Hafnarfjarðarkaupstaður - Heimild til að endurskoða fjárhagsáætlun
Lúðvík Geirsson, bæjarfulltrúi 28. júní 1999 99040013
Arnarhrauni 19 1001
220 Hafnarfjörður
Vísað er til erindis yðar og Valgerðar Halldórsdóttur, bæjarfulltrúa til félagsmálaráðuneytisins, dagsett 8. apríl 1999, varðandi „hvort fyrirhuguð og boðuð upptaka og endurskoðun á fjárhagsáætlun fyrir Hafnarfjarðarkaupstað standist og sé í samræmi við gildandi sveitarstjórnarlög og þá einkum og sérílagi 62. gr. laganna.“
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn meirihluta bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar um erindið með bréfi, dagsettu 12. apríl 1999. Sú beiðni var ítrekuð með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 20. maí 1999, og barst umsögn meirihlutans, undirrituð af bæjarstjóra, með bréfi, dagsettu 28. maí 1999.
I. Málavextir og málsástæður:
Í erindinu er tekið fram að í byrjun janúar sl. hafi starfandi meirihluti í bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar lagt fram frumvarp að fjárhagsáætlun fyrir sveitarfélagið til fyrri umræðu. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpinu og undirrituð var af bæjarstjóra og forstöðumanni fjármála- og stjórnsýslusviðs komi ítrekað fram að ætlan meirihlutans væri að taka umrædda fjárhagsáætlun til gagngerrar endurskoðunar í byrjun sumars. Ætti það bæði við um útgjaldaliði sem og tekjuliði eins og lesa megi nánar um í greinargerðinni. Bæjarfulltrúar minnihlutans gerðu þegar athugasemdir við þessa fyrirætlan og vísuðu til sveitarstjórnarlaga. Á næsta fundi bæjarráðs óskuðu bæjarráðsmenn minnihlutans eftir álitsgerð frá bæjarlögmanni vegna þessa máls. Í áliti bæjarlögmannsins segir svo meðal annars:
„Samkvæmt 1. mgr. 61. gr. sveitarstjórnarlaganna nr. 45/1998 er fjárhagsáætlunin fyrir árið 1999 gerð fyrir allt yfirstandandi ár og skal það samkvæmt 2. mgr. sömu greinar vera meginregla um tekjuöflun og ráðstöfun fjármuna og fjármálastjórn bæjarins og stofnanir hans fyrir árið 1999.
Það er því ekki fyllilega í samræmi við þessa meginreglu um að fjárhagsáætlunin taki til alls ársins að ætla fyrirfram að endurskoða hana að hálfu ári liðnu, því þó heimilt sé að endurskoða fjárhagsáætlunina samkvæmt 62. gr. sveitarstjórnarlaganna á ekki að fara í slíkar breytingar nema í ljós komi ófyrirséðar breytingar á forsendum fjárhagsáætlunarinnar vegna atvika sem ekki reyndist unnt að taka með í reikninginn.“
Á fundi bæjarráðs þann 11. febrúar 1999 var kynnt verkáætlun meirihluta bæjarstjórnar varðandi hagræðingu í rekstri bæjarins og vinnu við endurskoðun á fjárhagsáætlun með ákveðnum tímasetningum. Endurskoðuð útgáfa af þessari verkáætlun var síðan lögð fram hálfum mánuði síðar, þann 25. febrúar. Þar koma fram skýrar dagsetningar varðandi endurskoðun á gildandi fjárhagsáætlun og jafnframt að afgreiðslu „rammafjárhagsáætlunar til 5 ára“. Í sveitarstjórnarlögum sé ekkert að finna um slíkar fimm ára áætlanir, en hins vegar sé gert ráð fyrir í lögunum að sveitarstjórnir afgreiði fyrir lok febrúar á fyrsta starfsári sínu fjárhagsáætlun til þriggja ára. Slík áætlun hafi ekki verið lögð fram í bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar þegar bréfið var ritað til ráðuneytisins, þ.e. 8. apríl 1999.
