Grímsnes- og Grafningshreppur - lögmæti höfnunar umsóknar um ferðaþjónustu fatlaða, afgreiðsluferill umsókna : Mál nr. 19/2009

Ár 2009, 28. september er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 19/2009

A

gegn

Grímsnes- og Grafningshreppi

I. Aðild, kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Ráðuneytinu barst þann 19. mars 2009 stjórnsýslukæra Valdísar Brynjólfsdóttur, f.h. A, Sólheimum, (hér eftir nefndur kærandi), dags. 16. mars s.á. þar sem kærð er sú ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps að hafna umsókn hans um ferðaþjónustu fatlaðra.

Þá er gerð athugasemd við að ekki sé til staðar einföld afgreiðsla umsókna fatlaðra íbúa sveitarfélagsins um ferðaþjónustu og einfaldur farvegur á framkvæmd ferðaþjónustunnar. Einnig er farið fram á að bifreið sem notuð er af sveitarfélaginu til að sinna ferðaþjónustu við fatlaða verði vel aðgengileg fötluðum og rúmi hjólastóla þar sem það á við.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Kæra barst innan þriggja mánaða kærufrests 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er ágreiningur um aðild. Um kæruheimild er vísað til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Með bréfi félagsmálaráðuneytisins til hreppsnefndar Grímsneshrepps dags. 10. febrúar 1995 var athygli Sólheima m.a. vakin á þeirri skipulagsbreytingu sem orðið hafði á Sólheimum, að íbúar hafi nú þar búsetu í félagslegum íbúðum og eigi rétt á akstri kostuðum af Grímsneshreppi á sama hátt og fatlaðir íbúar fá í öðrum sveitarfélögum.

Með bréfi félagsmálaráðuneytisins til Sólheima dags. 25. júlí 2001 voru Sólheimum send þrjú álit sem veitt höfðu verið á grundvelli 3. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 vegna erinda sem höfðu borist frá íbúum Sólheima varðandi ferðaþjónustu fatlaðra og liðveislu við fatlaða.

Þann 15. nóvember 2001 sendi félagsmálaráðuneytið Sólheimum svar við fyrirspurn um það hvort álit ráðuneytisins frá 25. júlí 2001 eigi einnig við um hliðstæða ferðaþjónustu annarra fatlaðra einstaklinga á Sólheimum.

Þann 8. maí 2004 var undirritaður þjónustusamningur milli félagsmálaráðuneytisins og Sólheima sjálfseignarstofnunar, sbr. heimild 14. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 og 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Markmið samningsins var að veita fötluðum íbúum á Sólheimum þjónustu þannig að þeir geti lifað eins eðlilegu og sjálfstæðu lífi og unnt er.

Þann 27. júní 2007 svaraði félagsmálaráðuneytið fyrirspurn félagsþjónustu uppsveita Árnessýslu um skyldur sveitarfélaga við fatlaða einstaklinga sem búsettir eru að Sólheimum í Grímsnesi. Í svarinu er m.a. tekið fram að Sólheimar fái ekki greiðslur frá ríkissjóði til að standa undir lögbundinni þjónustu sveitarfélaganna, þ.e. félagslegri heimaþjónustu, liðveislu og ferðaþjónustu fatlaðra.

Með umsókn þann 3. september 2007 sótti kærandi um ferðaþjónustu fatlaðra til félagsþjónustu í uppsveitum Árnessýslu. Var sótt um ferðir vegna vinnu, skóla, sérfræðiþjónustu og til að sinna persónulegum erindum (frjálsar ferðir).

Félagsþjónusta í uppsveitum Árnessýslu vann greinargerð vegna umsóknarinnar þann 2. janúar 2008 fyrir fund félagsmálanefndar og er niðurstaða hennar eftirfarandi:

„Umsækjandi er ellilífeyrisþegi. Í reglum sveitarfélaganna um ferðaþjónustu fatlaðra, 3. gr. er í sérstökum tilvikum heimilt að veita 67 ára og eldri undanþágu þegar þeir hafa verið öryrkjar frá 16 ára aldri.“

Með bréfi félagsþjónustu í uppsveitum Árnessýslu og Flóa dags. 22. janúar 2008 var kæranda tilkynnt um afgreiðslu nefndarinnar á umsókn og bókun sem gerð var á fundi nefndarinnar þann 21. janúar 2008, svohljóðandi:

„3.1. [Kærandi?]Bláskógum, Grímsnes og Grafningshreppi, 168/2007

Umsókn um ferðaþjónustu fatlaðra, mótt. 03.09.07. Kynnt greinargerð félagsmálastjóra dags. 20.09.07

Vísað frá þar sem umsækjandi er ellilífeyrisþegi og eiga lög um málefni fatlaðra því ekki við.“

Var í bréfinu jafnframt bent á kæruleið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.

Með bréfi dags. 13. febrúar 2008 kærði kærandi frávísunina til úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Kæran mun hafa verið framsend félagsmálaráðuneytinu þann 14. mars 2008 þar sem nefndin taldi álitaefnið ekki eiga undir valdsvið sitt.

Þann 26. nóvember 2008 gaf félags- og tryggingamálaráðuneytið út álit á grundvelli 3. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 um þær skyldur sem hvíla á sveitarfélaginu Grímsnes- og Grafningshreppi gagnvart kæranda og hvort afgreiðsla á máli hans hafi verið í samræmi við reglur um ferðaþjónustu fatlaðra í sveitarfélaginu frá 27. mars 2007.

Í kjölfar nefnds álits óskaði kærandi eftir því að við félagsmálanefnd í uppsveitum Árnessýslu og Flóa að umsókn hans yrði tekin til nýrrar málsmeðferðar. Var það gert með tölvupóstum þann 16. des. 2008 og 21. og 27. jan. 2009. Einnig var send ný umsókn um ferðaþjónustu, merkt endurnýjun, þann 29. janúar 2009 þar sem sótt var um eina tiltekna ferð vegna sérfræðiþjónustu.

