Siglingastofnun: Lögmæti afturköllunar á skipan verndarfulltrúa hafnar. Mál nr. 30/2009

Ár 2009, 20. október er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 30/2009

A

gegn

Siglingastofnun Íslands

I. Aðild og kröfugerð

Með stjórnsýslukæru, dags 25. apríl 2009, sem barst ráðuneytinu 6. maí 2009, kærði A, Raufarhöfn, þá ákvörðun Siglingastofnunar Íslands (hér eftir nefnd Siglingastofnun), frá 26. janúar 2009, að afturkalla skipan hans sem verndarfulltrúa hafnarinnar á Raufarhöfn.

Gerir A þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Siglingastofnun krefst þess að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Hin kærða ákvörðun var tekin þann 26. janúar 2009. Ráðuneytinu barst stjórnsýslukæran þann 6. maí sl. en hún var póstlögð þann 4. maí 2009. Ljóst er því að þegar kæran barst ráðuneytinu var liðinn þriggja mánaða kærufrestur 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Enda óskar A eftir því að kæra hans verði tekin til meðferðar þrátt fyrir að kærufrestur sé liðinn.

Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga er að finna heimild til að taka kærur til meðferðar eftir þriggja mánaða kærufrestinn, m.a. ef veigamiklar ástæður mæla með því og er þá m.a. litið til hagsmuna aðila af því að fá niðurstöðu. Ráðuneytið telur þetta eiga við í máli því sem hér er til úrlausnar og er þá einnig til þess að líta að Siglingastofnun mælist til þess í umsögn sinni að kærunni verði ekki vísað frá heldur tekin til meðferðar á grundvelli framangreindrar heimildar.

Kæruheimild er í 12. gr. laga nr. 50/2004 um siglingavernd. Ekki er ágreiningur um aðild.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum voru atvik málsins með eftirfarandi hætti.

Með dómi Héraðsdóms Norðurlands eystra uppkveðnum þann 7. nóvember 2007 í máli ákæruvaldsins gegn A nr. S-228/2007 var A dæmdur til greiðslu sektar í ríkissjóð vegna tollalagabrots en sýknaður fyrir brot í opinberu starfi.

Í desember 2007 óskaði Siglingastofnun eftir því við ríkislögreglustjóra að A færi í gegnum nýtt mat um hæfi til að starfa sem verndarfulltrúi hafnar. Mat ríkislögreglustjóra barst Siglingastofnun 27. maí 2008.

Siglingastofnun tilkynnti A með bréfi dags. 28. maí 2008 að skipun hans sem verndarfulltrúa hafnarinnar á Raufarhöfn væri afturkölluð og að afturköllunin tæki gildi þegar í stað. Sú ákvörðun var kærð til ráðuneytisins með kæru lögmanns A dags. 25. júlí 2008. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu þann 27. nóvember 2008 og var niðurstaðan að Siglingastofnun hefði ekki verið heimilt að afturkalla skipun A á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga nr. 50/2004 heldur hafi tilvikið fallið undir 1. mgr. 14. gr. Því hafi borið að tilkynna A um fyrirhugaða afturköllun, rökstyðja hana og gefa færi á andmælarétti. Ákvörðunin var því ógilt og lagt fyrir Siglingastofnun að taka á ný ákvörðun um afturköllun skipunar sem verndarfulltrúi hafnar og gæta við það ákvæða 1. mgr. 14. gr. laga nr. 50/2004.

Með bréfi dags. 17. desember 2008 tilkynnti Siglingastofnun A um fyrirhugaða afturköllun skipunar í starf verndarfulltrúa hafnarinnar á Raufarhöfn og veitti A andmælarétt áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. A sendi Siglingastofnun andmæli sín með bréfi dags. 19. janúar 2009. Í kjölfarið tók Siglingastofnun ákvörðun og var A tilkynnt með bréfi þann 26. janúar 2009 um ákvörðun um afturköllun skipunar í starf verndarfulltrúa sem taka skyldi gildi 1. mars 2009.

A kærði ákvörðun Siglingastofnunar til ráðuneytisins með kæru dags. 4. maí 2009 og var móttaka staðfest af hálfu ráðuneytisins þann 7. maí 2009. Ráðuneytið óskaði umsagnar Siglingastofnunar með bréfi þann 13. maí 2009 og barst umsögn ráðuneytinu 12. júní 2009. A var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar með bréfi þann 18. júní 2009. Þann 14. júlí 2009 óskaði A eftir viðbótarfresti og var hann veittur. Andmælin bárust svo 23. júlí 2009.

Með bréfi dags. 27. júlí 2007 tilkynnti ráðuneytið bæði A og Siglingastofnun að fyrirhugað væri að úrskurða í málinu fyrir lok september 2009. Það gekk hins vegar ekki eftir og þann 29. september sl. var báðum aðilum tilkynnt um frekari frestun og að ætlunin væri að ljúka málinu fyrir lok október 2009.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Málsástæður og rök TS

Af hálfu A er gerð sú krafa að ráðuneytið felli ákvörðun Siglingastofnunar um afturköllun skipunar hans sem verndarfulltrúi hafnarinnar á Raufarhöfn úr gildi. A grundvallar málatilbúnað sinn einkum á eftirfarandi.

Þann 6. júní 2008 hafi honum borist tilkynning um afturköllun skipunarinnar og hafi hún verið byggð á því að vegna ákæru og sakfellingar fyrir tollalagabrot sé það mat ríkislögreglustjóra, eftir að hafa framkvæmt öryggisathugun, að ekki sé hægt að mæla með að A gegni slíku trúnaðarstarfi og þar með sé um að ræða brot í starfi samkvæmt 14. gr. laga um siglingavernd. Skipunin hafi verið felld úr gildi þegar í stað og hafi hann því ekki fengið að njóta andmælaréttar. Með úrskurði ráðuneytisins í stjórnsýslumáli nr. 58/2008 (SAM08070072) hafi Siglingastofnun verið gert að taka til endurskoðunar mat á hæfni A til að gegna starfinu.

Í bréfi Siglingastofnunar þann 26. janúar 2009 hafi ákvörðunin verið endurtekin og aftur vísað í dóm Héraðsdóms Norðurlands eystra frá 7. nóvember 2009 og umsögn Ríkislögreglustjórna frá 27. maí 2008 þar sem fram komi að ekki sé hægt að mæla með því að A gegni trúnaðarstarfi því sem felst í að vera verndarfulltrúi.

A kveðst hafa verið ákærður fyrir tollalagabrot árið 2007 og hafi hann verið sýknaður í Héraðsdómi Norðurlands eystra af ákæru fyrir brot í opinberu starfi en hlotið sekt fyrir tollalagabrot. Gerir A alvarlega athugasemd fyrir að vera refsað fyrir brot sem hann hefur verið sýknaður af fyrir dómstólum.

A bendir á að þann 19. maí 2004 hafi hann verið bakgrunnsskoðaður af Ríkislögreglustjóra og fengið viðurkenningu Siglingastofnunar sem verndarfulltrúi hafnarinnar þrátt fyrir að hafa verið sektaður fyrir tollalagabrot árið 2002. Telur hann að viðurkenning hefði ekki fengist ef brotið hefði fallið undir skilgreininguna sem alvarlegt brot.

Þá segir A að sér hafi ekki borist aðvörun frá Siglingastofnun vegna málsins heldur verið sviptur réttindum sínum strax. Því sé ljóst að stofnunin meti, andstætt héraðsdómi, yfirsjón hans sem alvarlegt brot. Telur A það undarlega meðferð á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Hvergi komi fram hversu lengi sviptingin gildi og hann hafi fengið um það misvísandi skilaboð hvort um ævilanga sviptingu sé að ræða eða tímabundna.

Í máli A kemur ennfremur fram að afturköllunin hafi alvarleg áhrif á starf hans og um leið framfærslu enda ekki um sambærileg störf að ræða á Raufarhöfn. Auk þess megi ætla að kostnaður sveitarfélagsins verði töluverður þar sem langt sé í næsta verndarfulltrúa.

A kveðst ekki vera að gera lítið úr tollalagabroti sínu sem hann hlaut sekt fyrir en vísar til meðalhófsreglunnar og að bæði fyrrverandi og núverandi hafnarstjóri geti vitnað um heilindi sín, nákvæmni og dugnað í starfi.

A krefst þess að samgönguráðherra taki efnislega ákvörðun í málinu þar sem tekið verði tillit til allra atriða sem hann setur fram og fallist á að fella niður afturköllun á skipun sem verndarfulltrúi hafnarinnar á Raufarhöfn.

Í andmælum sínum er vinnubrögðum Siglingastofnunar við tilkynningu ákvörðunar mótmælt og vísað til að engin aðvörun hafi komið fram áður en hann var sviptur réttindunum. Siglingastofnun haldi því nú fram að hann hafi ekki verið sviptur réttindum strax heldur hafi sviptingin, sem tilkynnt var með bréfi þann 26. janúar 2009, tekið gildi 1. mars 2009. A telur það rangt þar sem með bréfi dags. 28. maí 2008 sé skipunin afturkölluð þegar í stað. Engin aðvörun hafi því komið áður. Gerir A þá kröfu, ef afturköllun er staðfest, að hún miðist a.m.k. við 28. maí 2008 en ekki 1. mars 2009 eins og nú eigi að gera.

A telur það málinu óviðkomandi að vísa til fjölda skipa sem koma til Raufarhafnar og falla undir siglingaverndarlög, eins og Siglingastofnun gerir. Enda sé sífellt verið að reyna að fá fleiri skip. Bréf sveitarstjórans um að hafnavernd skuli ekki viðhaldið í Raufarhöfn hafi m.a. verið sent til að koma í veg fyrir að segja þyrfti sér upp en nú sé það notað gegn sér og lítið gert úr áhyggjum af starfsöryggi.

IV. Málsástæður og rök Siglingastofnunar

Í umsögn Siglingastofnunar kemur fram að skipun A sem verndarfulltrúa hafnarinnar á Raufarhöfn hafi verið afturkölluð þann 6. júní 2008 á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga um siglingavernd nr. 50/2004 sem veiti heimild til afturköllunar þegar í stað og án andmælaréttar. Ákvörðun þessi hafi verið ógilt af hálfu ráðuneytisins með úrskurði þann 27. nóvember 2008, mál nr. 58/2008 (SAM08070072) og lagt fyrir stofnunina að taka ákvörðun á ný, á grundvelli 1. mgr. 14. gr. laga um siglingavernd og veita TS áður andmælarétt.

Siglingastofnun hafi því tilkynnt A, þann 17. desember 2008, að ákveðið hefði verið að taka að nýju til endurskoðunar mat á hæfi hans til að gegna stöðu verndarfulltrúa Raufarhafnarhafnar með mögulegri ákvörðun um afturköllun á skipun hans í starfið. Með því bréfi hafi andmælaréttur, í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar, verið veittur. Ákvörðun hafi síðan verið tekin á ný í málinu 26. janúar 2009 og skipun A í starf verndarfulltrúa afturkölluð, á grundvelli 1. mgr. 14. gr. laga um siglingavernd.

Þá mælist Siglingastofnun til þess að ráðuneytið taki kæru A til meðferðar þrátt fyrir að kærufrestur sé liðinn enda hafi hann hagsmuni af því að fá efnislega úrlausn málsins og gerir stofnunin því ekki frávísunarkröfu.

Siglingastofnun lýsir því að með lögfestingu ákvæða um siglingavernd hafi verið innleiddar í íslenskan rétt alþjóðlegar reglur og skuldbindingar á sviði siglingaverndar, m.a. alþjóðasamþykkt um öryggi mannslífa á hafinu (SOLAS 1974) auk ISPS kóðans sem er alþjóðakóði um skipa- og hafnavernd, sbr. 1. tölu. 3. gr. og 16. gr. laga nr. 50/2004. Þá er lýst markmiði nefndra laga og reglugerðar nr. 265/2008, hvað varðar ráðstafanir til verndunar skipa o.fl. , sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna og 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar.

Það felist í hafnavernd að tryggja þurfi m.a. að í hafnaraðstöðunni séu viðhafðar sérstakar verndarráðstafanir s.s. að hún sé lokuð, aðgangsstýrð, vöktuð og eftirlit sé viðhaft með fólki og ökutækjum til að koma í veg fyrir að hryðjuverk eða aðrar ólögmætar aðgerðir eigi sér stað innan hafnarsvæðis. Siglingastofnun beri m.a. ábyrgð á eftirliti með virkni verndaráætlana og beri því skylda til að viðhalda sífelldu eftirliti með því að markmiðum siglingaverndarinnar og laganna sé fullnægt. Stofnunin telji sér því m.a. skylt að endurskoða mat á hæfi þeirra sem gegna starfi verndarfulltrúa hafna þegar ástæða þyki til.

Siglingastofnun kveður hlutverk verndarfulltrúa vera að bera ábyrgð á framkvæmd siglingaverndar viðkomandi hafnar og hvenær tilefni sé til að grípa til ráðstafana. Starf hans sé m.a. fólgið í gerð, framkvæmd, endurskoðun og viðhaldi verndaráætlunar, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga nr. 50/2004. Þá sé hann tengiliður í málum sem tengjast siglingavernd og beri ábyrgð á daglegri framkvæmd hafnaverndar í viðkomandi höfn. Mikilvægt sé því að verndarfulltrúinn njóti fyllsta trausts og sé trúverðugur aðili enda séu í verndaráætlun varðveittar ákveðnar trúnaðarupplýsingar sem Siglingastofnun beri að sjá til að farið sé leynt með.

Lög nr. 50/2004 heimili Siglingastofnun, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi, að leita til ríkislögreglustjóra um bakgrunnsskoðun og er markmið slíkrar skoðunar að ganga úr skugga um trúverðugleika viðkomandi og m.a. hvort hann hafi hlotið dóm fyrir tiltekin brot. Ljóst megi því vera að krafa sé gerð um að verndarfulltrúi hafnar sé trúverðugur einstaklingur og skipti m.a. máli við mat á því hvort hann hafi hlotið dóm fyrir tiltekið brot.

Áður en A var skipaður verndarfulltrúi hafnar veitti hann samþykki sitt fyrir bakgrunnsskoðun sem síðan var framkvæmd 19. maí 2004 með þeirri niðurstöðu að hann væri hæfur til að vinna með trúnaðargögn um öryggismál í þágu siglingaverndar þótt hann hefði verið ákærður þann 11. maí 2002 fyrir brot á tollalögum.

Siglingastofnun kveðst hafa óskað eftir bakgrunnsskoðun á A þann 17. desember 2007 og hafi þá komið í ljós að hann hafði tvívegis gerst brotlegur við tollalög. Það fyrra var það sem áður var nefnt, árið 2002, en það síðara var brot framið árið 2006. Hann hafi verið sakfelldur í Héraðsdómi Norðurlands eystri þann 7. nóvember 2007 fyrir tollalagabrot en sýknaður fyrir brot í opinberu starfi. Í þeim hluta ákærunnar sem snéri að broti í opinberu starfi hafi A einungis verið gefið að sök að hafa misnotað stöðu sína sem hafnarvörður en ekki sem verndarfulltrúi hafnarinnar. Hér sé um aðskilin störf að ræða enda ekki sjálfgefið að hafnarvörður sé jafnframt verndarfulltrúi hafnarinnar. Það hafi því ekki komið til úrlausnar í dómsmálinu hvort um brot í síðarnefnda starfinu hafi verið að ræða. Því standist ekki rök A í kæru að verið sé að refsa honum fyrir brot sem hann hefur verið sýknaður af í héraðsdómi.

Siglingastofnun kveðst hafa byggt ákvörðun sína um að afturkalla skipun A sem verndarfulltrúi hafnarinnar á 1. mgr. 14. gr. laga nr. 50/2004. Í 2. mgr. sé heimild til að afturkalla skipunina þegar í stað ef um alvarlegt brot í starfi sé að ræða eða brot gegn trúnaðarskyldu. Heimild 1. mgr. sé því rýmri þar sem slík afmörkun brota sé ekki fyrir hendi.

Telur Siglingastofnun, í ljósi þess að A var með bréfi 17. desember 2008 veittur andmælaréttur, auk þess sem afturköllunin sem honum var tilkynnt um þann 26. janúar 2009, tók gildi 1. mars 2009, sé ekki hægt að fallast á með A að hann hafi verið sviptur réttindunum þegar í stað eins og hann heldur fram í kæru.

Þá kemur fram hjá Siglingastofnun að færa megi rök fyrir því að það beri að meðhöndla þessi tvö tilvik með ólíkum hætti. Í fyrsta lagi sé að nefna að brotið 2006 var annað tollalagabrot A og hljóti trúverðugleiki manns sem hefur tvívegis gerst brotlegur við tollalög, eðli málsins samkvæmt, að vera minni en þess sem hefur gerst brotlegur einu sinni. Í öðru lagi þá verði að líta til þess að í fyrra skiptið hlaut A sekt en í seinna skiptið var hann dæmdur af dómstólum. Í þriðja lagi hafi seinna brotið átt sér stað eftir að A var skipaður sem verndarfulltrúi hafnarinnar og vegi það atriði þyngst.

Siglingastofnun tekur ekki undir þau sjónarmið A að með sviptingunni sé starfsöryggi hans stefnt í voða heldur metur það sem svo að þetta hafi ekki veruleg áhrif á starf hans né framfærslu. Byggi það á því að mjög fá skip sem falla undir lögin komi til Raufarhafnar á hverju ári. Þá hafi sveitarstjóri Norðurþings farið þess á leit við Siglingastofnun að höfnin á Raufarhöfn verði tekin af skrá sem vottuð ISPS höfn og tekin útaf lista IMO yfir vottaðar hafnir. Við þeirri beiðni hafi verið gengist með bréfi stofnunarinnar 16. jan. 2009. Höfnin uppfylli þar með ekki lagaskilyrði um siglingavernd og geti ekki tekið á móti skipum sem falla þar undir. Þá hafi einnig verið óskað eftir að verndarfulltrúi Húsavíkurhafnar geti gefið út verndaryfirlýsingar fyrir höfnina á Raufarhöfn. Af þessu megi sjá að bæjaryfirvöld í Norðurþingi gera ráð fyrir að verndarfulltrúi Húsavíkurhafnar sjái um gerð verndaryfirlýsinga fyrir þau skip sem koma til Raufarhafnar og hafi ekki sömu áhyggjur og A af kostnaði af ferðalögum.

Siglingastofnun áréttar að það sé heildstætt mat stofnunarinnar að trúverðugleiki A hafi beðið þá hnekki að varhugavert sé að hann gegni starfinu áfram og rétt hafi verið að afturkalla skipun hans sem verndarfulltrúi hafnarinnar á Raufarhöfn.

Hvað gildistíma sviptingarinnar varðar þá sé heimilt að afturkalla bæði tímabundið og ævilangt. Í ákvörðuninni frá 26. janúar sl. hafi ekki komið skýrt fram um hvort væri að ræða. Að því virtu og með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýslulaga telur Siglingastofnun rétt að afturköllunin gildi einungis tímabundið í 5 ár frá dagsetningu ákvörðunarinnar að telja, þ.e. frá 26. janúar 2009 til 26. janúar 2014.

V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1. Það álitaefni sem hér er til úrlausnar er hvort heimilt hafi verið að afturkalla skipan A sem verndarfulltrúa hafnarinnar á Raufarhöfn, á grundvelli 1. mgr. 14. gr. laga um siglingavernd nr. 50/2004. Í því sambandi kemur til skoðunar frá hvaða tíma afturköllunin gildir og hversu lengi.

2. Um siglingavernd er fjallað í lögum nr. 50/2004 og um framkvæmd hennar m.a. í reglugerð nr. 265/2008. Í siglingavernd felast ráðstafanir samkvæmt ákvæðum alþjóðasamþykktar um öryggi mannslífa á hafinu auk alþjóðakóða um skipa- og hafnavernd, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna og er það nánar eftirfarandi:

• skipavernd
• hafnavernd en í því felast forvarnir til að tryggja vernd hafnaraðstöðu gegn hvers kyns ógn af hryðjuverkum eða öðrum ólögmætum aðgerðum
• farmvernd

Verndaráætlun er áætlun til að tryggja að gerðar séu ráðstafanir til að vernda hafnaraðstöðu, skip, einstaklinga og farm, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna. Verndarfulltrúi er sá einstaklingur sem falin er gerð, framkvæmd, endurskoðun og viðhald verndaráætlunar, sbr. 6. tölul. ákvæðisins.

Framkvæmd siglingaverndar er m.a. hjá Siglingastofnun sbr. 4. gr. laganna og felst til að mynda í því að staðfesta skipan verndarfulltrúa íslenskra skipa, útgerða og hafnaraðstöðu, sbr. c-liður 2. mgr. 4. gr. Í 7. mgr. ákvæðisins er heimild til að fram fari bakgrunnsathugun á einstaklingum sem lögð er til grundvallar mati á hæfi þeirra til að vinna með trúnaðarupplýsingar um öryggismál í starfi í þágu siglingaverndar. Þá er í 11. mgr. kveðið á um að höfn sem rekur hafnaraðstöðu beri ábyrgð á því að lögboðnum ráðstöfunum um hafnavernd sé fullnægt og að í verndaráætlun liggi fyrir leiðbeiningar um viðbrögð við yfirvofandi vá.

Um hafnavernd er fjallað í 6. gr. laganna. Þar segir m.a. að útbúa skuli verndaráætlun fyrir hafnaraðstöðuna sem bera skal undir Siglingastofnun til staðfestingar. Þá er kveðið á um að tilnefna skuli verndarfulltrúa fyrir hafnaraðstöðuna og skuli Siglingastofnun staðfesta skipan hans. Verndarfulltrúinn ákveði hvenær tilefni sé til að grípa til ráðstafana samkvæmt verndaráætlun hafnarinnar. Í 3. mgr. segir að í verndaráætlun skuli koma fram áætlun um viðbrögð þegar ógn steðjar að og hlutverk aðila sem koma að aðgerðum. Undir hafnavernd fellur m.a. að setja reglur um verndaráætlun fyrir hafnaraðstöðu og verndarfulltrúa hafnar, sbr. 3. mgr. 13. gr.

Í 14. gr. er kveðið á um heimild til afturköllunar á skipun verndarfulltrúa og er Siglingastofnun fengin sú heimild. Í 1. mgr. segir að afturköllun geti verið hvort sem er tímabundin eða að fullu og verði einungis grundvölluð á broti gegn lögum og reglum ef talið er, með hliðsjón af eðli brotsins, varhugavert að viðkomandi sé áfram skipaður til starfans. Í slíku tilviki skal gefa honum færi á að gæta andmælaréttar áður en ákvörðun er tekin. Í 2. mgr. ákvæðisins er síðan kveðið á um heimild til að láta afturköllunina taka gildi þegar í stað og grundvallast sú heimild á því að um alvarlegt brot í starfi sé að ræða, svo sem brot gegn trúnaðarskyldum.

Reglugerð nr. 265/2008 fjallar um framkvæmd siglingaverndar. Þar segir í 5. gr. að verndarfulltrúi hafnar fari með daglega stjórn og framkvæmd hafnaverndar. Hugtakið verndarfulltrúi er skilgreint í g-lið 2. gr. sem sá einstaklingur sem falin er ábyrgð verndaráætlunar tiltekinnar hafnar, þar á meðal framkvæmd, endurskoðun og viðhald áætlunarinnar. Þá segir í 9. gr. að hver höfn skuli hafa verndarfulltrúa hafnar sem samþykktur er af Siglingastofnun og skuli hann gegna hlutverki tengiliðar í málum sem tengjast siglingavernd og bera ábyrgð á daglegri framkvæmd hafnaverndar í viðkomandi höfn.

Af þeim ákvæðum laga og reglugerðar sem að framan eru rakin er ljóst að verndarfulltrúi hafnar hefur með höndum starf sem felst í að bera ábyrgð á framkvæmd siglingaverndar hjá viðkomandi höfn og tryggja að viðeigandi ráðstafanir séu gerðar á hverjum tíma. Þar á meðal er að vinna með trúnaðarupplýsingar um öryggismál og því verður að telja nauðsynlegt að viðkomandi einstaklingur sé trúverðugur. Verður ekki annað séð en 7. mgr. 4. gr. um bakgrunnsskoðun miði einmitt að því en þar segir að ríkislögreglustjóra sé heimilt að kanna m.a. sakarferil viðkomandi sem leggja skal til grundvallar mati á hæfi hans til vinnslu með trúnaðarupplýsingar um öryggismál.

Ekki er hins vegar að finna frekari leiðbeiningar í lögunum eða reglugerðinni um þau sjónarmið sem leggja skal til grundvallar slíku mati um hæfi til að gegna starfinu. En með hliðsjón af því að heimild 14. gr. um afturköllun skipunar er grundvölluð á því að um brot gegn lögum og reglum sé að ræða verður að telja að það meginsjónarmið sem leggja ber til grundvallar mati á því, hvort viðkomandi er hæfur til að gegna starfi verndarfulltrúa, byggi á því hvort hann hafi gerst sekur um lögbrot og þá hvers eðlis brotið er.

3. Í máli þessu er til umfjöllunar afturköllun á skipan A sem grundvölluð var á 1. mgr. 14. gr. laganna um siglingavernd. Þar er fjallað um heimild til að afturkalla skipun tímabundið eða að fullu og segir þar að ákvörðun skuli vera rökstudd og starfsmanni skuli gefinn kostur á að gæta andmælaréttar áður en hún er tekin. Fyrir liggur að Siglingastofnun veitti A andmælarétt með bréfi dags. 17. desember 2008 og því þetta skilyrði ákvæðisins uppfyllt.

Heimild til afturköllunar samkvæmt 1. mgr. 14. gr. byggir á því að um brot gegn lögum og reglum sé að ræða. Ekki er skilyrði að um alvarlegt brot sé að ræða eða brot í starfi heldur á 2. mgr. 14. gr. við í slíkum tilvikum. Verður að líta svo á að hvers kyns brot sem ekki teljast alvarlegt brot í starfi geti heimilað beitingu 1. mgr. 14. gr.

Í málinu liggur fyrir að A hefur í tvígang gerst brotlegur við tollalög, í fyrra skiptið árið 2002 sem hann hlaut sekt fyrir og í síðara skiptið árið 2006 en fyrir það brot hlaut hann dóm árið 2007.

Hvað fyrra brotið varðar þá leit ráðuneytið svo á í fyrri úrskurði sínum að ekki væri unnt að byggja afturköllun skipunarinnar á brotinu sem framið var árið 2002 þar sem það kom ekki í veg fyrir að hann væri upphaflega skipaður í starfið. Hafi Siglingastofnun ekki talið ástæðu til þess að láta það tollalagabrot koma í veg fyrir skipun hans í starfið telur ráðuneytið að stofnunin geti ekki byggt afturköllun skipunarinnar á því nú.

Eftir stendur að ástæða afturköllunar var tollalagabrot kæranda frá árinu 2006 sem hann hlaut dóm fyrir þann 7. nóvember 2007. Eins og áður hefur verið rakið er skilyrði 1. mgr. að um brot gegn lögum og reglum hafi verið að ræða en ekki er skilyrði að brot teljist alvarlegt brot í starfi.

Eins og fram kemur í fyrri úrskurði ráðuneytisins þann 27. nóvember 2008 í máli nr. 58/2008 taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá ákvörðun Siglingastofnunar að taka til endurskoðunar mat á hæfi kæranda til að gegna starfi verndarfulltrúa hafnarinnar, í kjölfar dómsins árið 2007. Telur ráðuneytið að Siglingastofnun hafi í raun verið skylt að endurskoða skipun kæranda í kjölfar dómsins, sbr. þau meginsjónarmið sem leggja verður til grundvallar mati samkvæmt 14. gr.