Hvorki sé í greinargerðinni sem fylgdi fjárhagsáætlun Hafnarfjarðarkaupstaðar fyrir árið 1999, sem afgreidd var í bæjarstjórn í lok janúar, né í þeirri verkáætlun sem lögð var fram í febrúar vikið einu orði að fyrirséðum eða þegar áorðnum breytingum á þeim forsendum sem lágu fyrir til grundvallar við gerð og afgreiðslu gildandi fjárhagsáætlunar. Þvert á móti komi fram með skýrum hætti að þessi fyrirframboðaða upptaka og endurskoðun á jafnt tekju- sem útgjaldaliðum gildandi fjárhagsáætlunar sé fyrirframtekin ákvörðun meirihluta bæjarstjórnar og pólitískur vilji hans. Það sé mat bréfritara að slíkur vilji dugi ekki einn og sér meðan ekkert annað liggur fyrir og ákvörðun um endurskoðun gildandi fjárhagsáætlunar standist ekki ákvæði sveitarstjórnarlaga. Í þeim efnum er vísað til álitsgerðar bæjarlögmanns.
Í framhaldi af þessu er óskað eftir því við ráðuneytið að það veiti svar við þeirri fyrirspurn hvort fyrirhuguð og boðuð upptaka og endurskoðun á fjárhagsáætlun fyrir Hafnarfjarðarkaupstað standist og sé í samræmi við gildandi sveitarstjórnarlög og þá einkum og sérílagi 62. gr. laganna.
Í umsögn meirihluta bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 28. maí 1999 segir meðal annars svo:
„Í greinargerð bæjarstjóra og framkvæmdastjóra stjórnsýslu- og fjármálasviðs með frumvarpi að fjárhagsáætlun bæjarsjóðs Hafnarfjarðar árið 1999 segir m.a.:
„Samhliða gerð 5 ára rammaáætlunar er stefnt að því að endurskoða fjárhagsáætlun fyrir árið 1999 í ljósi þeirra tillagna sem kunna að koma fram í tengslum við áðurnefnt sparnaðar- og hagræðingarátak. Í þeirri fjárhagsáætlun sem nú er lögð fram eru óverulegar breytingar í rekstri. Þá hækka þjónustugjöld bæjarsjóðs almennt ekki ef undan er skilin 6% hækkun á vistunarþætti leikskólagjalda. Meirihlutinn mun hins vegar taka til endurskoðunar allar gjaldskrár við endurskoðun á fjárhagsáætlun fyrir mitt þetta ár.“
Heildarskatttekjur bæjarsjóðs Hafnarfjarðar árið 1999 eru áætlaðar 3.254 m.kr. og heildargjöld í rekstri eru áætluð 2.635 m.kr. að frádregnum tekjum málaflokka. Á fjárhagslið 15.11 Hagræðing eru áætlaðar 15 m.kr. til frádráttar í rekstri. Í áðurnefndri greinargerð kemur m.a. fram að „Lækkunin tengist fyrirhuguðu sparnaðarátaki og verður útfærð og dreifð á einstaka liði við fyrirhugaða endurskoðun á fjárhagsáætluninni“. Þessi fjárhæð, sem nemur 0,57% af heildargjöldum bæjarsjóðs í rekstri, gefur til kynna fjárhagsleg áhrif þeirrar endurskoðunar á fjárhagsáætlun ársins 1999 sem boðuð er í framangreindri tilvitnun.
Við afgreiðslu fjárhagsáætlunar 1999 í bæjarstjórn Hafnarfjarðar þann 27. janúar sl. lá því ljóst fyrir að meirihluti bæjarstjórnar hafði ekki í huga róttæka endurskoðun á samþykktri fjárhagsáætlun. ...
Nýr meirihluti bæjarstjórnar tók við um mitt ár 1998. Fljótlega kom í ljós að fyrirliggjandi áætlanir um fjárfestingu bæjarsjóðs í skólamálum til að uppfylla ákvæði grunnskólalaga voru verulega lægri en reynslutölur gáfu til kynna. Því ákvað nýr meirihluti að láta vinna 5 ára stefnumarkandi fjárhagsáætlun fyrir bæjarsjóð með það að markmiði að draga sem mest úr rekstrarkostnaði til að skapa svigrúm fyrir nauðsynlegar fjárfestingar. Ráðgert er að sú áætlun verði afgreidd fyrir mitt ár 1999 og óhjákvæmilega hljóti þær ákvarðanir sem þar eru teknar að hafa einhver áhrif á gildandi fjárhagsáætlun.
