Sveitarfélagið X - Innheimta fasteignaskatts, heimild til niðurfellingar vaxta, jafnræðisregla
A.
1. september 2005
FEL05020040
Vísað er til stjórnsýslukæru yðar, dags. 14. febrúar 2005, vegna stjórnsýsluathafna
hreppsnefndar sveitarfélagsins X. Jafnframt vísast til fyrri bréfaskipta og samskipta milli
ráðuneytisins og yðar vegna stjórnsýslukærunnar.
Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 14. mars 2005, þarf að liggja fyrir
tiltekin stjórnsýsluákvörðun sveitarstjórnar til þess að mál geti verið úrskurðarhæft skv. 103.
gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Jafnframt benti ráðuneytið á í áðurnefndu bréfi sínu til
yðar að kærufrestur er þrír mánuðir, þ.e. kæra skal borin fram innan þriggja mánaða frá því
aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg, sbr. 1. mgr. 27.
gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurður ráðuneytis er bindandi fyrir sveitarstjórn. Enn
fremur var tekið fram að ráðuneytið getur tekið mál til athugunar skv. 102. gr.
sveitarstjórnarlaga og gildir þá hvorki skilyrði um tiltekna stjórnvaldsákvörðun sveitarstjórnar
né að erindið sé borið fram innan tiltekins frests. Álit ráðuneytisins í slíku máli er ekki
formlega bindandi fyrir sveitarstjórn.
Við athugun á gögnum máls þessa fær ráðuneytið ekki séð að kæran beinist að tiltekinni
stjórnsýsluákvörðun hreppsnefndar. Þegar af þeirri ástæðu er mál þetta ekki tækt til úrskurðar
skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytið mun hins vegar veita leiðbeiningar í máli þessu,
jafnframt því að taka tvö efnisatriði þess til athugunar, annað á grundvelli eftirlitshlutverks
síns skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga og hitt skv. VI. kafla sveitarstjórnarlaga um fjármál
sveitarfélaga, eins og síðar verður vikið nánar að.
Erindið var sent til umsagnar sveitarfélagsins með bréfi, dags. 22. febrúar 2005. Umsögn
hreppsins barst með bréfi, dags. 8. mars 2005. Með bréfi, dags. 10. mars 2005, var umsögnin
send yður. Þann 14. mars 2005 sendi ráðuneytið sveitarfélaginu bréf þar sem óskað var svara
við tilteknum spurningum. Svar hreppsins barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 20. mars 2005
og með bréfi, dags.6. maí 2005, ásamt fylgigögnum. Jafnframt sendi ráðuneytið yður bréf,
dags. 14. mars 2005, þar sem lagaleg staða málefnisins samkvæmt sveitarstjórnarlögum var
skýrð nánar. Í framhaldi af því barst ráðuneytinu bréf yðar, dags. 20. maí 2005, ásamt
fylgigögnum.
Efni erindis yðar til ráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2005, er fjórþætt:
1.
Hvað varðar það atriði í erindi yðar að félagsmálaráðuneytið fjalli um kæru hreppsnefndar á
hendur yður varðandi meint brot á almennum hegningarlögum þá hefur ráðuneytið þegar gert
yður grein fyrir því í bréfi til yðar, dags. 14. mars 2005, að ákvörðun hreppsnefndar um að
kæra yður vegna meints brots á hegningarlögum fellur ekki undir sveitarstjórnarmálefni í
skilningi sveitarstjórnarlaga og getur ráðuneytið því ekki tjáð sig um þann þátt erindisins.
2.
Varðandi þá ósk yðar, að félagsmálaráðuneytið taki til meðferðar hæfi tilgreindra einstaklinga
í sveitarstjórn til að taka þátt í meðferð og afgreiðslu um málefni sem varða vatnstöku til
félagsheimilis í landi yðar, tekur ráðuneytið fram að þar sem mál þetta er ekki tekið til
úrskurðar getur ráðuneytið einungis fjallað um hæfisskilyrði almennt, en ekki um hæfi
tiltekinna sveitarstjórnarmanna.