Með bréfi dags. 5. mars 2009 tilkynnti félagsþjónusta í uppsveitum Árnessýslu og Flóa kæranda um afgreiðslu á umsókn hans á fundi félagsmálanefndarinnar þann 3. mars. 2009. Er í bréfinu vísað til þeirrar þjónustu sem sveitarfélagið nú veitir og að hún verði áfram í boði. Jafnframt segir að aðrar ferðir sjái Sólheimar um samkvæmt samningi við ríkið.

Ráðuneytinu barst þann 19. mars 2009 stjórnsýslukæra kæranda, dags. 16. mars 2009, þar sem synjun á veitingu ferðaþjónustu er kærð og var móttaka staðfest með bréfi 20. mars 2009. Óskað var umsagnar sveitarfélagsins þann 27. mars sl. og barst hún þann 13. maí 2009. Kæranda var gefinn kostur á andmælum með bréfi þann 19. maí sl. og bárust þau þann 3. júní 2009. Með bréfi 10. júní sl. tilkynnti ráðuneytið kæranda um afgreiðslu málsins og að ráðgert væri að ljúka því í ágúst eða september n.k.

Þá bárust ráðuneytinu þann 18. júní sl. afrit bréfa félags- og tryggingamálaráðuneytisins til félagsþjónustu í uppsveitum Árnessýslu og Flóa og til Sólheima varðandi ferðaþjónustumál fimm fatlaða einstaklinga sem búa að Sólheimum, þ.á.m. kæranda.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök kæranda

Í kæru er lýst fötlun kæranda og að hann sé algjörlega bundinn við hjólastól, sé háður allri aðstoð og noti sérbúin hjálpartæki. Vegna fötlunar sinnar þurfi kærandi því sannanlega á ferðaþjónustu fatlaðra að halda til að komast milli staða. Vísað er til þess að í 35. og 51. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 komi fram að sveitarfélögum beri að greiða ferðaþjónustu fatlaðra. Kærandi sé sannarlega fatlaður og því ótvírætt að lögin taka til hans.

Þá er rakið að kærandi hafi sótt um ferðaþjónustu fatlaðra til sveitarfélagsins, vegna vinnu, skóla, sérfræðiþjónustu og til persónulegra erinda (frjálsar ferðir) um einu og hálfu ári áður eða 3. september 2007. Umsókn hafi hins vegar verið hafnað með öllu þar sem lög um málefni fatlaðra ættu ekki við. Það hafi verið kært til félagsmálaráðuneytisins og niðurstaða þess legið fyrir 26. nóvember 2008 og hún verið eftirfarandi:

„Álit ráðuneytisins er að rétt sé að félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu og Flóa fjalli á ný um umsókn álitsbeiðanda, [kæranda], með það í huga að hér sé um einstaklegin að ræða sem falli undir lög um málefni fatlaðra. Þannig verði þörf hans sem einstaklings með fötlun fyrir ferðaþjónustu metin.

Lagt er því fyrir félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu og Flóa að taka umsókn álitsbeiðanda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.“

Í kjölfarið hafi verið óskað eftir að umsókn kæranda yrði tekin til nýrrar meðferðar og afgreiðslu en engin svör hafi borist við þeirri beiðni. Umsókn hafi verið send þann 29. janúar 2009 um tiltekinn akstur á Selfoss og sérstaklega bent á að hraða þyrfti afgreiðslu þar sem stutt væri í ferð sem sótt var um. Þá var enn og aftur óskað þess að fyrri umsókn yrði tekin til meðferðar með vísan til álits félagsmálaráðuneytisins. Svar hafi síðan borist 11. mars sl. sem í raun hafi ekki verið svar við umsókn heldur upplýst um vikulegar ferðir á vegum sveitarfélagsins á heilsugæsluna í Laugarás.

Kærandi telur þá annmarka vera á þeim ferðum sem boðnar eru að bifreiðar sem notaðar eru henti illa fötluðu fólki og alls ekki fólki í hjólastól. Þá sé ekki boðið upp á alla þá þjónustu sem kærandi hugðist sækja til Selfoss en ætlunin hafi verið að nýta sömu ferð til fleiri erinda til að spara ferðir sem séu honum mjög erfiðar og því mikilvægt að takmarka þær eins og kostur er. Það sé því fyrirsláttur hjá félagsmálanefnd að nefna þessar vikulegur ferðir sem sveitarfélagið býður uppá því þær geti aldrei nýst kæranda auk þess sem þessi þjónusta, þ.e. einu sinni í viku, sé engan veginn ásættanleg.

Auk þess gerir kærandi athugasemd við það að sótt var um ferð í janúar sem skyldi farin í febrúar en svar hafi ekki borist fyrr en í mars. Er því gerð sú krafa að sveitarfélagið tryggi einfaldara umsóknar- og afgreiðsluferli á umsóknum um ferðaþjónustu.

Kærandi vísar til laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðra, einkum 35. og 51. gr. sem kveða á um að sveitarfélögum sé skylt að sjá um ferðaþjónustu fatlaðra. Einnig til 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 um hlutverk samgönguráðuneytisins að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna.