Meirihluti bæjarstjórnar fær ekki séð að sú endurskoðun á fjárhagsáætlun 1999 fyrir bæjarsjóð Hafnarfjarðar sem gerð er grein fyrir hér að framan brjóti gegn sveitarstjórnarlögum, enda byggir hún á ákvörðunum bæjarstjórnar um stefnumörkun um styrkingu fjármála bæjarfélagsins til langs tíma.“
II. Niðurstaða ráðuneytisins.
Í 1. mgr. 61. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 segir að sveitarstjórn skuli fyrir lok janúarmánaðar gera fjárhagsáætlun fyrir sveitarsjóð og stofnanir sveitarfélagsins fyrir yfirstandandi ár. Í 2. mgr. sömu greinar segir að slík fjárhagsáætlun skuli vera meginregla um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjármálastjórn sveitarsjóðs og stofnana sveitarfélagsins á viðkomandi reikningsári.
Í 62. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um breytingar á fjárhagsáætlun og er 1. mgr. þeirrar greinar svohljóðandi:
„Heimilt er að endurskoða fjárhagsáætlun sveitarsjóðs og stofnana sveitarfélagsins og gera á henni nauðsynlegar breytingar ef í ljós koma breytingar á forsendum fjárhagsáætlunar. Sveitarstjórn afgreiðir slíkar breytingar á fjárhagsáætlun við eina umræðu. Breytingartillögur skulu sendar öllum fulltrúum í sveitarstjórn með dagskrá viðkomandi sveitarstjórnarfundar.“
Ljóst er af 61. gr. sveitarstjórnarlaga að fjárhagsáætlun sú sem samþykkt er í upphafi árs af sveitarstjórn skal vera meginregla um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjármálastjórn sveitarsjóðs og stofnana sveitarfélagsins á viðkomandi reikningsári. Í því felst að breytingar á fjárhagsáætluninni á almennt ekki að gera nema í ljós komi breytingar á forsendum hennar, sbr. 62. gr. laganna. Því eru það ekki rétt vinnubrögð að vinna áætlunina þannig að gert sé sérstaklega ráð fyrir við samþykkt fjárhagsáætlunar í sveitarstjórn að fram muni fara gagngerar breytingar á áætluninni þegar tiltekin vinna hefur verið unnin. Meðal annars er ekki eðlilegt að gera fyrirfram ráð fyrir að teknar verið til endurskoðunar allar gjaldskrár sveitarfélagsins á miðju ári við endurskoðun fjárhagsáætlunar.
Með hliðsjón af skýringum meirihluta bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar verður hins vegar ekki talið í þessu tilviki að væntanlegar breytingar á fjárhagsáætluninni séu í raun svo umfangsmiklar að þær falli utan heimildar 62. gr. sveitarstjórnarlaga.
Í 63. gr. sveitarstjórnarlaga segir að til viðbótar fjárhagsáætlun skv. 61. gr. skuli sveitarstjórn árlega semja og fjalla um þriggja ára áætlun um rekstur, framkvæmdir og fjármál sveitarfélagsins. Skal slík áætlun vera rammi um árlegar fjárhagsáætlanir sveitarfélagsins og skal hún unnin og afgreidd af sveitarstjórn innan eins mánaðar frá afgreiðslu árlegrar fjárhagsáætlunar.
Ljóst er af gögnum málsins að bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar hefur ekki farið að fyrirmælum 63. gr. sveitarstjórnarlaga varðandi tímamörk á afgreiðslu þriggja ára áætlunar og er það aðfinnsluvert. Hins vegar telur ráðuneytið ekki tilefni til að gera athugasemdir við að bæjarstjórnin geri fimm ára áætlun um sama efni, enda verður að líta á kröfuna um þriggja ára áætun sem lágmarkskröfu um gerð slíkrar langtímaáætlunar.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Samrit: Valgerður Halldórsdóttir.
Afrit: Meirihluti bæjastjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar.