur, en ekki að notkun vatnsins sé kirkjugarði jafnframt að kostnaðarlausu. Því telur Reykjavíkurborg ljóst að 2. mgr. 13. gr. verði ekki skilin svo að vatnsnotkun Kirkjugarða Reykjavíkurprófastdæmis sé ókeypis. Komist ráðuneytið hins vegar að þeirri niðurstöðu að innheimta aukavatnsgjalds brjóti gegn ákvæði 2. mgr. 13. gr. bendir Reykjavíkurborg á að ákvæðið takmarki þá innheimtu aðeins varðandi vatnsnotkun í kikjugarðinum sjálfum. Önnur vatnsnotkun Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis sé hins vegar gjaldskyld.
Varðandi ákvæði 14. gr. laga nr. 36/1993, um kostnaðarskiptingu milli sveitarfélaga, telur kærði að ákvæðið hafi ekki þýðingu í málinu, það eigi einungis við um skiptingu þess kostnaðar sem sveitarfélagi sé skylt að taka á sig, sbr. 12. gr. og 1. mgr. 13. gr. laga 36/1993. Undir það falli því eingöngu kostnaður við vatnslagnir sem skipta á milli sveitarfélaga, en ekki kostnaður sem sóknarnefnd beri að greiða sveitarstjórn vegna kirkjugarðsins.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Mál þetta snýst fyrst og fremst um túlkun á ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, nr. 36/1993. Reykjavíkurborg hefur lýst þeirri skoðun sinni að ákvæðið beri að túlka þröngt og feli það því eingöngu í sér þá skyldu fyrir kaupstaði og kauptún að leggja vatnslögn í kirkjugarð. Þar sem ákvæðið kveður ekki á um sjálfa vatnsnotkunina telur borgin hins vegar að Orkuveitu Reykjavíkur sé heimilt að innheimta aukavatnsgjald vegna allrar vatnsnotkunar Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis, óháð því hvort vatnið er nýtt til vökvunar eða til annarrar notkunar á vegum kæranda. Kærandi telur hins vegar að ákvæðið beri að skýra rúmt og að í því felist skylda fyrir Reykjavíkurborg að útvega nægt vatn til notkunar í kirkjugarðinum.
Einnig er deilt um hvort Orkuveita Reykjavíkur standi rétt að innheimtu aukavatnsgjalds. Af gögnum málsins má ráða að vatnsnotkun Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis er ekki einvörðungu til vökvunar í kirkjugarði, heldur m.a. vegna mannvirkja sem kærandi á og rekur í Fossvogi. Hefur kærandi bent á að í reikningum vegna aukavatnsgjalds er ekki að finna sundurliðun á vatnsnotkun hvað þetta varðar og telur hann reikninga Orkuveitunnar að þessu leyti óskýra. Þá telur kærandi að Orkuveitu Reykjavíkur beri að sýna fram á að innheimt gjald sé ekki umfram þann kostnað sem stafar af veittri þjónustu.
A. Um túlkun á 13. gr. laga um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, nr. 36/1993
Báðir málsaðilar hafa í málinu vísað til laga um kirkjugarða nr. 64/1932, ásamt greinargerð með nánast samhljóða stjórnarfrumvarpi sem lagt var fram á Alþingi 1930, sbr. alþt. A-deild 1930, bls. 1176. Þriðja grein þeirra laga telur upp þær skyldur sem lagðar eru á sveitarfélög varðandi kirkjugarða. Efnislega eru 1-4. tl. þess ákvæðis að mestu samhljóða 12. og 13. gr. núgildandi laga, nr. 36/1993. Þá er ljóst af athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/1993, að ekki var gert ráð fyrir því að um breytingu yrði að ræða hvað skyldur sveitarfélaga varðar frá eldri lögum. Eru lög nr. 64/1932 og greinargerð með fyrrgreindu stjórnarfrumvarpi því gleggsta heimild um vilja löggjafans að því er varðar túlkun á 2. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1993.
