Garðabær: Lögmæti ákvarðana sveitarfélags vegna lóðarskila. Mál nr. 26/2009

Ár 2009,  20. nóvember er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 26/2009

A og B

gegn

Garðabæ

I.         Kröfur, aðild kærumáls og kærufrestir

Kröfur.            Með stjórnsýslukæru til ráðuneytisins dags. 31. mars 2009 fóru A og B, Garðabæ fram á að samgönguráðuneytið úrskurðaði að eftirfarandi ákvarðanir Garðabæjar væru ólögmætar, þ.e.:

• að greiða þeim ekki verðbætur á fjárhæð byggingarréttargjalds við endurgreiðslu gjaldsins þegar áður úthlutaðri lóð að Stigaprýði 6 í Garðabæ var skilað.
• að endurgreiða þeim ekki þá vexti sem þau höfðu greitt til viðbótar við byggingarréttar- og gatnagerðargjaldið þegar fyrrgreindri lóð var skilað.
• að endurgreiða þeim ekki fasteignagjöld þau sem þau greiddu vegna fyrrgreindar lóðar.
• að endurgreiða þeim ekki byggingarleyfisgjald sem þau greiddu áður en þau skiluðu margnefndri lóð.

Garðabær gerir þá kröfu að ráðuneytið staðfesti afgreiðslu sveitarfélagsins varðandi endurgreiðslu gjalda vegna lóðaskila A og B og krefst þess að kröfu þeirra um endurgreiðslu fasteignagjalda verði hafnað.

Stjórnsýslukæran er grundvölluð á 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu: 

Nr. 1    Stjórnsýslukæra dags. 31. mars 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:

a.       Samningur um úthlutun lóðar, dags. 23. febrúar 2007.

b.       Útprentun úr heimabanka SPRON, millifærsla dags. 22. febrúar 2007.

c.       Greiðsluseðill v. Stigaprýði 6 – kr. 8.936.717.

d.       Útprentun úr heimabanka SPRON, útborgun dags. 11. júlí 2007.

e.       Byggingarfulltrúinn í Garðabæ – Útreikningur á gjöldum við samþykkt byggingarleyfis v. Stigaprýði 6 – kr. 213.484.

f.        Greiðsluseðill v. Stigaprýði 6 – kr. 213.484.

g.       Útprentun úr heimabanka SPRON, útborgun dags. 28. desember 2007.

h.       Útprentun úr heimabanka SPRON, gr. innheimtukrafa kr. 45.552.  dags.14. nóvember 2008.

i.         Tvö tölvuskeyti milli A og bæjarritara Garðabæjar dags. 6. og 7. nóvember 2008.

j.         Fjögur tölvuskeyti milli A og bæjarritara Garðabæjar dags. 7., 8. og 9. janúar 2009.

k.       Útreikningur vegna endurgreiðslu lóðar v. Stigaprýði 6.

Nr. 2    Bréf ráðuneytisins til A og B dags. 2. apríl 2009.

Nr. 3    Bréf ráðuneytisins til A og B dags. 17. apríl 2009.

Nr. 4    Bréf ráðuneytisins til Garðabæjar dags. 17. apríl 2009.

Nr. 5    Tvö tölvuskeyti milli ráðuneytisins og bæjarritara Garðabæjar dags. 20. maí 2009.

Nr. 6    Tölvubréf bæjarritara Garðabæjar til ráðuneytisins dags. 27. maí 2009.

Nr. 7    Greinargerð Garðabæjar dags. 25. maí 2009 ásamt eftirfarandi fylgigögnum:

a.       Reglur um úthlutun á byggingarrétti fyrir einbýlishús og parhús.

b.       Fundargerð bæjarstjórnar Garðabæjar dags. 19. október 2006.

c.       Gjaldskrá vegna úthlutunar á byggingarrétti lóða í Garðahrauni.

d.       Auglýsing um úthutun byggingarlóða í Garðabæ.

e.       Reglur um útdrátt við úthlutun lóða.

f.        Fundargerð bæjarráðs Garðabæjar dags. 30. janúar 2007.

g.       Skjal v. útdráttar lóðar nr. 6 við Stigaprýði.

h.       Minnisblað Sambands íslenskra sveitarfélaga dags. 23. október 2008.

i.         Fundargerð byggingarnefndar Garðabæjar dags. 14. desember 2007.

Nr. 8    Bréf  ráðuneytisins til A og B dags. 2. júní 2009.

Nr. 9    Bréf ráðuneytisins til Garðabæjar dags. 30. júní 2009.

Nr. 10   Bréf ráðuneytisins til Garðabæjar dags. 15. júlí 2009.

Nr. 11   Athugasemd ráðuneytisins vegna frestsbeiðni A og B.

Nr. 12   Bréf A og B til ráðuneytisins dags. 19. ágúst 2009.

Nr. 13   Bréf ráðuneytisins til A og B dags. 25. ágúst 2009.

Nr. 11   Bréf ráðuneytisins til Garðabæjar dags. 25. ágúst 2009.

Nr. 12   Bréf Garðabæjar til ráðuneytisins dags. 23. september 2009.

Aðild.  Stjórnsýslukæran er sett fram af A og B. Af gögnum málins er ljóst að A fékk úthlutað lóðinni að Stigaprýði 6 í Garðabæ og samningur um lóðina er einungis gerður við hana en ekki B. Samkvæmt gögnum málsins er ákvörðunun Garðabæjar vegna málsins beint til A en ekki B. Ráðuneytið telur því að það sé S en ekki B sem hafi lögmætra hagsmuna að gæta varðandi ákvarðanir Garðabæjar. 

Sú meginregla gildir í stjórnsýslurétti, að aðildarskortur leiði til frávísunar á sviði stjórnsýsluréttar, sbr. bls. 254 í skýringarriti Páls Hreinssonar hæstaréttardómara um stjórnsýslulögin útg. 1994.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að vísa beri kröfu B frá ráðuneytinu.

Kærufrestur.   Erindi A barst ráðuneytinu þann 2. apríl 2008, en þann 13. janúar 2009 samþykkti bæjarráð Garðarbæjar að fela bæjarstjóra að endurgreiða A gatnagerðargjald samkvæmt gildandi reglum. Þann 4. febrúar 2009 endurgreiddi Garðabær A gatnagerðargjald og byggingarréttargjald það sem A hafði greitt vegna áður úthlutaðrar lóðar, en án verðbóta og vaxta. Ráðuneytið lítur svo á að þá hafi ákvörðunin verið endanleg og miða beri upphaf kærufrests við þann dag. Kæran barst því innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.          Málsatvik og  málsmeðferð

Í stuttu máli eru málavextir þeir að á fundi bæjarráðs þann 30. janúar 2007 fór fram útdráttur lóða á grundvelli reglna er bæjarstjórn Garðabæjar hafði sett. Umsókn A var dregin út við úthlutun á lóðinni Stigaprýði 6. Í framhaldi af því var gerður samningur dags. 23. febrúar 2007 um úthlutun lóðarinnar þar sem A skuldbatt sig til að greiða lágmarksgatnagerðargjald að fjárhæð kr. 4.584.238 og gjald fyrir byggingarrétt að fjárhæð kr. 7.896.350 eða samtals kr. 12.480.588.

Í samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar dags. 19. október 2006 segir:

,,Gatnagerðargjöld og gjald fyrir byggingarrétt gjaldfalla við úthlutun lóða og skulu greidd á eftirfarandi hátt:

a)         1/3 hluti innan tveggja vikna frá því úthlutun var samþykkt eða við gerð úthlutungarsamnings,

b)         2/3 hlutar skulu greiddir með útgáfu á skuldabréfi með einni afborgun 1. júlí 2007 og skal bréfið bera 5% vexti. Úthlutunarhafi greiðir stimpilgjöld af skuldabréfum.”

Greiddi A 1/3 af kaupverðinu í febrúar 2007 en 2/3 þann 11. júlí 2007 auk samningsvaxta að fjárhæð kr. 154.081.

Þá greiddi hún einnig gjald vegna útgáfu byggingarleyfis kr. 231.484.

Í nóvember 2008 greiddi A kr. 45.552. í fasteignagjöld í heimabanka sínum. Taldi A að gjöldin væru vegna fasteignar sinnar að Ögurási 7 en síðar kom í ljós að um var að ræða fasteignagjöld vegna fasteignarinnar að Stigaprýði 6. Krefst A endurgreiðslu á þessari fjárhæð þar sem um mistök hafi verið að ræða og ótækt sé að greiða fasteignagjöld af lóð sem ekki er byrjað að byggja á.

A hóf ekki framkvæmdir á lóðinni og með tölvupósti þann 7. janúar 2009 óskaði A eftir að fá að skila fyrrgreindri lóð og fá endurgreidda þá fjárhæð sem A hafði greitt vegna lóðarinnar ásamt verðbótum og vöxtum.

Bæjarráð Garðabæjar samþykkti á fundi sínum þann 13. janúar 2009 að fela bæjarstjóra að endurgreiða A gatnagerðargjald samkvæmt gildandi reglum. Endurgreiðsla að fjárhæð kr. 13.553.301 var innt af hendi þann 4. febrúar 2009. Var gatnagerðargjaldið verðbætt miðað við vísitölu neysluverðs sbr. 9.gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006.

Byggingarréttargjaldið var endurgreitt á nafnvirði, þ.e. endurgreiddar voru kr. 7.896.350 og um það snýst ágreiningur þessa máls, þ.e. A telur að greiða eigi verðbætur á byggingarréttargjaldið eins og gatnagerðargjaldið.

Þann 2. apríl 2009 lagði A fram stjórnsýslukæru í ráðuneytinu vegna málsins.

Með bréfi dags. 2. apríl 2009 tilkynnti ráðuneytið A að það hefði móttekið erindi hennar.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 17. apríl 2009 var Garðabæ gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust sjónarmið bæjarins þann 25. maí 2009. 

Með bréfi ráðuneytisins dags. 17. apríl tilkynnti ráðuneytið A að málið hefði verið sent til umsagnar Garðarbæjar.

Ráðuneytið gaf A kost á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Garðabæjar með bréfi dags. 2. júní 2009. Óskaði hún ítrekað eftir lengri fresti til að koma að andmælum sínum og varð ráðuneytið ávallt við því. Andmæli A bárust þann 21. ágúst 2009.

Með bréfum dags. 25. ágúst 2009 tilkynnti ráðuneytið málsaðilum að vegna anna í ráðuneytinu myndi uppkvaðning úrskurðar tefjast auk þess sem Garðabæ voru send framkomin andmæli A.

Þann 29. september 2009, bárust ráðuneytinu athugasemdir Garðabæjar vegna málsins.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.       Málsástæður og rök A

A hafnar rökum Garðabæjar sem koma fram í tölvubréfum bæjarritara til sín í janúar 2009. Þar vísar hann til þess að verklagsreglur bæjarins varðandi skil á lóðum séu alveg skýrar, þ.e. að aðeins séu greiddar verðbætur á gatnagerðargjöld. A bendir á að reglurnar hafi ekki verið til skriflegar heldur hafi bæjarritarinn upplýst að þær byggðust á þeirri framkvæmd sem Garðabær hafði mótað varðandi skil á lóðum. Vakti þetta furðu A, sem bendir á að meginreglur um opna og lýðræðislega stjórnsýslu leiði til þess að reglur sem þessar eigi að vera aðgengilegar almenningi þannig að stjórnvaldi gefist ekki tækifæri á geðþóttaákvörðunum.

A bendir á að það að samningsstaða sín annars vegar og Garðabæjar hins vegar hafi verið ójöfn. Sveitarfélagið ákvað samningsskilmála um úthlutun lóða einhliða og hafi sér ekki verið kynnt sérstaklega hvernig fara myndi um endurgreiðslur ef lóðinni yrði skilað. Telur A að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt upplýsingaskyldu sína gagnvart sér í upphafi og bendir á að A sé ólöglærð. Sveitarfélaginu hafi verið í lófa lagið að setja í samninginn hvernig færi um endurgreiðslu þessa gjalds ef ætlunin væri að önnur sjónarmið ættu að eiga við heldur en varðandi gatnagerðargjöldin. Það gerði Garðabær ekki og verði sveitarfélagið því að bera hallann af því.

Þá bendir A að sveitarfélagið hafi ekki upplýst undir hverju byggingarréttargjaldið standi í rekstri sveitarfélagsins. Bæjarritarinn hafi einungis bent henni á að gjaldið sé ígildi markaðstengds söluverðs eignarinnar á þeim tíma sem úthlutunin fór fram. A veltir upp þeirri spurningu hvað slíkt þýði. Bendir A á að sveitarfélagið sé opinber aðili, sem útdeilir takmörkuðum gæðum, þ.e. lóðum til einstaklinga gegn greiðslu. Telur A það afar óeðlilegt að hafa ekki undir höndum upplýsingar um það undir hverju þetta gjald eigi að standa í rekstri sveitarfélagsins og hver sé lagagrundvöllur þess. Bendir A  á að sveitarfélagið hafi haft tækifæri til að ávaxta það fjármagn sem hún greiddi vegna lóðarinnar og síðan hefur það haft tækifæri til þess að selja lóðina aftur. Telur A að lögin um gatnagerðargjöld eigi einmitt að koma til skoðunar í þessu sambandi og sérstaklega 9. gr. þeirra.

Þá telur A að það sé ójafnræði fólgið í því að Garðabær greiði ekki verðbætur við endurgreiðslu á byggingarréttargjaldi þar sem slíkt virðist vera venja í öðrum sveitarfélögum. Bendir A á í þessu sambandi að bæði Reykjavík og Kópavogur hafi í janúar sl. greitt til baka vaxtabætur á heildargjöld þau sem greidd voru við lóðaúthlutun til þeirra sem skiluð lóðum. Telur A að með þessu sé sér mismunað vegna búsetu sinnar.

A mótmælir því harðlega að álit lögfræðideildar Sambands íslenskra sveitarfélaga, þ.e. hagsmunasamtaka sveitarfélaga, hafi sérstakt vægi í niðurstöðu um það hvort reikna beri verðbætur við endurgreiðslu á gjaldi fyrir byggingarréttinn enda sé það minnisblað sem Garðabær vitnar til í þessu sambandi afar rýrt hvað þetta álitaefni varðar.

Loks gerir A athugasemd við þann málatilbúnað Garðabæjar að A hafi ekki gert kröfu um endurgreiðslu byggingarleyfisgjaldsins en sveitarfélagið lýsir því hins vegar yfir í greinargerð sinni að það muni endurgreiða gjaldið í samræmi við þær reglur sem um það gilda. Bendir A á að sveitarfélagið hafi ekki enn endurgreitt sér þessa fjárhæð og veltir A upp þeirri spurningu hvort slíkt geti talist eðlileg stjórnsýsla, þ.e. að opinber aðili haldi eftir fjármunum með þeim hætti sem raunin er í þessu tilviki.

A gerir kröfu um að fá til baka fasteignagjöld þau sem A greiddi vegna mistaka vegna lóðarinnar Stigaprýði 6, en A taldi sig hafa verið að greiða af núverandi fasteign sinni Ögurási 7. Greiddi A gjaldið í gegnum heimabanka og kom ekki fram fyrir hvaða fasteign væri verið að greiða. Telur A ótækt að greiða fasteignagjöld af lóð sem ekki er byrjað að byggja á en greiðslan fór fram stuttu áður en lóðinni var skilað.

IV.       Málsástæður og rök Garðabæjar

Í greinargerð Garðabæjar kemur fram að gætt hafi verið að 9. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006 og endurgreiðsla gatnagerðargjaldsins hafi verið verðbætt miðað við vísitölu neysluverðs. Byggingarréttargjaldið hafi hins vegar verið endurgreitt án verðbóta en Garðabær hafnar því algjörlega að ákvæði 9. gr. laga um gatnagerðargjald eigi að gilda um endurgreiðslu á gjaldi fyrir byggingarrétt. Í greinargerðinni kemur fram það sjónarmið sveitarfélagins, að með lögum um gatnagerðargjald sé verið að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts, gatnagerðargjalds, af fasteignum, sbr. 1. gr. laganna. Í lögunum sé hins vegar ekki heimild til þess að leggja á frekari skatt svo sem byggingarréttargjald og ekki er að finna í neinum öðrum lögum ákvæði er geta átt við um byggingarrétt.

Garðabær bendir á að gjald fyrir byggingarrétt byggist á einkaréttarlegum samningi Garðarbæjar og A um úthlutun lóðarinnar að Stigaprýði 6. Ekki sé um einhliða gerning að ræða heldur tvíhliða samning sem A hafi á engan hátt verið þvinguð til þess að gangast undir.

Fjárhæð gjaldsins hafi verið ákvörðuð samkvæmt gjaldskrá sem bæjarstjórn Garðabæjar samþykkti og lá hún fyrir þegar lóðir voru auglýstar til úthlutunar. Gjaldið sé ígildi markaðsverðmætis lóðarinnar á þeim tíma sem henni var ráðstafað til A.

Þá bendir sveitarfélagið á að í samningi aðila sé ekki  ákvæði um hvernig haga eigi endurgreiðslu gjalds fyrir byggingarrétt, né er kveðið á um slíkt  í gjaldskrá eða úthlutunarskilmálum.

Í greinargerðinni kemur fram að ákvörðun Garðabæjar um að verðbæta ekki gjald fyrir byggingarréttinn byggist á þeirri meginreglu laga að við endurgreiðslu almennt vegna skila á vöru o.fl. sé ekki skylt að greiða verðbætur og vexti nema slíkt leiði af samningi aðila, venju eða mælt sé fyrir um slíkt í lögum. Þessu til stuðnings vísar sveitarfélagið til 3. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu þar sem fram kemur að almenna vexti skuli aðeins greiða ef slíkt leiði af samningi, venju eða lögum.

Þá bendir Garðabær á að framkvæmd í öðrum sveitarfélögum geti ekki skapað neinar skuldbindingar eða rétt A til handa. Þá áréttar sveitarfélagið að í málinu liggi fyrir álit lögfræðideildar Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að ekki beri að reikna verðbætur við endurgreiðslu á gjald fyrir byggingarréttinn.

Í greinargerð sveitarfélagins kemur jafnframt fram að A greiddi fyrir byggingarleyfisgjald kr. 213.484 en svo sé hins vegar að sjá að Garðabær hafi ekki endurgreitt hluta byggingarleyfisins eins og venja er þegar lóðaúthlutanir eru afturkallaðar og byggingarleyfi fellur niður. Sveitarfélagið bendir hins vegar á að ekki verði séð að í kæru sé gerð krafa um endurgreiðslu byggingarleyfisgjaldsins en engu að síður muni sveitarfélagið endurgreiða gjaldið í samræmi við þær reglur sem um það gilda. Í greinargerð sveitarfélagins frá 23. september 2009 kemur fram að greiðsla til A á hluta byggingarleyfisgjaldsins muni verða innt af hendi innan fárra daga.

Garðabær bendir einnig á að sú meginregla gildi í fasteignaviðskiptum að kaupandi hirðir arð af eign og ber af henni skyldur frá afhendingartíma. A fékk lóðina Stigaprýði 6 afhenta haustið 2007. Sótti A um byggingarleyfi í desember það sama ár og í framhaldinu ráðgerði A að hefja framkvæmdir á lóðinni og byggja þar hús. A hafði því full umráð lóðarinnar allt árið 2008 og bar A því skylda til að greiða löglega álögð fasteignagjöld af eigninni. Ósk um að skila aftur lóðinni í upphafi árs 2009 geti í engu breytt þeim skyldum sem A bar á meðan A var löglegur handhafi lóðarinnar samkvæmt samþykkt bæjarstjórnar og samningum um úthlutun lóðarinnar.

Í greinargerð sveitarfélagins, sem barst ráðuneytinu þann 29. september 2009, er sett fram krafa um frávísun og byggist hún á því sjónarmiði að um einkaréttarlegan gerning sé að ræða milli aðila og geti sá þáttur málsins ekki átt undir úrskurðarvald ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Meginreglan sé sú að ágreiningsmál sem byggjast á einkaréttarlegum samningum heyri undir dómstóla og því beri að vísa kröfu A frá hvað varðar ákvörðun verðbóta við endurgreiðslu byggingarréttargjaldsins. Máli sínu til stuðnings bendir sveitarfélagið á úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003 í máli Farmaco ehf. gegn Reykjavíkurborg.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Ágreiningsefni máls þessa er í raun fjórþætt. Í fyrsta lagi snýst það um lögmæti þeirra ákvörðunar Garðabæjar að greiða ekki verðbætur á fjárhæð byggingarréttargjalds við endurgreiðslu gjaldsins til A þegar A skilaði áður úthlutaðri lóð að Stigaprýði 6 í Garðabæ. Í öðru lagi snýst það um lögmæti þeirrar ákvörðunar Garðabæjar að endurgreiða A ekki þá vexti sem A hafði greitt til viðbótar við byggingarréttar- og gatnagerðargjaldið, þegar fyrrgreindri lóð var skilað. Í þriðja lagi snýst ágreiningsefni um þá ákvörðun Garðabæjar að endurgreiða A ekki fasteignagjöld þau sem A greiddi vegna fyrrgreindrar lóðar og í fjórða og síðasta lagi snýst það um þá ákvörðun Garðabæjar að endurgreiða A ekki byggingarleyfisgjald sem A greiddi áður en fyrrgreindri lóð var skilað.

Ráðuneytið telur rétt áður en umfjöllun þess um ágreiningsefnin hefst að gera grein fyrir frávísunarkröfu Garðabæjar.

Ráðuneytið telur frávísunarkröfu Garðabæjar sem barst ráðuneytinu þann 29. september 2009 of seint fram komna og mun ekki taka afstöðu til hennar í úrskurði þessum. Þann 25. ágúst 2009 ritaði ráðuneytið Garðabæ bréf þar sem kom fram að því hefðu borist andsvör A við greinargerð Garðabæjar. Taldi ráðuneytið rétt að upplýsa Garðabæ um það að í andsvörum A hafi komið fram að A hefði ekki enn fengið endurgreiðslu á byggingarleyfisgjaldinu sem greitt var í lok árs 2007 þrátt fyrir að í greinargerð Garðabæjar segði að bærinn myndi endurgreiða gjaldið í samræmi við reglur sveitarfélagsins. Í bréfinu var sveitarfélaginu síðan tilkynnt með vísan til 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að vegna mikilla anna í ráðuneytinu væri fyrirsjáanlegt að uppkvaðning úrskurðar myndi tefjast en ráðgert væri að ljúka málinu í október eða nóvember 2009. Í bréfinu var sveitarfélaginu ekki gefinn kostur á að koma að frekari athugsemdum en engu að síður kaus Garðabær að gera slíkt og barst ráðuneytinu greinargerð vegna málsins þann 29. september 2009. Ráðuneytið taldi það ekki þjóna hagsmunum A að fara í umsagnarferli á nýjan leik, nú um frávísunarkröfu sveitarfélagsins, enda væri krafan of seint fram komin og ekki að sjá að hún hefði áhrif á niðurstöðu málsins, þar sem ráðuneytinu ber að skoða það ex officio hvort mál eigi undir úrskurðarvald þess eða vísa beri því frá.

1. Lögmæti þeirrar ákvörðunar að greiða ekki verðbætur við endurgreiðslu byggingarréttargjaldsins

Í málinu liggur fyrir að Garðabær innheimti bæði gatnagerðargjald og byggingarréttargjald af lóðarhöfum og væri lóð skilað þá endurgreiddi sveitarfélagið bæði gjöldin. Óumdeilt er í málinu að A greiddi bæði þessi gjöld til sveitarfélagsins og Garðabær hefur endurgreitt gjöldin, en aðeins greitt verðbætur á gatnagerðargjaldið. A telur að Garðabæ hafi borið við endurgreiðsluna að greiða henni verðbætur á byggingarréttargjaldið en Garðabær er á annarri skoðun og telur enga lagaskyldu til slíks.

Í úrskurðum uppkveðnum þann 1. apríl og 13. nóvember 2009, fjallaði  ráðuneytið um þau ákvæði sem gilda um endurgreiðslu gatnagerðargjalds. Niðurstaða ráðuneytisins í þeim málum var sú að skýlaus lagaskylda hvíldi á sveitarfélögum landsins að endurgreiða lóðarhöfum áður greitt gatnagerðargjald sé lóð skilað og óumdeilt er að Garðarbær endurgreiddi A og B áður greitt gatnagerðargjaldið ásamt verðbótum.

a.         Ekki verður málatilbúnaður A skilinn á annan veg en svo að A telji að ákvæði 9. gr. laga um gatnagerðargjald eigi að gilda um endurgreiðslu byggingarréttargjalds. Garðabær er ósammála því og telur gatnagerðargjald lögbundinn gjaldstofn og í lögunum felist engin heimild til þess að leggja á frekari skatt svo sem  byggingarréttargjald og bendir á að um byggingarrétt sé hvorki fjallað í lögum um gatnagerðargjald né í öðrum lögum.

Athugun ráðuneytisins mun í fyrstu taka mið af því að leiða í ljós hvort hið umrædda byggingarréttargjald uppfylli skilyrði þess að teljast gatnagerðargjald og lúti þar af leiðandi þeim reglum sem um slíkt gjald gildir.

Um gatnagerðargjald er fjallað í dómi Hæstaréttar frá 9. mars 2006 í máli nr. 415/2005 en þar segir með skýrum hætti að;

 ,,...ákvörðun um fjárhæð gatnagerðargjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum og skuli byggjast á almennum efnislegum mælikvarða.”

Í kjölfar þessa dóms var lagt fram frumvarp til nýrra laga um gatnagerðargjald og í athugasemdum með því frumvarpi kemur fram að markmið laganna sé að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts, gatnagerðargjalds, af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn sé nýttur, sbr. lög nr. 153/2006.

Í 1. gr. laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, segir að tekjustofnar sveitarfélaga séu fasteignaskattur, framlög úr Jöfnunarsjóði og útsvör, en síðan segir í 2. gr. laganna að auk þessara tekna hafi sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o. fl., enn fremur ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o. fl., allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um.

Þá hefur umboðsmaður Alþingis bent á, sbr. álit í máli nr. 3221/2001, þá meginreglu að tekjuöflun sveitarfélaga eins og annarra opinberra aðila verði að byggjast á heimild í lögum óháð því hvort um sé að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu sem látin er í té.

Ráðuneytið telur að þó svo að það liggi fyrir að gatnagerðargjald og byggingarréttargjald hafi verið innheimt saman þá sé ljóst að byggingarréttargjaldið styðst ekki við beinar lagaheimildir hvorki varðandi skatta né þjónustugjöld.

Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar þann 19. október 2006 var ákveðið að verð fyrir byggingarrétt skyldi ákveðið fyrir hverja lóð samkvæmt gjaldskrá sem bæjarstjórn samþykkti þann sama dag. Í umræðum um byggingarréttargjaldið kom fram hjá bæjarstjóra að horft væri til markaðsverðs á lóðum og kostnað bæjarfélagsins við landakaup þegar verð fyrir byggingarréttinn væri ákveðið.

Í málinu liggur fyrir að þann 24. febrúar 2007 gerði A samning við Garðabæ um úthlutun lóðarinnar nr. 6 við Stigaprýði. Þar kom fram að lóðarhafa bæri að greiða annars vegar gatnagerðargjald og hins vegar byggingarréttargjald fyrir lóðina.

Með undirskrift sinni á fyrrgreindan samning samþykkti A að ganga að þeim skilmálum sem þar komu fram. Um einkaréttarlegan samning var að ræða og var A frjálst að ákveða hvort hún gekk að þeim skilmálum sem þar voru.

Ráðuneytið getur því ekki fallist á það með A að byggingarréttargjald það sem lóðarhöfum var gert að greiða við úthlutun lóða í Garðabæ uppfylli þau skattalegu sjónarmið að geta talist gatnagerðargjald á grundvelli laga um gatnagerðargjald, enda ljóst að gjaldið er endurgjald fyrir keypt réttindi.

b.         Ljóst er að það verkefni sveitarfélaga að úthluta lóðum er ekki eitt af hinum lögbundu hlutverkum þess og ekki er fyrir hendi lagaákvæði sem með beinum hætti fjallar um framkvæmd lóðaúthlutunar sveitarfélaga. Verður þó að telja að með vísan til venju og eðlis máls sé ekki vafi á því að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, enda ekki um það deilt.

Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slíkt efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Hins vegar eru þeir samingar, sem gerðir eru á grundvelli slíkrar úthlutunar, einkaréttarlegs eðlis, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 150/2000, og verður ágreiningi er varðar efni slíkra samninga ekki skotið til úrskurðar ráðuneytisins.

Með vísan til álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 4478/2005 og 1489/1995 telur ráðuneytið hins vegar rétt að kanna hvort ákvörðun Garðabæjar hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, hvort jafnræðis hafi verið gætt og hvort einhver þau atvik hafi verið fyrir hendi sem hafi gefið Á tilefni til þess að hafa réttmætar væntingar til þess að endurgreiðsla byggingarréttargjaldsins yrði verðbætt.

c.         Umfjöllunarefni úrskurðar þessa tekur ekki til skyldu sveitarfélagsins til þess að endurgreiða áður greitt byggingarréttargjald, enda ekki um það deilt í málinu, heldur hvort sú ákvörðun Garðabæjar að endurgreiða byggingarréttargjaldið án verðbóta hafi verið lögmæt.

Sú ákvörðun Garðabæjar að endurgreiða A byggingarréttargjald það sem A hafði þegar greitt hlýtur ávallt að vera A til hagsbóta, burtséð frá því á hvaða grundvelli sú ákvörðun byggðist. Ákvörðunin er því ívilnandi hvað A varðar.

Ekki verður annað sé en að ákvörðun Garðarbæjar um að endurgreiða byggingarréttargjaldið á nafnvirði sé byggð á málefnalegum rökum og er ákvörðunin gagnvart A staðfesting á þeirri framkvæmd sem tíðkaðist í sveitarfélaginu.

Þá telur ráðuneytið ekkert það fram komið sem bendi til þess að A hafi haft réttmætar væntingar til þess að endurgreiðsla byggingarréttargjaldsins yrði verðbætt.

Af álitum umboðsmanns Alþingis einkum í málum nr. 2763/1999 og nr. 3307/2001 og dómi Hæstaréttar frá 5. febrúar 2006 í máli nr. 239/2003 er ljóst að sjónarmið um réttmætar væntingar koma fyrst og fremst til álita og skoðunar þegar um er að ræða tiltekna stjórnsýsluframkvæmd sem síðan er breytt. Geta þessi sjónarmið leitt til þess að sé ákveðin framkvæmd viðhöfð megi aðili hafa réttmætar væntingar til að hann geti byggt rétt sinn á þeirri framkvæmd og geti það vikið til hliðar síðar tilkomnum breytingum á framkvæmdinni. 

Í máli þessu hefur ekkert komið fram er sýnir að sú  ákvörðun Garðarbæjar að hafna því að greiða verðbætur á endurgreiðslufjárhæð byggingarréttargjaldsins sé lóð skilað hafi verið breyting á fyrri framkvæmd. Því er ljóst að A getur ekki byggt kröfu sína á því að um breytingu á framkvæmd sé að ræða og A hafi þar af leiðandi mátt ætla að úr málinu yrði leyst í samræmi við eldri reglur. Þá verður ekki séð að Garðabær hafi með einhverjum hætti vakið með A réttmætar væntingar um að ef lóð yrði skilað þá yrði byggingarréttargjaldið verðbætt eins og gatnagerðargjaldið.

Þá getur ráðuneytið tekið undir sjónarmið Garðabæjar um að framkvæmd í öðrum sveitarfélögum getur ekki skapað rétt A til handa í þessu efni.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið ekkert það fram komið sem styðji annað en að sú ákvörðun Garðabæjar um að endurgreiða byggingarréttargjaldið án verðbóta hafi verið tekin á málefnalegan hátt og í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar. Ráðuneytið telur því ákvörðunina lögmæta.

2. Lögmæti þeirrar ákvörðunar að endurgreiða A ekki þá vexti sem A greiddi til viðbótar við byggingarréttar- og gatnagerðargjaldið þegar áður úthlutaðri lóð var skilað

Ráðuneytið hafði símasamband við bæjarritara Garðabæjar til þess að fá frekari upplýsingar um það hvernig seinni hluta greiðslunnar hefði verið háttað. Í því símtali upplýstist að skuldabréfin höfðu aldrei verið gefin út heldur eingöngu greiðsluseðlar og fékk A slíkan seðil, sbr. skjal nr. 1c þar sem tilgreint var að til greiðslu væri 2/3 hlutar af álögðu gatnagerðargjaldi og byggingarréttargjaldi. Greiddi A seðilinn á eindaga þann 11. júlí  2007. Á greiðsluseðlinum kemur fram að gjöldin beri  5% vexti.

Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að þeir 5% vextir sem A greiddi hafi reiknast ofan á heildarfjárhæðina þ.e. bæði álagt gatnagerðargjald og byggingarréttargjald.

Kröfugerð A verður ekki skilin á annan hátt en svo að hún krefjist þess að fá þá vexti sem hún greiddi til viðbótar við byggingarréttar- og gatnagerðargjaldið þegar áður úthlutaðri lóð var skilað.