Félagsmálaráðuneytið hafi þegar tekið af öll tvímæli um að sveitarfélaginu beri að sinna þessari þjónustu en í bréfi þess dags. 27. júní 2007 til Grímsnes- og Grafningshrepps komi fram að Sólheimar fái ekki greiðslur frá ríkissjóði til að standa undir þessari lögbundnu þjónustu sveitarfélagsins. Í þjónustusamningi Sólheima og félagsmálaráðuneytisins komi fram að samningurinn hafi ekki áhrif á skyldur sveitarfélagsins við íbúa Sólheima, sú greiðsla sem innt sé af hendi vegna aksturs sé vegna menningarferða og sé með öllu óskyld ferðaþjónustu fatlaðra

Tekur kærandi fram að ferðaþjónustumál fatlaðra í Grímsnes- og Grafningshreppi séu í skelfilegri stöðu þar sem sveitarfélagið hundsi álit félagsmálaráðuneytisins og beiðnir fatlaðra íbúa. Tekið er fram að allir fatlaðir íbúar Sólheima greiða skatta og skyldur til sveitarfélagsins eins og aðrir íbúar þess.

Í andmælum kæranda er tekið fram að sveitarfélagið bjóði alls ekki upp á ferðaþjónustu í samræmi við lög nr. 59/1992. Ef svo væri hafði kærandi enga ástæðu til að kæra. Ferðir sem sveitarfélagið vísar til að séu boðnar á vegum þess nái engan veginn að mæta þörf kæranda fyrir ferðaþjónustu. Tekið er fram að sá takmarkaði akstur hafi komið til eftir að sveitarfélaginu var gert að annast hann samkvæmt niðurstöðu stjórnsýslukæru en ekki af neinum samstarfsvilja sveitarfélagsins. Vísar kærandi til afrits af bréfi til félagsmálaráðuneytisins dags. 1. júlí 2001, niðurstöðu í stjórnsýslukæru frá 2001 og álits frá 15. nóvember 2001.

Samkvæmt núgildandi reglum sveitarfélagsins, sem samþykktar voru fyrir um tveimur mánuðum, bjóðist fötluðum einstaklingum sem búa í Flóahreppi akstur á Selfoss en það eigi ekki við um fatlaða íbúa hinna sveitarfélaganna sem eru í samstarfi um félagsþjónustu. Þeim bjóðist einungis akstur innan marka viðkomandi sveitarfélags. Jafnræðis sé því tæplega gætt. Áður hafi þjónustusvæðið verið uppsveitir Árnessýslu og sveitarfélagið Árborg en engar skýringar hafi verið gefnar á breytingum þegar eftir því var leitað. Þá sé rétt að geta þess að sú þjónusta sem fatlaðir þurfa að sækja er ekki í boði innan marka sveitarfélagsins þar sem þeir búa.

Tekið er fram að kæranda sé ekki fært að nýta sér þær takmörkuðu ferðir sem sveitarfélagið býður, eingöngu að vetrarlagi, vegna líkamlegrar fötlunar sinnar þar sem bifreiðin sem notuð er tekur ekki hjólastóla. Jafnræðis sé því ekki gætt. Kærandi telur augljóst að Grímsnes- og Grafningshreppur uppfyllir ekki lagalegar skyldur sínar um ferðaþjónustu fyrir fatlaða með þessum takmörkuðu ferðum í Laugarás og í Fjölmennt á Selfossi.

Þá er áréttað að ítrekað hafi verið óskað eftir því að félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu og Flóa taki umsóknir kæranda um ferðaþjónustu upp á ný eftir að niðurstaða stjórnsýslukæru félagsmálaráðuneytisins, mál nr. FEL08030079/1103, lá fyrir í lok nóvember 2008 en engin viðbrögð hafi komið fyrr en að upplýsingar bárust um að búið væri að senda félagsmálaráðuneytinu svarbréf. Kæranda hafi hins vegar ekki borist svar við beiðni um endurupptöku á umsókn. Ekki hafi heldur verið orðið við beiðni um afrit af svörum sveitarfélagsins til félagsmálaráðuneytisins þótt senda beri viðkomandi einstaklingum afrit af erindum sem þá varða samkvæmt stjórnsýslulögum.

Hvað varðar tilvísun sveitarfélagsins til þess að Sólheimum beri að sjá um ferðir á grundvelli samnings við ríkisvaldið, annars séu Sólheimar ekki að rækja skyldur sínar, tekur kærandi fram að í nefndum þjónustusamningi komi skýrt fram að samningurinn hafi ekki áhrif á skyldur sveitarfélagsins við byggðarhverfið eða íbúa þess. Sá akstur sem þar er fjallað um sé með öllu óskyldur ferðaþjónustu fatlaðra.

Þjónustusamningurinn milli félagsmálaráðuneytisins og Sólheima sé þessu máli óviðkomandi. Sólheimar hafi um langt árabil fengið fjárveitingu á fjárlögum til að veita einstaklingum þjónustu í búsetu- og atvinnumálum. Fatlaðir íbúar sem búa utan stofnana og vistheimila njóta þjónustu viðkomandi sveitarfélags hvað akstur varðar, án tillits til fjárhæða á fjárlögum enda leysi þjónustusamningurinn sveitarfélagið ekki undan skyldum sínum og hefur sveitarfélaginu ítrekað verið á það bent.

Hvað varðar þá skoðun sveitarfélagsins að því beri ekki skylda til að sjá um akstursþjónustu fyrir ellilífeyrisþega bendir kærandi á niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins þar sem lagt er fyrir félagsmálanefnd að taka umsókn hans til nýrrar málsmeðferðar og afgreiðslu. Það hafi því miður ekki enn verið gert þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir þar um.

Þá bendir kærandi á að gerð næsta þjónustusamnings milli sveitarfélagsins og félagsmálaráðuneytisins komi þessu máli ekki við á nokkurn hátt. Einnig bendir kærandi á að engar almenningssamgöngur séu í boði í sveitarfélaginu svo ekki geti hann nýtt sér þær. Þá er sérstaklega áréttað að kærandi er ekki vistmaður á Sólheimum heldur íbúi þar og sé orðanotkun sveitarfélagsins móðgandi fyrir hann. Þá skipti búseta fatlaðra í sveitarfélaginu ekki máli, það eigi ekki að rýra rétt hans að hann velur búsetu þar sem fleiri fatlaðir einstaklingar búa. Að lokum óskar kærandi eftir flýtimeðferð málsins.

