Sveitarfélagið Hvalfjarðarsveit: Ágreiningur um kjör í Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar. Mál nr. 60/2009

Ár 2010, 6. maí er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 60/2009

Magnús Hannesson og Sigurður Sverrir Jónsson

gegn

sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar.

I.         Kröfur, kæruheimild, kærufrestur og aðild

Þann 7. september 2009 barst samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu erindi frá Þórarni Þórarinssyni hdl., f.h. Magnúsar Inga Hannessonar, kt. 101155-4049, til heimilis að Eystri Leirárgörðum (hér eftir nefndur M) og Sigurðar Sverris Jónssonar kt. 090754-5729, til heimilis að Stóra Lambhaga 4 (hér eftir nefndur S) báðum í Hvalfjarðarsveit, þar sem kærð er kosning tveggja fulltrúa Hvalfjarðarsveitar og varamanna þeirra í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. sem fram fór á 71. fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar þann 12. ágúst 2009, þar sem synjað var kröfu um að viðhafa hlutfallskosningu umræddra fulltrúa.

M og S krefjast þess að kosningin verði ógilt og að lagt verði fyrir sveitarstjórn að kjósa að nýju fulltrúa til að tilnefna í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. fyrir nýhafið kjörtímabil og jafnframt að lagt verði fyrir sveitarstjórn að óska eftir aukaaðalfundi í félaginu til að tilnefna þar fulltrúa Hvalfjarðarsveitar skv. lögmætri kosningu sveitarstjórnar.

Hvalfjarðarsveit krefst þess að kröfu M og S verði hafnað.

Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Framangreind kæra barst ráðuneytinu þann 7. september 2009. Hin kærða ákvörðun var tekin þann 12. ágúst 2009. Kæran barst því innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Óumdeilt er að M og S eru aðilar máls, en þeir eru báðir fulltrúar í sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar.

II.          Málsatvik og  málsmeðferð

Í stuttu máli eru málavextir á þá leið að þann 12. ágúst 2009 var haldinn fundur í sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar. Á dagskrá fundarins var m.a. kosning fulltrúa sveitarfélagsins í stjórn sameignarfélags þess og Faxaflóahafna um vatnsveitu í sveitarfélaginu, Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar sf.

Um þetta er eftirfarandi bókað í fundargerð sveitarstjórnar:

,,Tilnefning í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðar sf. samkvæmt gr. 5.1 í samþykkt félagsins.

Oddviti og sveitarstjóri fóru yfir samþykktirnar. Oddviti lagði til að Stefán Ármannsson og Guðjón Jónasson verði aðalmenn. Ása Helgadóttir lagi til að Sigurður Sverrir Jónsson verði aðalmaður. Niðurstaða kosninga; Stefán Ármannsson og Guðjón Jónasson kosnir sem aðalmenn. Tillaga um að Daníel Ottesen, Björgvin Helgason, Sigurður Sverrir Jónsson verði varamenn. Niðurstaðar kosninga; Daníel Ottesen, Sigurður Sverrir Jónsson varamenn. Magnús Hannesson tók ekki þátt í kosningu um varamann. Bókun Magnúsar Hannessonar; Ég tel kosningu fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar ekki í samræmi við sveitarstjórnarlög. Tillaga um að boðað verði til aukaaðalfundar í Vatnsveitufélaginu. Samþykkt samhljóða. Bókun; Hallfreður, Arnheiður, Hlynur og Stefán vilja benda á, og ítreka, að allir sveitarstjórnarmenn voru löglega boðaðir á aðalfund Vatnsveitufélagsins með dagskrá. Enginn minnihlutafulltrúi sá sér fært að mæta á þann fund, og þarf að leiðandi kom engin tilnefning um stjórnarsæti frá þeim. Bókun Elísabetar og Magnúsar, vegna bókunar Stefáns, Hallfreðs, Hlyns og Arnheiðar viljum við benda á að það þarf að tilnefna í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar af sveitarstjórn áður en aðalfundur er haldinn. Bókun Hallfreðs, Arnheiðar, Stefáns og Hlyns; Við undrumst framgang Magnúsar Hannessonar í málinu, þar sem hann á að okkar mati ótvírætt beinna hagsmuna að gæta í því.”

Í grein 5.1. í samþykktum félagsins segir:

,,Stjórn félagsins nefndist vatnsveitustjórn og skal skipuð þremur mönnum til eins árs í senn og jafnmörgum til vara. Aðalfundur eigenda lýsir kjöri vatnsveitustjórnar til eins árs í senn í samræmi við ákvæði þessarar greinar. Einn stjórnarmaður skal skipaður af hvorum eiganda árlega. Formaður skal tilnefndur sérstaklega til eins árs, til skiptis af hvorum eiganda, í fyrsta sinn af hálfu Faxaflóahafna sf. Varamenn, þar á meðal varaformaður, skulu tilnefndir á sama hátt og aðalmenn og til sama tíma.”

Telja M og S að í bókun M á fyrrgreindum fundi þar sem hann lýsir því yfir að hann telji að kosning fulltrúa í stjórn vatnsveitufélagsins sé ekki í samræmi við sveitarstjórnarlög hafi falist beiðni um að hlutfallskosningu yrði beitt við kosningu í stjórnina. Hafa þeir lagt fram skjal undirritað af S og þeim Ásu Helgadóttur og Elísabetu Benediktsdóttur, en þær sátu umræddan fund sveitarstjórnar, þar sem staðfest er að skilningur þeirra á afstöðu M hafi verið framangreindur og að þau hafi engan vafa talið leika á því að aðrir í sveitarstjórninni hafi skilið það með sama hætti.

Segja má að málið snúist fyrst og fremst um það hvort sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar beri að beita hlutfallskosningu við val á fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf., hvort slík krafa hafi komið fram á fundi sveitarstjórnar.

Þann 7. september 2009, lögðu M og S fram stjórnsýslukæru vegna málsins.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 7. september var Hvalfjarðarsveit gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau sjónarmið þann 2. nóvember 2009.

Ráðuneytið gaf M og S kost á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Hvalfjarðarsveitar með bréfi dags. 2. nóvember 2009 og bárust þau andmæli þann 4. desember 2009.

Þann 10. desember 2009, ritaði ráðuneytið báðum aðilum bréf og tilkynnti að fyrirsjáanlegt væri að uppkvaðning úrskurðarins myndi dragast og þann 23. mars 2010 ritaði ráðuneytið aðilum á ný og tilkynnti þeim að úrskurðar væri að vænta í apríl 2010.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök M og S

Benda þeir M og S á það að í 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 komi fram hin almenna regla laganna að kosning fulltrúa í nefndir ráð og stjórnir á vegum sveitarfélagsins skuli vera leynileg og bundin hlutfallskosning, sé þess óskað.

Benda þeir jafnframt á að í 6. mgr. 40. gr. laganna (í kæru er vísað til 5. mgr. en ljóst er af samhengi að átt er við 6. mgr. laganna) sé staðfest að fyrrgreint ákvæði eigi einnig við um kosningu fulltrúa til setu í stjórn hluta- eða samlagsfélaga sem sveitarfélagið á ásamt öðrum aðilum, en þar segir:

,,Þá kýs sveitarstjórn fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir sem sveitarfélagið á aðild að samkvæmt viðkomandi samþykktum eða lögum.”

Þá er í grein 5.1. í sameignarfélagssamningi fyrir Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar sf., skýrt kveðið á um eignarhald og stjórn félagsins.

Benda þeir M og S einnig á að í samþykktum um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar sé fjallað ítarlega um kosningar og í 43. gr. samþykktanna segir að kosning fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir skuli vera leynileg og bundin hlutfallskosning ef einhver stjórnarmaður óskar þess og er ákvæðið í fullu samræmi við 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þá vekja þeir M og S athygli á því að í fyrrgreindri samþykkt um stjórn og fundarsköp er fjallað um kosningu fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. í tveimur liðum 51. gr. og sýnist sem svo að þeir liðir samrýmist ekki fullkomlega. Í 2. tl. A lið greinarinnar segir að kosið sé í stjórn vatnsveitufélagsins ,,í samræmi við ákvæði sameignarfélagssamnings”. Í 22. tl. C-lið greinarinnar er kveðið á um kosningu til fjögurra ára, en þar segir að kjósa skuli einn fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðar sf. og annan til vara samkvæmt samþykktum félagsins. Með orðalaginu samþykktum félagsins mun væntanlega átt við sameignarfélagssamninginn sem vísað er til í 2. tl. sömu greinar. Í honum eru hins vegar engin ákvæði um kosningu til fjögurra ára, en í grein 5.1. í sameignarfélagssamningnum er skýrt kveðið á um að kjörtímabil í stjórn félagsins sé eitt ár í senn, milli aðalfunda. Telja þeir að ákvæði 22. tl. 51. gr. samþykktanna sé gildislaust og þar af auki óþarft, því ákvæði 2. tl. sé skýrt um það að sveitarstjórn beri að kjósa í stjórn vatnsveitufélagsins eftir ákvæðum í sameignarfélagssamningnum.

Í sameignarfélagssamningnum kemur skýrt fram að annað árið eigi sveitarfélagið tvo fulltrúa í stjórn vatnsveitufélagsins og skal annar þeirra vera formaður en hitt árið eigi sveitarfélagið aðeins einn fulltrúa. Tilnefna ber varamenn fyrir þessa fulltrúa og fer um þá kosningu með sama hætti.

Í sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar háttar svo til að fjórir fulltrúar skipa meirihluta sveitarstjórnar, en þrír, þ.á.m. þeir M og S skipa minnihluta. Telja þeir að krafa M um það að S teldist rétt kjörinn sem annar maður í stjórn hafi falið í sér beina kröfu um hlutfallskosningu. Synjun meirihlutans á því að viðhafa hlutfallskosningu hafi farið í bága við ákvæði 43. gr. samþykkta sveitarfélagsins og 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem kveðið er skýrt á um að viðhafa skuli hlutfallskosningu sé þess óskað.

Óumdeilt er að mati þeirra M og S að Hvalfjarðarsveit hafi átt að tilnefna tvo menn í stjórn félagsins og skyldi annar þeirra vera formaður. Grundvallaratriðið sé það að kjósa átti tvo stjórnarmenn og skyldi annar þeirra vera formaður stjórnarinnar, en það hafi engin áhrif á þá staðreynd að kjósa beri tvo stjórnarmenn.

Þá telja þeir M og S einnig að það að sveitarstjórn ákvað ekki á fundi sínum hvor fulltrúanna skyldi tilnefndur sem formaður hljóti að valda ógildingu kosningarinnar, en samkvæmt samþykktum sveitarfélagins er það hlutverk sveitarstjórnar. Val formanns liggi ekki hjá vatnsveitufélaginu sjálfu heldur þeim eignaraðila sem tilnefnir formann hverju sinni, komi þetta skýrt fram í sameignarfélagssamningnum. Því verði kosning fulltrúa sveitarfélagsins ekki lögmæt, nema fyrir fram sé kveðið á um það hvor kjörinna fulltrúa skuli vera formaður.

Telja M og S að synjun meirihluta sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar á kröfu um hlutfallskosningu hafi falið í sér grófa tilraun til að víkjast undan fortakslausu ákvæði laga og samþykkta um hlutfallskosningu, sem eru sett til að tryggja minnihluta á hverjum tíma hlutfallslegan rétt til stjórnunarlegrar þátttöku í nefndum og stjórnum. Því sé óhjákvæmilegt annað en að krefjast ógildingar fyrrgreindra kosninga og að það verði lagt fyrir sveitarstjórn að endurtaka kosninguna á þann veg að viðhöfð verði hlutfallskosning.

M og S segja að það komi þeim á óvart að andsvör við kæru þeirra séu í nafni sveitarstjórnar, þar sem efni andmælabréfsins hafi aldrei verið til umfjöllunar á sveitarstjórnarfundi. Ætla þeir að um sé að ræða afstöðu þeirra sem mynda meirihluta í sveitarstjórninni og miða þeir málflutning sinn við það.

Telja M og S að sú túlkun Hvalfjarðarsveitar að það sé í anda fulltrúalýðræðis að meirihluta sveitarstjórnar sé nauðsynlegt að fara einn með það meirihlutavald í stjórn vatnsveitufélagsins, þegar það á við samkvæmt samþykktum félagsins, sé röng. Benda þeir á að sveitarstjórnarlögin séu mjög skýr hvað þetta varðar en samkvæmt 5. mgr. 40. gr. laganna á sveitarstjórn að kjósa fulltrúa í stjórn félags sem sveitarstjórn á aðild að samkvæmt samþykktum þess eða lögum og um kosninguna fer samkvæmt almennum reglum um kosningu í nefndir, stjórnir og ráð. Hvergi sé að finna ákvæði þess efnis að meirihluta sveitarstjórnar skuli tryggð ráðandi staða í stjórnum á borð við vatnsveitufélagið eða að víkja megi frá reglum um hlutfallskosningu til þess að slíku markmiði verði náð. Hefði það verið ætlun löggjafans þá hefði það að sjálfsögðu komið skýrt fram.

Þá telja þeir M og S að þau efnisrök sem Hvalfjarðarsveit færir fram um nauðsyn þess að meirihlutinn fái einn að koma að stjórn vatnsveitufélagsins séu mjög rýr. Hvalfjarðarsveit heldur því fram að sveitarfélagið beri ótakmarkaða ábyrgð á skuldbindingum félagsins og að stjórn þess taki ákvarðanir um meiriháttar fjárskuldbindingar og þannig geti fulltrúi í minnihluta sveitarstjórnarinnar myndað meirihluta með fulltrúa Faxaflóahafna og skuldbundið sveitarfélagið. Þessari staðhæfingu er algjörlega hafnað þar sem í grein 5.7. í samþykktum vatnsveitufélagsins segir beinlínis að lántökur, ábyrgðir eða aðrar fjárskuldbindingar sem nema meira en 5% af eigin fé félagsins þarfnist samþykkis eigenda.

Þá telja þeir M og S að þau rök Hvalfjarðarsveitar að kjósa beri eftir embættum í stjórn félagsins þannig, að tryggt sé að ekki sé nema einn kjörinn í hverri atkvæðagreiðslu, eigi sér enga stoð í sveitarstjórnarlögum né samþykktum sveitarfélagsins. Ef fallist væri á skilning Hvalfjarðarsveitar þá væri fátt sem stæði því í vegi að tekinn yrði upp sá háttur að kjósa sérstaklega formann í fleiri stjórnir og svo aðra þar á eftir til þess að draga úr möguleikum minnihlutans til að hafa áhrif á umræðu og mótun ákvarðana í hinum ýmsu stjórnsýslueiningum sveitarfélagsins.

Þá taka þeir M og S fram að vegna þeirrar afstöðu meirihluta Hvalfjarðarsveitar að ekki hafi verið ljóst að M hafi krafist hlutfallskosningar á umræddum sveitarstjórnarfundi, þá hafa sveitarstjórnarmennirnir S, Elísabet Benediktsdóttir og Ása Helgadóttir staðfest skilning sinn á umræðu um þetta efni á þeim tveimur fundum sveitarstjórnar sem fjallaði um kjör fulltrúa í stjórn vatnsveitufélagsins. Samkvæmt þeirri yfirlýsingu hafi enginn vafi verið í huga manna um það hvers M var að krefjast, þ.e. að viðhöfð yrði hlutfallskosning. Þá benda þeir á að engin ákvæði séu í lögum eða samþykktum sveitarfélagsins sem kveða á um sérstakt form á slíkri beiðni, nægjanlegt sé að láta í ljós vilja til þess að kosning fari þannig fram að meirihluti taki ekki báða eða alla fulltrúa sem kjósa skal á grundvelli þeirrar aðferðar við kjörið sem beitt er.

Vegna þeirra aðdróttana um að M hafi verið vanhæfur til að fjalla um málefni tengd vatnsveitufélaginu eftir eigin ákvörðun, þá er þar um misskilning að ræða. M taldi á fyrra stigi máls að óviðeigandi væri að hann kæmi með beinum hætti að vatnsveitufélaginu meðan í gildi var samningur milli félagsins og hans sem landeiganda um rannsókn á mögulegum vatnstökukostum. Sá samningur sé hins vegar ekki lengur í gildi og engar viðræður milli félagsins og hans sem landeiganda þar um. Því til viðbótar sé þess að geta að þótt M gefi ekki kost á sér til stjórnarstarfa í vatnsveitufélaginu m.a. til fyrirbyggja hugsanlegan hagsmunaárekstur síðar meir, þá felist ekki í því að honum sé óheimilt að standa að vali fulltrúa sveitarstjórnar til setu  í stjórninni.

Hvað varðar endurtekna kosningu í stjórn félagsins á fundi 8. september 2009, þá benda þeir M og S á að sú framkvæmd var haldin öllum þeim göllum sem kæruefnið hefur snúist um og varði kosninguna sem fram fór þann 12. ágúst 2009.

IV.       Málsástæður og rök Hvalfjarðarsveitar

Hvalfjarðarsveit bendir á að verndarandlag reglna um hlutfallskosningu sé fyrst og fremst réttindi minnihluta þar sem kjósa á fleiri en einn aðila til að vera fulltrúa kjósenda á viðkomandi vettvangi. Með þeim hætti sé tryggt að rödd bæði minni- og meirihluta fái að heyrast, þar sem sá sem valdið veitir, þ.e. sveitarstjórn, framlengi vald sitt og viðkomandi nefndir, ráð eða stjórnir endurspegli þá valdahlutföll sveitarstjórnar.

Hvalfjarðarsveit telur að framangreint sjónarmið eigi ekki að fullu við í máli þessu þar sem hér sé um að ræða samstarfsvettvang tveggja aðila í Vatnsveitufélagi Hvalfjarðarsveitar sf., þar sem sveitarfélagið annars vegar og Faxaflóahafnir hins vegar skiptist á um oddaatkvæði í félaginu.  Þetta skipulag leiði til þess að á þeim tíma sem Hvalfjarðarsveit á tvo af þremur fulltrúum í stjórn tryggi það þeim meirihluta og þannig yfirráð í félaginu það árið, sbr. grein 5.2 í sameignarfélagssamningnum. Með því að skylda sveitarfélagið til að beita hlutfallskosningu sé þetta vald tekið af sveitarstjórnarmeirihlutanum, en slíkt er ótæk niðurstaða, þegar litið er til þess að félagið er sameignarfélag með ótakmarkaða ábyrgð félagsaðila á fjárhag félagsins en stjórnin tekur ákvarðanir um meiri háttar fjárskuldbindingar, sbr. gr. 5.7 í sameignarfélagssamningnum.  Fái minnihluti sveitarstjórnar hins vegar annan af tveimur fulltrúum í stjórn félagsins þá getur sá fulltrúi myndað meirihluta með stjórnarmanni Faxaflóahafna og unnið gegn tilgangi reglna vatnsveitufélagsins um skipan stjórnar. Gæti hann þá jafnvel staðið að ákvörðunum sem hefðu verulega þýðingu fyrir skuldbindingar sveitarsjóðs eða réttarstöðu sveitarfélagsins með því að beita atkvæði sínu sem fulltrúi minnihluta, t.d. um fjárskuldbindingar vatnsveitufélagsins, en á ábyrgð meirihluta hjá sveitarfélaginu sem ber höfuðábyrgð á fjármálum sveitarfélagsins á sínu kjörtímabili.

Hvalfjarðarsveit mótmælir því sem segir í kæru að sveitarfélagið skuli ,,...annað árið tilnefna tvo fulltrúa, þar af annan til að vera formaður félagsstjórnar.”  Í því tilviki sem hér um ræði eigi reglur um hlutfallskosningu ekki við, sé þetta ljóst af því að kjósa beri formann sérstaklega. Þannig beri félagsaðilum að kjósa sérstaklega þ.e. með sérstakri atkvæðagreiðslu, formann stjórnar annað hvert ár. Annan stjórnarmann ber svo að kjósa í annarri atkvæðagreiðslu á hverju ári hjá hvorum aðila.

Hvalfjarðarsveit hafnar því algjörlega þeirri tilgátu sem fram kemur í kæru að beita eigi hlutfallskosningu, sem túlka beri með þeim hætti að sá verði formaður sem fái flest atkvæði en sá sem næst flest atkvæði fái verði óbreyttur stjórnarmaður. Það gangi gegn skipulagi vatnsveitufélagsins og þeim tilgangi að annar félagsaðilinn fari með meirihluta stjórnar annað hver ár og fær hvergi stoð í reglum eða gögnum vatnsveitufélagsins. Þá hafni sveitarfélagið því einnig að það ár sem sveitarfélagið fer með formannssætið í stjórn vatnsveitufélagsins eigi að kjósa til þess með því einu að kjósa tvo fulltrúa. Kjósa skuli formann sérstaklega og það hafi sveitarfélagið þegar gert.

Varðandi þá spurningu ráðuneytisins um það hvernig kjör fulltrúa í Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar sf. hafi farið fram tekur sveitarfélagið fram að ekki var farið fram á hlutfallskosningu og þar af leiðandi ekkert bókað um það. Verði að gera þá kröfu til sveitarstjórnarmanna sem óska slíks að þeir beri fram óskir sínar um hlutfallskosningu á ótvíræðan hátt. Ekki sé fallist á að oddviti sem stýrir fundi eða aðrir fundarmenn taki að sér að túlka og skýra það sem einstaka fundarmenn segja og reyna að heimfæra það undir tiltekin ákvæði sveitarstjórnarlaga eða ákvæði í fundarsköpum. Sveitarfélagið hafnar því sem segir í kæru að ,,krafa hans um það, að Sigurður Sverrir Jónsson teldist rétt kjörinn annar maður í stjórn fól í sér beina kröfu um hlutfallskosningu.” Hafi vilji M og S staðið til þess að fram færi hlutfallskosning hafi þeim borið að koma slíkri kröfu á framfæri með skýrum hætti og verði slíkri kröfu ekki komið fram eftir á.

Þá bendir Hvalfjarðarsveit á að á fundi sveitarstjórnar þann 22. júlí 2009, hafi verið farið yfir fundargerðir vatnsveitufélagsins, þ.e. stjórnarfundar frá 29. júní og aðalfundar frá 30. júní 2009.  Á fundinum var afgreiðslu fundargerðanna frestað vegna vafa á réttmæti stjórnarkjörs í vatnsveitufélaginu. Því hafi verið nægt svigrúm fyrir fulltrúa minnihlutans í sveitarstjórn að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að kanna réttmæti kröfu sinnar og setja þá fram skýra kröfu um hlutfallskosningu á fundi sveitarstjórnar þann 12. ágúst 2009, en á þeim fundi sveitarstjórnar var samþykkt að óska eftir aukafundi í vatnsveitufélaginu til að bæta úr formgöllum við skipan stjórnar vatnsveitufélagsins.

Jafnframt bendir Hvalfjarðarsveit á að í kærunni sé vikið að atriðum sem ekki séu kæruefni, t.d. sé talsverð umfjöllun um það að við val þeirra fulltrúa sem kosnir voru í stjórnina hafi ekki verið tilgreint hvor skyldi vera formaður félagsins. Meirihluti sveitarstjórnar féllst á athugasemdir M og S hvað þetta varðaði og á fundi þann 8. september 2009 var afgreiðslan endurtekin og formaður og varaformaður kosnir sérstaklega auk stjórnarmanns og varamanns hans. Telur Hvalfjarðarsveit að sveitarfélaginu hafi verið rétt, skylt og heimilt að leiðrétta fyrri málsmeðferð og koma þannig vilja sveitarstjórnar skýrlega á framfæri til að hugsanlegri óvissu væru eytt innan stjórnar vatnsveitufélagsins.

Varðandi fyrirspurn ráðuneytisins um það hvað átt væri við með bókun varðandi hugsanlegt vanhæfi M, þá sé þess að geta að á fyrri stigum málsins hafði M lýst sig vanhæfan til þess að fjalla um málefni Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf.  Þessi afstaða hans og um leið samþykki sveitarstjórnar á vanhæfinu kom fram á fundi sveitarstjórnar þann 15. apríl 2008 í lið 8.b. Telji sveitarstjórn að vanhæfi hans sé tilkomið vegna þess að M sé landeigandi á því svæði þar sem vatnsveitufélagið hyggst virkja, reisa mannvirki og lagnir. Hann eigi því beinna hagsmuna að gæta um málefni félagsins og hafi jafnframt átt í viðræðum við félagið um fébætur. Þessi aðstaða hafi í engu breyst og þessi áform séu ennþá óbreytt af hálfu vatnsveitufélagsins. Hafi M talið sig vera og/eða hafa verið vanhæfan áður var hann það eins á fundi sveitarstjórnar þann 12. ágúst 2009.  Í þessu sambandi má benda á 6. lið í fundargerð aðalfundar vatnsveitufélagsins frá 30. júní 2009, þar sem fram koma áform um neysluvatnsvirkjun við Bugalæk og samninga við landeigendur, þar sem M á eigendahagsmuna að gæta.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Segja má að málið snúist fyrst og fremst um það hvort sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar beri að beita hlutfallskosningu við val á fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf., hvort slík krafa hafi komið fram á fundi sveitarstjórnar, auk þess sem komið hafa upp efasemdir um hæfi M til þess að taka þátt í afgreiðslu málsins.

1.         Í 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, er að finna almennar reglur um kosningu sveitarstjórna í nefndir, ráð og stjórnir á vegum sveitarfélagsins. Í 1. mgr. 40. gr. laganna segir að sveitarstjórn kjósi fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir eftir því sem fyrir er mælt í lögum og samþykkt um stjórn sveitarfélagsins og í 6. mgr. 40. gr. er ákvæði þess efnis að sveitarstjórn skuli kjósa fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir sem sveitarfélag á aðild að samkvæmt viðkomandi samþykktum eða lögum, en í máli þessu er einmitt deilt um framkvæmd sveitarstjórnar á kosningu fulltrúa í stjórn félags sem sveitarfélagið á aðild að, þ.e. Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf.

Í sameignarfélagssamningi fyrir vatnsveitufélagið kemur fram að eigendur félagsins eru í jöfnun hlutföllum annars vegar Faxaflóahafnir og hins vegar Hvalfjarðarsveit. Þá segir í grein 5.1. í samningnum að stjórnin skuli skipuð þremur mönnum til eins árs í senn og jafnmörgum til vara. Skuli einn stjórnarmaður skipaður af hvorum eiganda árlega auk þess sem formaður skuli tilnefndur sérstaklega til eins árs, til skiptis af hvorum eiganda. Þá skuli varamenn, þar á meðal varaformaður tilnefndir á sama hátt og aðalmenn og til sama tíma.

Áður er lengra er haldið er rétt að geta þess að í samþykkt um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar eru talin upp í A lið 51. gr. þær nefndir, ráð og stjórnir sem kjósa skal til árlega, og er þar í 2. tl. kveðið á um að kjósa skuli í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðar sf. í samræmi við ákvæði sameignarfélagssamnings. Í C lið sömu greinar eru taldar upp þær samstarfsnefndir sem sveitarstjórn skal kjósa til á fjögurra ára fresti, og er þar í 22. tl. talið upp Vantsveitufélag Hvalfjarðar sf. Segir þar að kjósa skuli einn fulltrúa í stjórn og annan til vara, samkvæmt samþykktum félagsins. Í þessum ákvæðum er vísað til samþykkta félagsins og sameignarfélagssamnings, en í þeim samningi er eins og áður er fram komið skýrt kveðið á um að í stjórn þess skuli kjósa árlega.

Ljóst er að í samþykktum sveitarfélagsins gætir nokkurs ósamræmis hvað kosningu í stjórn vatnsveitufélagsins varðar. Ráðuneytið telur þó engan vafa leika á því að sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar beri að kjósa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. árlega, enda virðast aðilar sammála um það og er það í samræmi við sameignarfélagssamninginn. Þá telur ráðuneytið rétt að geta þess að í samþykkt um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar er ávallt vísað til Vatnsveitufélags Hvalfjarðar sf., en ekki Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf., eins og félagið heitir samkvæmt grein 1.1. í sameignarfélagssamningnum, en augljóst er að átt er við það félag í samþykktinni. Ráðuneytið telur rétt að vekja athygli sveitarfélagsins á þessu misræmi og vill hvetja það til þess að leiðrétta samþykktir sínar í samræmi við framangreint, þ.e. bæði hvað nafn vatnsveitufélagsins varðar og þess að fella niður 22. tl. í C lið 51. gr. samþykktarinnar, enda er hann í beinu ósamræmi við sameignarfélagssamninginn og 2. tl. A liðar 51. gr. fyrrgreindrar samþykktar.

2.         Eins og fyrr segir þá deila aðilar um framkvæmd sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar á kosningu fulltrúa í stjórn félags sem sveitarfélagið á aðild að, þ.e. Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. Telja M og S að við þá kosningu hafi borið að beita hlutfallskosningu, en meirihluti sveitarstjórnar er því ósammála.

Í 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 segir:

,,Kosningar í byggðarráð, nefndir, ráð og stjórnir skulu vera leynilegar og bundnar hlutfallskosningar ef þess er óskað.”

Þá segir í  43. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Hvalfjarðarsveitar að sveitarstjórn kjósi:

,,...fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir samkvæmt ákvæðum laga, reglugerða og samþykktar þessarar. Slíkar kosningar skulu vera leynilegar bundnar hlutfallskosningar ef einhver sveitarstjórnarmaður óskar þess.”

Ráðuneytið telur að sjónarmið Hvalfjarðarsveitar séu ekki gild um að hin skýra krafa um hlutfallskosningar sem fram kemur í fyrrgreindum ákvæðum eigi ekki við þar sem kjósa eigi formann sérstaklega og að um samstarfsvettvang tveggja aðila sé að ræða. 

Bæði ákvæði laganna og samþykktarinnar eru almenn ákvæði með skýru orðalagi og verður ekki annað ráðið af þeim en að þegar kjósa skuli tvo eða fleiri fulltrúa í nefndir, ráð og stjórnir skuli ávallt verða við kröfu um hlutfallskosningu komi slík krafa fram. Þetta er hin almenna regla og eru engar undantekningar á henni hvorki í lögunum né í samþykktum sveitarfélagsins.  

Ráðuneytið telur að ákvæði 2. mgr. 40. gr. eigi við hvort sem kosið er í nefnd, ráð eða stjórn á vegum sveitarfélagsins, sbr. 1. mgr. eða um sé að ræða nefnd, ráð eða stjórn sem fleiri aðilar en sveitarstjórn eigi aðild að, sbr. 6. mgr., enda engin lögskýringargögn sem leiða til annarrar niðurstöðu. Fær þessi niðurstaða jafnframt stoð í áliti félagsmálaráðuneytisins frá 27. september 1994 og úrskurði þess frá 3. mars 1997, en þar segir:

,,Ráðuneytið telur að ákvæði 2. mgr. 57. gr. eigi einnig við þegar sveitarstjórn skal kjósa tvo eða fleiri fulltrúa á fundi hlutafélaga, sem sveitarfélagið á hlut í.”

Tekið skal fram að vísað er til 2. mgr. 57. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga en það ákvæði er að öllu leyti sambærilegt 2. mgr. 40. gr. núgildandi laga.

Í sameignarfélagssamningi um Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar sf. segir að tilnefna skuli formann sérstaklega. Ekkert er því til fyrirstöðu að kosningin fari þannig fram að kosnir séu tveir fulltrúar og annar þeirra síðan tilnefndur formaður stjórnarinnar og verður að telja það sé hin eðlilega leið það ár sem sveitarfélagið á tvo fulltrúa í stjórninni.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að við val fulltrúa í Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar sf. skuli sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar, í þau skipti sem henni ber að kjósa tvo fulltrúa, ávallt verða við kröfu um hlutfallskosningu komi slík krafa fram.

3.         Í máli þessu liggur hins vegar ekki ljóst fyrir hvort krafa um hlutfallskosningu var borin fram á fundi sveitarstjórnar þann 12. ágúst 2009, þegar kosning fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. fór fram.  

Í fundargerð sveitarstjórnar er bókað að oddviti leggi til að Stefán Ármannsson og Guðjón Jónasson verði aðalmenn en Ása Helgadóttir leggi til að S, verði aðalmaður. Ekki er annað að sjá af fundargerðinni en að kosning hafi síðan farið fram á milli þessara aðila og niðurstaðan orðið  sú að þeir Stefán og Guðjón hlutu kosningu sem aðalmenn. Í fundargerð segir síðan að tillaga sé um þrjá aðila sem varamenn í stjórn og er S einn þeirra og hlaut hann kosningu sem annar varamaður. Sérstaklega er bókað að M hafi ekki tekið þátt í kosningunni um varamann, en ástæða þess er ekki tilgreind. Hins vegar kemur fram að M hefur óskað sérstakrar bókunar þar sem segir:

,,Ég tel kosningu fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar ekki í samræmi við sveitarstjórnarlög.”

Samkvæmt 22. gr. sveitarstjórnarlaga stjórnar oddviti umræðum á fundum sveitarstjórnar og skal hann sjá til þess að allar ályktanir og samþykktir séu rétt og nákvæmlega bókaðar auk þess sem á honum hvílir sú ábyrgð að fundargerðir séu skipulega færðar inn í gerðarbók sveitarstjórnar.

Þannig hvílir sú skylda á oddvita hvers sveitarfélags að sjá til þess að á fundum sveitarstjórnar fari allt löglega fram og að ályktanir og samþykktir séu þannig bókaðar að ljóst sé við hvað sé átt, enda eiga fundargerðir sveitarstjórnar að vera helsta heimildin um það sem fram fer á fundunum og bera með sér á skýran hátt hverjar ákvarðanir sveitarstjórnar eru.

Sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar er skipuð sjö fulltrúum, fjórir þeirra eru af E-lista, tveir af L-lista, en það eru þeir M og S og einn fulltrúi  H-lista. Ása Helgadóttir, fulltrúi H-listans, bar fram tillögu þess efnis að S yrði fulltrúi í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. en bæði hún og S eru fulltrúar í minnihluta sveitarstjórnarinnar.

Telur ráðuneytið með hliðsjón af þeirri skyldu og ábyrgð sem hvílir á oddvita sveitarfélags um að málsmeðferð á fundum sveitarstjórnar sé í samræmi við lög og reglur, að oddvita Hvalfjarðarsveitar hafi borið með hliðsjón af tillögu Ásu Helgadóttur og mótmælum M að kanna hvort í athöfnum þeirra og bókunum fælist krafa um hlutfallskosningu samkvæmt 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga og 43. gr. samþykktar sveitarfélagsins um stjórn og fundarsköp og í framhaldi af því, væri slíkt vilji minnihluta sveitarstjórnar, að beina meðferð málsins í þann löglega farveg að hlutfallskosning færi fram. Fær þessi afstaða ráðuneytisins einnig stoð í úrskurði félagsmálaráðuneytisins dags. 13. september 2006.

Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ekki verið hjá því komist að ógilda niðurstöðu atkvæðagreiðslu um kjör fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. og beina því til sveitarfélagsins að endurupptaka málið hið fyrsta og í framhaldi af því að óska eftir aukaaðalfundi í félaginu svo unnt sé að lýsa kjöri nýrrar stjórnar, sbr. 6. tl. greinar 4.2.

Ráðuneytið vill þó taka fram að þótt skylda oddvita sé rík, sbr. framangreint, þá hvílir jafnframt sú skylda á sveitarstjórnarfulltrúum að gera grein fyrir afstöðu sinni og tillögum á greinargóðan hátt en segja má að á það hafi skorti í máli þessu.

4.         Með vísan til framangreindrar niðurstöðu þ.e. að kosning fulltrúa í Vatnsveitufélag Hvalfjarðarsveitar sf., þann 12. ágúst sl., hafi verið ógild þá er ekki tilefni til þess að fjalla um það ágreiningsefni aðila er tekur til gildi bókunar á fundi sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar þann 8. september 2009 þar sem áréttað er að Stefán Ármannsson sé formannsefni og Daníel Ottesen varamaður hans og Guðjón Jónasson sé stjórnarmannsefni og S varamaður hans.

5.         Í fundargerð sveitarstjórnar frá  12. ágúst 2009, er sérstaklega bókað að M hafi ekki tekið þátt í kosningu á varamanni auk þess sem bókað er sérstaklega eftir meirihluta sveitarstjórnar að hann undrist framgöngu M ,,...í málinu, þar sem hann á að okkar mati ótvírætt beinna hagsmuna að gæta í því.”

Á grundvelli framangreinds og með vísan til rannsóknarskyldu sinnar taldi ráðuneytið nauðsynlegt að afla upplýsinga um það hvað í þessum bókunum fælist, þar sem þær gátu gefið tilefni til þess að ætla að um brot á hæfisreglu væri að ræða.

Þegar af þeirri ástæðu að kosning fulltrúa í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. er ógild, þá telur ráðuneytið ekki ástæðu til þess að kanna sérstaklega hvort um brot á hæfisreglu sveitarstjórnarlaga hafi verið að ræða, en vill vekja athygli allra sveitarstjórnarfulltrúa á 19. gr. sveitarstjórnarlaga en hún hljóðar svo:

,,Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.

Sveitarstjórnarmenn eru ekki vanhæfir þegar verið er að velja fulltrúa til trúnaðarstarfa á vegum sveitarstjórnar eða ákveða þóknun fyrir slík störf.

Sveitarstjórnarmenn sem jafnframt eru starfsmenn sveitarfélaga og hafa sem slíkir átt þátt í að undirbúa tiltekið mál sem lagt er fyrir sveitarstjórn eru alltaf vanhæfir þegar sveitarstjórnin fjallar um málið. Ákvæði þetta á þó ekki við um framkvæmdastjóra sveitarfélags.

Ákvæði 3. mgr. á ekki við þegar sveitarstjórn fjallar um og afgreiðir fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélagsins.

Sveitarstjórnarmanni sem veit hæfi sitt orka tvímælis ber að vekja athygli á því. Sveitarstjórnarmanni er heimilt við meðferð máls sem hann er vanhæfur að afgreiða að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn sker umræðulaust úr um hvort mál er svo vaxið að einhver sveitarstjórnarmanna sé vanhæfur. Sveitarstjórnarmaður sem hlut á að máli má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt.

Sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur er við úrlausn máls skal yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við meðferð og afgreiðslu þess.”

Sé sveitarstjórnarmaður vanhæfur nægir ekki að hann sitji hjá við afgreiðslu málsins eða greiða ekki atkvæði við afgreiðslu þess, en skýrt er tekið fram í  2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga að hjáseta teljist þátttaka í atkvæðagreiðslu. Ófrávíkjanlegt skilyrði er að vanhæfur sveitarstjórnarmaður yfirgefi fundarsal sveitarstjórnar við meðferð og afgreiðslu máls.   

Þá er þess einnig að geta að hafi meirihluti sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar talið að M væri vanhæfur til þess að taka þátt í kosningu á fulltrúum í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. eins og gefið er í skyn í fyrrgreindri bókun meirihlutans, þá bar meirhlutanum að fylgja því eftir og setja fram kröfu um að M viki sæti, enda getur vanhæfi haft áhrif á lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar, á fundi þann 12. ágúst 2009, um kjör tveggja aðalmanna og tveggja varamanna í stjórn Vatnsveitufélags Hvalfjarðarsveitar sf. er ógild.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hermann Sæmundsson