Ráðuneytið hefur leitast við að kanna á hvaða grundvelli sveitarfélagið byggði heimild sína til töku vaxta og hefur ekkert annað komið fram en að vaxtatökuheimildin hafi eingöngu byggst á samþykkt bæjarstjórnar Garðabæjar dags. 19. október 2006 þar sem segir að 2/3 hluta gjaldanna skuli greiða með útgáfu á skuldabréfi með einni afborgun 1. júlí 2007 og bréfið bera 5% vexti.

Ráðuneytið taldi í framhaldi af því rétt að afla upplýsinga um það hvort lóðarhafar hefðu haft val um það hvernig þeir inntu síðari hluta gjaldanna af hendi. Samkvæmt upplýsingum frá bæjarritara Garðabæjar var ekki boðið upp á annan greiðslumáta en þann að lóðarhafar fengu sendan greiðsluseðil fyrir eftirstöðvum gjaldsins ásamt vöxtum. Lóðarhöfum bar því að greiða 5% vexti ofan á álagt gatnagerðargjald og byggingaréttargjald.

Í áður tilvitnuðum dómi Hæstaréttar í máli nr. 415/2005 kemur fram að fjárhæð gatnagerðargjalds lúti hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum.

Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 má engan skatt „á leggja né breyta né af taka nema með lögum“. Þá segir í 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, að óheimilt sé að fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að innheimta gatnagerðargjaldsins uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til lagaheimilda um innheimtu skatta í fyrrgreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar.

Ráðuneytið telur hins vegar önnur sjónarmið eiga við um byggingarréttargjaldið, þar sem ekki er um lögbundið gjald að ræða sem lýtur hefðbundnum skattalegum sjónarmiðum, heldur er um að ræða endurgjald fyrir seld réttindi er byggjast á einkaréttarlegum samningi.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ákvörðun Garðabæjar að endurgreiða A ekki vexti þá sem hún greiddi af 2/3 gatnagerðargjaldsins sé ólögmæt.

3.   Lögmæti þeirrar ákvörðunar að endurgreiða ekki áður greidd fasteignagjöld vegna fasteignarinnar Stigaprýði 6

Í málinu krefst A þess að fá endurgreidd þau fasteignagjöld sem A greiddi af fasteigninni Stigaprýði 6. Segir A að ætlun sín hafi ekki verið að greiða þessi gjöld enda skilaði A lóðinni stuttu síðar. Taldi A sig vera að greiða fasteignagjöld af núverandi fasteign sinni að Ögurási 7.

Ráðneytið telur að krafa A lúti að því hvort álagningin hafi verið lögmæt, þar sem skylda til endurgreiðslu hlýtur að byggjast á því hvort A bar skylda til að greiða fyrrgreind fasteignagjöld.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga segir að verði ágreiningur um gjaldskyldu fasteignaskatts skeri yfirfasteignamatsnefnd úr. Úrskurðum nefndarinnar má síðan skjóta til dómstóla.

Ljóst er að Garðabær innheimtir saman fasteignaskatt, lóðarleigu, holræsagjald o.fl. gjöld. Eru þessi gjöld til hagræðis yfirleitt nefnd einu nafni fasteignagjöld en hlutfallslega er þáttur fasteignaskattsins mestur í þessu gjaldi.

Með vísan til 3. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga og 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mun ráðuneytið framsenda þennan þátt málsins til yfirfasteignanefndar.

4.      Endurgreiðsla byggingarleyfisgjalds

Ráðuneytið telur ekki tilefni til þess að fjalla um kröfu A um endurgreiðslu byggingarleyfisgjalds þess sem A greiddi í lok árs 2007 þar sem Garðabær hefur lýst því yfir að sveitarfélagið muni endurgreiða gjaldið í samræmi við þær reglur sem í gildi eru.

Ráðuneytið beinir þeim tilmælum hins vegar til Garðabæjar, hafi sveitarfélagið ekki enn endurgreitt  A fyrrgreint gjald, að gera það hið fyrsta.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Staðfest er sú ákvörðun Garðabæjar að greiða ekki verðbætur á fjárhæð byggingarréttargjalds við endurgreiðslu þess til A þegar A skilaði áður úthlutaðri lóð að Stigaprýði 6 í Garðabæ.

Fallist er á kröfu A um að sú ákvörðun Garðabæjar að endurgreiða ekki þá vexti sem A hafði greitt til viðbótar við gatnagerðargjaldið þegar fyrrgreindri lóð var skilað hafi verið ólögmæt. Af gögnum málsins verður ekki annað séð að þeir 5% vextir sem A greiddi hafi reiknast ofan á heildarfjárhæðina þ.e. bæði álagt gatnagerðargjald og byggingarréttargjald.

Kröfu B er vísað frá ráðuneytinu.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hjördís Stefánsdóttir