Lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu: Afturköllun ökuréttinda. Mál nr. 21/2009

Ár 2009,  29. október er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 21/2009

A

gegn  

lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu

I.         Aðild, kæruheimild, kærufrestir og kröfugerð

Með stjórnsýslukæru, dags 18. mars 2009, kærði Arnar Þór Jónsson hdl., f.h. A, Reykjavík þá ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu (hér eftir nefndur lögreglustjóri) að svipta hann ökuleyfi.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:

Hin kærða ákvörðun um afturköllun ökuréttinda var kynnt A þann 19. janúar 2009 með bréfi dags. 9. janúar 2009 og barst kæran því innan þriggja mánaða kærufrests 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga og ekki er ágreiningur um aðild. 

Í kæru gerir A þá kröfu, aðallega að honum verði veitt ökuréttindi sín að nýju en til vara að ökuréttarsvipting hans verði bundin við eitt ár. Að því frágengnu er þess krafist að ökuréttarsviptingin verði bundin við afmarkaðan tíma. 

Með bréfi dags. 18. ágúst 2009 tilkynnti A ráðuneytinu að hann hafi krafist þess af lögreglustjóra að fá ökuréttindi sín afhent að nýju þar sem skilyrði afturköllunarinnar séu ekki lengur fyrir hendi. Ítrekað er að ekki sé fallið frá stjórnsýslukærunni til ráðuneytisins enda hafi hann hagsmuni af því að fá úr því skorið hvort upphafleg ákvörðun um afturköllun ökuréttindanna hafi verið óréttmæt og/eða ólögmæt. Ráðuneytið lítur svo á að hér sé um breytta kröfugerð að ræða að því leyti að krafist sé úrskurðar ráðuneytisins um lögmæti ákvörðunarinnar um afturköllun ökuréttindanna en ekki að ökuréttindin verði veitt á ný. 

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Þann 28. apríl 2008 barst lögreglustjóranum tilkynning um umferðaróhapp á gatnamótum Kringlumýrarbrautar/Suðurlandsbrautar og Laugavegar þar sem tvær bifreiðar höfðu lent í árekstri. A var ökumaður annarrar bifreiðarinnar og var í kjölfarið kallaður til skýrslugjafar hjá lögreglu þann 22. maí 2009. 

Með bréfi lögreglustjórans til A dags. 6. maí 2008 var óskað ítarlegra læknisfræðilegra upplýsinga um heilsufar A og hvort hann fullnægði enn heilbrigðisskilyrðum umferðarlaga og reglugerðar nr. 501/1007. Jafnframt var tilkynnt að á grundvelli læknisvottorðs myndi lögreglustjóri ákveða hvort ökuréttindi A yrðu afturkölluð, sbr. 2. mgr. 63. gr. reglugerðar nr. 501/1997. Um heimild til afturköllunar var vísað til 53. gr. umferðarlaga og 58. gr. nefndrar reglugerðar. Bréf sama efnis var sent A á ný þann 16. júní 2008 og veittur svarfrestur til 4. júlí 2008. 

Með tölvupósti dags. 8. júlí 2008 óskaði A eftir frekari upplýsingum frá lögreglustjóranum, einkum hvað varðaði þann grun um að hann uppfyllti ekki lengur skilyrðin auk þess sem hann óskaði eftir afriti af lögregluskýrslu. Lögreglustjórinn ítrekaði beiðni sína frá 16. júní 2008, með bréfi dags. 17. nóvember 2008. Þá var í bréfinu upplýst um sum þau atriði sem A hafði óskað eftir í framangreindum tölvupósti sínum. Frestur til svara var gefinn til 28. nóvember 2008.

Þann 2. desember 2008 sendi Læknasetrið ehf. bréf til lögreglustjórans þar sem upplýst er um heilsufar A. Með bréfinu fylgdi dreifibréf landlæknisembættisins nr. 14/2008 þar sem fjallað var um reglur um ökuleyfi og skipstjórnarréttindi einstaklinga með flogaveiki.

Með bréfi dags. 9. janúar 2009 var A tilkynnt um að ökuréttindi hans samkvæmt ökuskírteini væru afturkölluð frá móttöku bréfsins. Um lagaheimild til afturköllunar var vísað til 1. mgr. 53. gr. umferðarlaga og 1. mgr. 59. gr. reglugerðar um ökuskírteini nr. 501/1997 og að A bæri að afhenda lögreglustjóra ökuskírteinið sbr. 4. mgr. 53. gr. umferðarlaga. Þá var upplýst um kæruheimild og kærufrest. A neitaði viðtöku bréfsins, sbr. áritun votts á afrit þess.

Með stjórnsýslukæru dags. 18. mars 2009 kærði A ákvörðun lögreglustjórans að svipta hann ökuleyfi. Kæran var móttekin hjá ráðuneytinu 20. mars 2009 og móttaka staðfest við A þann sama dag. Óskað var umsagnar lögreglustjórans með bréfi 23. mars 2009 og barst umsögnin 17. apríl 2009. A var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar þann 27. apríl 2009 og bárust andmæli hans þann 18. maí 2009. 

Ráðuneytið taldi andmæli A gefa tilefni til að leita frekari upplýsinga hjá lögreglustjóranum og var það gert með bréfi 26. maí 2009. Var um að ræða misræmi hvað varðar efni lögregluskýrslna og var því óskað eftir afriti þeirra skýrslna sem voru fyrirliggjandi í málinu.  A var tilkynnt um það með bréfi þann sama dag. Upplýsingar bárust síðan með bréfi 29. maí 2009. 

Enn taldi ráðuneytið nauðsynlegt að leita frekari upplýsinga og nú frá A um skýrslutökur hans hjá lögreglu vegna aðildar að umferðaróhappi, einkum í ljósi fullyrðinga um að hann hefði ekki farið í slíkar. Þá var óskað upplýsinga um hvort fyrirhugað væri að leggja fram boðað sérfræðiálit læknis. Var það gert með bréfi dags. 10. júní 2009 og barst svar A þann 23. júní 2009. Þar kemur m.a. fram að lögregluskýrslur staðfesti brot á leiðbeiningarskyldu stjórnvaldsins þar sem í hvorugri þeirra komi fram að A hafi verið upplýstur um ástæður þess að embættið óskaði sérfræðiálits. A hafi því einungis getað fullnægt kröfu embættisins með því að leggja fram alla sjúkrasögu sína og það sé andstætt 12. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þá bendir A á að nefnt dreifibréf landlæknisembættisins sem var grundvöllurinn sem hin kærða ákvörðun byggðist á var gefið út 6 mánuðum eftir slysið og ætti það því þá ekki að koma til skoðunar í máli hans.

Því til viðbótar barst ráðuneytinu bréf frá A dags. 22. júlí 2009 og var þar að finna nýjar upplýsingar um framgang málsins, þ.e. að embættið hafi þann 7. júlí sl. tilkynnt A að rannsókn á ætluðum brotum hans gegn umferðarlögum þann 28. apríl sl. hafi verið hætt. Telur A því að grundvöllur afturköllunar ökuleyfisins sé brostinn og krefst þess að fá leyfi sitt að nýju. Að mati ráðuneytisins gáfu þessar upplýsingar fullt tilefni til að óska frekari skýringa  hjá lögreglustjóra og var því með bréfi þann 27. júlí 2009 óskað eftir upplýsingum um áhrif nefndrar ákvörðunar, að hætta rannsókn málsins, á ökuleyfissviptinguna sem kærð hafi verið til ráðuneytisins. Í svari lögreglustjórans þann 30. júní sl. kemur fram að hin kærða ákvörðun sé ekki sakamál heldur stjórnvaldsákvörðun sem byggðist á mati læknis á heilbrigði kæranda en ekki á rannsókn lögreglu. Sviptingin hafi því ekki byggst á umferðarlögum heldur því að A taldist ekki lengur uppfylla skilyrði laga og reglugerðar um heilbrigði ökumanna. Ákvörðun að hætta rannsókn málsins hafi því engin áhrif á ákvörðun um afturköllun ökuréttindanna. 

Með bréfum þann 7. ágúst 2009 tilkynnt ráðuneytið báðum aðilum um afgreiðslu málsins og að fyrirhugað væri að ljúka því fyrir lok október n.k. 

Þann 18. ágúst 2009 barst ráðuneytinu bréf A. Þar er sett fram krafa um afhendingu ökuréttinda á ný auk þess sem áréttað er að ekki sé fallið frá fyrri stjórnsýslukæru um lögmæti afturköllunar ökuréttindanna. Móttaka bréfsins var staðfest af ráðuneytinu þann 1. september sl. og áréttaðar upplýsingar um afgreiðslu upphaflegrar kæru. Þá barst ráðuneytinu afrit bréfs lögreglustjóra dags. 18. ágúst 2009 þar sem krafa um veitingu ökuréttinda á ný er framsend sýslumanninum í Kópavogi til afgreiðslu en það embætti fari nú með veitingu ökuréttinda. 

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekin til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök A

A lýsir málavöxtum þannig að honum hafi borist bréf frá lögreglustjóranum þann 6. maí 2008 þar sem tilkynnt var að til skoðunar væri hvort hann fullnægði enn heilbrigðisskilyrðum b. liðar 2. mgr. 48. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 til að öðlast ökuréttindi og 1. mgr. 21. gr. reglugerðar nr. 501/1997. Hafi hann verið krafinn um ítarlegar læknisfræðilegar upplýsingar með vísan til 1. mgr. 63. gr. umferðarlaganna þar sem rökstuddur vafi léki á því hvort hann uppfyllti heilbrigðisskilyrðin. Ekki hafi hins vegar verið tekið fram hversu ítarlegar þær upplýsingar skyldu vera eða að hverju þær ættu að beinast.

Upphaflega hafi verið veittur frestur til 30. maí 2008 en sá frestur síðan framlengdur til 20. júní s.á. Fyrir lok frestsins hafi síðan borist nýtt bréf sama efnis og hið fyrra þar sem veittur var frestur til 4. júlí 2008. Ekki hafi hins vegar verið tekið fram hversu lengi afturköllunin skyldi standa.

A kveðst hafa óskað nánari upplýsinga um að hverju nefndur rökstuddur lögreglustjórans  beindist en svar hafi ekki borist fyrr en 17. nóvember 2008 um að krampaköst væri talin hafa valdið því að hann varð valdur að umferðarslysum 30. okt. 2007 og 29. apríl 2008.  Auk þess hafi verið bent á heimild umferðarlaga til afturköllunar ökuréttinda en ekki var greint frá tímalengd afturköllunar.

Ákvörðun hafi síðan verði birt honum þann 19. janúar 2009, um afturköllun ökuréttinda og  þar vísað til vottorð tiltekins læknis auk tiltekinna ákvæða umferðarlaga og reglugerðar um ökuskírteini. Enn var ekki greint frá í hve langan tíma afturköllun skyldi standa.

A grundvallar málatilbúnað sinn á eftirfarandi málsástæðum og rökum.

1.  A telur lögreglustjórann ekki hafa gætt leiðbeiningarskyldu sinnar samkvæmt stjórnsýslulögum. Leiðbeiningarskylda hvíli á stjórnvöldum varðandi mál sem snerta starfssvið þeirra, sbr. 1. mgr. 7. gr. og ber að veita aðila allar þær leiðbeiningar sem honum eru nauðsynlegar til að geta gætt hagsmuna sinna sem best. Leiðbeiningar beri ávallt að sníða að þörfum hvers og eins auk þess sem leiðbeina ber um gagnaöflun og að hverju umbeðin gögn skulu beinast. Þá beri stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita leiðbeiningar, hafi aðili ekki skilað inn umbeðnum gögnum eða upplýsingum fyrir tilgreindan tíma.

Telur A að þar sem ekki var leiðbeint um að hverju sá rökstuddi vafi lögreglu beindist að og af hvaða tilefni læknisrannsókn skyldi fara fram, fyrr en hann óskaði sjálfur skriflega eftir leiðbeiningum, hafi leiðbeiningarskylda verið brotin gagnvart sér. Því til viðbótar bendir A á að svar hafi ekki borist fyrr en rúmlega fjórum mánuðum eftir að upplýsinga var óskað. Regla 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um að flýta beri afgreiðslu mála eins og unnt er hafi því einnig verið brotin.

2.  A gerir einnig athugasemdir við að hvergi hafi honum verið greint frá því í hve langan tíma stæði til að svipta hann ökuréttindum og því óljóst hvort hún sé ævilöng eða tímabundin. Um sé að ræða íþyngjandi ákvörðun og samkvæmt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald einungis taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Af því leiðir að lögreglunni ber að gæta þess að svipting standi ekki lengur en í eitt ár, sbr. bréf læknaráðs nr. 14/2008.

3.  A gagnrýnir einnig að lögreglan hafi fjarlægt ökuskírteini hans í heimildarleysi en það hafi verið tekið úr veski sem hann hafði glatað en fært hafði verið lögreglunni. Telur A að þrátt fyrir ökuleyfissviptinguna séu þessi vinnubrögð gagnrýniverð og í andstöðu við reglu stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs, sbr. 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Óheimilt sé að leita í munum einstaklinga nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild, sbr. 2. mgr. 71. gr. Skipti engu þótt eign A hafi verið afhent lögreglu sem neyðst hafi til að finna út hver væri eigandi þess, það réttlæti ekki að ökuskírteini sé fjarlægt. Með því sé meðalhófs ekki gætt heldur hafi lögreglu borið að óska eftir því við sig að afhenda ökuskírteinið.

Í fyrri andmælum sínum ítrekar A að lögreglustjóri hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu gagnvart sér þar sem hann var hvorki upplýstur um að hverju rökstuddur vafi lögreglu beindist né af hvaða tilefni læknisrannsókn skyldi fara fram. Í bréfi embættisins 17. júní 2008 hafi alls ekki verið ljóst til hvers embættið ætlaðist en þar var krafist ítarlegra læknisfræðilegra upplýsinga um heilsufar. Slíkar upplýsingar telur A njóta verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífsins og verði hann því ekki krafinn upplýsinga um það frekar en nauðsyn krefur. Af því leiði að lögreglustjóra sé skylt að tilgreina nánar hvaða upplýsinga er óskað. Þá veki það furðu að embættið telji A hafa verið fullljós ástæða fyrir kröfu um þessar upplýsingar, eftir skýrslugjöf hjá lögreglu þar sem A hafi aldrei farið í slíkar skýrslutökur, fullyrðingar í þá veru séu rangar. 

A gagnrýnir málsmeðferð embættisins og telur hana hafa dregist óþarflega lengi. Fyrsta tilkynning um að málefni er hann varðar væri til skoðunar hjá embættinu hafi borist 8. maí 2008 og rúmlega ári síðar liggi enn ekki fyrir niðurstaða og því ekki hægt að líta svo á að lögreglustjóri hafi tekið ákvörðun um rétt og skyldu A svo fljótt sem verða má eins og 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga áskilur. 

Þá er A efnislega ósammála því sem fram kemur í sérfræðivottorði þess sérfræðings sem lögreglustjórinn byggir ákvörðun sína um afturköllun á en þar sé vísað til dreifibréfs landlæknisembættisins nr. 14/2008. Það sé ekki hlutverk þessa sérfræðings að meta hvað felist í skilyrðum umferðarlaga heldur einungis meta stig flogaveikinnar, tegund sjúkdómsins og þróun, meðferðina sem bent hefur verið á og árangur hennar, sbr. f.lið II. viðauka reglugerðar um útgáfu ökuskírteina nr. 501/1997. Kveðst hann hafa óskað eftir sérfræðiáliti annars læknis en því miður hafi tafist að ljúka því. Áskilur A sér rétt til að leggja það fram síðar.

A telur jafnframt að óheimilt sé að afturkalla ökuréttindi hans þar sem ráðherra hafi ekki fullnægt skyldu sinni sbr. 2. mgr. 21. gr. reglugerðarinnar um að setja leiðbeinandi reglur, að höfðu samráði við landlækni, um meðferð mála er varða útgáfu og endurnýjun ökuskírteinis. Skortur á slíkum reglum hafi haft áhrif á sérfræðivottorðið sem liggur fyrir og ákvörðun lögreglustjórans. A hafnar því einnig alfarið að flog eða krampi hafi valdið árekstrinum þann 29. apríl 2008 og bendir á því til stuðnings að tryggingarfélag sitt hafi ekki vikið sér undan að geriða tjónið sem það hefði eflaust gert hefði tjónið verið rakið til sakar hans. Það hafi því aldrei verið sannað að áreksturinn megi rekja til veikinda A. 

Í síðari andmælum sínum lýsir A þeirri skoðun sinni að fullyrðing lögreglustjórans í bréfi 17. apríl 2009, um að A væri fullljós ástæða fyrir kröfum embættisins eftir skýrslutökur hjá lögreglu, sé efnislega röng. Þá séu fullyrðingar um að embættið hafi verið í sambandi við hann eftir 8. júlí 2008 ósannaðar. Því liggi fyrir skýrt brot á leiðbeiningarskyldu stjórnvalds sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga og málshraðareglu 9. gr. sömu laga.  Þá hafi A verið ómögulegt að fullnægja kröfum embættisins nema með að leggja fram alla sjúkrasögu sína en slík krafa gangi í berhögg við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga auk þess sem í henni felst óréttmætt og íþyngjandi inngrip í friðhelgi einkalífs A sem nýtur verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar.

A ítrekar þá afstöðu sína að ekki var sæmandi lögreglu að taka af honum skýrslu á slysadeild þar sem hann var þá ekki í neinu ástandi til þess. Þá bendir A á það dreifibréf landlæknis sem lögreglustjóri byggði ákvörðun sína á var gefið út rúmum sex mánuðum eftir slysið og ætti þar af leiðandi ekki að koma til skoðunar í máli hans auk þess sem það nýtur engrar formlegrar stöðu enda ekki sett á grundvelli laga eða reglugerðar. Áréttaður er áskilnaður um framlagningu sérfræðivottorðs.

Með bréfi dags. 18. ágúst 2009 upplýsti A ráðuneytið um að hann hefði krafist þess af embætti lögreglustjórans að hann fengi ökuréttindi sín að nýju enda skilyrði afturköllunar ekki lengur fyrir hendi. Með bréfi þessu fylgdu læknisvottorð því til staðfestingar. Þá er tekið fram að ekki sé fallið frá stjórnsýslukæru þessari þar sem A telji það varða sig miklu að fá úr því skorið hvort upphafleg ákvörðun um afturköllun ökuréttindanna var óréttmæt og/eða ólögmæt sem og málsmeðferð embættisins.

IV.  Málsástæður og rök lögreglustjórans

Í málatilbúnaði lögreglustjóra kemur fram að embættið telur að rétt og skylt hafi verið að afturkalla ökuréttindi A og ekki sé um að ræða nokkra þá hnökra á málsmeðferð sem hnekki ákvörðuninni. Þá sé ómögulegt að ákveða fyrirfram hversu lengi afturköllun skuli standa enda ráðist það af því hvenær A uppfylli á ný skilyrði umferðarlaga um heilbrigði ökumanns.

Lögreglustjóri vísar til þess að í VII. kafla umferðarlaga nr. 50/1987 sé kveðið á um afturköllun ökuréttinda. Sé þar kveðið á um að útgefandi ökuréttinda geti afturkallað þau ef hlutaðeigandi uppfyllir ekki lengur skilyrði þess að öðlast ökuskírteini. Um sviptingu ökuréttinda sé hins vegar fjallað um í XIV. kafla laganna. Afturköllun sé úrræði sem beitt er þegar ökumaður telst ekki lengur uppfylla almenn skilyrði fyrir því að öðlast ökuréttindi s.s. vegna heilsufars. Svipting sé hins vegar viðurlög við brotum gegn umferðarlögum. Á þessu tvennu sé grundvallarmunur.

Umferðarlögin geri ráð fyrir að svipting standi í ákveðinn tíma en ekkert slíkt ákvæði sé að finna hvað afturköllun varðar. Eðli málsins samkvæmt sé heldur ekki hægt að segja til um það hvort og hvenær ökumaður uppfyllir á ný skilyrði laganna. Þegar um heilsubrest sé að ræða sem ástæðu afturköllunar verði að byggja á úrskurði læknis og geti ökumaður hvenær sem er lagt fram slíkt vottorð og óskað eftir ökuréttindum sínum á ný, hafi hann náð nægri heilsu að mati læknis. 

Hvað leiðbeiningarskyldu varðar þá kveðst lögreglustjóri upphaflega hafa ritað A bréf þann 6. maí 2008 þar sem tilkynnt var að til skoðunar væri að afturkalla ökuréttindi hans vegna vafa um að hann uppfyllti heilbrigðisskilyrði umferðarlaga. Í bréfinu hafi verið vitnað til umferðarslyss 28. apríl 2008 en samkvæmt framburði vitna hafi virst sem A hafi fengið krampa eða flog við aksturinn. Hafi A verið veittur frestur til að skila inn ítarlegum læknisfræðilegum upplýsingum og hvort hann uppfyllti heilbrigðisskilyrðin. A hafi neitað að kvitta fyrir móttöku bréfsins og hafi honum því verið sent nýtt bréf í ábyrgðarpósti þann 16. júní 2008 og fresturinn framlengdur til 4. júlí 2008. 

Lögreglustjóri hafi talið að A hafi verið fullljós ástæða þessa eftir skýrslutöku hjá lögreglu og því ekki talin ástæða til að rekja það nánar í bréfinu. Þá sé það mat embættisins að nægilega skýrt sé í bréfinu að þær læknisfræðilegu upplýsingar sem óskað var eftir snúi að því að kanna hvort A væri nægilega heilbrigður til að hafa ökuréttindi.  Vísað er til tölvupósts frá A þar sem hann spyr nánar um þetta og að haft hafi verið samband við hann símleiðis með nánari skýringar auk þess sem honum var gefinn viðbótarfrestur til að afla læknisvottorða. Engin viðbótargögn hafi hins vegar borist þegar málið var tekið fyrir á ný í nóvember 2008 og því ákveðið að gefa honum viðbótarfrest með bréfi 17. nóvember 2008. Læknisvottorð hafi síðan borist embættinu 9. desember 2008. Lögreglustjórinn telur að framangreint sýni að leiðbeiningarskyldu hafi að fullu verið gætt auk þess sem A hafi fengið það svigrúm og þá fresti sem hann óskað eftir til að afla læknisvottorða um heilsu sína. Það hafi m.a. leitt til tafa á afgreiðslu málsins.

Lögreglustjóri vísar til 4. mgr. 53. gr. umferðarlaga um að þeim sem misst hafa ökuréttindi vegna sviptingar eða afturköllunar sé skylt að afhenda lögreglu skírteini sitt. A hafi hins vegar neitað afhendingu þegar honum var birt ákvörðun embættisins um afturköllun. Hið vægara úrræði hafi því verið reynt. Þegar lögreglu berist óskilamunir sé það skylda hennar að koma þeim til eigenda eftir því sem unnt er og þurfi augljóslega að leita skilríkja í veskjum í því skyni. Meðalhófs hafi því verið gætt. Þá er bent á að vegna nefnds ákvæðis laganna hafi lögreglu ekki verið heimilt að afhenda A ökuskírteinið við þessar aðstæður.

Hin kærða ákvörðun byggðist á áliti sérfræðings, dags. 2. desember 2008 en þar eru veikindi A rakin. Þar komi m.a. fram að við útskrift af bráðamóttöku eftir bílslys í september 2007 hafi A verið greint frá að hann mætti ekki aka bifreið í eitt ár. Þá sé í áliti læknisins vísað til dreifibréfs landlæknisembættisins nr. 14/2008 þar sem kemur fram að ökumenn fólksbifreiða skuli vera lausir við flog í a.m.k. eitt ár áður en ökuleyfi er veitt.

Í fyrri viðbótarumsögn sinni tekur lögreglustjóri fram að hvorki símtöl né fundir með A hafi verið skráð og því ekki unnt að fullyrða um dagsetningar þeirra. Með þeirri umsögn fylgdu lögregluskýrslur dags. 30. apríl og 22. maí 2008. 

Í síðari viðbótarumsögn segir að samkvæmt 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála geti lögregla hætt rannsókn ef ekki þykir grundvöllur til að halda henni áfram. Það mál sem sé hér til úrlausnar sé ekki sakamál heldur stjórnsýsluákvörðun sem byggist á mati læknis á heilbrigði A en ekki rannsókn lögreglu. Ekki sé um að ræða sviptingu ökuréttinda vegna brota á umferðarlögum heldur afturköllun þar sem heilbrigðisskilyrði eru ekki lengur uppfyllt. Skýrsla lögreglu hafi upplýsingagildi um heilbrigði A og veiti rökstuddan vafa um hvort hann sé enn nægilega heilbrigður, sbr. 63. gr. reglugerðar nr. 501/1997 þótt hún hafi ekki orðið grundvöllur ákæru á hendur honum. Ákvörðun að hætta lögreglurannsókn hafi því engin áhrif á ákvörðun um afturköllun ökuréttinda. 

V.  Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.  Upphafleg krafa A í stjórnsýslukærunni til ráðuneytisins var aðallega sú að honum yrðu veitt ökuréttindi að nýju en réttindin voru afturkölluð með ákvörðun lögreglustjórans þann 9. janúar 2009. Eins og rakið er í kafla I í úrskurði þessum hefur A, með bréfi dags. 18. ágúst 2009 til lögreglustjórans, krafist þess að fá ökuréttindi sín útgefin að nýju þar sem tímafrestir sem upphafleg ákvörðun lögreglustjórans byggði á séu liðnir og framvísað læknisvottorði um að hann hafi verið laus við flog í eitt ár og uppfylli því skilyrði um ökuleyfi, sbr. dreifibréf landlæknisembættisins nr. 14/2008. 

Í bréfinu er jafnframt tekið fram að ekki sé fallið frá kæru þeirri sem hér er til umfjöllunar enda hafi A hagsmuni af því að fá úr því skorið hvort upphafleg ákvörðun um afturköllun ökuréttindanna hafi verið óréttmæt og/eða ólögmæt og hvort málsmeðferð lögreglustjórans hafi verið í andstöðu við stjórnsýslulög. Sama kemur fram í bréfi A til ráðuneytisins dags. 18. ágúst sl. þar sem upplýst er um nefnt bréf til lögreglustjórans varðandi endurútgáfu réttindanna.

Ráðuneytið lítur því svo á að álitaefnið sem óskað er úrskurðar um varði lögmæti ákvörðunar lögreglustjórans um að afturkalla ökuréttinda A. Ekki sé því um að ræða að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvort A skuli fá ökuréttindin endurútgefin enda hefur hann þegar farið fram á það við þar til bært stjórnvald og liggur ákvörðun þess ekki fyrir. 

2.  Af málatilbúnaði A verður ekki annað skilið en ekki sé gerður ágreiningur um að lagaheimild hafi verið fyrir hendi til afturköllunar ökuréttindanna. Málsmeðferð hafi hins vegar verið ábótavant og þau gögn sem lágu til grundvallar ekki fullnægjandi. Ákvörðun sé því ólögmæt. 

Ráðuneytið telur því álitaefni máls þessa snúi því að því hvort lögreglustjóri gætti með fullnægjandi hætti að ákvæðum stjórnsýslulaga við undirbúning og töku ákvörðunar um að afturkalla ökuréttindi A. 

Um ágalla á málsmeðferð byggir A byggir einkum á því að lögreglustjóri hafi í engu tilviki gætt leiðbeiningarskyldu sinnar með fullnægjandi hætti gagnvart sér. Er nánar rakið í kafla III. um málsástæður og rök A að hvaða leyti A telur svo ekki vera og ekki ástæða til að rekja það aftur hér. A vísar í þessu sambandi einnig til brots þar sem þessi skortur á leiðbeiningum hafi leitt til að hann þurfi að leggja fram miklu ítarlegri læknisfræðilegar upplýsingar en þörf var á. Þá byggir A ólögmæti ákvörðunarinnar einnig á því að í engu tilviki hafi verið upplýst um hversu lengi svipting ökuréttinda skyldi standa. 

3.  Tímalengd afturköllunar ökuréttinda

Með 53. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 er útgefanda ökuréttinda veitt heimild til að afturkalla ökuréttindi ef hlutaðeigandi fullnægir ekki lengur skilyrðum til að öðlast ökuskírteini. Hér er ekki um sviptingu ökuréttinda að ræða eins og það hugtak er notað í umferðarlögum enda svipting hluti viðurlaga við brotum gegn umferðarlögum, sbr. XIV. kafli laganna. 

Samkvæmt umferðarlögum er svipting ökuréttinda, sem viðurlög við umferðarlagabrotum, ávallt miðuð við ákveðinn tíma í senn. Svo er hins vegar ekki með afturköllun ökuréttinda, sbr. 53. gr., enda heimild til þess bundin því að viðkomandi uppfylli ekki skilyrði til að fá ökuskírteini, þ.á.m. heilbrigðisskilyrði. Enda getur, eðli málsins samkvæmt, verið erfitt að segja til um það fyrirfram í hvað langan tíma slíkt ástand varir sem er grundvöllur afturköllunarinnar. Nánar er fjallað um heimild til afturköllunar ökuréttinda í VII. kafla reglugerðar um ökuskírteini. Þar er heldur ekki að finna sérstök tímamörk sem afturköllun á grundvelli 53. gr umferðarlaga skuli standa. Ráðuneytið telur ljóst af þessu að löggjafinn hafi ekki gert ráð fyrir að þegar skilyrði til afturköllunar ökuréttinda er fyrir hendi, að tilgreina skuli ákveðinn tíma sem afturköllun skal standa. Því sé ekki hægt að fallast á með A að það leiði til að ákvörðun lögreglustjórans um afturköllun ökuréttinda sé ólögmæt að þar var ekki tilgreindur sérstakur tími sem afturköllun skyldi standa. 

4.  Málsmeðferð

4.1. Þegar lögreglustjóri tekur ákvörðun um afturköllun ökuréttinda er hann að beita stjórnsýsluvaldi enda um að ræða ákvörðun sem hefur áhrif á réttindi og/eða skyldur þess sem hún beinist að. Slík ákvörðun er því stjórnvaldsákvörðun sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Þegar stjórnvald beitir stjórnsýsluvaldi er það bundið af málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins enda er það grundvallaratriði að athafnir stjórnvalda séu ávallt lögmætar og málefnalegar. Stjórnvaldinu ber því skylda til að gæta þess að ákvarðanir þess séu m.a. ávallt byggðar á málefnalegum sjónarmiðum, jafnræðis og meðalhófs sé gætt og rétt staðið að undirbúningi og rannsókn þeirra mála sem það hefur til meðferðar auk þess sem það verður að vera meðvitað um leiðbeiningarskyldu sína. 

Samkvæmt gögnum málsins var A fyrst tilkynnt um að til athugunar væri hvort hann uppfyllti heilbrigðisskilyrði umferðarlaga til að hafa ökuréttindi með bréfi lögreglustjóra dags. 6. maí 2008. Er í bréfinu vísað til að hugsanlegt sé að árekstur sem hann lenti í sé að rekja til veikinda og sett fram sú krafa að hann framvísaði ítarlegum læknisfræðilegum upplýsingum um heilsufar sitt. Samhljóða bréf var aftur sent A þann 16. júní 2008.

Þá liggur fyrir í málinu að A óskaði, þann 8. júlí 2008, nánari upplýsinga um aðdraganda bréfanna og hvaða læknisfræðilegra gagna hann þyrfti að afla. Nánari skýringar voru veittar af hálfu lögreglustjóra þann 17. nóvember 2008 á þann veg að krampakast hafi í tveimur tilvikum talið hafa valdið því að A missti stjórn á bifreið sinni. Er fyrra bréf ítrekað og skorað á A að leggja fram vottorð læknis, án þess þó að tilgreina það nánar. 

Af gögnum er ljóst að læknisvottorð þar sem sjúkrasaga A er rakin, dags. 2. desember 2008, var sent lögreglustjóra og í kjölfar þess var A til kynnt, með bréfi dags. 9. janúar 2009, afturköllun ökuréttinda. 

