Norðurþing: Samtök velunnara Kópaskersskóla gegn Sveitarstjórn Norðurþings: Mál nr. 35/2009
Ár 2009, 8. október er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 35/2009
Samtök velunnara Kópaskersskóla
gegn
Sveitarstjórn Norðurþings
I. Kröfur og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru, til samgönguráðuneytisins dags. 10. maí 2009, kærðu Samtök velunnara Kópaskersskóla, kt. 470509-2520 (hér eftir nefnd Samtökin), þá ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings er tekin var fundi sveitarstjórnar þann 3. mars 2009 að leggja af skólahald Grunnskólans á Kópaskeri.
Kæra er grundvölluð á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Samtökin telja ákvörðunina ólögmæta og krefjast þess að hún verði ógilt með það fyrir augum að skólahald á Kópaskeri verði tryggt veturinn 2009-2010 og að málið fái eðlilega meðferð auk þess að skólahald á Kópaskeri verði tryggt til frambúðar.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1 Stjórnsýslukæra, dags. 10. maí 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Fundargerð sveitarstjórnar Norðurþings dags. 3. mars 2009.
b. Fundargerð sveitarstjórnar Norðurþings dags. 5. febrúar 2009.
c. Fundargerð sveitarstjórnar Norðurþings dags. 20. maí 2008 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
i. Yfirlýsing fimm starfsmanna Öxarfjarðarskóla dags. 20. maí 2009.
ii. Tölvuskeyti frá Bergþóru Höskuldsd. til N1 Kópaskeri dags. 28. maí 2009.
d. Fundargerð menningar- og fræðslunefndar dags. 18. febrúar 2009.
e. Fundargerð menningar- og fræðslunefndar dags. 30. september 2008.
f. Fundargerð menningar- og fræðslunefndar dags. 24. júní 2008.
g. Fundargerð menningar- og fræðslunefndar dags. 13. maí 2008.
h. Fundargerð menningar- og fræðslunefndar dags. 28. apríl 2008.
i. Öxarfjarðarskóli – Krílakot. ,,Heildstæð skólastefna undir einu þaki. Barnið í brennidepli.” Auglýsing vegna kynningarfundar í Lundi 15. apríl 2009.
j. Greinargerð Samtakanna, ódags.
Nr. 2 Bréf samgönguráðuneytisins til Samtakanna dags. 18. maí 2009.
Nr. 3 Bréf samgönguráðuneytisins til Sveitarfélagsins Norðurþings dags. 22. maí 2009.
Nr. 4 Bréf samgönguráðuneytisins til Samtakanna dags. 22. maí 2009.
Nr. 5 Bréf Samtakanna til samgönguráðuneytisins dags. 27. maí 2009 ásamt eftirfarandi
fylgigögnum:
a. Samþykktir fyrir Samtök velunnara Kópaskersskóla.
b. Afrit af nöfnum stofnfélaga Samtakanna.
c. Vottorð Fyrirtækjaskrár um Samtökin.
d. Umsókn Samtakanna til Ríkisskattstjóra um skráningu og úthlutun á kennitölu til félaga, samtaka og annarra aðila sem ekki stunda atvinnurekstur.
Nr. 6 Bréf Sveitarfélagsins Norðurþings til ráðuneytisins dags. 15. júní 2009 ásamt eftirfarandi
fylgigagni:
a. Skólamál í Öxarfirði. ,,Mat á ytri aðstæðum vegna breytinga á skipulagi skólamála.” Janúar 2009.
Nr. 7 Bréf samgönguráðuneytisins til Samtakanna dags. 17. júní 2009.
Nr. 8 Bréf Samtakanna til ráðuneytisins dags. 2. júlí 2009.
Nr. 9 Bréf menntamálaráðuneytisins til samgönguráðuneytisins dags. 14. júlí 2009.
Nr. 10 Bréf samgönguráðuneytisins til menntamálaráðuneytisins dags. 15. júlí 2009.
Nr. 11 Bréf samgönguráðuneytisins til Samtakanna dags. 15. júlí 2009.
Nr. 12 Bréf samgönguráðuneytisins til Sveitarfélagsins Norðurþings dags. 15. júlí 2009.
Hin kærða ákvörðun var tekin þann 3. mars 2009 og barst kæran samgönguráðuneytinu þann 14. maí 2009. Kæran barst því innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Við Öxarfjörð, í Sveitarfélaginu Norðurþingi, hafa verið reknir tveir grunnskólar, þ.e. annars vegar á Kópaskeri og hins vegar að Lundi, einnig nefndur Öxarfjarðarskóli.
Skólaárið 2007-2008 var sú ákvörðun tekin að skólahald í Öxarfirði skyldi rekið í einni stofnun, Grunnskóla Öxarfjarðar. Voru reknar tvær deildir, önnur á Kópaskeri en hin í Lundi.
Á vormánuðum 2008 kom fram tillaga frá þróunarteymi Öxarfjarðarskóla um að sameina deildirnar sem einn grunnskóla undir sama þaki. Ekki varð af slíkri sameiningu þá og var ákveðið að grunnskólahald í Öxarfirði yrði bæði á Kópaskeri og í Lundi skólaárið 2008-2009.