Ráðuneytið telur ekki skipta máli að A var í dóminum sýknaður fyrir brot í opinberu starfi enda liggur fyrir að í ákæru var honum ekki gefið að sök að hafa misnotað stöðu sína sem verndarfulltrúi hafnarinnar heldur einungis sem hafnarvörður. Ekki sé því um það að ræða, eins og A telur, að verið sé með sviptingunni að refsa honum fyrir brot sem hann var sýknaður af. Þá skal áréttað hér að heimild til að beita sviptingu samkvæmt 1. mgr. 14. gr. byggir ekki á að um brot í starfi hafi verið að ræða.

Það skilyrði er fyrir beitingu afturköllunar samkvæmt 1. mgr. 14. gr. að varhugavert sé að viðkomandi sé skipaður í starfið. Mat á því hvort svo sé er fengið Siglingastofnun sem getur við það nýtt sér heimild 7. mgr. 4. gr. laga nr. 50/2004 um bakgrunnsskoðun þeirra einstaklinga sem um ræðir að fengnu samþykki þeirra.

Við töku ákvarðana sem byggja á 14. gr. er Siglingastofnun að beita stjórnsýsluvaldi enda um að ræða ákvarðanir sem hafa áhrif á réttindi og/eða skyldur aðila. Stjórnvaldinu ber við beitingu slíks valds skylda til að gæta þess að ákvarðanir þess séu ávallt byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og að rétt sé staðið að undirbúningi og rannsókn þeirra mála sem það hefur til meðferðar, t.d. veita andmælarétt þegar það á við. Stjórnvaldi ber ávallt að fara vel með það vald sem það hefur í krafti lögmætrar stöðu sinnar en það er grundvallaratriði að athafnir stjórnvalda séu ávallt lögmætar og málefnalegar.

Af málatilbúnaði Siglingastofnunar er ljóst að það er mat stofnunarinnar, að trúverðugleiki manns sem fremur brot gegn tollalögum og hlýtur dóm fyrir, á sama tíma og hann gegnir starfi verndarfulltrúa hafnar, hafi beðið slíka hnekki að varhugavert sé að hann gegni slíku starfi áfram. Því sé rétt að afturkalla skipan hans sem verndarfulltrúi og byggi sú heimild á 1. mgr. 14. gr. laga nr. 50/2004.

Siglingastofnun líti þannig á að alvarleiki brots gegn tollalögum sé meiri þegar hinn brotlegi gegnir stöðu eins og verndarfulltrúi hafnar er, heldur en ef svo er ekki. Það að hann hafi fengið skipun í starfið þrátt fyrir að hafa framið tollalagabrot áður, árið 2002, leiði ekki til þess að tollalagabrot eftir að hann var skipaður í starfið skipti ekki máli. Hér sé um tvö ólík tilvik að ræða og komi brot hans frá árinu 2002 í raun máli þessu lítið við. Brot það gegn tollalögum sem A framdi árið 2006 og hlaut dóm fyrir árið 2007 var framið á meðan hann gegndi stöðu verndarfulltrúa hafnarinnar og telur Siglingastofnun það auka alvarleika brotsins, með hliðsjón af markmiði laga nr. 50/2004 og því hlutverki sem lögin fela verndarfulltrúa hafnar hvað varðar siglingavernd.

Að virtu öllu því sem fram er komið í málinu og rakið hefur verið, lítur ráðuneytið svo á að þetta mat Siglingastofnunar, að varhugavert sé að TS gegni áfram starfi verndarfulltrúa hafnarinnar á Raufarhöfn, hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og tekið mið af markmiðum laga nr. 50/2004 um siglingavernd. Þá telur ráðuneytið að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi Siglingastofnun gætt að skilyrðum 1. mgr. 14. gr. enda A veittur andmælaréttur og gefinn fyrirvari á gildistöku ákvörðunarinnar. Þó er rétt að gera athugasemd við að í hinni kærðu ákvörðun er ekki getið um gildistíma afturköllunar.

4. Af málatilbúnaði A má ráða að hann byggi kröfu sína um ógildingu ákvörðunar Siglingastofnunar einnig á því að afturköllun skipunar hans í starf verndarfulltrúa muni hafa veruleg áhrif á afkomu hans enda ekki sambærileg störf að finna í hans heimabyggð. Þá vísar hann til aukins kostnaðar fyrir sveitarfélagið af því að leita þurfi til verndarfulltrúa annað.

Af gögnum málsins er ljóst að A gegnir starfi hafnarstjóra hafnarinnar og varðar hin kærða ákvörðun ekki það starf hans, enda höfnin í eigu sveitarfélagsins og hafnarstjóri starfsmaður þess. Þá liggja fyrir gögn um að í október 2008 hafi sveitarstjórn Norðurþings tilkynnt Siglingastofnun um að ákveðið hafi verið að viðhalda ekki þeirri hafnaverndaráætlun sem í gildi hafi verið vegna hafnarinnar en sveitarfélagið Norðurþing varð til við sameiningu fjögurra sveitarfélaga árið 2006, þar á meðal Raufarhafnarhrepps, og eiga því málefni hafnarinnar undir það sveitarfélag. Beiðni þessi var staðfest af Siglingastofnun þann 16. janúar 2009 og tilkynnt að höfnin uppfyllti ekki lengur skilyrði laga um hafnavernd og gæti ekki tekið á móti skipum sem hafnavernd snýr að án samráðs og sérstakrar heimildar Siglingastofnunar.

Ráðuneytið telur af þessu ljóst að eigandi hafnarinnar geri ekki lengur ráð fyrir að verndarfulltrúi starfi við höfnina og var sú ákvörðun tekin áður en hin kærða ákvörðun var tekin af hálfu Siglingastofnunar og tilkynnt A. Má því gera ráð fyrir að þótt ekki hefði komið til afturköllunar á skipun A sem verndarfulltrúi hafnarinnar á Raufarhöfn, hefði hann engu að síður orðið að láta af því starfi.

Með vísan til þessa og alls þess sem áður hefur verið rakið telur ráðuneytið engin efni til að þessi málsástæða A víki til hliðar því mati Siglingastofnunar sem áður er rakið, að varhugavert sé að A gegni áfram stöðu verndarfulltrúa. Hin kærða ákvörðun verður því ekki ógilt af þessari ástæðu.

5. Kemur þá til skoðunar frá hvaða tíma afturköllunin gildir og í hvað langan tíma. A krefst þess, verði afturköllun staðfest, að hún miðist þá við 28. maí 2008 en þann dag var A fyrst tilkynnt um afturköllun skipunar sem verndarfulltrúi hafnarinnar með gildistöku þegar í stað.

Með úrskurði dags. 27. nóvember 2008 komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að ákvörðun Siglingastofnunar frá 28. maí 2008 um afturköllun skipunar A sem verndarfulltrúi hafnarinnar væri ógild og að stofnuninni bæri að taka nýja ákvörðun. Það kemur því ekki til álita að miða upphaf gildistíma afturköllunarinnar við það tímamark sem A krefst.

Siglingastofnun tók nýja ákvörðun, þá sem er hér til umfjöllunar, þar sem tilkynnt var að afturköllun tæki gildi 1. mars 2009. A var með því veittur fyrirvari á gildistöku afturköllunarinnar og því ekki hægt að fallast á með honum að afturköllun hafi verið fyrirvaralaus.

Í bréfi Siglingastofnunar dags. 26. janúar 2009 þar sem A var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun, að afturkalla skipan hans í starf verndarfulltrúa hafnar, segir að skipunin sé afturkölluð frá og með 1. mars 2009, án þess að tilgreint sé hvort afturköllunin skuli vera til ákveðins tíma. Má af því leiða að afturköllun sé ætlað að vera ótímabundin.

Í umsögn sinni dags. 12. júní 2009, segir Siglingastofnun að rétt sé, að virtri meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, að afturköllunin gildi tímabundið í 5 ár, frá því að ákvörðun stofnunarinnar var tekin, þann 26. janúar 2009 að telja. Afturköllunin falli því brott þann 26. janúar 2014. Hér er því um breytingu að ræða frá fyrri ákvörðun sem var tilkynnt A og kærð til ráðuneytisins.

Ráðuneytið telur að þessi breytta ákvörðun Siglingastofnunar um gildistíma afturköllunarinnar sé ívilnandi fyrir A. Þar sé fyrst að nefna að tilgreindur er gildistími sem ekki var áður og því mátti líta svo á að afturkölluninni væri ætlað að vera ótímabundin. Í annan stað er upphafstímamark fært framar sem þýðir að styttra er þar til afturköllunin fellur úr gildi. Ráðuneytið telur því ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þessa breytingu Siglingastofnunar á fyrri ákvörðun þótt heppilegra hefði verið að þetta kæmi fram í upphaflegri ákvörðun. Því er fallist á með Siglingastofnun að sviptingartími sé 5 ár frá 26. janúar 2009 að telja.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu A, Raufarhöfn, um að ógilda ákvörðun Siglingastofnunar Íslands frá 26. janúar 2009, um að afturkalla skipun í starf verndarfulltrúa hafnarinnar á Raufarhöfn.

Ákvörðun Siglingastofnunar Íslands um að afturköllun skipunar A, Raufarhöfn, í starf verndarfulltrúa hafnarinnar í Raufarhöfn taki gildi 26. janúar 2009 og gildi í 5 ár, til 26. janúar 2014, er staðfest.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Svanhvít Axelsdóttir