IV. Málsástæður og rök Grímsnes- og Grafningshrepps

Í málatilbúnaði Grímsnes- og Grafningshrepps kemur fram að sveitarfélagið gefi fötluðum íbúum þess kost á ferðaþjónustu eins og kveðið er á um í 35. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 og hafi sveitarfélagið samvinnu við önnur sveitarfélög í uppsveitum Árnessýslu og við Flóahrepp um ferðaþjónustu fyrir þá íbúa sem ekki geta nýtt sér almenningsfarartæki. Gætt sé jafnræðis innbyrðis meðal fatlaðra íbúa sveitarfélaganna. Í sveitarfélaginu búi nú 43 íbúar sem kunni að þurfa á þessari þjónustu að halda og búi þeir allir að Sólheimum. Reglur sveitarfélagsins séu settar samkvæmt 1. mgr. 35. gr. i.f. og 9. gr. laga nr. 59/1992.

Umsókn kæranda hafi borist félagsþjónustunni þann 3. september 2007 og verið svarað þann 22. janúar 2008. Vegna afstöðu félags- og tryggingamálaráðuneytisins í bréfi dags. 26. nóvember 2008 hafi umsóknin verið tekin til endurskoðunar og ný umsókn verið móttekin þann 5. febrúar 2009. Í svari sveitarfélagsins til kæranda komi fram að veitt sé sú ferðaþjónusta fyrir fatlaða einstaklinga að Sólheimum að þeir sem eru í Fjölmennt á Selfossi fái akstur þangað fram og til baka. Auk þess séu vikulegar ferðir frá Sólheimum á heilsugæslustöðina í Laugarási en að öðru leyti er vísað til þess að Sólheimum beri að sjá um aðrar ferðir samkvæmt samningi við ríkisvaldið.

Af hálfu sveitarfélagsins sé litið svo á að það felist í svari félagsmálastjóra dags. 5. mars sl. að kærandi geti, þrátt fyrir að hann sé orðinn 67 ára, nýtt sér þá þjónustu sem sveitarfélagið býður þar sem skjólstæðingum Sólheima er veittur almennur akstur í Laugarás vegna læknisferða og skólaakstur á Selfoss enda um að ræða almennan akstur sem veittur er öllum fötluðum án mats á þörf hvers og eins. Samkvæmt reglum sé sveitarfélaginu hins vegar ekki skylt að annast akstursþjónustu fyrir ellilífeyrisþega.

Er það skoðun sveitarfélagsins að ef kærandi fær ekki þá ferðaþjónustu sem hann á rétt á sé það vegna þess að Sólheimar rækja ekki skyldur sínar við hann með fullnægjandi hætti og er vísað til samnings milli félagsmálaráðuneytisins og Sólheima dags. 8. maí 2004 ásamt fylgiskjölum 1-3. Þá er bent á að vinna við endurskoðun samningsins standi nú yfir og af hálfu sveitarfélagsins sé talið afar mikilvægt að í nýjum samningi verði kveðið skýrt á um ferðaþjónustu og skilgreint hver verkefni og hvaða þjónustu Sólheimar skuli láta vistmönnum sínum í té fyrir það fé sem veitt er til stofnunarinnar. Rætt hafi verið að sveitarfélagið komi að endurskoðunarvinnunni og þess farið á leit að svo verði.

V. Álit félagsmálaráðuneytisins og þjónustusamningur við Sólheima

Í málatilbúnaði kæranda er vísað til ýmissa bréfa, álita og úrskurða félagsmálaráðuneytisins í málum er varða ferðaþjónustu fatlaðra og skyldur sveitarfélagsins hvað það varðar. Einnig er í málatilbúnaði beggja vísað í þjónustusamning félagsmálaráðuneytisins og Sólheima frá 8. maí 2004 ásamt fylgiskjölum. Ráðuneytið hefur farið yfir þessi gögn og telur að þessi gögn hafi áhrif á afgreiðslu kærunnar sem hér er til meðferðar og því nauðsynlegt að rekja efni þeirra nokkuð til að fá sem heildstæðasta mynd af álitaefninu.

1. Umræddur þjónustusamningur er um þjónustu Sólheima við fólk með fötlun og var gerður með heimild í 14. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 og 30. gr. laga um fjárreiður ríkisins nr. 88/1997. Með samningnum taka Sólheimar að sér að veita 40 fötluðum íbúum á Sólheimum þjónustu í búsetu og atvinnu og er markmið samningsins að veita fötluðum íbúum á Sólheimum þjónustu þannig að þeir geti lifað eins eðlilegu og sjálfstæðu lífi og unnt er. Er þjónustan nánar tiltekið dagþjónusta, vernduð vinna og búseta, allt með nánari tilvísun til laga nr. 59/1992. Þá segir í gr. 6.2 að greiðslur séu fyrir veitta þjónustu, umsjón með rekstri, ráðgjöf, næturvaktir og annan sameiginlegan kostnað. Ennfremur segir að greiðslur samkvæmt samningnum hafi ekki áhrif á almennar skyldur sveitarfélagsins gagnvart íbúum þess og byggðahverfinu að Sólheimum samkvæmt lögum og venjum. Nánar er í fskj. 1 við samninginn rakin sú þjónusta sem Sólheimar taka að sér að veita.