Á fundi sveitarstjórnar Norðurþings þann 3. mars 2009 var síðan samþykkt að breyta fyrirkomulagi skólamála við Öxarfjörð á þann veg að leggja niður Grunnskólann á Kópaskeri, en í bókuninni segir: ,,Að áfram verði rekinn leikskóli á Kópaskeri en allir grunnskólanemar af núverandi skólasvæði Kópaskersskóla stundi skóla í Lundi. Skólinn í Lundi og leikskóli á Kópaskeri verða ein stofnun.”
Samtökin eru ósátt við þessa ákvörðun þar sem þau vilja að skólahald á Kópaskeri verði tryggt til frambúðar. Telja þau málsmeðferð sveitarfélagsins við ákvarðanatökuna hafi brotið gegn þeim reglum sem stjórnvöldum ber að fara eftir á margvíslegan hátt. Sveitarfélagið hafnar því og telur að ákvörðunin hafi verið í samræmi við lög og reglur.
Samtökin kærðu ákvörðun sveitarstjórnar til samgönguráðuneytisins þann 10. maí 2009.
Með bréfi dags.18. maí 2009 tilkynnti samgönguráðuneytið Samtökunum að það hefði móttekið erindi þeirra og með bréfi dags. 22. maí 2009 óskaði ráðuneytið eftir staðfestingu á fyrirsvari þeirra sem undirrituðu kæruna f.h. félagsins. Staðfesting barst ráðuneytinu með bréfi dags. 27. maí 2009.
Með bréfi dags. 22. maí 2009 var Sveitarfélaginu Norðurþingi gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau þann 15. júní 2009.
Samtökunum var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Norðurþings með bréfi dags. 17. júní 2009 og bárust athugasemdir þann 2. júlí 2009.
Með bréfi dags. 15. júlí 2009 sendi samgönguráðuneytið menntamálaráðuneytinu gögn málsins til upplýsinga.
Með bréfi dags. 15. júlí 2009 sendi samgönguráðuneytið báðum aðilum bréf þar sem tilkynnt var að uppkvaðning úrskurðar myndi tefjast.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök Samtakanna
Samtökin telja að málsmeðferð sveitarstjórnar hafi farið gegn 8. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008. Tillagan hafi hvorki verið kynnt í skólaráði Grunnskólans að Lundi, né í skólaráði Kópaskersskóla áður en hún var lögð fram á sveitarstjórnarfundinum og samþykkt. Þá telja Samtökin að vægi starfsmanna Öxafjarðarskóla á fundi menningar- og fræðslunefndar þann 18. febrúar 2009 þar sem rætt var um skólamála hafi verið óeðlilegt.
Samtökin telja einnig að ákvörðunin gangi gegn 5. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 þar sem kveðið er á um tengingu grunnskóla og leikskóla. Ákvörðun sveitarstjórnar hafi í för með sér að tengsl leikskólans og grunnskóla rofni og sameining grunnskóla og leikskóla í eina stofnun muni engu breyta hvað það varðar.
Þá telja Samtökin að ákvörðunin brjóti gegn meðalhófsreglu þar sem ákvörðunin sé íþyngjandi fyrir íbúa í skólahverfi Kópaskersskóla en líkur séu á að ákvörðunin hafi neikvæð áhrif á samfélagið. Sveitarstjórn hafi hvorki tekið tillit til skoðana sem komu fram á undirskriftalista frá miklum meirihluta foreldra né á undirskriftalista undirrituðum af fjölmörgum íbúum héraðsins. Þá vekja Samtökin athygli á sérstöðu málsins og telja að ekki sé vitað um sambærilegt tilvik á síðari árum hér á landi.
Jafnframt benda Samtökin á að ákvörðunin gangi gegn drögum að aðalskipulagi fyrir sveitarfélagið sem nú er unnið að.
Samtökin telja breytinguna hvorki vera til þess að tryggja hagmuni barnanna sem best né alls samfélagsins við Öxarfjörð. Telja þau að ákvörðun sveitarstjórnar feli í sér uppgjöf þess verkefnis að verja byggð í sveitarfélaginu öllu og það geti ekki þjónað hagsmunum byggðar á Kópaskeri og nærsveitum að leggja af grunnskólann í þorpinu. Breytingin geti haft alvarlegar afleiðingar í för með sér, svo sem fólksflutningar frá Kópaskeri og hamlað því að nýtt fólk setjist þar að. Þjónusta í smærri samfélögum á Íslandi hafi sífellt farið minnkandi og hefur grunnskólinn víða verið síðasta vígið. Brýnt sé að vernda Kópasker sem þjónustukjarna bæði vegna íbúanna og þess lykilhlutverks sem þorpið leikur í þjónustu við dreifbýlið. Telja Samtökin að það sé ógn við samfélagið á Kópaskeri að leggja niður grunnskólann sem sé hjarta og miðpunktur samfélagsins. Þá benda Samtökin á að rannsóknir hafi sýnt að gæði skólastarfsins eru óháð stærð bekkja auk þess sem auðveldara sé að beita sveigjanleika við kennslu og stundaskrárgerð í minni skólum heldur en þeim fjölmennari.
Samtökin benda jafnframt á að verði grunnskóli lagður af á Kópaskeri þá muni nemendur á Kópaskeri þurfa að sitja í skólabíl í 20 til 30 mínútur tvisvar á dag. Í greinargerð sinni benda þau á að Umboðsmaður barna í Noregi haldi því fram að rannsóknir sýni að daglegur akstur hafi áhrif á heilsu skólabarna þar sem þau þurfi að sitja lengur kyrr en þeim sé eðlilegt og þau hefðu annars gert ef skólinn væri í næsta nágrenni. Þá hafi hinn norski umboðsmaður einnig áhyggjur af því einelti sem virðist stundað í skólabílum en þar sé ekki eftirlit með börnunum eins og á skólalóðum og öðrum skólasvæðum.