Um hæfi sveitarstjórnarmanna er fjallað í 19. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Þar segir svo
í 1. mgr.: „Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það
varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða
hans mótist að einhverju leyti þar af.“ Markmiðið með reglunni er að stuðla að málefnalegri
stjórnsýslu og að fólk geti treyst því að stjórnvald leysi úr málum á hlutlægan hátt. Hefur verið
litið svo á að virðing fyrir hinum almennu hæfisreglum í stjórnsýslunni sé nauðsynlegt
skilyrði fyrir eðlilegum samskiptum almennings og stjórnvalda og því trausti sem stjórnvöld
verða að njóta.
3.
Þriðja atriðið í erindi yðar snýst um meint ójafnræði af hálfu sveitarstjórnar gagnvart íbúum
sínum við innheimtu á fasteignagjöldum (og öðrum opinberum gjöldum) og að þar með hafi
verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Segir svo í erindi yðar:
„Undirritaður telur að hreppsnefnd [..] hafi ekki gætt jafnræðis við innheimtu fasteignagjalda
og þar með brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á það við um þá
háttsemi sveitarstjórnar að stefna mér einum til greiðslu vangoldinna gjalda á sama tíma og
aðrir sem kunna að eiga bæði hærri og eldri skuldir fá ekki samskonar meðhöndlun.
Ennfremur er bent á ójafnræði sem felst í því að sveitarstjórn hefur í einhverjum tilvikum ekki
sinnt því að innheimta slíkar skuldir og sökum þess þurft að afskrifa þær. Þar með sitja þeir
fjölmörgu sem standa í skilum ekki við sama borð og aðrir þegnar sveitarfélagsins.“
Ráðuneytið telur tilefni til að taka þetta atriði til athugunar á grundvelli 102. gr.
sveitarstjórnarlaga.
4.
Varðandi síðasta atriðið sem þér komið inn á í erindi yðar um það „ójafnræði sem felst í því
að sveitarstjórn hefur í einhverjum tilvikum ekki sinnt því að innheimta slíkar skuldir og
sökum þess þurft að afskrifa þær. Þar með sitji þeir fjölmörgu sem standa í skilum ekki við
sama borð og aðrir þegnar sveitarfélagsins.“ Mun ráðuneytið taka það til athugunar á
grundvelli VI. kafla sveitarstjórnarlaga um fjármál sveitarfélaga.
Um lið nr. 3. Meint ójafnræði sveitarstjórnar við innheimtu á fasteignagjöldum og
öðrum opinberum gjöldum.
3.1. Málsrök og sjónarmið A.
Málsrök og sjónarmið yðar um innheimtu sveitarstjórnar á opinberum gjöldum koma fram í
bréfum yðar til ráðuneytisins, dags. 14. febrúar og 20. maí 2005.
Í bréfi yðar, dags. 14. febrúar 2005, kemur fram að þér teljið að hreppsnefnd hafi ekki gætt
jafnræðis við innheimtu fasteignagjalda og þar með brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr.
stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Eigi það við um þá háttsemi sveitarstjórnar að stefna yður einum
til greiðslu vangoldinna gjalda á sama tíma og aðrir sem kunna að eiga bæði hærri og eldri
skuldir fái ekki sams konar meðhöndlun. Enn fremur bendið þér á það ójafnræði sem felst í
því að sveitarstjórn hafi í einhverjum tilvikum ekki sinnt því að innheimta slíkar skuldir og
sökum þess þurft að afskrifa þær. Það með sitji þeir fjölmörgu sem standi í skilum ekki við
sama borð og aðrir þegnar sveitarfélagsins.