2. Í málatilbúnaði kæranda er vísað í bréf félagsmálaráðuneytisins til hreppsnefndar Grímsneshrepps þann 10. febrúar 1995 þar sem m.a. er vakin athygli hreppsins á þeim skipulagsbreytingum sem orðið hafa á Sólheimum á þá leið að íbúar hafa nú þar búsetu í félagslegum íbúðum sem þeir hafa á leigu. Íbúar hafi með þessu verið útskrifaðir af stofnun og greiði útsvar til Grímsneshrepps. Kemur fram að félagsmálaráðuneytið telur að fatlaðir íbúar að Sólheimum eigi rétt á akstri kostuðum af Grímsneshreppi á sama hátt og fatlaðir íbúar fá í öðrum sveitarfélögum.

3. Þá er ljóst af gögnum málsins að félagsmálaráðuneytinu bárust 4. apríl 2001 þrjár kærur frá íbúum Sólheima. Í tveimur þeirra var kært vegna ferðaþjónustu fatlaðra. Ráðuneytið hefur aflað sér afrita af niðurstöðum félagsmálaráðuneytisins í þessum tveimur málum, sem eru nr. FEL01040023 og FEL01040024. Í báðum tilvikum taldi ráðuneytið rétt að leysa úr þeim á grundvelli eftirlitshlutverks samkvæmt 3. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 og gefa álit um þær skyldur sem hvíla á Grímsnes- og Grafningshreppi gagnvart viðkomandi, á grundvelli laganna.

Álitin voru bæði gefin út þann 24. júlí 2001 og er niðurstaða þeirra að á grundvelli laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 beri Grímsnes- og Grafningshreppi ótvírætt skylda til að veita fötluðum íbúum sínum ferðaþjónustu. Álitin voru send Sólheimum með bréfi dags. 25. júlí 2001. Þar er lýst þeirri niðurstöðu að Grímsnes- og Grafningshreppur hafi ekki staðið við lagaskyldur sínar að því er varðar ferðaþjónustu fatlaðra og að óheimilt hafi verið að hafna beiðni um mánaðarlegar ferðir á heilsugæslustöð. Einnig var því beint til sveitarfélagsins að taka beiðni um vikulegar ferðir vegna náms á Selfossi til meðferðar að nýju. Því til viðbótar taldi ráðuneytið það verulega hnökra á reglum sveitarfélagsins um ferðaþjónustu að tafarlaust skyldi taka þær til endurskoðunar. Þá er lýst þeirri skoðun félagsmálaráðuneytisins að nauðsynlegt sé að skilgreina betur þá þjónustu sem íbúar Sólheima eigi rétt á að fá á grundvelli fjárveitinga samkvæmt fjárlögum. Sjónarmið hreppsins um fjárhagsmálefni Sólheima hafi hins vegar ekki þýðingu að því er varðar skýra lagaskyldu sveitarfélagsins til að veita fötluðum ferðaþjónustu samkvæmt 35. gr. laga nr. 59/1992.

4. Meðal gagna málsins er einnig bréf félagsmálaráðuneytisins dags. 15. nóvember 2001 til Sólheima þar sem svarað er fyrirspurn varðandi rétt íbúa Sólheima til ferðaþjónustu fatlaðra í tilefni af álitunum frá 24. júlí 2001. Kemur þar fram að niðurstöður ráðuneytisins í nefndum álitum hafi byggst á 2. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 sem segir að fatlaðir skuli eiga rétt á ferðaþjónustu á vegum sveitarfélagsins vegna ferða á þjónustustofnanir samkvæmt 1.-4. tölul. 9. gr. laganna og vegna annarrar sértækrar þjónustu sem veitt er fötluðum sérstaklega. Ljóst sé að önnur tilvik, sem snúast um nauðsynlega þjónustu við fatlaða íbúa á Sólheimum, eiga að fá sambærilega meðferð enda sé um sambærileg mál að ræða. Í því felist annars vegar að um nauðsynlega þjónustu við fatlaða einstaklinga sé að ræða og hins vegar að þjónustan sé veitt innan þess þjónustusvæðis sem sá fatlaði býr.

5. Meðal gagna málsins er einnig bréf félagsmálaráðuneytisins til félagsþjónustu í uppsveitum Árnessýslu dags. 27. júní 2007, sem svar við fyrirspurn frá 5. febrúar 2007 varðandi skyldur sveitarfélaga við fatlaða einstaklinga sem búsettir eru að Sólheimum í Grímsnesi, m.a. um fyrirkomulag ferðaþjónustu fatlaðra. Í bréfinu er rakið hvaða ferðaþjónustu sveitarfélögum beri að veita fötluðum einstaklingum á Sólheimum. Kemur þar fram að samkvæmt lögum um málefni fatlaðra nr. 59/1992 beri sveitarfélögum að sjá um ferðaþjónustu fatlaðra og sé um tvískipta þjónustu að ræða. Annars vegar samkvæmt 1. mgr. 35. gr. vegna menningarlífs og hins vegar samkvæmt 2. mgr. 35. gr. á þjónustustofnanir fatlaðra eða í aðra þjónustu sem veitt er fötluðum sérstaklega. Meginmunur sé á skyldum eftir því hvort um þjónustu samkvæmt 1. eða 2. mgr. 35. gr. sé að ræða. Um ferðaþjónustuna skuli sveitarfélög setja sér reglur þannig að jafnræðis sé gætt innbyrðis milli þeirra fötluðu sem eru í sömu stöðu, sbr. niðurlag 1. mgr. 35. gr. laganna. Þá tekur félagsmálaráðuneytið fram að Sólheimar fái ekki greiðslur frá ríkissjóði til að standa undir þessari lögbundnu þjónustu, þ.e. ferðaþjónustu fatlaðra.