Í greinargerð samtakanna kemur fram að þó að ekki sé minnst á fjárhagslegar ástæður þess að sameina skólana á Kópaskeri og í Lundi í bréfi sveitarstjórnar Norðurþings, sé ástæða til að nefna að meginrök slíkra aðgerða hér á landi hafa oft verið fjárhagsleg og þau rök t.d. ráðið sameiningu fámennra skóla í Eyjafirði fyrir nokkrum árum en sú sameining ekki haft í för með sér þann fjárhagslega ávinning sem vonast var til. Þá þarf að hafa í huga að fjárhagslegar ástæður stríða oft gegn faglegum sjónarmiðum og taka ekki mið af þörfum nemenda.
Samtökin telja ekki sjálfgefið að börnunum á Kópaskeri verði betur sinnt faglega og félagslega í Lundi en mögulegt er að gera á Kópaskeri. Starfskraftar og þekking starfsfólks nýtist hverjum einstaklingi sérstaklega vel í skóla sem er hluti af samfélagi nemenda þar sem traust tengsl geta skapast á milli kennara og foreldra. Skólastarf muni ávallt vera háð hæfni kennara og gæðum kennslunnar en fari ekki einungis eftir stærð skóla eða stærð bekkja.
Samtökin hafna þeirri fullyrðingu sveitarfélagsins að á þeim fundi sem haldinn var þann 6. febrúar 2009 á Kópaskeri hafi falist samráð við íbúa sveitarfélagins. Fundurinn hafi verið haldinn til að kynna skýrslu Rannsóknar- og þróunarmiðstöðvar Háskólans á Akureyri (RHA) um Skólamál í Öxarfirði, en sveitarstjóri kynnti þar ekki neinar hugmyndir um breytingar á skólahaldi. Benda Samtökin á að skýrsla RHA gefi til kynna að verði skólahald lagt af á Kópaskeri hefði það mjög alvarlegar afleiðingar fyrir samfélagið. Sveitarstjórn hafi tekið þá ákvörðun að leggja niður Grunnskólann á Kópaskeri innan mánaðar frá því að skýrslan var kynnt og hafi sú ákvörðun komið íbúum Kópaskers að óvörum. Engin umræða hafi farið fram um mögulega breytingu á skólahaldi í héraðinu áður en þróunarteymið Öxarfjarðarskóla lagi fram tillögur sínar í apríl 2008. Hvorki kennarar eða aðrir starfsmenn skólans hafi vitað um hugmynd þróunarteymisins fyrr en á fundi starfsmanna þann 10. apríl 2008, þar sem tillögurnar voru kynntar. Eftir að ákvörðun um tvo grunnskóla í Öxarfirði var tekin sumarið 2008 hafi verið algjörlega óljóst hvert sveitarstjórn stefndi, hvorki tillögur né stefnumörkun hafi legið fyrir.
Samtökin benda á að sú tillaga sveitarstjórnar sem samþykkt var á fundinum þann 3. mars 2009 hafi aldrei komið til umræðu í samfélaginu þar sem hún kom einungis fram á fundinum en var ekki kynnt á dagskrá hans. Slík málsmeðferð líkist fremur valdníðslu en meðalhófsreglu og vandaðri stjórnsýslu. Sama megi segja um málsmeðferð sveitarstjórnar þann 20. maí 2008 er tillaga að heildstæðri skólastefnu undir einu þaki var til afgreiðslu en tillagan var fyrst lögð fram á þeim fundi.
Samtökin telja að með þeirri ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings að leggja niður Grunnskólann á Kópaskeri þá sé höggvið að rótum byggðarinnar auk þess sem það veiki skólastarf í héraðinu að um það sé tekin ákvörðun sem veldur svo hatrömmum deilum.
Þá telja Samtökin rétt að gera athugasemd við þá staðhæfingu sem fram kemur í greinargerð sveitarfélagsins að nemendur í Grunnskólanum á Kópaskeri hafi einungis verið 19 veturinn 2007-2008 en 37 að Lundi. Í því sambandi sé rétt að benda á að á Kópaskeri voru aðeins 1.-7 bekkur en nemendur 8.-10. bekkjar voru í Grunnskólanum að Lundi.
Varðandi það hvort Samtökin hafi lögvarða hagsmuni af því að fá ákvarðanatöku sveitarstjórnarinnar hnekkt benda þau á að margir stofnfélagar Samtakanna séu foreldrar barna á Kópaskeri og eigendur fasteigna og fyrirtækja þar.
IV. Málsástæður og rök Sveitarfélagsins Norðurþings
Sveitarfélagið bendir á að sú ákvörðun að leggja niður grunnskólahald á ákveðnum stað og færa skólahald til annars skóla feli í sér ákvörðun um það hvernig sveitarfélag veitir lögákveðna þjónustu. Ekki sé sjálfgefið að slík ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Ákvæði 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga feli í sér skyldu ráðuneytisins til þess að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Úrskurðarvald ráðuneytisins sé samkvæmt orðalagi ákvæðisins og tilætlan háð því að kærendur hafi lögvarða hagsmuni af kærðri ákvörðun.