Í bréfi yðar, dags. 20. maí 2005, er efni fyrra bréfs yðar ítrekað. Þar kemur fram að
hreppsnefnd hafi ekki gætt jafnræðis „við innheimtu sveitarsjóðsgjalda“. Vísað er til bréfs
oddvita, dags. 20. maí 2005, (mun eiga að vera dags. 20. mars 2005) en þar kemur fram að
gjaldendur hafi í einhverjum tilfellum fengið fellda niður vexti og jafnframt valið sér
greiðslufyrirkomulag á skuldum sínum við hreppinn. Síðan segir: „Hér er rétt að komi fram
að undirrituðum var ekki boðið að gera neina slíka samninga um sínar skuldir og því vakna
spurningar um það verklag og/eða verklagsreglur sem viðhaft var. Undirrituðum barst bréf
oddvita, dags. 15.03. 2003, og fór skömmu síðar á fund hans til viðræðna um málið sem og
vatnstöku hreppsins í landi sínu sem deilt hafði verið um. Þeim fundi lauk með því að oddviti
kvaðst ætla að skoða málin betur og hafa samband við undirritaðan. Hið næsta sem fréttist
þaðan var í formi innheimtubréfs frá lögfræðingi og stefna í kjölfarið. Á fyrrnefndum fundi
kom ekkert fram um mögulega niðurfellingu vaxta eða dreifingu greiðslna. Í bréfi sínu frá
20.03.2005 segir oddviti: "Þeir gjaldendur er ekki gerðu upp eða sömdu um skuldir sínar, var
síðar sent bréf er ég læt fylgja hér með dagsett 15. mars 2003. Auk þess að senda áður nefnt
bréf fór ég og hitti menn persónulega" Síðan segir í bréfi yðar að í samræmi við hvatningu í
bréfi oddvita hafið þér farið til fundar við hann eins og fyrr sagði, en oddvitinn hafi hins vegar
aldrei komið til fundar við yður „persónulega“. Jafnframt segir að yður hafi "boðið í grun" að
heimsóknir til annarra skuldara og samningar í kjölfarið hafi farið fram eftir að
oddviti/hreppsnefnd hafði þegar sent mál yðar til innheimtu hjá lögfræðingi. Þar með teljið
þér að jafnræðis hafi ekki verið að fullu gætt og að stjórnvaldsaðgerðir hreppsnefndar hafi
engan veginn verið faglega unnar í þessu máli.
3.2. Málsrök og sjónarmið hreppsnefndar.
Málsrök og sjónarmið hreppsnefndar koma fram í umsögn sveitarstjórnar, dags. 8. mars 2005,
bréfi oddvita hreppsins til félagsmálaráðuneytis, dags. 20. mars 2005, og bréfi KPMG
Endurskoðunar hf. til ráðuneytisins, dags. 6. maí 2005. Jafnframt liggur fyrir óundirrituð
tilkynning skrifstofu sveitarfélagsins X, dags. 15. mars 2003.
Í umsögn hreppsnefndar, dags. 8. mars 2005, segir meðal annars svo um meint ójafnræði við
innheimtu fasteignagjalda: „Því er til að svara að um tíma var ekki gengið nægilega vel eftir
því að innheimta vanskil á fasteignagjöldum, en örfáir gjaldendur, þ.á m. A, höfðu ekki staðið
í skilum með greiðslu þeirra. Þegar innheimta þessara gjalda var tekin föstum tökum náðist
að semja við alla aðra gjaldendur en A um greiðslu gjaldanna. Þar sem ekki reyndist unnt að
ná samningum við A um greiðslu gjaldanna var höfðað mál á hendur honum til innheimtu
þeirra sem lauk með því að A var dæmdur til að greiða fasteignagjöldin eins og hreppsnefnd
hafði gert kröfu um. Eftir uppkvaðningu dóms greiddi A fasteignagjaldaskuld sína og hefur
síðan staðið í skilum með greiðslu fasteignagjalda. Á undanförnum árum hefur innheimta
fasteignagjalda hjá [sveitarfélaginu X] verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 4/1995 um
tekjustofna sveitarfélaga og engin vandkvæði reynst við innheimtu þeirra fyrir utan þessa
innheimtu hjá A. Sú fullyrðing A um að honum einum hafi verið stefnt til greiðslu vangoldinna
gjalda á sama tíma og aðrir sem kunna að eiga bæði hærri og eldri skuldir fái ekki sömu
meðhöndlun á ekki við rök að styðjast.“
Í bréfi oddvita til félagsmálaráðuneytis, dags. 20. mars 2005, segir meðal annars svo: „Engin
fasteignagjöld voru felld niður, þótt kærandi haldi því fram, en þeir sem völdu að greiða allar
skuldir sínar með eingreiðslu, fengu niðurfellda vexti að hluta. Aðrir völdu að greiða niður
skuldir sínar í áföngum ásamt vöxtum. Því er hins vegar ekki að leyna að í lögformlegri
innheimtu kom í ljós tilfelli þar sem skuldir voru orðnar það gamlar að þær voru fyrntar að
hluta eða öllu leyti.“
Í bréfi KPMG Endurskoðunar, dags. 6. maí 2005, er gerð grein fyrir afskrifuðum kröfum
sveitarfélagsins á árunum 1998 til og með 2004. Þar kemur eftirfarandi fram:
„Á árinu 2001 var í fyrsta sinn tekin varúðarniðurfærsla vegna óinnheimtra krafna
sveitarfélagsins. Færslur á niðurfærslureikning viðskiptakrafna greinast þannig hjá
sveitarfélaginu.
Ár
Staða í upphafi ................................................................................ 0
2001 Gjaldfærð niðurfærsla óinnheimtra krafna ........................... 3.000.000
2002 Gjaldfærð niðurfærsla óinnheimtra krafna ........................... 500.000
2003 Afskrifaðar tapaðar kröfur .................................................... ( 1.935.908 )
2003 Gjaldfærð niðurfærsla óinnheimtra krafna ........................... 235.908
2004 Afskrifaðar tapaðar kröfur .................................................... ( 1.554.626 )
2004 Gjaldfærð niðurfærsla óinnheimtra krafna ........................... 4.626
Niðurfærsla óinnheimtra krafna í árslok 2004 ............................... 250.000
Á árunum 1998 til 2002 voru ekki afskrifaðar tapaðar kröfur í ársreikningum sveitarfélagsins
X. Á árinu 2003 voru afskrifaðar tapaðar kröfur að fjárhæð 1.936 þús. kr. Höfuðstóll þessara
krafna hafði myndast fyrir árið 1998 og flestar kröfurnar voru vegna óinnheimtra útsvara þ.e.
frá þeim tíma þegar eftiráálagning útsvara var enn hjá sveitarfélaginu sjálfu. Kröfurnar höfðu
verið vaxtareiknaðar í bókhaldi sveitarfélagsins frá gjalddaga, þannig að töluverður hluti
afskriftarinnar er vegna vaxta. Engin fasteignagjöld voru meðal þessara krafna.
Á árinu 2004 voru afskrifaðar kröfur að fjárhæð 1.555 þús. kr. Þar af námu afskrifaðir vextir
565 þús. kr., hjá aðilum sem að öðru leyti gerðu upp skuldir sínar við sveitarfélagið. Einnig
var afskrifuð krafa á A að fjárhæð 990 þús. kr. sem að stofni til eru fasteignagjöld sem höfðu
fyrnst auk vaxta.
Samkvæmt framangreindu er ljóst að einu fasteignagjöldin sem afskrifuð hafa verið hjá
Bólstaðarhlíðarhreppi frá árinu 1998 eru fasteignagjöld sem A átti að greiða.“
3.3. Niðurstaða ráðuneytisins um lið nr. 3.
Með vísan til þess sem að framan er rakið telur ráðuneytið meginatriðið vera að hreppsnefndin
gætti að því að öllum skuldurum voru send bréf og gefinn frestur. Þannig kemur fram í bréfi
oddvitans frá 20. mars 2005 að öllum skuldurum var sent bréf, dags. 15. mars 2003. Síðan
segir í bréfi oddvita: „Auk þess að senda áður nefnt bréf fór ég og hitti menn persónulega.“
Fyrir liggur, samanber bréf yðar dags. 20. maí 2005, að yður barst bréf oddvita, dags. 15. mars
2003, og að skömmu síðar fóruð þér á fund hans til viðræðna um málið, en oddvitinn hafi
aldrei komið til fundar við yður persónulega. Síðan hafi verið samið við alla en samningar
tókust ekki við yður. Að svo búnu voru málin send lögfræðingi til innheimtu. Í bréfi yðar,
dags. 20. maí 2005, segir að yður hafi "boðið í grun" að heimsóknir oddvita til annarra
skuldara og samningar í kjölfarið hafi farið fram eftir að oddviti/hreppsnefnd hafði þegar sent
mál yðar til innheimtu. Þar með teljið þér að jafnræðis hafi ekki að fyllstu verið gætt.
Ráðuneytið telur meginatriði málsins vera að óumdeilt er að öllum skuldurum var sent bréf,
oddviti ræddi við þá alla og ekkert mál var sent til innheimtu fyrr en að lokinni bréfasendingu
og viðræðum. Ráðuneytið telur að með þessu móti hafi hreppsnefnd gætt þess jafnræðis milli
skuldara sem hægt er að gera kröfu til af hálfu sveitarstjórnar við þessar aðstæður.
Um lið nr. 4. Afskriftir sveitarfélagsins á óinnheimtum fasteignagjöldum.
Í bréfi oddvita sveitarfélagsins X til félagsmálaráðuneytis, dags. 20. mars 2005, er því haldið
fram að enginn skuldari fasteignagjalda hafi fengið skuldina fellda niður en þeir sem völdu að
greiða skuldina með eingreiðslu fengu niðurfellda vexti að hluta. Í einhverjum tilvikum hafi
þó komið í ljós að skuldir voru það gamlar að þær voru fyrndar að hluta eða öllu leyti.
Í bréfi KPMG Endurskoðunar, dags. 6. maí 2005, er gerð grein fyrir afskrifuðum kröfum
sveitarfélagsins á árunum 1998 til og með 2004. Þar kemur fram að engar tapaðar kröfur voru
afskrifaðar í ársreikningum sveitarfélagsins X á árunum 1998 til 2002. Á árinu 2003 voru
afskrifaðar tapaðar kröfur að fjárhæð 1.939 þús. kr. en höfuðstóll þeirra krafna hafði myndast
fyrir árið 1998 og voru þær flestar tilkomnar vegna óinnheimtra útsvara frá þeim tíma þegar
eftiráálagning útsvara var enn hjá sveitarfélaginu sjálfu. Í bréfi KPMG Endurskoðunar kemur
enn fremur fram að eina krafan sem afskrifuð hafi verið vegna óinnheimtra fasteignagjalda frá
árinu 1998 hafi verið krafa á hendur yður.
4.1. Niðurstaða ráðuneytisins um lið nr. 4.
Samkvæmt 64. gr. sveitarstjórnarlaga skal sveitarstjórn gæta ábyrgðar í meðferð fjármuna
sveitarfélagsins. Með vísan til þess sem að framan er rakið telur ráðuneytið ljóst að núverandi
sveitarstjórn, sem tók við á árinu 2003, hafi í þessu máli unnið í samræmi við framangreint
lagaákvæði með því að gangast í það að innheimta gjaldfallnar kröfur sveitarfélagsins. Að
mati ráðuneytisins ber núverandi sveitarstjórn ekki ábyrgð á því að hluti af óinnheimtum
kröfum hafi verið fyrndar að hluta eða öllu leyti. Er því ekki tilefni til beitingar viðurlaga skv.
102. gr. sveitarstjórnarlaga vegna þessa máls.
Beðist er velvirðingar á því hve langan tíma hefur tekið að svara þessu erindi sem stafar af
miklum önnum í ráðuneytinu og sumarleyfum.
F.h.r.
Guðjón Bragason (sign.)
Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)