Ráðuneytið telur að þegar ákvæði 4. tl. 3. gr. laga nr. 64/1932, sem er sambærilegt ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1993, er lesið með hliðsjón af fyrri töluliðum sama ákvæðis komi í ljós að hin þrönga túlkun sem Reykjavíkurborg hefur lagt til grundvallar fái ekki staðist. Röksemd Reykjavíkurborgar er í raun einvörðungu sú, að löggjafinn hefði átt að taka skýrt fram að vatnsnotkun væri á kostnað sveitarfélags, hafi það verið vilji hans, líkt og gert er varðandi þann kostnað sveitarfélags sem fjallað er um í 12. gr. laga nr. 36/1993. Þegar það er hins vegar virt, að 3. töluliður 3. gr. laga nr. 64/1932, varðandi skyldu til vegarlagningar, er orðaður með sama hætti og 4. töluliðurinn, telur ráðuneytið ljóst að síðarnefnda ákvæðið er ekki unnt að túlka svo þröngt sem kærði heldur fram. Þvert á móti telur ráðuneytið að löggjafinn hefði átt að taka það sérstaklega fram, ef sveitarfélögum væri heimilt að innheimta gjald vegna vatnsnotkunar.
Innbyrðis skipan ákvæða í 3. gr. laga nr. 64/1932 er enn frekari vísbending í þessu efni. Þannig kemur ákvæði 5. töluliðar, sem samsvarar 1. mgr. 14. gr. laga nr. 36/1993, í beinu framhaldi af ákvæðum um skyldur sveitarfélaga og kveður á um að kostnaði sem sveitarfélög verða fyrir beri að skipta eftir mannfjölda, ef kirkjugarður er sameiginlegur fyrir fleiri en eitt sveitarfélag.
Loks eru athugasemdir í greinargerð einkar upplýsandi. Kemur þar m.a. fram að þar sem allir menn, utan þjóðkirkjunnar sem innan hennar, hafi jafnan rétt til legstað í kirkjugarði, séu kirkjugarðarnir ekki kirkjumál einvörðungu, heldur verði þeir jafnframt að teljast til heilbrigðis- og menningarmála byggðarlagsins. Á þeirri hugsun byggist þær kvaðir sem lagðar eru á sveitar- og bæjarfélög samkvæmt frumvarpinu. Á þessu er frekar hnykkt í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins. Athugasemdir með 3. og 4. töluliðum 3. gr. eru mjög á sama veg. Segir í 3. tölulið að "vegur að kirkjugarði verði að teljast almenningi jafn-nauðsynlegur sem hreppa- og bæjarvegir." Í 4. tölulið segir síðan að "þar sem nægilegt vatn til vökvunar er svo nauðsynlegt skilyrði blóma- og trjáræktar, sem ætti að vera höfuðprýði kirkjugarða, þykir þetta ákvæði nauðsynlegt." Þar er því ekki vikið að hugsanlegri gjaldtöku sveitarfélags vegna vatnsnotkunar í kirkjugarði. Rétt er þó að taka fram að þeim tíma sem lögin voru samin voru vatnsveitumál sveitarfélaga enn í mótun og gjaldtaka fjarri því almenn.
Að öllu framangreindu virtu er það skoðun ráðuneytisins að ekki beri að túlka 2. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1993 svo þröngt að hún feli einungis í sér skyldu fyrir sveitarfélög að leggja vatnslögn í kirkjugarð. Ljóst er að frumvarpi því sem varð að lögum um kirkjugarða nr. 64/1932 var ætlað að gera sóknarnefndum kleift að gera kröfur á hendur sveitarfélögum um margvíslegar úrbætur í viðhaldi og rekstri kirkjugarða. Ótvírætt er að nægt vatn til vökvunar er nauðsynlegt til að viðhalda með sómasamlegum hætti gróðri í kirkjugörðum, með sama hætti og t.d. ofaníburður er nauðsynlegur til viðhalds gangstígum.
Ennfremur verður að hafa í huga að á þeim tíma sem lög nr. 64/1932 voru sett voru kirkjugörðum ætlaðir mjög takmarkaðir tekjustofnar. Var að vísu í 2. mgr. 30. gr. laganna kveðið á um að ef tekjur kirkjugarðs hrykkju ekki fyrir útgjöldum væri sóknarnefnd heimilt að jafna því er á vantaði niður á útsvarsgreiðendur í sókninni. Engu að síður ber til þess að líta að tilgangslítið var að sveitarsjóður innheimti gjald fyrir vatnsnotkun í kirkjugarði ef þeim kostnaði yrði síðan að jafna aftur niður á skattgreiðendur sveitarfélagsins. Það mál kynni að vísu að horfa öðru vísi við í dag, þar sem í IX. kafla laga nr. 36/1993 er nú mælt fyrir um nefskatt sem rennur til kirkjugarða. Við úrlausn þess máls sem hér er til meðferðar, og túlkun á ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 36/1993, verður hins vegar einvörðungu litið til aðstæðna eins og þær voru þegar upprunalegt ákvæði var sett árið 1932.
B. Um greiðsluskyldu Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis vegna aukavatnsgjalds
Af framansögðu telur ráðuneytið ljóst að kirkjugarðar landsins eru samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu nr. 36/1993, undanþegnir greiðslu aukavatnsgjalds samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Gildir sú undanþága, samkvæmt orðanna hljóðan, um vatnsnotkun til vökvunar blóma og trjágróðurs en aðilar virðast sammála um að önnur vatnsnotkun vegna umhirðu kirkjugarðs falli einnig undir ákvæðið. Eins og mál þetta liggur fyrir telur ráðuneytið sig ekki vera í aðstöðu til að meta nákvæmlega hvaða vatnsnotkun Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis falli undir ákvæðið. Hins vegar má ráða af gögnum málsins að ekki er öll vatnsnotkun, s.s. vegna mannvirkja í eigu kæranda, undanþegin innheimtu aukavatnsgjalds.
Fram kemur í málsgögnum að þrír vatnsmælar mæla vatnsnotkun kæranda. Þá kemur fram að á árinu 1999 óskuðu kirkjugarðarnir eftir því við Vatnsveitu Reykjavíkur að vatnsnotkun í kirkjugörðunum sjálfum yrði mæld sérstaklega og aðgreind frá vatnsnotkun sem fram fer innan dyra í fasteignum kæranda. Ekki kemur þó skýrt fram í málsgögnum hvort sú aðgerð fór fram eða hvernig gerð reikninga er nú háttað. Telur ráðuneytið sig ekki hafa nægar upplýsingar í höndum í málinu til að fjalla um útreikning fjárhæða. Er því óhjákvæmilegt að beina því til aðila að útkljá tölulegan ágreining sín í milli. Ef þeim ber ekki saman geta þeir leitað að nýju til ráðuneytisins, enda leggi þeir fram ítarlegri gögn.
C. Um útreikning gjaldskrár Orkuveitu Reykjavíkur
Engin gögn hafa verið lögð fram í málinu varðandi þennan þátt málsins. Með vísan til þess sem áður er sagt um ákvörðun fjárhæða, þykir ráðuneytinu rétt að fjalla ekki um ákvörðun gjaldskrár að svo komnu máli.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur, um að innheimta aukavatnsgjald hjá Kirkjugörðum Reykjavíkurprófastsdæmis, er ógild, að því er snertir vatnsnotkun til vökvunar innan kirkjugarðs.
Ágreiningi um upphæð aukavatnsgjalds vegna annarrar vatnsnotkunar Kirkjugarða Reykjavíkurprófastsdæmis er vísað frá ráðuneytinu að svo stöddu.
Ágreiningi um útreikning gjaldskrár Orkuveitu Reykjavíkur er vísað frá ráðuneytinu að svo stöddu.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)