Þá bendir sveitarfélagið á að ákvæði grunnskólalaga um réttindi og skyldur nemenda feli í sér rétt og skyldu til grunnskólanáms en ákvörðun um það hvar sú þjónusta er veitt sé í höndum sveitarfélagsins.
Í greinargerð sveitarfélagsins kemur fram, að hin umdeilda ákvörðun kunni að vera stjórnvaldsákvörðun gagnvart þröngum hópi fólks, s.s. starfsmönnum stofnunarinnar en ekki verði séð að ákvörðunin hafi svo náin tengsl við nemendur og forráðamenn þeirra að hún varði réttindi og skyldur þeirra.
Sveitarfélagið telur að hin umdeilda ákvörðun sé því ekki stjórnvaldsákvörðun sem Samtökin séu aðili að auk þess sem þau hafi ekki sýnt fram á lögvarða hagsmuni af því að fá ákvörðunina ógilta eða að fá álit á lögmæti hennar. Við mat á því verði að líta til sambærilegra reglna og gilda um kröfur til aðildar að dómsmáli. Sveitarfélagið telur því að umfjöllun ráðuneytisins geti ekki byggst á 103. gr. sveitarstjórnarlaga, en bendir á að ráðuneytið hafi vald um það hvort það veiti álit sitt á málinu skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga.
Þá bendir sveitarfélagið á að framkomin kæra varði að nokkru leyti ávirðingar um meint brot á löggjöf um grunnskólamál, en samkvæmt lögum nr. 91/2008 um grunnskóla fari menntamálaráðuneytið með yfirstjórn málefna grunnskóla og verði málsmeðferð samgönguráðuneytisins að takmarkast af því.
Í greinargerð sveitarfélagsins kemur fram að skólaárið 2007-2008 var skólahald í Öxarfirði rekið í einni stofnun Grunnskóla Öxarfjarðar. Var skólinn deildarskiptur og var önnur deildin í Lundi en hin á Kópaskeri. Þróunarteymi skólanna hafi setti fram þá hugmynd að reka skólana undir einu þaki vorið 2008 en á þeim tíma fór fram mikil umræða um möguleika þess að sameina skólastarf grunnskólanna í Öxarfirði á einn stað. Ákveðið var að ekki kæmi til slíkrar sameiningar skólaárið 2008-2009 en í september 2008 var staðfest í sveitarstjórn Norðurþings að grunnskólahald í Öxarfirði yrði í tveimur stofnunum þ.e. að Lundi og á Kópaskeri. Veturinn 2007-2008 voru 19 nemendur í Grunnskólanum á Kópaskeri og 37 að Lundi, en 30 km eru á milli skólanna.
Að beiðni Norðurþings gerði RHA skýrslu um skólamál í Öxarfirði og í henni kom fram faglegt álit á möguleikum um skipan skólahalds í Öxarfirði til framtíðar. Skýrslan var kynnt á opnum fundi á Kópaskeri þann 6. febrúar 2009 auk þess sem skýrslan var til umræðu á fundi menningar- og fræðslunefndar þann 18. febrúar 2009. Í kjölfarið var málið tekið til afgreiðslu hjá sveitarstjórn Norðurþings þar sem samþykkt var að breyta fyrirkomulagi skólamála við Öxarfjörð við upphaf skólaárs 2009-2010 með þeim hætti að allir grunnskólanemar af svæði Kópaskersskóla myndu stunda nám í Lundi, en áfram yrði rekinn leikskóli á Kópaskeri.
Meginrök sveitarstjórnar fyrir þeirri ákvörðun að leggja af grunnskólahald á Kópaskeri koma fram í greinargerð með tillögunni en þar segir m.a.:
,,Fyrirkomulag skólamála hefur verið deiluefni í mörgum samfélögum viða um land. Ástæða hefur oft á tíðum verið ótti við breytingar og áhrif þeirra, sérstaklega á minni samfélög. Í allri umræðu um skólamál skal því haldið til haga að málið snýst um velferð barnanna og möguleika þeirra að til stunda nám þar sem faglegum og félagslegum þörfum þeirra er sinnt. Með þessari breytingu á skipan skólamála við Öxarfjörð teljum við að hagsmunum barnanna og alls samfélagsins við Öxarfjörð verði best tryggðir.
Þar sem útlit er fyrir að nemendum fækki á báðum starfsstöðvum er ljóst að kenna verður enn fleiri árgöngum saman og möguleikar barnanna að finna félaga í jafningjahópnum fara minnkandi. Vissulega þykir kostur að mæta hverjum og einum á einstaklingsgrunni og að börnin eigi félaga úr breiðari aldurshóp, en þegar aldursmunurinn og þar með þroskamunurinn telja fleiri ár er erfiðara að mynda samstarfshópa á jafningjagrunni. Hins vegar verður hópurinn áfram það smár að um samkennslu árganga verður að ræða og samskipti milli aldurshópa verða mikil. Með þessu móti sjáum við einnig fram á að starfskraftar og þekking starfsfólks skólanna muni nýtast öllum nemendum betur og þar með mun þjónustan við fjölskyldur við Öxarfjörð styrkjast.
Sveitarfélagið Norðurþing leggur metnað sinn í að reka góða skóla, til þess þarf samhent starfsfólk með góða menntun, reynslu og jákvætt hugarfar. Leiða má líkur að því að starfsumhverfið verði eftirsóknarverðara í einni stærri einingu þar sem breiðari hópur fagfólks vinnur saman að kennslu og velferð barnanna frekar en í tveimur minni einingum. Mikilvægt er ef vel á til að takast að allir leggist á eitt í þessu mikilvæga máli, samstaða, samvinna og jákvætt hugarfar mun efla skólastarf og samfélagið í Öxarfirði. "
Í greinargerð sveitarfélagsins kemur fram að forsendur ákvörðunarinnar byggist þó á víðtækari grunni en að framan er rakið svo sem þeirri undirbúningsvinnu sem átt hafði sér stað og fram kemur í gögnum málsins þ.m.t. greinargerð frá RHA.
Varðandi þá málsástæðu Samtakanna að hugmynd um breytingu á skólahaldi í Öxarfirði hafi ekki verið borin undir Skólaráð Kópaskersskóla bendir sveitarfélagið á að með hliðsjón af hlutverki sveitarfélaga og skólanefnda við ákvörðun þess ramma sem skólahald sveitarfélags er fellt í verði ekki séð að það sé hlutverk skólaráða að taka til umfjöllunar tillögur sem varða slíka þætti. Skólaráðið geti hins vegar verið samráðsvettvangur skólastjóra og skólasamfélags um breytingar í skólastarfi en formlegur samráðsvettvangur sveitarstjórnar liggi um skólanefnd, þar sem áheyrnarfulltrúar skólastjórnenda, kennara og foreldrafélaga sitja. Sveitarstjórnir hafi ekki formlega leið til þess að leggja mál fyrir skólaráð heldur sé það skólastjóri sem leggur mál fyrir skólaráð. Þá sé rétt að geta þess að skólaráð var ekki starfandi við Kópaskersskóla þegar ákvörðun sveitarstjórnar var tekin.
Sveitarfélagið hafnar því að nokkuð óeðlilegt hafi verið við aðkomu starfsmanna Öxarfjarðarskóla á fundi menningar- og fræðslunefndar Norðurþings. Hluta starfsmanna Öxafjarðarskóla og Kópaskersskóla var boðið til fundarins sem gestum þar sem umræður fóru fram um málið. Ekkert óeðlilegt sé að gestir komi á fundi nefnda og slíkt beinlínis til þess fallið að málsmeðferðin geti orðið vandaðri.
Sveitarfélagið bendir á að hin umdeilda ákvörðun hafi meðal annars falið í sér að leikskólinn á Kópaskeri og Grunnskóli Öxarfjarðar voru sameinaðir. Slíkt sé til þess fallið að auka samstarf í leik- og grunnskólastarfi en algengt sé að slíkur rekstur sé ekki undir sama þaki en fjarlægðir milli skóladeildanna takmarki ekki möguleika á því að skólahaldið samræmist 5. gr. laga um grunnskóla.
Sveitarfélagið hafnar því að skólahald í Norðurþingi sé í ósamræmi við meðalhófsreglur. Ákvörðun um sameiningu grunnskólanna byggist á faglegum og málefnalegum sjónarmiðum samanber þau gögn sem liggja fyrir í málinu. Sveitarstjórnarmenn hafi tekið ákvörðunina samkvæmt sannfæringu sinni eftir að þar til bærir aðilar höfðu farið yfir hagsmuni og sjónarmið. Mörg sjónarmið hafi komið fram varðandi skólahald í Öxarfirði og yfir þau hafi verið farið í ákvarðanatöku sveitarfélagsins. Hins vegar séu slík sjónarmið ekki ávallt samrýmanleg og því ljóst að einhverjir verði óánægðir með ákvörðunina.
Þá telur sveitarfélagið að drög að aðalskipulagi sveitarfélagsins hafi ekki áhrif á gildi ákvörðunar sveitarstjórnar um grunnskólahald í Öxarfirði.
Loks bendir sveitarfélagið á að verulegt samstarf hafi því átt sér stað varðandi fyrirhugaðar breytingar á skólahaldi í Öxarfirði allt frá vorinu 2008. Í því sambandi er sérstaklega bent á opinn fund á Kópaskeri þann 6. febrúar 2009 þar sem hugmyndir um breytingar á skólahaldi voru kynntar. Þannig hafi samráð með íbúunum komið til viðbótar því samráði sem átti sér stað innan nefndakerfis sveitarfélagsins.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Almennt. Frumskilyrði þess að kæra sé tekin til úrskurðar er að kæruaðild sé fyrir hendi og kært sé innan kærufrests en auk þess verður álitaefnið að eiga undir úrskurðarvald viðkomandi stjórnvalds. Ljóst er að kæra barst innan kærufrests, sbr. það sem fram kemur í kafla I. hér að framan. Umfjöllun ráðuneytisins mun því í fyrstu lúta að þeim álitaefnum er snerta aðild og úrskurðarvald auk umfjöllunar um kröfugerðina.
2. Kröfugerð. Kröfugerð Samtakanna er tvíþætt. Telja þau annars vegar hina umdeildu ákvörðun ólögmæta og krefjast þess að hún verði ógilt og hins vegar krefjast þau þess að skólahald á Kópaskeri verði tryggt til frambúðar.
Hvað síðari kröfuna varðar þá telur ráðuneytið ljóst að slík krafa getur ekki átt undir úrskurðarvald þess. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en úrskurðarvald ráðuneytisins nær einungis til að staðfesta ákvarðanirnar eða ógilda.
Ráðuneytið hefur því hvorki valdheimildir né úrræði sem tryggt geta þá kröfu Samtakanna að skólahald á Kópaskeri verið tryggt til frambúðar. Krafan er því ekki úrskurðartæk.
Umfjöllun ráðuneytisins hér á eftir miðast þar af leiðandi einungis við fyrri kröfuna, þ.e. hvort hin umdeilda ákvörðun sé ólögmæt.
2. Úrskurðarvald. Sveitarfélagið heldur því fram að ákvörðun sú sem um er deilt í málinu sé ekki stjórnvaldsákvörðun og því geti umfjöllun ráðuneytisins ekki byggst á 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Áréttar sveitarfélagið að stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun sem kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds.
Ljóst er að sú ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings að leggja niður Grunnskólann á Kópaskeri og færa allt grunnskólahald að Lundi beindist að fjölda einstaklinga en ekki einhliða að tilteknum aðila í ákveðnu máli. Ráðuneytið telur ljóst að ákvörðun sveitarstjórnar sé þar af leiðandi ekki stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga, heldur sé um að ræða fyrirmæli sem beint er til ótiltekins hóps.
Hins vegar telur ráðuneytið að þótt um sé að ræða ákvörðun sem uppfyllir ekki skilyrði þess að teljast stjórnvaldsákvörðun þá sé til þess að líta að sú meginregla stjórnsýsluréttar, að störf stjórnvalds skuli grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum, hafi víðtækara gildi en svo að hún taki einungis til stjórnvaldsákvarðana. Styðst þessi afstaða ráðuneytisins t.d. við álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 4478/2005, 2264/1997 og 1489/1995.
Með sérstökum lagaheimildum hefur verið komið á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum landsins. Slíkar eftirlitsheimildir eru m.a. í 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga segir að ráðuneytið skuli úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Ákvæði þetta verður að skoða í ljósi 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaganna sem segir að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sem kveður á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.
Þessi ákvæði kveða á um svokallaðan sjálfsstjórnarrétt sveitarfélaga og nær úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. ekki til þess að breyta ákvörðunum sveitarstjórnar sem grundvallast á þeim rétti heldur einungis til að staðfesta ákvarðanirnar eða ógilda.
Úrskurðarvald ráðuneytisins nær þannig aðeins yfir hina formlegu hlið máls, þ.e. hvort lögfestar sem ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar hafi verið virtar við ákvarðanatöku sveitarstjórnar Norðurþings í því máli sem hér um ræðir en ekki til mats á efnisinnihaldi ákvörðunarinnar, þ.e. atriða sem byggjast á hinu frjálsa mati sveitarstjórnar.
Samkvæmt 5. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008 er rekstur almennra grunnskóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga og bera þau ábyrgð á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Teljast málefni grunnskóla því til sveitarstjórnarmálefna í skilningi 103. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 4. gr. laga um grunnskóla er kveðið á um að menntamálaráðherra fari með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taka til og hefur eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lög þessi, reglugerðir við þau og aðalnámskrá grunnskóla kveða á um. Í 47. gr. laganna eru tæmandi taldar kæruheimildir einstakra ákvarðana um málefni grunnskóla til menntamálaráðherra. Ekki verður séð að það álitaefni sem hér er til meðferðar falli undir úrskurðarvald menntamálaráðherra. Í ljósi meginreglu 103. sveitarstjórnarlaga um kæruheimild til ráðuneytisins verða ákvarðanir sveitarfélaga um réttindi og skyldur borgaranna kærðar til ráðuneytisins, nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögum. Verður því ekki annað séð en að hin kærða ákvörðun sé kæranleg til samgönguráðuneytisins skv. 103. gr.
Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið rétt að taka til skoðunar hvort sú efnislega ákvörðun að leggja niður Grunnskólann á Kópaskeri og færa allt grunnskólahald í Öxarfirði að Lundi hafi verið tekin með formlega réttum hætti og hvort gætt hafi verið að hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins en stjórnvaldi ber ávallt að gæta þess grundvallarsjónarmiðs að athafnir þess og ákvarðanir séu málefnalegar og lögmætar. Valdheimild ráðuneytisins nær ekki til að endurskoða efnisinnihald ákvörðunarinnar enda byggist það á hinu frjálsa mat sveitarfélagsins.
3. Aðild. Sveitarfélagið heldur því fram að Samtökin hafi ekki sýnt fram á að þau hafi lögvarða hagsmuni af því að fá ákvörðunina ógilta eða að fá álit á lögmæti hennar.
Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna þá meginreglu stjórnsýsluréttar að aðili máls hafi kæruheimild. Í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er ekki sérstaklega fjallað um hverjir geti kært mál til ráðuneytisins. Löng venja er hins vegar fyrir því að túlka ákvæðið þannig að málskotsréttur 103. gr. sveitarstjórnarlaga sé rýmri en samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og á það jafnt við um íbúa sveitarfélaga sem og sveitarstjórnarmenn. Hefur verið litið svo á að íbúar sveitarfélags eigi almennt lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnarinnar. Er þá litið til þess að ákvarðanir geta haft margháttuð áhrif fyrir íbúa án þess að alltaf sé hægt að benda á einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga.
