Sveitarstjórn Mýrdalshrepps: Ágreiningur um hæfi í sveitarstjórn og nefnd. Mál nr. 33/2009

Ár 2010, 25. júní er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 33/2009 (SAM09050030)

Ásmundur Bjarni Sæmundsson, Guðni Einarsson, Helgi Númason og Kjartan Jónsson

gegn

sveitarstjórn Mýrdalshrepps

I.         Kröfur, kæruheimild og kærufrestur

Þann 8. maí 2009 barst samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu stjórnsýslukæra frá Guðmundi Ómari Hafsteinssyni hdl., f.h. Ásmundar Bjarna Sæmundssonar, kt. 250559-4889, Hryggjum, Guðna Einarssonar, kt. 090857-4799, Þórisholti, báðum í Mýrdalshreppi, Helga Númasonar, kt. 170946-4649, Traðarbergi 19, Hafnarfirði og Kjartans Jónssonar, kt. 201152-3489, Kjartansgötu 8, Reykjavík (hér eftir nefndir X), þar sem óskað er eftir að ráðuneytið úrskurði um hæfi tveggja fundarmanna annars vegar á fundi sveitarstjórnar Mýrdalshrepps þann 18. mars 2009 og hins vegar á fundi skipulags- og byggingarnefndar Mýrdalshrepps þann 5. mars 2009.

Kröfur X eru eftirfarandi:

Að viðurkennt verði að Þórhildur Jónsdóttir sveitarstjórnarmaður hafi verið vanhæf við afgreiðslu tillögu um veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka á upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps á fundi sveitarstjórnar Mýrdalshrepps þann 18. mars 2009. Þá er þess jafnframt krafist að ákvörðun sveitarstjórnar verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir sveitarstjórn að taka málið til meðferðar að nýju.

Að viðurkennt verði að Þráinn Sigurðsson, nefndarmaður, hafi verið vanhæfur við afgreiðslu tillögu um veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka á upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps á fundi skipulags- og byggingarnefndar Mýrdalshrepps, þann 5. mars 2009. Þá er þess jafnframt krafist að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir skipulags- og byggingarnefnd Mýrdalshrepps og/eða sveitarstjórn að taka málið til meðferðar að nýju.

Ekki er vísað til kæruheimildar í kæru en ráðuneytið telur ljóst að kært sé á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.         

Hinar kærðu ákvarðanir voru teknar, annars vegar 5. og hins vegar 18. mars 2009, og barst kæran ráðuneytinu þann 8. maí 2009. Kæran barst því innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.          Málsatvik og  málsmeðferð

Í Mýrdalshreppi hefur verið unnið að aðalskipulagi fyrir sveitarfélagið. Þjóðvegur nr. 1 liggur um sveitarfélagið og núverandi vegstæði liggur í gegnum nokkrar jarðir á svæðinu, þar á meðal jarðirnar Ketilsstaði 2 og 3 sem eru í eigu Þórhildar Jónsdóttur, sveitarstjórnarmanns í Mýrdalshreppi. Við vinnu aðalskipulagsins komu fram hugmyndir um mögulegar breytingar á núverandi vegstæði þjóðvegarins. Af hálfu Vegagerðarinnar voru settar fram tillögur að 5 vegstæðum fyrir þjóðveg nr. 1 sem valmöguleikar til að taka upp í drög að aðalskipulagi. Í sveitarfélaginu urðu hins vegar miklar umræður og ágreiningur um þessar tillögur Vegagerðarinnar og voru m.a. stofnuð samtök til stuðnings einstaka leiðum. Samtökin ,,Betri byggð í Mýrdal” hafa barist fyrir því að leið nr. 3 yrði fyrir valinu. Í stjórn þeirra samtaka er Þráinn Sigurðsson, nefndarmaður í skipulags- og byggingarnefnd Mýrdalshrepps. Bæði sveitarstjórn og skipulags- og byggingarnefnd samþykktu að taka leið nr. 3 upp í aðalskipulag sveitarfélagsins.

Tillaga nr. 3 gerir ráð fyrir að vegstæði þjóðvegar nr. 1 verði flutt úr heimalandi fyrrnefndar Þórhildar og annað land á jörð hennar tekið undir nýjan veg.

Við meðferð málsins á vettvangi sveitarfélagsins var umræða um vegstæðið skilin frá annarri vinnu við aðalskipulagið og tillaga um það afgreidd sérstaklega á fundum skipulags- og byggingarnefndar og sveitarstjórnar Mýrdalshrepps.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 5. mars 2009 voru tillögur að vegstæðum teknar til afgreiðslu og samþykkt að taka leið nr. 3 upp í tillögu að aðalskipulagi. Fundinn sat fyrrnefndur Þráinn Sigurðsson. Tillagan var samþykkt með 4 atkvæðum en einn sat hjá.

Á fundi sveitarstjórnar þann 18. mars 2009 var tillaga skipulags- og byggingarnefndar um að taka leið nr. 3 upp í aðalskipulagið samþykkt af þremur sveitarstjórnarmönnum, en tveir sátu hjá. Þórhildur Jónsdóttir, greiddi atkvæði með tillögu skipulags- og byggingarnefndar.

Ágreiningsefni málsins lýtur að því hvort Þórhildur Jónsdóttir og/eða Þráinn Sigurðssonar hafi verið vanhæf til að taka þátt í  afgreiðslu á tillögu um veglínu þjóðvegar nr. 1, en X telja að hagsmunir þeirra séu slíkir að þau hafi ekki getað litið óvilhallt á málið og því hafi þeim borið að víkja vegna vanhæfis. 

Þann 8. maí 2009 barst samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu stjórnsýslukæra X í málinu og með bréfi dags. 13. mars 2009 til lögmanns X staðfesti ráðuneytið móttöku á kærunni.

Með bréfi dags. 13. mars 2009 var sveitarstjórn Mýrdalshrepps gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum varðandi kæruna og bárust þau þann 9. júní 2009.

Með bréfi dags. 10. júní 2009 var lögmanni X gefinn kostur á að koma með andmæli gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins og bárust þau andmæli þann 14. júlí 2009.

Með bréfi dags. 22. júlí 2009 óskaði ráðuneytið eftir frekari afstöðu Mýrdalshrepps til framkominna andmæla. Bárust þau þann 31. júlí 2009 og með bréfi dags. 7. ágúst 2009 kynnti ráðuneytið þau fyrir lögmanni X.

Þann 29. september 2009, barst ráðuneytinu tilkynning frá lögmanni X um að fyrirhugað væri að koma að frekari gögnum. Bárust þau þann 3. nóvember 2009 og var Mýrdalshreppi tilkynnt um það með bréfi ráðuneytisins dags. 20. október 2009.

Með bréfi dags. 4. nóvember 2009 gaf ráðuneytið Mýrdalshreppi kost á að koma að frekari athugasemdum vegna viðbótarathugasemda lögmanns X og bárust þær þann 16. nóvember 2009.

Með bréfi dags. 16. nóvember 2009 gaf ráðuneytið lögmanni X kost á að koma að frekari sjónarmiðum vegna viðbótarathugasemda Mýrdalshrepps og bárust þau þann 21. janúar 2010.

Með bréfi dags. 21. janúar 2010 gaf ráðuneytið Mýrdalshreppi kost á að koma að frekari athugasemdum vegna þeirra sjónarmiða lögmanns X sem fram komu í bréfi dags. 21. janúar 2010. Bárust athugasemdir Mýrdalshrepps þann 7. febrúar 2010.

Þann 23. febrúar 2010 ritaði ráðuneytið báðum aðilum bréf þar sem tilkynnt var að vegna mikilla anna væri fyrirsjáanlegt að uppkvaðning úrskurðarins myndi tefjast og með bréfi ráðuneytisins dags. 23. mars 2010 var enn tilkynnt að uppkvaðning úrskurðar myndi tefjast. 

Þann 16. júní 2010, sendi ráðuneytið tölvubréf til Fasteignaskrár Íslands með beiðni um upplýsingar. Bárust umbeðnar upplýsingar með tölvubréfi þann 21. júní 2010.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök X

X byggja kröfur sínar á því að ákvarðanir bæði skipulags- og byggingarnefndar Mýrdalshrepps sem og sveitarstjórnar Mýrdalshrepps hafi verið ólögmætar þar sem vanhæfir aðilar hafi staðið að ákvarðanatökunni í báðum tilvikum.

Ákvörðun  sveitarstjórnar: X benda á að um hæfi sveitarstjórnarmanna gildi hæfisreglur 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að sveitarstjórnarmanni beri að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins er nóg að viljaafstaða sveitarstjórnarmanns ráðist að einhverju leyti af hagsmunum viðkomandi, en það þarf ekki að hafa verið eini grundvöllur ákvörðunarinnar.  Jafnframt benda X á að til hliðsjónar við mat á vanhæfi verði að hafa ákvæði stjórnsýslulaga sem og óskráðar grunnreglur stjórnsýsluréttar um hæfi.

X benda einnig á að núverandi vegstæði þjóðvegarins liggi um heimaland jarðar sveitarstjórnarmannsins Þórhildar Jónsdóttur og því ljóst að komi til flutnings á vegstæðinu hafi Þórhildur verulega fjárhagslega hagmuni af því, þar sem land hennar muni þá nýtast betur til landbúnaðarnota, auk þess sem óþægindi frá bílaumferð munu hverfa en hvort tveggja hafi í för með sér verðmætaaukningu á landinu.

X mótmæla þeirri staðhæfingu sem kemur fram í greinargerð Mýrdalshrepps að þjóðvegur muni haldast í óbreyttri mynd um land Þórhildar, ekkert slíkt liggi fyrir í málinu og hefur að því er best sé vitað ekki verið tekin ákvörðun um slíkt af hálfu Vegagerðarinnar. Hins vegar liggi fyrir að vegstæði þjóðvegar nr. 1 verði fært af heimalandi Þórhildar og muni sá vegur í mesta lagi þjóna sem heimreið fyrir bæ Þórhildar og hugsanlega nærliggjandi bæi en mikill munur sé á því að hafa þjóðveg nr. 1 eða fáfarinn sveitaveg um land sitt. 

X segja þá fullyrðingu Mýrdalshrepps ranga að vegstæðið liggi ekki um engjalönd Þórhildar, enda stangist það á við gögn málsins. Hið rétta sé að engin ákvörðun liggi fyrir um það hvar vegstæðið muni nákvæmlega liggja, þ.e. á engjalöndum Þórhildar eða leirum á jörð hennar.  Hver sem niðurstaðan verður þá sé ljóst að landsvæði hennar fari undir veg með tilheyrandi bótagreiðslum og hafi Þórhildur því beina fjárhagslega hagsmuni af ákvarðanatökunni og varði málið hana svo sérstaklega að telja verði hana vanhæfa skv. 19. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þá mótmæla X því sem fram kemur í greinargerð Mýrdalshrepps að hugsanlegt vanhæfi Þórhildar hafi ekki komið til álita varðandi umrædda ákvarðanatöku. Þvert á móti hafi verið uppi mikil umræða í sveitarfélaginu um hugsanlegt vanhæfi hennar. Var athygli hennar sérstaklega vakin á hugsanlegu vanhæfi en engu að síður hafi hún kosið að víkja ekki sæti, þrátt fyrir skýrt ákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga um að sveitarstjórnarmanni ber að vekja athygli á hugsanlegu vanhæfi og sveitarstjórn að greiða atkvæði um hæfi hans.

Þá vísa X máli sínu til stuðnings til þeirrar afstöðu, sem komið hefur fram í úrskurðum ráðuneytisins, að þegar sveitarstjórnarmaður getur gripið til varamanns við afgreiðslu máls beri honum að gera slíkt, sé vafi um hæfi hans við ákvarðanatöku. Í því tilviki, sem hér um ræðir, liggi fyrir að varamaður var tiltækur og þar af leiðandi ekkert því til fyrirstöðu að sveitarstjórnarmaðurinn viki sæti.

Þá benda X einnig á að það hafi verið hefð í sveitarfélaginu að sveitarstjórnarmenn eða nefndarmenn í nefndum sveitarfélagsins víki sæti hafi hæfi þeirra orkað tvímælis.

Telja X að einnig beri að líta til þess að umrætt mál var skilið frá annarri vinnu við aðaskipulag Mýrdalshrepps og afgreitt sem sérstakt mál, bæði í sveitarstjórn sem og í skipulags- og byggingarnefnd. Við mat á vanhæfi verði því að líta svo á að um einangrað mál sé að ræða en ekki aðalskipulagið í heild sinni. Þá skipti það einnig máli að niðurstaða málsins hafi ráðist af atkvæði Þórhildar Jónsdóttur en hún klauf meirihluta Sjálfstæðisflokksins í sveitarstjórn.

X öfluðu umsagnar frá Magnúsi Axelssyni, löggiltum fasteignasala, um áhrif flutnings þjóðvegar nr. 1 af landi Þórhildar. Þar kemur m.a. fram að öllu jöfnu megi búast við því að verðmæti lands hækki við það að vegur sé lagður niður eða honum breytt úr stofnvegi í héraðsveg. Af því má vera ljóst að Þórhildur hafi verulega fjárhagslega hagsmuni af flutningi vegarins af landi hennar. 

Benda X á að í fyrsta lagi þá hafi Þórhildur persónulega beina fjárhagslega hagsmuni af því að breyta lagningu þjóðvegar nr. 1 þannig að hann liggi ekki lengur um heimalönd hennar. Annars vegar í formi eignarnámsbóta og hugsanlegra nýrra nýtingamöguleika á landi og hins vegar í formi verðmætaaukningar á heimalandi hennar. Þetta leiði til vanhæfis eða að minnsta kosti til vafa um hæfi. Þá sé ljóst að helgunarsvæði vegarins muni verða mun meira en Mýrdalshreppur heldur fram og fær það stoð í álitsgerð Magnúsar Axelssonar sem lögð hefur verið fram af hálfu X.  Því sé ljóst að Þórhildur muni öðlast umtalsverðan rétt til bóta.

Á grundvelli framangreinds telja X ljóst að Þórhildur Jónsdóttir hafi verið vanhæf við ákvarðanatöku um að taka vegstæði samkvæmt tillögu nr. 3 upp í aðalskipulagsdrögin, ákvörðunin sé því ólögmæt og beri að fella hana úr gildi.

Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar: X benda á að um hæfi einstakra nefndarmanna í skipulags- og byggingarnefnd gildi reglur 19. gr. sveitarstjórnarlaga og vísa til umfjöllunar sinnar hér að framan.

Benda X á að Þráinn Sigurðsson, nefndarmaður í skipulags- og byggingarnefnd Mýrdalshrepps, sé stjórnarmaður í samtökunum ,,Betri byggð í Mýrdal” sem hafa það fyrst og fremst á stefnuskrá sinni að valið verði tiltekið vegstæði, þ.e. leið nr. 3, við gerð tillögu að aðalskipulagi fyrir Mýrdalshrepp. Telja X að Þráinn hafi því tekið afgerandi afstöðu í málinu áður en til undirbúnings og töku ákvörðunarinnar kom auk þess sem hann hafi verulega hagsmuni af því að stefnumál samtaka hans nái fram að ganga. Þá hafi Þráinn, sem einn af nefndarmönnum í skipulags- og byggingarnefnd, tekið þátt í afgreiðslu á umsögn sem send var sveitarstjórn til stuðnings vegstæðinu auk þess sem hann í eigin nafni aflaði álita opinberra aðila á sama vegstæði í nafni samtakanna og kom þeim á framfæri við skipulags- og byggingarnefnd og sveitarstjórn. Á grundvelli framangreinds telja X ljóst að sem nefndarmaður í skipulags- og byggingarnefnd geti Þráinn ekki litið hlutlaust á málið þegar að ákvörðun kemur. Þá sé Þráinn stjórnarmaður í samtökum sem hafi það yfirlýsta markmið að vinna ákveðnu máli brautargengi. Hann hafi því sérstaka hagsmuni af málinu og geti ekki talist fulltrúi almennra sjónarmiða eða hagsmuna. Málið varði hann svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af, sbr. orðalag 19. gr. sveitarstjórnarlaga.

Þá sé ljós að vafi standi um hæfi Þráins og þar af leiðandi hafi honum borið að kalla inn varamann, sbr. þá skýringu á 19. gr. sveitarstjórnarlaga sem ráðuneytið hefur lagt til grundvallar í úrskurðum sínum og álitum.

X benda á að sömu reglur gildi um nefndarmenn í nefndum á vegum sveitarfélagsins og sveitarstjórnarmenn, þ.e. að nefndarmönnum beri að grípa til varamanna ef hæfi þeirra til ákvarðanatöku orkar tvímælis, sbr. þar sem rakið var hér að framan.

X mótmæla fordæmisgildi úrskurðar ráðuneytisins uppkveðnum þann 7. nóvember 2005 varðandi hæfi fulltrúa í skipulagsnefnd Garðabæjar. Í því máli var það ekki eina stefnumál viðkomandi samtaka að reisa íbúðarbyggð í Urriðaholti.

Jafnframt byggja X á því að sömu sjónarmið eigi við um ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar og ákvörðun sveitarstjórnar, þ.e. mál varðandi vegstæðið hafi verið skilið sérstaklega frá og greitt um það atkvæði og þar af leiðandi hafi verið tekin sérstök ákvörðun um staðsetningu vegstæðis í aðalskipulagi, vísast um þetta til umfjöllunar um ákvörðun sveitarstjórnar hér að framan.

Þá telja X að hæfi tveggja annarra nefndarmanna í skipulags- og byggingarnefnd orki tvímælis, en þeir hafa mætt á fund samtakanna ,,Betri byggð í Mýrdal”, en sitji ekki í stjórn félagsins. Var  sérstaklega óskað eftir því að ráðuneytið kannaði þátttöku fulltrúa í skipulags- og byggingarnefndar í umræddum samtökum.

X segja það rangt sem Mýrdalshreppur heldur fram að samtökin ,,Betri byggð í Mýrdal” séu ,,losaralegur áhugahópur um samgöngumál í Mýrdal.” Ljóst sé að samtökin hafi stjórn og rituð hafi verið stofnmeðlimaskrá með 65 stofnfélögum. Þá hafi komið fram í auglýsingu frá samtökunum í mars 2009 að félagsmenn væru 124. Þá hafi samtökin staðið fyrir fundum, aflað umsagnar utanaðkomandi aðila, sett fram tillögu til sveitarstjórnar o.fl. Af þessu megi vera ljóst að um sé að ræða skipulögð samtök sem hafi það að megin markmiði að tiltekin veglína verði fyrir valinu við gerð aðalskipulags fyrir sveitarfélagið. Þá sé þess að geta að engu skipti hvert félagsformið sé heldur fyrst og fremst hver tilgangur félagsins sé. Vegna þessa verði félagsmenn og sérstaklega fyrirsvarsmenn þess að teljast vanhæfir þegar þeir eiga síðan að taka ákvarðanir í þágu íbúa sveitarfélagsins sem óvilhallir fulltrúar þessara sömu íbúa.

X benda á að þrátt fyrir að nefndarmaður hafi e.t.v. ekki sjálfur fjárhagslegra hagsmuna að gæta í málinu þá sé ekki á þann veg farið um aðra meðlimi samtakanna en líta verði svo á að nefndarmaðurinn komi einnig fram fyrir hönd þeirra og í þeirra umboði.

Þá mótmæla X því að þeir beri sönnunarbyrðina fyrir því hverjir séu í samtökunum ,,Betri byggð í Mýrdal”. Sú skylda hvíli á stjórnvaldi sem tekur ákvörðun að ganga úr skugga um að ákvörðunin sé reist á réttum forsendum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því beri Mýrdalshreppi að kanna hvort um vanhæfi hafi verið að ræða og eftir atvikum endurupptaka ákvörðunina sé vafi um hæfi. Telja X að geri sveitarfélagið þetta ekki þá beri það hallann af sönnunarskorti um þennan þátt málsins.

Á grundvelli framangreinds telja X ljóst að einn nefndarmanna í skipulags- og byggingarnefnd og hugsanlega þrír af fimm hafi verið vanhæfir við ákvarðanatöku um að taka vegstæði samkvæmt tillögu nr. 3 upp í aðalskipulagsdrögin. Því sé ljóst að ákvörðunin hafi verið ólögmæt og því beri að fella hana úr gildi.

Almennt um kæruefnið: X telja að ákvarðanirnar séu haldnar slíkum annmörkum að þær beri að fella úr gildi. Í fyrsta lagi séu þær háðar annmarka að lögum, þar sem við töku þeirra hafi beinlínis verið brotið gegn 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Í öðru lagi hafi annmarkinn verið verulegur, þar sem ljóst sé að niðurstöður málsins réðust í bæði skiptin á atkvæði vanhæfra aðila en vanhæfi við ákvarðanatöku valdi samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar almennt ógildingu. Í þriðja og síðasta lagi benda X á að engin sjónarmið mæli gegn því að ákvörðunin verði ógilt þar sem aðalskipulagið hefur ekki enn tekið gildi og ákvörðunin því ekki öðlast réttaráhrif.

IV.       Málsástæður og rök Mýrdalshrepps

Mýrdalshreppur hafnar því að Þórhildur Jónsdóttir og Þráinn Sigurðsson hafi verið vanhæf til meðferðar málsins og mótmælir því alfarið að fella skuli ákvarðanir sem mál þetta lýtur að úr gildi.

Ákvörðun sveitarstjórnar: Mýrdalshreppur segir það rangt sem fram kemur hjá X að núverandi vegstæði, sem liggur um jörð Þórhildar, verði lagt af verði af tilfærslu á þjóðvegi nr. 1. Þvert á móti sé gert ráð fyrir því að núverandi vegstæði haldi sér sem vegur þótt hann verði ekki lengur merktur sem þjóðvegur nr. 1 heldur fái annað númer. Sú fullyrðing X að jörðin muni nýtast betur til landbúnaðarnota eftir tilfærslu þjóðvegar nr. 1 sé því röng. Breytingin muni engin áhrif hafa á verðmæti lands Þórhildar.

Mýrdalshreppur mótmælir því sem fram kemur í athugasemdum X um að ekki liggi fyrir að áfram verði vegur þar sem nú liggur þjóðvegur nr. 1 um Mýrdal. Augljóst sé af korti af svæðinu að vegurinn verði áfram innansveitarvegur og mikilvægur sem slíkur. Þá hafnar Mýrdalshreppur þeirri órökstuddu fullyrðingu X, að verðmæti lands hækki við að vegur um land sé lagður niður eða honum breytt úr stofnvegi í héraðsveg, sem rangri og ófullkominni, slíkt geti allt eins leitt til þess að verðmæti jarðarinnar minnki. Það að bújörð færist úr alfaraleið geti alveg eins leitt til lækkunar á verðmæti hennar. Þá hafi X ekki stutt þá fullyrðingu neinum rökum að verðgildi jarða Þórhildar muni aukast þar sem draga muni úr umferð. 

Þá standist sú fullyrðing X ekki að breyting úr safnvegi í héraðsveg leiði til þess að landnýting til annarra nota myndi batna, þar sem vegur sem ekið verður um verði enn til staðar á jörðinni og slíti í sundur landið, þar af leiðandi geti ekki orðið um breytingu á landnýtingu að ræða.

Þá er því jafnframt hafnað að veglína leiðar nr. 3 liggi um engjalönd Þórhildar sem liggja að sjó. Sé kort af vegstæðinu skoðað komi í ljós að veglínan liggi í mesta lagi um sjávarleirur sem tilheyri vissulega jörð Þórhildar en verðmæti þeirra sé hverfandi. Þá bendir Mýrdalshreppur jafnframt á að veglínan liggi um fjölmargar aðrar jarðir á þessu svæði.

Mýrdalshreppur bendir á að ákvæði 19. gr. sveitarstjórnarlaga geri ráð fyrir því að töluvert þurfi að koma til svo að kjörnir sveitarstjórnarmenn verði vanhæfir til meðferðar mála. Meginreglan sé sú að sveitarstjórnarmenn, sem sækja umboð sitt til kjósenda í kosningum, séu ekki vanhæfir nema í algjörum undantekningartilvikum. Fái þetta stoð í orðalagi ákvæðisins sem segir að sveitarstjórnarmaður skuli víkja sæti þá og því aðeins að málið varði hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.  Þá vísar sveitarfélagið einnig til bókar Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2005, bls. 242 þar sem segir:

,,Þótt starfsmaður sveitarfélags eigi sérstakra hagsmuna að gæta er ekki sjálfgefið að hann verði vanhæfur því hagsmunirnir verða að vera það verulegir að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á afstöðu venjulegs manns til málsins.”

Með vísan til framangreinds hafnar Mýrdalshreppur því að aðalskipulagstilllaga sú sem tekin var til meðferðar á fundi sveitarstjórnar þann 18. mars 2009 varði Þórhildi svo sérstaklega umfram aðra að það leiði til vanhæfis hennar til meðferðar málsins.

Þá kemur fram í greinargerð Mýrdalshrepps að það hafi ekki komið til álita að Þórhildur viki sæti, enda ekki um vanhæfi að ræða sbr. umfjöllun hér að framan. Því hafi ekki reynt á það hvort varamenn hafi verið tiltækir. Í athugasemdum X komi fram að athygli Þórhildar hafi verið vakin á hugsanlegu vanhæfi hennar en ekki komi fram hver hafi vakið á máls á slíku við hana en Þórhildi reki ekki minni til þess að neinn hafi komið að máli við hana um þetta atriði. Hins vegar kannast hún við að sveitarstjóri hafi upplýst hana um að honum hafi borist til eyrna að einhverjir veltu fyrir sér hæfi hennar í málinu en hún hafi ekki séð hvað ætti að geta valdið vanhæfi hennar eða orkað tvímælis varðandi það.

Þá telur Mýrdalshreppur að ekki sé um það að ræða að Þórhildur hafi verulega fjárhagslega hagsmuni af því breyta vegastæðinu á þann veg að velja leið nr. 3. Landið verði seint talið með því verðmætasta sem greiða þurfi bætur fyrir vegna vegagerðar en hægt sé að afla sér upplýsinga hjá Vegagerðinni og Matnefnd eignarnámsbóta hvaða fjárhæð fengist fyrir hektara af slíku landi. Þá sé rétt að geta þess að Ketilstaðajarðirnar eru þrjár en Þórhildur sé einungis eigandi tveggja þeirra. Augljóst sé að hagsmunir Þórhildar í þessu efni geti með engu móti talist verulegir á neinn almennan mælikvarða. 

Þá vekur Mýrdalshreppur athygli á því að ekki sé nægilegt að mál varði aðila sérstaklega til þess að hann verði vanhæfur við ákvarðanatöku heldur verði þeir hagsmunir sem um ræðir að vera bæði sérstakir og svo verulegir að þeir séu til þess fallnir að hafa áhrif á afstöðu hans í málinu.  Mýrdalshreppur telur ljóst að þeir sérstöku hagmunir sem Þórhildur kunni að hafa af því að valin sé leið nr. 3 frekar en einhver önnur séu ekki nægilega veigamiklir til að valda vanhæfi hennar við ákvarðanatökuna.

Mýrdalshreppur hafnar því að álit Magnúsar Axelssonar, löggilts fasteignasala hafi einhverja þýðingu í málinu, enda hafi þess verið aflað einhliða af hálfu X og án nokkurrar aðkomu sveitarfélagsins.

Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar: Mýrdalshreppur telur að Þráinn Sigurðsson hafi ekki verið vanhæfur til meðferðar málsins. Hann hafi verið kjörinn af sveitarstjórn í skipulags- og byggingarnefnd að tillögu B-listans við upphaf kjörtímabils og hafi setið í nefndinni síðan.  Sveitarstjórnir, eins og sú í Mýrdalshreppi, séu kjörnar á pólitískum forsendum og nefndarmenn í undirnefndir sveitarstjórnar tilnefndir og kjörnir af hinum pólitísku fulltrúum. Þegar gengið er til kosninga þá séu skipulagsmál iðulega til umfjöllunar auk fjölda annarra mála; því sé ekkert óeðlilegt við það að nefndarmenn í einstökum nefndum fylgi sannfæringu sinni við meðferð einstakra mála, hvort sem um sé að ræða pólitíska sannfæringu eða sannfæringu af öðrum toga. Þvert á móti sé það fullkomlega eðlilegt og raunar sumpart skylda nefndarmanna og í samræmi við lýðræðishefðir. Þá segi í 28. gr. sveitarstjórnarlaga að sveitarstjórnarmaður sé eingöngu bundinn af lögum og sannfæringu sinni um afstöðu til einstakra mála en samkvæmt 47. gr. laganna þá gildir ákvæði 28. gr. einnig um fulltrúa í nefndum og ráðum sveitarfélagsins. Það geti því aldrei verið vanhæfisástæða að nefndarmaður í skipulags- og byggingarnefnd greiði atkvæði eftir sannfæringu sinni og að sama skapi ekki þó að hann vinni þeirri sannfæringu sinni brautargengi á opinberum vettvangi, t.d. með þátttöku í félagasamtökum. Slíkt sé eðlilegt í lýðræðisþjóðfélagi.

Þá vitnar sveitarfélagið til bókar Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2005, bls. 242-243 en þar segir m.a:

,,Af þessum sökum verður sveitarstjórnarmaður sjaldnast vanhæfur þótt hann hafi gerst fulltrúi almennra sjónarmiða eða hagsmuna, en þessi viðhorf hans geta verið ástæðan fyrir því að hann var kosinn í sveitarstjórn.”

Telur Mýrdalshreppur með vísan til þess sem fram kemur í bók Páls að Þráinn Sigurðsson geti ekki talist hafa verið vanhæfur til meðferðar málsins í skilningi 19. gr. sveitarstjórnarlaga sbr. 2. mgr. 47. gr. laganna.

Ráðuneytið óskaði eftir því að Mýrdalshreppur upplýsti um það hvort aðrir nefndarmenn í skipulags- og byggingarnefnd væru meðlimir í samtökunum ,,Betri byggð í Mýrdal”. Í fyrstu umsögn Mýrdalshrepps kom fram að um formlegt félagatal væri ekki að ræða og því gæti sveitarfélagið ekki upplýst hvort umræddir nefndarmenn væru meðlimir í samtökunum en jafnvel þó að svo væri myndi það engu breyta um hæfi þeirra, sbr. framangreindan rökstuðning. Tók sveitarfélagið fram að við lauslega athugun þess hafi virst sem samtökin geti vart talist annað en losaralegur áhugahópur um samgöngumál í Mýrdal. Í umsögn sveitarfélagsins, dags. 30. júlí 2009 er vísað til þess að X hafi með vísan til greinar í blaðinu Vitanum talið að til væri félagatal þessa áhugamannafélags. Mýrdalshreppur hefur hins vegar ekki þetta félagatal undir höndum og telur sér hvorki rétt né skylt að útvega slíkt, enda standi það X nær að útvega slíkar upplýsingar. Fráleitt sé að ætla, eins og X halda fram, að Mýrdalshreppur beri einhvern halla af sönnunarskorti um þennan þátt málsins, enda gilda ekki reglur réttarfars í málinu heldur reglur stjórnsýsluréttar. 

Þá áréttar Mýrdalshreppur að ekkert liggi fyrir um að aðrir nefndarmenn í skipulags- og byggingarnefnd heldur en Þráinn séu félagar í þessum samtökum.

Mýrdalshreppur tekur fram að Þráinn Sigurðsson eigi engra fjárhagslegra hagsmuna að gæta í málinu, né eigi samtökin ,,Betri byggð í Mýrdal” slíkra hagsmuna að gæta.

Mýrdalshreppur tekur fram að samtökin um ,,Betri byggð í Mýrdal” séu ekki fjárhagslegt félag, s.s. sameignarfélag eða hlutafélag, sem rekið sé í fjárhagslegum tilgangi. Þá tekur sveitarfélagið fram að þó svo að samtökin uppfylltu það skilyrði að vera talin almennt félag í skilningi félagaréttar þá skipti slíkt ekki máli þar sem þátttaka í slíkum félögum hafi ekki áhrif á hæfi nefndarmanns í skipulags- og byggingarnefnd. Vísar Mýrdalshreppur máli sínu til stuðnings til bókar Páls Hreinssonar, sbr. það sem rakið er hér að framan og til álits ráðuneytisins frá 7. nóvember 2005 varðandi hæfi fulltrúa í skipulagsnefnd Garðabæjar, en þar segir:

,,...almennur félagsmaður teljist að jafnaði ekki vanhæfur við töku ákvörðunar í máli þar sem félag á hlut að máli nema fyrir liggi að málið varði einstaklinginn sérstaklega.”

Mýrdalshreppur bendir á að til þess að vanhæfi komi til álita við aðstæður eins og hér þá þurfi málið að varða einstaklinginn sjálfan sérstaklega en um það sé ekki að ræða í þessu máli.  Þátttaka Þráins í stjórn fyrrgreindra áhugasamtaka geti ekki leitt til vanhæfis hans, ekki einu sinni þó að einstakir þátttakendur í félagsskapnum hefðu sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta.

Í greinargerð sinni upplýsti Mýrdalshreppur að það hafi ekki komið til álita að Þráinn viki sæti, enda ekki um vanhæfi að ræða sbr. umfjöllun hér að framan. Því hafi ekki reynt á það hvort varamenn hafi verið tiltækir.

Þá er því hafnað af hálfu Mýrdalshrepps að fella beri umræddar ákvarðanir sveitarstjórnar  og skipulags- og byggingarnefndar úr gildi, enda standa engin lagaskilyrði til slíks. Samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttarins þurfi þrjú skilyrði að vera fyrir hendi svo unnt sé að ógilda stjórnvaldsákvörðun. Í fyrsta lagi þurfi ákvörðunin að vera haldin annmarka að lögum. Í öðru lagi þurfi annmarkinn að vera verulegur og í þriðja lagi þurfi svo að hátta til að veigamikil sjónarmið mæli ekki gegn því að ógilda ákvörðunina. Að mati Mýrdalshrepps er engu þessara skilyrða fullnægt.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.         Aðilar hafa ekki deilt um aðild X að málinu, en ráðuneytið telur engu að síður rétt að geta þess að sú venja hefur skapast að túlka ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga á þann veg að málskotsréttur samkvæmt henni geti verið rýmri heldur en samkvæmt stjórnsýslulögum. Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins uppkveðnum þann 7. apríl 2003 (FEL03010096) kemur fram sú afstaða ráðuneytisins að réttur íbúa til að leita til ráðuneytisins þegar þeir telja að ákvarðanir sveitarstjórnar fari í bága við ákvæði laga sé einn af hornsteinum lýðræðis á sveitarstjórnarstigi. Því sé varhugavert að túlka þann rétt of þröngt því við það minnkar það aðhald sem íbúar geta veitt sveitarstjórn. Á grundvelli þessa hefur aðild að málum um aðalskipulag m.s. verið túlkuð rúmt. Óumdeilt er að Ásmundur Bjarni Sæmundsson og Guðni Einarsson eru íbúar í Mýrdalshreppi og samkvæmt upplýsingum frá Fasteignaskrá Íslands þann 21. júní 2010 er Kjartan Jónsson skráður fyrir íbúðarhúsalóð og íbúð í Mýrdalshreppi. Með vísan til þess sem að framan greinir og þess að ákvarðanir sveitarstjórna geta haft margháttuð áhrif fyrir íbúa viðkomandi sveitarfélags án þess að ávallt sé unnt að benda á einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni einstaklinga af því að fá tiltekinni ákvörðun hnekkt telur ráðuneytið ljóst að Ásmundur Bjarni Sæmundsson, Guðni Einarsson og Kjartan Jónsson séu aðilar máls.

Samkvæmt upplýsingum frá Fasteignaskrá Íslands dags. 21. júní 2010, er Helgi Númason ekki skráður eigandi að jörð í Mýrdalshreppi. Þá er lögheimili hans ekki skráð í sveitarfélaginu. Af þessum sökum getur hann ekki talist til aðila málsins. Sú meginregla gildir í stjórnsýslurétti, að aðildarskortur leiði til frávísunar á sviði stjórnsýsluréttar, sbr. bls. 254 í riti Páls Hreinssonar,  Stjórnsýslulögin –skýringarrit-, 1994. Kröfum Helga Númasonar er því vísað frá.

2.         Aðilar málsins deila annars vegar um það hvort Þórhildur Jónsdóttir og hins vegar Þráinn Sigurðssonar hafi verið hæf til þess að taka þátt í afgreiðslu á tillögu um breytingu á veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka á upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps. Sveitarstjórn Mýrdalshrepps telur að fyrrgreindir aðilar hafi verið hæfir til meðferðar málsins en þeirri ákvörðun eru X ósammála.

Í 1. mgr. 2. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er skilgreining á því hvað felst í aðalskipulagi sveitarfélags, en þar segir:

,,Aðalskipulag: Skipulagsáætlun fyrir tiltekið sveitarfélag þar sem fram kemur stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili.”

Þá segir í 16. gr. sömu laga:

,,Aðalskipulag.
Sveitarstjórn ber ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið. Í aðalskipulagi skal fjallað um allt land innan marka sveitarfélags.

Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili. Við gerð þess skal byggt á markmiðum laga þessara og áætlunum um þróun og þarfir sveitarfélagsins á skipulagstímabilinu.

Við gerð aðalskipulags skal stefnt að því að ná samræmi við skipulagsáætlanir aðliggjandi sveitarfélaga.

Um gerð aðalskipulags gilda að öðru leyti ákvæði 9. gr. og ákvæði skipulagsreglugerðar.
Þegar að loknum sveitarstjórnarkosningum metur sveitarstjórn hvort ástæða sé til að endurskoða aðalskipulagið. Um málsmeðferð á endurskoðaðri áætlun fer sem um gerð nýs aðalskipulags væri að ræða.”

Ráðuneytið telur rétt í ljósi tilgangs og hlutverks aðalskipulags að líta til þess að ákvarðanir um aðalskipulag eru mjög almenns eðlis auk þess sem aðalskipulagi er m.a. ætlað að vera almenn stefnumörkun fyrir sveitarfélag um landnýtingu. Því er ljóst að nokkuð þarf að koma til svo einstakir sveitarstjórnarmenn séu vanhæfir í ákvarðanatöku varðandi aðalskipulag. Ráðuneytið hefur komist að þeirri niðurstöðu að sveitarstjórnarmenn verði ekki vanhæfir til umfjöllunar um aðalskipulag eingöngu af þeirri ástæðu að þeir eigi fasteign eða jörð á viðkomandi svæði, sbr. álit félagsmálaráðuneytisins dags. 13. febrúar 1996 í máli FEL95120066.

Um hæfi sveitarstjórnarmanna og annarra þeirra er starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga er fjallað í 1. mgr. 19. gr sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, en þar segir:

,,Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.”

Í ákvæðinu felst að sérhver sveitarstjórnarmaður er vanhæfur við meðferð og afgreiðslu máls svo framarlega sem vanhæfisásæður séu fyrir hendi. Ljóst er að hugtakið mál verður í þessu sambandi skýrt svo að með því sé ekki eingöngu vísað til mála sem lokið verður af hálfu sveitarstjórnar með ákvörðun um réttindi eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur ber að skilja það í samræmi við önnur ákvæði sveitarstjórnarlaga, sbr. 16. gr. og 2. mgr. 20. gr., þar sem hugtakið vísar til þeirra málefna sem tekin hafa verið á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Fær fyrrgreindur skilningur stoð í álitum umboðsmanns Alþingis nr. 4572/2005 og 3521/2002.

Þá vill ráðuneytið árétta þann skilning sem fram kemur í úrskurði félagsmálaráðuneytisins þann 7. janúar 2005, í máli FEL04090054 en þar segir: 

,,Ráðuneytið telur ljóst að orðalag 1. mgr. 19. gr.[sveitarstjórnar-] laganna ,,meðferð og afgreiðsla máls” feli ekki einungis í sér að sveitarstjórnarfulltrúi geti verið vanhæfur við töku stjórnvaldsákvarðana, heldur falli þar einnig undir aðrar ákvarðanir, svo sem um stefnumótun. Aðalskipulag sveitarfélags er því eitt af þeim málefnum þar sem gæta verður að hæfissjónarmiðum, enda þótt einstakar ákvarðanir er varði gerð skipulagsáætlana teljist ekki vera stjórnsýsluákvarðanir í skilningi stjórnsýsluréttar.”

Gildissvið ákvæðis 19. gr. sveitarstjórnarlaga er því nokkuð rýmra heldur en gildissvið hæfisreglna stjórnsýslulaga. Hins vegar er ávallt rétt við túlkun og beitingu hæfisreglna sveitarstjórnarlaga að hafa í huga þann tilgang sem hæfisreglum er ætlað í stjórnsýslunni. Markmið hæfisreglna er fyrst og fremst það að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og skapa traust á milli stjórnsýslunnar og borgaranna þannig að þeir sem hlut eigi að máli og almenningur allur geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. 

Samkvæmt hinni matskenndu hæfisreglu í 1. mgr. 19. gr. ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Til þess að sveitarstjórnarmaður teljist vanhæfur á grundvelli fyrrgreindrar reglu hefur verið talið að hann verði að hafa einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins auk þess sem eðli og vægi hagsmunanna verður að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðunina. Þannig þarf að meta hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast viðkomandi og úrlausnarefni málsins og hvort þátttaka hans í afgreiðslu máls geti valdið efasemdum út á við. Þá verða hagsmunirnir að vera sérstakir og/eða verulegir samanborið við hagsmuni annarra íbúa sveitarfélagsins, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2110/1997. 

3.          Ákvörðun sveitarstjórnar: Óumdeilt er að núverandi þjóðvegur nr. 1 liggur um land sveitarstjórnarmannsins Þórhildar Jónsdóttur, sem og land margra annarra. Hins vegar er til þess að líta að sú tillaga sem mál þetta lýtur að varðar breytingu á vegstæði þjóðvegarins a.m.k. á þremur jörðum og er Þórhildur eigandi tveggja þeirra, Ketilstaða 2 og 3. Ráðuneytið telur að slík breyting sem hér um ræðir sé þannig vaxin að ekki sé óvarlegt að ætla að Þórhildur kunni að hafa einstaklegra hagsmuni að gæta af því að mæla með því að ákveðin tillaga að vegstæði verði tekin upp í aðalskipulag umfram aðra.

Liggur þá næst fyrir að meta hvort eðli og vægi þeirra hagsmuna sem hún hefur að breytingunni séu slíkir að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun hennar. Aðilar deila um hver áhrif breyting á vegstæðinu muni hafa, telja X að það hafi för með sér fjárhagslega hagsmuni fyrir Þórhildi, svo sem verðmætaaukningu á landinu og fjárhagslegar bætur, en Mýrdalshreppur hafnar því og bendir m.a. á að eins líklegt sé að verðmæti jarðarinnar minnki. 

Ekki liggur ljóst fyrir að hvort Þórhildur muni hafa verulega fjárhagslegan ávinning af breytingu vegstæðisins í samræmi við tillögu nr. 3, en hins vegar verður ekki litið fram hjá því að hagsmunir hennar eru sérstakari en annarra íbúa sveitarfélagsins í þessu efni þó að ekki liggi fyrir hve verulegir þeir eru í fjárhagslegu tilliti. Þó svo að ekki liggi fyrir nákvæm útfærsla á fyrirhugaðri breytingu þá er ljóst að ákvörðunin varðar fasteignir í eigu Þórhildar og hvort sem breytingin hefur í för með sér verðrýrnun jarða hennar eða verðmætaaukningu þá leiði slíkt til þess að ætla megi að viljaafstaða hennar kunni að mótast af slíkum hagsmunum. Ljóst er að telja verður slíka hagsmuni verulega en nægilegt er að almennt megi ætla að viljaafstaða viðkomandi hafi mótast af slíku, sbr. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, auk þess sem þátttaka hennar í afgreiðslu málsins er til þess fallin að valda efasemdum út á við en við beitingu og túlkun hæfisreglna sveitarstjórnarlaga er ávallt rétt að hafa í huga þann tilgang sem hæfisreglum er ætlað í stjórnsýslunni. Markmið hæfisreglna er fyrst og fremst það að stuðla að málefnalegri stjórnsýslu og skapa traust á milli stjórnsýslunnar og borgaranna þannig að þeir sem hlut eigi að máli og almenningur allur geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt.

Ráðuneytið telur með hliðsjón af aðstæðum öllum, atvikum málsins og gögnum þess að ekki verði annað séð en að tengsl Þórhildar Jónsdóttur sem eiganda jarðanna Ketilsstaða 2 og 3 hafi verið með þeim hætti að almennt hafi mátt ætla að raunveruleg hætta væri á að viljafstaða hennar, varðandi afgreiðslu á tillögu um veglínu þjóðvegar nr. 1 sem tekin var upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps, hafi mótast að einhverju leyti af þeim hagsmunum.

Niðurstaða ráðuneytisins er því sú að Þórhildur Jónsdóttir hafi verið vanhæf til meðferðar framangreinds máls.

Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 2110/1997 kemur fram að þó svo að vanhæfur nefndarmaður hafi tekið þátt í meðferð og úrlausn máls, sé talið að ákvörðunin geti engu að síður verið gild, ef sannað er, að áhrif og atkvæði hins vanhæfa nefndarmanns hafi ekki ráðið úrslitum. Kemur því hér til álita hvort umræddur annmarki á ákvörðuninni hafi verið til þess fallinn að hafa áhrif á efni hennar.

Í þessu sambandi er rétt að líta til þess að sveitarstjórn Mýrdalshrepps samþykkt þann 18. mars 2009, með þremur atkvæðum, tillögu að breyttri veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka skyldi upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps. Þórhildur Jónsdóttir var ein þeirra þriggja sem greiddi atkvæði með þessari tillögu skipulags- byggingarnefndar, en með því klauf hún meirihluta Sjálfstæðisflokksins þar sem hinir tveir fulltrúar hans í sveitarstjórn sátu hjá við afgreiðsluna.

Hjáseta telst þátttaka í atkvæðagreiðslu, samkvæmt 2. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga og því ljóst

að enginn greiddi atkvæði gegn þeirri ákvörðun sveitarstjórnar að samþykkja fundargerð skipulags- og byggingarnefndar þar sem mælt var með fyrrgreindri tillögu. Þrátt fyrir það, telur ráðuneytið að ekki sé unnt að líta fram hjá því að hefði Þórhildur vikið af fundi sveitarstjórnar og varamaður tekið sæti hennar, þá kynnu valdahlutföll að hafa orðið önnur og niðurstaða atkvæðagreiðslunnar einnig.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að vanhæfi Þórhildar Jónsdóttur á fundi sveitarstjórnar Mýrdalshrepps þann 18. mars 2009,  leiði til þess að hin umdeilda ákvörðun sveitarstjórnarinnar verði talin ógild.

Þeim tilmælum er beint til sveitarstjórnar Mýrdalshrepps að taka málið fyrir á nýjan leik.

4.         Ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar: Í því máli sem hér um ræðir, er viðkomandi ekki aðeins almennur félagsmaður heldur situr hann í stjórn félagsins ,,Betri byggð í Mýrdal”. Félagið er ekki aðili þessa máls, en það liggur hins vegar fyrir að afstaða þess er skýr til þess máls er var til umfjöllunar á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 5. mars 2009. Þá liggur jafnframt fyrir að tveir aðrir fulltrúar í skipulags- og byggingarnefnd eru félagsmenn í félaginu ,,Betri byggð í Mýrdal” samkvæmt framlögðum lista yfir félagsmenn.

Í riti Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2005, bls. 791-792 kemur fram að stjórnmálaskoðanir og hagsmunir tengdir lífsskoðunum manna valdi yfirleitt ekki vanhæfi starfsmanna til að fara með mál, þar sem sjaldnast er hægt að fullyrða að af þeim sökum eigi viðkomandi sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlauns málsins, þá segir jafnframt:

,,Þegar tengsl manna við slíka hagsmuni birtast í því einu að starfsmaður gerist félagsmaður í félagi sem vinnur að framgangi hagsmuna, sem tengjast beint lífsskoðunum manna, s.s. um frið, umhverfisvernd, menningarmál, íþróttaiðkun o.s.frv. er það almennt ekki talið valda vanhæfi. Þannig hefur verið talið að hugmyndafræðilegir eða pólitískir hagsmunir eða hagsmunir almennra félaga, sem ekki reka atvinnustarfsemi eða afla fjár í þágu félagsmanna, valdi þannig ekki vanhæfi, enda þótt hagsmunir, sem slíkt félag berst fyrir, kunni að vera samofnir úrlausnarefni málins.”

Í sama riti segir einnig á bls. 794:

,,Félagsaðild að félagi sem hefur það að markmiði að gæta sérstakra hagsmuna félagsmanna getur á hinn bóginn valdið vanhæfi, þegar á slíka hagsmuni reynir beint við úrlausn máls.”

Fyrir ráðuneytinu liggur að leysa úr því ágreiningsefni hvort félagsaðild þessara einstaklinga leiði til þess að þeir hafi verið vanhæfir til þess að taka ákvörðun um að mæla með því að ákveðin  leið varðandi vegstæði verði tekin upp í aðalskipulag. Liggur þá beinast fyrir að meta það hvort tengsl þessara einstaklinga við hagsmuni ,,Betri byggðar í Mýrdal” varði þá svo sérstaklega að almennt megi ætla að það hafi mótað viljaafstöðu þeirra á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 5. mars 2009. Jafnframt er athugunarefni hvort markmið félagsins ,,Betri byggð í Mýrdal”, sé samofið úrlausnarefni málsins. Rétt er að geta þess að félagið ,,Betri byggð í Mýrdal” er almennt hagsmunafélag sem hvorki rekur atvinnustarfsemi né aflar fjár í þágu félagsmanna.

Í þessu sambandi er einnig rétt að geta þess að sjaldnast hefur verið litið svo að sveitarstjórnarmaður verði vanhæfur þó svo hann gerist fulltrúi almennra sjónarmiða eða hagsmuna, sbr. Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, 2005, bls. 242.

Afstaða félagsins ,,Betri byggð í Mýrdal” liggur fyrir í málinu og eru hagmunir félagsins þeir að vilji þess nái fram að ganga og tengjast  hagmunir félagsins að því leyti úrlausnarefni því sem mál þetta snýst um. Ekki er hins vegar um fjárhagslega hagsmuni að ræða, né er félagið að gæta sérstakra hagsmuna félagsmanna. Þá er til þess að líta að ekkert hefur komið fram í málinu sem sýnir fram á að tengsl Þráins Sigurðssonar, né annarra nefndarmanna,  við hagmuni félagsins varði þau svo sérstaklega að almennt megi ætla að það hafi haft áhrif á viljaafstöðu þeirra til hinnar umdeildu ákvörðunar. Þar sem slíkar upplýsingar liggja ekki fyrir í málinu telur ráðuneytið að ekki verði staðhæft að Þráinn Sigurðsson eða aðrir nefndarmenn, hafi verið vanhæfir á grundvelli 19. gr. sveitarstjórnarlaga til þess að afgreiða tillögu um veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka á upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps, á fundi skipulags- og byggingarnefndar Mýrdalshrepps þann 5. mars 2009. Fær þessi niðurstaða jafnframt stoð í úrskurði félagsmálaráðuneytisins dags. 7. nóvember 2005 (FEL05070041).

5.         Við meðferð málsins komu fram upplýsingar um að tveir sveitarstjórnarmenn hafi verið stofnfélagar í ,,Betri byggð í Mýrdal” en þeir ásamt Þórhildi Jónsdóttur samþykktu fundargerð skipulags- og byggingarnefndar. Um hæfi þeirra vísast í umfjöllun hér að framan varðandi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í máli þessu umfram það sem áformað var og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Staðfest er krafa Ásmundar Bjarna Sæmundssonar, Guðna Einarssonar og Kjartans Jónssonar um að viðurkennt verði að Þórhildur Jónsdóttir hafi verið vanhæf til þess að taka þátt í afgreiðslu sveitarstjórnar Mýrdalshrepps, á fundi þann 18. mars 2009, og varðaði tillögu að nýrri veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka á upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps.

Ákvörðun sveitastjórnar Mýrdalshrepps sem tekin var á fundi þann 18. mars 2009 og varðaði tillögu að nýrri veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka á upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps er ógild.

Hafnað er kröfu sömu aðila um að Þráinn Sigurðsson hafi verið vanhæfur til þess að taka þátt í afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar Mýrdalshrepps, á fundi þann 5. mars 2009,  og varðaði tillögu að nýrri veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka á upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps.

Kröfum Helga Númasonar um að viðurkennt verði að áðurnefnd Þórhildur og Þráinn hafi verið vanhæf til þess að taka þátt í fyrrgreindum afgreiðslu sveitarstjórnar Mýrdalshrepps og skipulags- og byggingarnefndar Mýrdalshrepps og vörðuðu tillögu að nýrri veglínu þjóðvegar nr. 1 sem taka á upp í aðalskipulag Mýrdalshrepps er vísað frá.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hjördís Stefánsdóttir