6. Auk þess vísar kærandi til álits félagsmálaráðuneytisins dags. 26. nóvember 2008, máli nr. FEL08030079 en álit þetta var gefið í tilefni af kæru kæranda til úrskurðarnefndar félagsþjónustu í kjölfar synjunar á umsókn hans um ferðaþjónustu en kæran var framsend félagsmálaráðuneytinu. Kemur fram í álitinu að höfnun umsóknarinnar hafi byggst á því að viðkomandi gæti nýtt sér almenningssamgöngur og þyrfti því ekki á sérstakri ferðaþjónustu fatlaðra að halda. Niðurstaða félagsmálaráðuneytisins var að synjunin væri haldinn annmarka enda ekki fullnægjandi að vísa til þess að viðkomandi gæti nýtt sér almenningssamgöngur ef slíkt kerfi væri ekki tiltækt á svæðinu.

Niðurstaða álits félags- og tryggingamálaráðuneytisins var nánar eftirfarandi:

„Álit ráðuneytisins er að rétt sé að félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu og Flóa fjalli á ný um umsókn álitsbeiðanda, [kæranda], með það í huga að hér sé um einstakling að ræða sem falli undir lög um málefni fatlaðra. Þannig verði þörf hans sem einstaklings með fötlun fyrir ferðaþjónustu metin.

Lagt er því fyrir félagsmálanefnd uppsveita Árnessýslu og Flóa að taka umsókn álitsbeiðanda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.“

7. Þá bárust ráðuneytinu, undir rekstri málsins, afrit af bréfum félags- og tryggingamálaráðuneytisins til félagsþjónustu í uppsveitum Árnessýslu og Flóa og til Sólheima, dags. 18. júní 2009 varðandi ferðaþjónustumál fimm fatlaða einstaklinga sem búa að Sólheimum, þ.á.m. kæranda. Kemur þar fram að málin varði afgreiðslu félagsmálanefndarinnar á umsóknum um ferðir hjá ferðaþjónustu fatlaðra sbr. 35. gr. laga nr. 59/1992 og vísað til þess að félagsmálaráðuneytið hafi úrskurðað í málunum með álitum sínum dags. 26. nóvember sl. Félagsmálanefnd hafi, í samræmi við nefnd álit, tekið umsóknir til meðferðar á ný en umboðsmaður þessara fimm einstaklinga sé ósáttur við niðurstöðu nefndarinnar.

Félagsmálaráðuneytið áréttar í bréfi sínu rökstuðning álita sinna frá 26. nóvember sl. Því til viðbótar segir félagsmálaráðuneytið eftirfarandi:

„?vill félags- og tryggingamálaráðuneytið árétta varðandi áhrif skorts á almenningssamgöngum í viðkomandi sveitarfélagi að ef minna fötluðum einstaklingum stendur ekki til boða almenningssamgöngur þá hlýtur það að auka þörf þessara einstaklinga á að fá að nýta sér sérstaka ferðaþjónustu fyrir fatlaða. Jafnframt vill ráðuneytið benda á varðandi stuttan gildistíma ákvarðana félagsmálanefndar um ferðaþjónustu að hægt er að ákveða í einni ákvörðun mismunandi margar ferðir eftir árstíðum. Þeir fötluðu einstaklingar sem búsettur eru á Sólheimum eru nær allir með langvarandi fötlun. Einnig skal á það bent að sé gildistími slíkra ákvarðana einungis nokkrir mánuðir hverju sinni þá eykur það þörfina á hraðari afgreiðslutíma umsókna hjá sveitarfélaginu.“

Kemur jafnframt fram að félags- og tryggingamálaráðuneytið líti svo á að eftirlitshlutverki þess skv. 3. gr. laga nr. 59/1992 sé lokið enda hafi ráðuneytið veitt álit sitt á þeim álitaefnum sem uppi eru. Hafni sveitarfélagið því áfram að fylgja álitum fagráðuneytisins hafi viðkomandi einstaklingur það úrræði að vísa ágreiningsmálinu til úrskurðar ráðuneytis sveitarstjórnarmálefna sem sé samgönguráðuneytið, sbr. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Hins vegar sé vonast til að aðilar finni lausn á málinu sem sé í þágu þeirra fötluðu einstaklinga sem málið varðar.

VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Eins og fram kemur í kæru þá kærir kærandi þá ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps að hafna umsókn hans um ferðaþjónustu fatlaðra og lítur ráðuneytið svo á að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þá gerir kærandi athugasemdir við flókna afgreiðslu umsókna og að bifreið sú sem notuð er af hálfu sveitarfélagsins til að sinna þeirri ferðaþjónustu fatlaðra sem boðið er uppá sé ekki vel aðgengileg fötluðum.

2. Um málefni fatlaðra gilda lög nr. 59/1992 og fer félagsmálaráðherra með yfirstjórn þeirra, sbr. 3. gr. Landinu er skipt í starfssvæði málefna fatlaðra sbr. 5. gr. og skal á hverju svæði vera starfrækt skrifstofa fyrir málefni fatlaðra, sbr. 6. gr. nema sveitarfélögin yfirtaki þjónustuna, sbr. 12. gr. Ákveðin mál eru falin sveitarfélögum og er þar á meðal ferðaþjónusta fatlaðra sbr. 35. gr. Málefni fatlaðra eru þannig bæði á höndum ríkisins og sveitarfélaganna og er yfirstjórn málaflokksins hjá félags- og tryggingamálaráðuneytinu. Löggjafinn hefur hins vegar ekki séð ástæðu til að kveða sérstaklega á um kæranleika ákvarðana sveitarstjórna hvað varðar málefni fatlaðra til fagráðuneytisins á því sviði, þar sem ekki er að finna slíka kæruheimild í lögum nr. 59/1992.