4.2.  Álitaefni er hvort lögreglustjóri gætti leiðbeiningarskyldu sinnar gagnvart A með fullnægjandi hætti, áður en ákvörðun um afturköllun ökuréttinda var tekin. Tekið skal fram að hér er ekki verið að fjalla um ákvörðunina sjálfa sem byggði á læknisfræðilegu mati heldur einungis hvort rétt var staðið að töku hennar samkvæmt stjórnsýslulögum.

Megininntak leiðbeiningarskyldunnar er að finna í 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga en þar segir:

„Stjórnvald skal veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess.“

Um þetta segir nánar í skýringarriti við stjórnsýslulögin eftir Pál Hreinsson, bls. 91-95 að í ákvæðinu felist sú skylda stjórnvalda að leiðbeina þeim sem eru aðilar máls þar sem fyrirhugað er að taka stjórnvaldsákvörðun er varðar rétt þeirra eða skyldur og einnig þeim sem leita til stjórnvalda til að afla upplýsinga til að undirbúa slík mál. Leiðbeiningarnar verða að vera þess efnis að viðkomandi geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt og að taka verði mið af þörfum hvers og eins. Þá segir að í leiðbeiningarskyldu felist ekki eingöngu skylda til að svara fyrirspurnum frá aðilum heldur beri stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita viðeigandi leiðbeiningar þegar stjórnvaldinu má vera ljóst að aðili hefur misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum eða veitt nægilegar upplýsingar eða hefur bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar. 

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins telur ráðuneytið ljóst að fyrir lá, eftir að lögreglustjóri tilkynnt A að til stæði að kanna hvort hann uppfyllti heilbrigðisskilyrðin (bréf dags. 6. maí 2008 og bréf dags. 16. júní 2008), að A þurfti frekari upplýsingar og leiðbeiningar til að geta gætt réttar síns á sem bestan hátt í skilningi 7. gr. stjórnsýslulaga enda óskað hann sérstaklega eftir nánari upplýsingum og skýringum í því skyni með tölvupósti þann 8. júlí. 

Ráðuneytið telur að lögreglustjóra hafi því borið að upplýsa og leiðbeina A ítarlega um það tilefni sem leiddi til athugunarinnar og hvaða gögnum og upplýsingum hann þyrfti að skila.  Hér verði að hafa í huga að um er að ræða málefni er varðar persónulega hagi viðkomandi og að þær upplýsingar sem óskað var eftir varða viðkvæm einkamálefni A. Því sé brýnna en ella að leiðbeiningar séu sem ítarlegastar um þær upplýsingar og gögn sem afhenda þurfi og mikilvægt að ekki sé farið fram á meira en þarf til að unnt sé að taka upplýsta ákvörðun.

Að virtum fyrirliggjandi gögnum málsins og því sem að framan er rakið er það mat ráðuneytisins að bréf það sem lögreglustjóri sendi A, dags. 17. nóvember 2008, sem skýringar við fyrirspurn hans og beiðni um leiðbeiningar þann 8. júlí 2008, uppfylli ekki leiðbeiningarskyldu stjórnvalds eins og henni er lýst í 7. gr. stjórnsýslulaga en ekki er öðrum gögnum til að dreifa í málinu um leiðbeiningar lögreglustjóra til A.  Í nefndu bréfi er ekki miklu bætt við það sem áður hafði komið fram og ekki er þar leiðbeint nánar um þau læknisfræðilegu gögn sem óskað var eftir en A óskað sérstaklega eftir slíku. Telur ráðuneytið það ekki leysa lögreglustjóra undan ríkri leiðbeiningarskyldu þótt embættið hafi talið A vera ástæðan ljós, enda bar fyrirspurn A til lögreglustjóra það með sér að svo var ekki. Í það minnsta hefði embættinu átt að vera ljóst þá að skýra þyrfti málið frekar fyrir A og upplýsa hann nánar um atvik sem lágu að baki því að ástæða þótt til að kanna hvort hann uppfyllti heilbrigðisskilyrði fyrir ökuréttindum.  

Ráðuneytið telur því að málsmeðferð lögreglustjóra við töku stjórnvaldsákvörðunar um afturköllun ökuréttinda A hafi verið ábótavant að þessu leyti enda um að ræða ákvörðun sem er verulega íþyngjandi fyrir A og mikilvægt að vel sé til undirbúnings hennar vandað og að sá sem ákvörðun beinist gegn hafi öll færi á að koma að sínum sjónarmiðum, rökum og gögnum. 

Hvað réttaráhrif varðar segir í áðurnefndu skýringarriti með stjórnsýslulögunum að þar sem ákvæðið er almennt orðað þurfi almennt mikið til að koma svo vanræksla stjórnvalds á leiðbeiningum leiði til ógildingar ákvörðunar en slíkt kynni að hafa í för með sér bótaskyldu. Eins og máli þessu er háttað telur ráðuneytið skort á leiðbeiningum að þessu leyti teljast verulegan ágalla á málsmeðferð sem kunni að leiða til þess að ákvörðun lögreglustjórans um að afturkalla ökuréttindi A telst ólögmæt. 

4.3.  Þó ekki sé á því byggt af hálfu A telur ráðuneytið einnig koma til álita hér hvort ólögmætið verði jafnframt rakið til þess að andmælaréttar var ekki nægilega gætt gagnvart honum áður en hin kærða ákvörðun var tekin.

Eins og að framan er rakið var A í tvígang tilkynnt um að í athugun væri hjá lögreglustjóra hvort hann uppfyllti heilbrigðisskilyrði til að hafa ökuréttindi og gert að framvísa gögnum um heilsufar sitt. Í hvorugu bréfanna var A veittur andmælaréttur heldur einungis krafinn gagna. Sama er í bréfinu frá 17. nóvember 2008 þar sem A eru veittar viðbótarupplýsingar, þar er ekki tekið fram að honum sé gefið færi á andmælum heldur einungis krafinn um gögn. Verða bréf þessi ekki skilinn á annan veg en A sé með þeim gefið færi á að leggja fram læknisfræðileg gögn til að lögreglustjóri geti metið hvort skilyrðin séu uppfyllt og tekið í kjölfarið ákvörðun um hvort beita eigi afturköllunarheimild. Ráðuneytið telur því að þessi gagnaöflun hafi verið liður í rannsókn og undirbúningi lögreglustjórans, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en endanleg ákvörðun var tekin.

Það liggur fyrir samkvæmt gögnum málsins að á grundvelli læknisvottorðs dags. 2. desember 2008 tók lögreglustjóri ákvörðun um að afturkalla ökuréttindi A og var honum tilkynnt um það bréflega í janúar 2009. Engum gögnum er hins vegar til að dreifa um að A hafi verið gefinn kostur á að gæta andmælaréttar áður en ákvörðunin var tekin en samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal gefa aðila máls kost á að gæta andmælaréttar áður en endanleg ákvörðun í máli hans er tekin. 

Telur ráðuneytið að fyrr en læknisfræðileg gögn lágu fyrir hafi lögreglustjóri ekki getað tekið afstöðu til hvort skorti á að heilbrigðisskilyrðin væru uppfyllt og þar með tekið ákvörðun um hvort afturkalla skyldi ökuréttindin. Áður en sú ákvörðun var tekin hafi lögreglustjóra borið að tilkynnt A um fyrirhugaða afturköllun, þegar ljóst var að slík ákvörðun yrði tekin, og á hvaða grundvelli hún byggðist og gefa honum færi á andmælum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaganna. Ráðuneytið telur sérstaklega mikilvægt að gæta að andmælarétti í þeim tilvikum þegar ákvarðanir stjórnvalda eru íþyngjandi fyrir þá sem þær beinast að, eins og var í tilviki A, enda eiga undantekningar 13. gr. þá almennt ekki við. 

Það er niðurstaða ráðuneytisins að andmælaréttar hafi ekki verið gætt gagnvart A áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Telst slíkur annmarki á málsmeðferð almennt það verulegur að leiði til ólögmæti ákvörðunar, einkum þegar um íþyngjandi ákvörðun er að ræða. 

5.  Eins og að framan er rakið telur ráðuneytið verulega ágalla hafa verið á málsmeðferð lögreglustjórans við töku hinnar kærðu ákvörðunar um afturköllun ökuréttinda og að meginreglan sé sú að slíkir ágallar leiði til að ákvörðun telst ólögmæt og eftir atvikum ógild.

Við mat á því hvort þessir ágallar leiða til ólögmætis hinnar kærðu ákvörðun telur ráðuneytið að ekki verði hjá því komist að líta til sjónarmið er varða umferðaröryggi. Slík sjónarmið hafa það að leiðarljósi að umferð sé örugg fyrir alla enda mikil áhersla lögð á það af hálfu stjórnvalda að bæta umferðaröryggi á öllum sviðum. Þá verður að telja að reglur umferðarlaga um ákveðin skilyrði, þ.á.m. heilbrigðisskilyrði, til að stjórna bifreið, sbr. 48. gr. og reglur um heimild til afturköllunar ökuréttinda, sbr. 53. gr. og reglugerðar nr. 501/1997 um ökuskírteini, hafi einmitt að markmiði að stuðla að umferðaröryggi, með hagsmuni heildarinnar í huga. 

Hér þarf að meta hvort umferðaröryggissjónarmið sem varða hagsmuni heildarinnar af því að umferð sé örugg, þ.m.t. að ökumenn uppfylli lögbundin skilyrði til að mega stjórna bifreið, vegi í málinu þyngra en þeir ágallar á málsmeðferð lögreglustjórans við afturköllun ökuréttinda A sem að framan eru raktir. 

Ráðuneytið telur að í máli þessu réttlæti umferðaröryggissjónarmið ekki að brotið sé gegn meginreglum stjórnsýslulaganna gagnvart A. Í því sambandi verði að hafa í huga að hin kærða ákvörðun byggði á mati en ekki var um að ræða að A uppfyllti augljóslega ekki skilyrði þess að hafa ökuréttindi s.s. vegna missi sjónar eða af öðrum óumdeildum ástæðum. Í þeim tilvikum, þegar íþyngjandi ákvarðanir eru byggðar á mati stjórnvalds, sé mjög mikilvægt að réttaröryggis borgaranna sé gætt en það er einmitt megintilgangur málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaganna að sjá til þess að svo sé. 

6.  Hvað varðar álitaefni um heimild lögreglu til að fjarlægja ökuskírteini úr veski A telur ráðuneytið ekki falla undir úrskurðarvald sitt að fjalla um það. Það varði aðgerðir lögreglu en málefni hennar eiga ekki undir úrskurðarvald samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins. Þá skal tekið fram að ráðuneytið metur hvorki sönnunargildi fullyrðinga aðila um málsatvik og staðreyndir málsins né vottorða lækna heldur á ágreiningur um það undir dómstóla.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu Arnars Þórs Jónssonar hdl., f.h. A, Reykjavík, um að ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu þann 9. janúar 2009 um afturköllun ökuréttinda sé ólögmæt.

Ragnhildur Hjaltadóttir 

Svanhvít Axelsdóttir