Með vísun til framangreinds telur ráðuneytið að Samtökin eigi kæruaðild í máli þessu.
4. Athugun ráðuneytisins. Að framangreindu virtu mun athugun ráðuneytisins beinast því hvort sú ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings sem tekin var á fundi þann 3. mars 2009 um að leggja af skólahald í Grunnskólanum á Kópaskeri hafi verið lögmæt og í samræmi málsmeðferðarreglur stjórnsýslunnar en stjórnvaldi ber ávallt að gæta þess að athafnir þess séu lögmætar og málefnalegar.
5. Lögmæti og málsmeðferð. Samkvæmt 5. gr. laga um grunnskóla er það lögbundið hlutverk sveitarfélaga að reka grunnskóla, en í ákvæðinu segir m.a.
,,Rekstur almennra grunnskóla er á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Sveitarfélög bera ábyrgð á heildarskipan skólahalds í grunnskólum sveitarfélagsins......og á framkvæmd grunnskólastarfs í sveitarfélaginu. Sveitarfélög setja almenna stefnu um grunnskólahald í sveitarfélaginu og kynna fyrir íbúum þess.
Ráðuneytið telur ljóst að umrædd ákvörðun sveitarfélagsins brýtur ekki í bága við fyrrgreint ófrávíkjanlegt ákvæði 5. gr. laganna. Ákvörðun sveitarfélagins um það hvernig skólahaldi í sveitarfélaginu skuli háttað er fyrst og fremst komið undir frjálsu mati sveitarstjórnar og er það ekki í valdi ráðuneytisins að endurskoða slíka ákvörðun eins og fyrr segir.
Samtökin telja að ákvörðunin gangi gegn ákvæði fyrrgreindar 5. gr. sem kveður á um tengingu grunnskóla og leikskóla, en því hafnar sveitarfélagið og segir að ákvörðunin hafi m.a. falið í sér sameiningu leikskólans á Kópaskeri og Grunnskóla Öxarfjarðar þó svo að þeir séu ekki reknir undir sama þaki.
Í 5. gr. laga um grunnskóla er kveðið á um að sveitarfélögum sé m.a. skylt að koma á samstarfi leikskóla og grunnskóla án þess að slíkt samstarf sé skýrt nánar. Í lögskýringargögnum er ekki að finna nánari skýringum á ákvæðinu. Löggjafinn hefur því eftirlátið sveitarfélögum mótun slíks samstarfs án frekari afskipta. Ekki verður séð að sú ákvörðun að leggja af grunnskólahald á Kópaskeri sé til þess fallin að hamla lögbundnu samstarfi skv. 1. mgr. 5. gr. enda hafa engin gögn verið lög fram sem styðja slíkt.
Þá telja Samtökin að ákvörðunin sé ógild þar sem hún hafi ekki verið í samræmi við 8. gr. laga um grunnskóla þar sem þess hafi ekki verið gætt að leita umsagnar skólaráða beggja skólanna, en í ákvæðinu segir:
,,Við grunnskóla skal starfa skólaráð sem er samráðsvettvangur skólastjóra og skólasamfélags um skólahald. Skólaráð tekur þátt í stefnumörkun fyrir skólann og mótun sérkenna hans. Skólaráð fjallar um skólanámskrá skólans, árlega starfsáætlun, rekstraráætlun og aðrar áætlanir um skólastarfið. Skólaráð skal fá til umsagnar áætlanir um fyrirhugaðar meiri háttar breytingar á skólahaldi og starfsemi skóla áður en endanleg ákvörðun um þær er tekin. Skólaráð fylgist almennt með öryggi, aðbúnaði og almennri velferð nemenda. Skólanefnd, sbr. 6. gr., getur með samþykki sveitarstjórnar falið skólaráðum einstakra skóla ákveðin verkefni þessu til viðbótar.”
Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að grunnskólalögum kemur fram að 8. gr. frumvarpsins sé nýmæli og að skólaráð skuli ,,...hafa víðtækt hlutverk sem samráðsvettvangur um hvaðeina sem lýtur að skólahaldinu og breytingar á því og geta einstök sveitarfélög einnig ákveðið að fela skólaráðum einstakra skóla ákveðin verkefni umfram það, t.d. ákvörðunarvald í einstökum málum og þátttöku í vali á nýjum skólastjóra.”
Sveitarfélagið hefur upplýst að skóaráð hafi ekki verið starfandi við Grunnskólann á Kópaskeri þegar ákvörðunin var tekin, e.t.v. vegna þess að ákvæðið var nýmæli í hinum nýju grunnskólalögum er tóku gildi þann 1. júlí 2008. Sú staðreynd að ekki var starfandi skólaráð við Grunnskólann á Kópaskeri gerði sveitarstjórn ómögulegt að leita umsagnar þess um fyrirhugaða breytingar á skólahaldi. Í 4. gr. reglugerðar nr. 1157/2008 um skólaráð við grunnskóla segir að skólastjóri skuli stýra starfi skólaráðs og bera ábyrgð á stofnun þess. Það var því ekki af vanrækslu sveitarstjórnar eða menningar- og fræðslunefndar sveitarfélagsins að skólaráð var ekki starfandi við Grunnskólann á Kópaskeri. Sveitarfélagði hefur ekki gefið neina skýringu á því af hverju ekki hafi verið leitað umsagnar skólaráðs Grunnskólans í Lundi um fyrirhugaðar breytingar. Ekki verður hins vegar séð að sá galli á málsmeðferðinni hafi teljandi áhrif á það hver niðurstaða sveitarstjórnarinnar varð um það hvernig skólahaldi skyldi háttað.
Af gögnum málsins má sjá að sú ákvörðun að leggja af grunnskólahald á Kópaskeri hefur átt sér nokkurn aðdraganda, en þess má geta að skólaárið 2007-8 var skólahald í Öxarfirði rekið í einni stofnun þó að grunnskóli hafi verið starfræktur bæði á Kópaskeri og í Lundi. Þá má einnig nefna vinnu þróunarteymis Öxarfjarðarskóla og skýrslu RHA Skólamál í Öxarfirði, auk þess sem ljóst er að nokkuð lengi virðist hafa verið rætt um fyrirkomulag skólahalds við Öxarfjörð áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Þá er einnig ljóst, sbr. fundargerðir menningar- og fræðslunefndar, að skólamál við Öxarfjörð höfðu verið til meðferðar hjá nefndinni undanfarið.
Þá telja Samtökin að málsmeðferð menningar- og fræðslunefndar hafi verið ófullnægjandi þar sem starfsmenn Öxarfjarðarskóla hafi haft óeðlilegt vægi er rætt var um skólamál á fundi nefndarinnar þann 18. febrúar 2009 án þess þó að það sé rökstutt frekar. Sveitarfélagið hafnar þessari staðhæfingu og bendir á í greinargerð sinni að það að fá gesti á fundi nefnda sé til þess fallið að málsmeðferðin geti orðið vandaðri.
Ráðuneytið getur tekið undir sjónarmið sveitarfélagins í þessu efni og gerir ekki athugasemd við málsmeðferð nefndarinnar að þessu leyti enda engin gögn lögð fram er bendi til þess að um óeðlilegt vægi fulltrúa Öxafjarðarskóla hafi verið að ræða í þessu sambandi. Þó svo að fjöldi fulltrúa Öxafjarðarskóla hafi verið helmingi fleiri en fulltrúar Kópaskersskóla á fundinum þá þarf slíkt ekki að leiða til þess að vægi þeirra síðarnefndu hafi verið minna en hinna fyrrnefndu.
Ráðuneytið vill þó í þessu sambandi benda á að betur hefði farið á því að fundargerð fundarins bæri með sér niðurstöðu eða afgreiðslu þess erindis sem til umfjöllunar var en einungis er bókað að á fund nefndarinnar hafi komið fulltrúar Öxarfjarðarskóla annars vegar og hins vegar fulltrúar Kópaskersskóla. Ráðuneytið vill í því sambandi árétta mikilvægi þess að rétt sé staðið að bókunum í fundargerðir þannig að fundargerðin beri með sér á hvern hátt tiltekið mál hafi verið afgreitt en það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvöld sjái til þess að jafnan liggi fyrir í gögnum þeirra hvernig mál hafi endanlega verið afgreidd, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1355/1995. Þá er það er einnig óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins að stjórnsýsla skuli vera rekjanleg og gegnsæ þannig að stjórnvald geti síðar gert grein fyrir því á hvaða grundvelli ákvörðun var tekin.
Samtökin telja að hin umdeilda ákvörðun sé brot á meðalhófsreglu þar sem hún sé íþyngjandi fyrir íbúa í skólahverfi Kópaskersskóla. Ráðuneytið telur ljóst að í því sambandi verður að líta til þess hvert markmið ákvörðunarinnar er. Í greinargerð með tillögunni kemur fram að ætlunin sé m.a. að sinna bæði félagslegum sem og faglegum þörfum barnanna á svæðinu betur auk þess sem starfskraftar og þekking starfsfólks muni nýtast öllum börnunum betur. Ljóst er að mat sveitarstjórnar á að ná fram þessum markmiðum var að leggja af grunnskólahald á Kópaskeri og sameina það skólahaldi á Lundi. Ráðuneytið getur að mörgu leyti tekið undir þær áhyggjur sem Samtökin hafa af framtíð Kópaskers þar sem sú ákvörðun að leggja niður grunnskólann í þorpinu getur haft víðtækar afleiðingar í för með sér í svo litlu samfélagi en telur engu að síður ljóst með vísan til framangreinds að ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, þ.e. mati sveitarstjórnar á því hvaða valkostur væri æskilegastur í skólamálum. Um er að ræða ákvörðun sem tekin er á grundvelli sjálfsákvörðunarréttar og hins stjórnmálalega valds sveitarstjórna.
Að lokum telja Samtökin að hin umdeilda ákvörðun gangi gegn drögum að aðalskipulagi Kópaskers án þess þó að það sér rökstutt nánar. Sveitarfélagið hafnar því einnig án frekari rökstuðnings. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að umhverfisráðherra fer með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála samkvæmt 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Málefni er snerta skipulagsmál sveitarfélaga eiga þar af leiðandi ekki undir úrskurðarvald samgönguráðuneytisins.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Hafnað er kröfu Samtaka velunnara Kópaskersskóla um að ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings er tekin var á fundi þann 3. mars 2009 um að leggja af skólahald Grunnskólans á Kópaskeri sé ólögmæt.
Kröfu Samtaka velunnara Kópaskersskóla um að skólahald á Kópaskeri verði tryggt til frambúðar er vísað frá ráðuneytinu.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Hjördís Stefánsdóttir