Málefni fatlaðra heyra ekki undir samgönguráðuneytið en hins vegar falla þar undir sveitarstjórnarmálefni. Kæruheimild hvað varðar ákvarðanir sveitarstjórna byggir á 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 en þar segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Undir það falla m.a. ákvarðanir sveitarstjórnar sem hafa áhrif á réttindi og skyldur aðila. Úrskurðarvaldið afmarkast hins vegar að því leyti að það verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga sem segir að sveitarfélög ráð sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð, sbr. og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 sem kveður á um svokallaðan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga, þ.e. að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Úrskurðarvald samgönguráðuneytisins samkvæmt 103. gr. takmarkast því í samræmi við framangreint og felst takmörkunin í því að úrskurðarvaldið nær einungis til hinnar formlegu hliðar á ákvörðunum sveitarfélaga, þ.e. hvort gætt hafi verið lögfestra sem ólögfestra reglna stjórnsýsluréttarins við töku þeirra. Úrskurðarvaldið nær því ekki til þeirra atriða sem byggjast á hinu frjálsa mati sveitarfélaga. Þá telst ráðuneytið ekki æðra stjórnvald gagnvart sveitarfélögunum og hefur ekki heimild til að mæla fyrir um að það geri eitthvað eða láti eitthvað ógert. Afgreiðsla máls þessa afmarkast því í samræmi við framangreint.

Í Grímsnes- og Grafningshreppi er félagsþjónustu þannig háttað að samstarf er milli sveitarfélaga í uppsveitum Árnessýslu og Flóahrepps. Er þar sameiginleg félagsmálanefnd Grímsnes- og Grafningshrepps, Hrunamannahrepps, Skeiða- og Gnúpverjahrepps, Bláskógarbyggðar og Flóahrepps sem hefur m.a. með höndum að setja reglur um ferðaþjónustu fatlaðra sem síðan eru samþykktar af hverju sveitarfélagi fyrir sig.

Af fyrirliggjandi gögnum málsins er ljóst að það á sér langa forsögu og augljóst að ágreiningur hefur lengi verið um hvernig haga skuli ferðaþjónustu samkvæmt lögum um málefni fatlaðra nr. 59/1992 í Grímsnes- og Grafningshreppi og hverjum beri að veita þá þjónustu. Eins og rakið er í kafla nr. V í úrskurði þessum hefur félags- og tryggingamálaráðuneytið, sem er fagráðuneytið á þessu sviði, þegar komist að þeirri niðurstöðu að það sé sveitarfélagsins að sjá um þá lögbundnu þjónustu sem lög um málefni fatlaðra nr. 59/1992 kveða á um. Grímsnes- og Grafningshreppi beri því að veita fötluðum íbúum Sólheima ferðaþjónustu samkvæmt 35. gr. laganna og setja sér reglur þar um. Þá hefur félags- og tryggingamálaráðuneytið einnig ályktað að Sólheimar fái ekki greiðslur úr ríkissjóði til að standa straum af þeirri þjónustu sem löggjafinn hefur falið sveitarfélögum, þ.á.m. ferðaþjónustu fatlaðra, samkvæmt lögum nr. 59/1992.

Ekki er af hálfu samgönguráðuneytisins ástæða til að gera athugasemdir við þessar niðurstöður félags- og tryggingamálaráðuneytisins enda á málaflokkurinn undir það ráðuneyti og því á valdsviði þess að kveða á um hvernig framkvæmd laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 skuli háttað. Ágreiningur hvað þetta varðar falli því ekki undir úrskurðarvald samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þá telur ráðuneytið það heldur ekki falla undir úrskurðarvald sitt samkvæmt 103. gr. að kveða á um hvort reglur sveitarfélagsins séu í samræmi við lög um málefni fatlaðra nr. 59/1992. Í slíku álitaefni felist ekki vafaatriði varðandi framkvæmd sveitarstjórnarmálefna heldur sé það ágreiningur um framkvæmd og túlkun tiltekinna laga á ákveðnu fagsviði. Það sé þess fagráðuneytis sem ber ábyrgð á málaflokknum, í þessu tilviki félags- og tryggingamálaráðuneytinu, að fjalla um og leysa úr slíkum ágreiningi.

Ráðuneytið telur það því liggja fyrir í máli þessu, og ekki sæta endurskoðun af sinni hálfu, að Grímsnes- og Grafningshreppi ber að veita fötluðum íbúum sveitarfélagsins ferðaþjónustu eins og kveðið er á um í lögum um málefni fatlaðra nr. 59/1992 og að Sólheimar fá ekki greiðslur úr ríkissjóði til að veita þessa lögbundnu þjónustu sem sveitarfélaginu er falin.

3. Í málinu liggur fyrir ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps um afgreiðslu á umsókn kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra. Ráðuneytið telur óumdeilt að slík ákvörðun eigi undir úrskurðarvald þess samkvæmt 103. gr. og sé það því bært að lögum að kanna lögmæti ákvörðunarinnar, að því marki sem að úrskurðarvald þess heimilar, þ.e. hvort gætt hafi verið lögfestra sem ólögfestra reglna stjórnsýsluréttarins við töku hennar.

Þegar sveitarfélag tekur ákvarðanir sem varða réttindi og/eða skyldur íbúa er það að beita stjórnsýsluvaldi. Við meðferð stjórnsýsluvalds er stjórnvaldið bundið af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins enda er það grundvallaratriði að athafnir stjórnvalda séu ávallt lögmætar og málefnalegar. Stjórnvaldinu ber því skylda til að gæta þess að ákvarðanir þess séu m.a. ávallt byggðar á málefnalegum sjónarmiðum, jafnræðis sé gætt og rétt sé staðið að undirbúningi og rannsókn þeirra mála sem það hefur til meðferðar.

Eins og fram hefur komið sótti kærandi upphaflega um ferðaþjónustu fatlaðra þann 3. september 2007 og var þeirri umsókn hafnað þann 22. janúar 2008 á þeim forsendum að kærandi væri ellilífeyrisþegi og því ættu lög um málefni fatlaðra, nr. 59/1992 ekki við um hann. Félags- og tryggingamálaráðuneytið beindi hins vegar þeim tilmælum til Grímsnes- og Grafningshrepps að taka umsóknina til meðferðar og afgreiðslu á ný og horfa þá ekki einungis til aldurs hans heldur einnig á þörf hans sem fatlaður einstaklingur til ferðaþjónustu. Í kjölfarið óskaði kærandi ítrekað eftir því við að umsókn hans yrði tekin til meðferðar á ný auk þess sem senda inn umsókn um eina tiltekna ferð þann 29. janúar 2009.

Kæranda barst ekki svar við umsóknum sínum fyrr en með bréfi félagsþjónustu uppsveita Árnessýslu og Flóa þann 5. mars 2009 en þar segir m.a. eftirfarandi:

„Sveitarfélagið þitt veitir nú þá ferðaþjónustu til fatlaðra einstaklinga á Sólheimum að þeim sem eru í Fjölmennt er ekið þangað fram og til baka og einnig eru vikulegar ferðir í Heilsugæsluna í Laugarás.

Sú þjónusta verður áfram í boði. Aðrar ferðir sjá Sólheimar um samkvæmt samningi við ríkið frá 8. maí 2004. “

Ekki kemur fram í bréfinu hvort verið sé að fjalla um fyrri umsókn kæranda, síðari umsókn eða þær báðar. Þá er í bréfinu umsókn(um) kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra hvorki hafnað með beinum hætti né er þar að finna neinar upplýsingar um afstöðu sveitarfélagsins til umsókna(r). Af bréfinu má hins vegar ráða að orðið sé við þeim tilmælum að útiloka ekki einstaklinga sem eru 67 ára og eldri frá því að njóta ferðaþjónustu fatlaðra sem sveitarfélagið býður, eingöngu vegna aldurs.

Ráðuneytið telur það verulega ámælisvert að afgreiða umsóknir um ferðaþjónustu fatlaðra með þessum hætti, þar sem ekki kemur fram skýr afstaða til þess hvort umsókn er hafnað eða hún samþykkt. Eins og máli þessu er háttað telur ráðuneytið að rétt sé að líta svo á að í bréfi þessu felist höfnun á báðum umsóknum kæranda um ferðaþjónustu og að það sé hin kærða ákvörðun í málinu.

Í nefndu bréfi, sem og málatilbúnaði Grímsnes- og Grafningshrepps í máli þessu, eru þau rök færð fyrir því að ekki er fallist á umsókn kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra, að Sólheimar eigi samkvæmt samningi við ríkisvaldið frá 8. maí 2004 að sjá um ferðaþjónustu við þá fötluðu einstaklinga sem þar búa. Það séu því Sólheimar sem ræki ekki skyldur sínar með fullnægjandi hætti en ekki sveitarfélagið sem í raun bjóði upp á tiltekinn akstur sem er umfram skyldu, þ.e. akstur á Heilsugæsluna í Laugarási og skólaakstur á Selfoss.

Ráðuneytið hefur fyrr í úrskurði þessum rakið það álit félags- og tryggingamálaráðuneytisins, sem fer með málefni fatlaðra, að Grímsnes- og Grafningshreppi beri að veita fötluðum íbúum Sólheima ferðaþjónustu samkvæmt 35. gr. laga nr. 59/1992 og að Sólheimar fái ekki greiðslur úr ríkissjóði til að standa straum af þessari lögbundnu þjónustu sveitarfélagsins. Þá hefur verið lýst þeirri afstöðu samgönguráðuneytisins að það telur sig bundið af þessu áliti fagráðuneytisins og ágreiningur er það varðar falli ekki undir úrskurðarvald þess samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Það er því niðurstaða samgönguráðuneytisins að höfnun Grímsnes- og Grafningshrepps þann 5. mars 2009, annars vegar á umsókn kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra dags. 3. september 2007 og hins vegar umsókn dags. 29. janúar 2009, hafi verið í andstöðu við álit þess fagráðuneytis sem málefni fatlaðra heyra undir. Þar komi skýrt fram að Sólheimar fái ekki greiðslur úr ríkissjóði til að standa straum af ferðaþjónustu sem kveðið er á um í 35. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992 enda beri sveitarfélaginu skylda lögum samkvæmt að veita þá þjónustu. Ráðuneytið telur því að höfnun Grímsnes- og Grafningshrepps á umsóknum kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra hafi að þessu leyti ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og telst því ólögmæt og þar með ógild.

4. Hvað varðar kæruefnið um flókin afgreiðsluferil umsókna og þá bifreið sem notuð er til að sinna þeirri ferðaþjónustu sem boðið eru upp á, tekur ráðuneytið undir með kæranda að ótækt sé að umsóknir séu afgreiddar löngu eftir að ferð sú sem sótt var um vegna skyldi farin. Einnig að það sé lágmarkskrafa að þær bifreiðar sem notaðar eru til ferða nýtist þeim sem þurfa á þjónustunni að halda. Þá tekur ráðuneytið undir með því sem fram kemur í bréfi félags- og tryggingamálaráðuneytisins frá 18. júní sl. að hægt eigi að vera að ákveða mismunandi margar ferðir í einni ákvörðun og að sé ætlunin að hafa gildistíma ákvarðana stuttan sé mikilvægt að afgreiðslutími umsókna sé hraður. Þar sem hins vegar þegar hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að synjun umsóknarinnar sé ólögmæt og þar með ógild er ekki ástæða til fjalla nánar um áhrif þessara atriða á hina kærðu ákvörðun eða hvort þau eiga almennt undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Beðist er velvirðingar á því að vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu A, Sólheimum, um að ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps þann 5. mars 2009 um að hafna umsóknum hans um ferðaþjónustu fatlaðra, sé ólögmæt og telst hún þar með ógild.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir