Rekstrarstjórn Hafralækjarskóla: Ágreiningur um ráðningu deildarstjóra. Mál nr. 68/2009

Ár 2010, 20. september er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 68/2009 (SAM09100009)

Gróa Hreinsdóttir

gegn

rekstrarstjórn Hafralækjarskóla.

I.         Kröfur, kæruheimild, kærufrestir

Með stjórnsýslukæru dagsettri 1. október 2009 kærði Gróa Hreinsdóttir (hér eftir nefnd GH) kt. 170256-5149, ráðningu í stöðu deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla í Aðaldal í Suður-Þingeyjarsýslu í júlí 2009. Í kæru er þess krafist að ráðuneytið úrskurði um eftirfarandi atriði:

• hvort mat á hæfni þess sem var ráðinn var rétt m.v. gögn um menntun og starfsreynslu,
• hvort rétt hafi verið staðið að ákvörðunartöku um ráðningu,
• hvort ákvörðun um ráðningu hafi verið nægilega undirbúin,
• hvort vísan til jafnréttislaga sem rök fyrir ráðningu hafi verið lögmæt þar sem GH telur umsækjendur ekki jafnhæfa,
• hvort ákvörðun stjórnvaldsins hafi verið lögmæt,
• hvort heimilt hafi verið að tilgreina engin sérstök skilyrði í auglýsingu um stöðuna.

Þrátt fyrir orðalag kröfugerðar telur ráðuneytið að álitaefni málsins snúist fyrst og fremst um það hvort ráðning í stöðu deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla hafi verið lögmæt. Þó verður vikið að framangreindum atriðum í niðurstöðu ráðuneytisins þar sem þau eru meðal málsástæðna GH.

Í kæru er vísað til kæruheimildar 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en heimild til að kæra ákvörðun sveitarstjórnar til ráðherra verður almennt ekki leidd af 26. gr. stjórnsýslulaga. Ráðuneytið lítur svo á að skilyrðum til þess að mál þetta verði tekið til meðferðar á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 sé fullnægt. Ráðuneytið horfir fram hjá því að ekki hafi verið vísað til réttrar kæruheimildar í kæru enda ber því skylda til að kveða upp úrskurði í málum sem því berast vegna ákvarðana sveitarstjórna á sviði sveitarstjórnarmálefna, sbr. nefnda 103. gr.

Þar sem GH fékk ekki stöðu deildarstjóra tónslistar við Hafralækjarskóla í Aðaldal óskaði hún eftir að veitingarvaldshafinn rökstyddi ákvörðun sína varðandi ráðningu í stöðuna. Með bréfi dags. 8. júlí 2009 barst henni umbeðinn rökstuðningur. Með bréfi dags. 1. október 2009, er barst  ráðuneytinu þann 6. október 2009, kærði GH umrædda ráðningu. Þegar aðili fer fram á rökstuðning skv. 21. gr. stjórnsýslulaga hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur honum, sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til þessa er ljóst að kæran barst ráðuneytinu innan þriggja mánaða kærufrests.

II.        Aðild

Ráðuneytið sendi kæru GH sveitarfélaginu Norðurþing til umsagnar, sem hafði í kjölfarið samband við ráðuneytið og upplýsti að kærunni skyldi beina til Þingeyjarsveitar. Norðurþing framsendi síðan kæruna ásamt fylgigögnum til Þingeyjarsveitar. Þingeyjarsveit hefur í meðferð málsins í ráðuneytinu komið fram sem fyrirsvarsaðili Hafralækjarskóla og skilað ráðuneytinu umbeðnum umsögnum og andmælum. Við vinnslu málsins í ráðuneytinu kom í ljós að þann 6. febrúar 2002 gerðu Aðaldælahreppur, Reykjahreppur og Tjörneshreppur með sér samstarfssamning um Hafralækjarskóla. Samningurinn gilti þar til nýr samningur um rekstur skólans milli Þingeyjarsveitar og Norðurþings gekk í gildi þann 1. ágúst 2009. Í 3. gr. beggja samninga kemur fram að rekstrarstjórn, skipuð fulltrúum frá sveitarfélögunum annist rekstur skólans samkvæmt samningnum í umboði sveitarstjórna.

Samkvæmt 81. gr. sveitarstjórnarlaga geta sveitarfélög haft samvinnu sín á milli um framkvæmd einstakra verkefna. Segir þar jafnframt að slík samvinna geti meðal annars farið fram á vettvangi héraðsnefnda, byggðasamlaga, landshlutasamtaka og Sambands íslenskra sveitarfélaga. Samvinna sem felur í sér takmörkun á valdheimildum viðkomandi sveitarfélaga þarfnast sérstakrar lagaheimildar. Samstarfsverkefni um rekstur skólastofnunar felur í sér visst framsal á valdi frá viðkomandi sveitarfélögum til umrædds samstarfsverkefnis og þarf því skýra lagaheimild til slíks samstarfs. Heimild fyrir sveitarfélög til að hafa með sér samvinnu um rekstur grunnskóla er að finna í 1. mgr. 45. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 og fyrir gildistöku þeirra var þessi heimild í 11. gr. eldri grunnskólalaga nr. 66/1995.

Því er ljóst að rekstrarstjórn Hafralækjarskóla fer með þau réttindi og þær skyldur sem sveitarstjórn annars bæri í málinu. Réttur aðili máls þessa er því rekstrarstjórn Hafralækjarskóla. Á þeim grundvelli hafði ráðuneytið samband við rekstrarstjórn Hafralækjarskóla til þess að fá fram afstöðu stjórnarinnar til þess hvort hún kysi að gera umsögn og andmæli sveitarfélagsins Þingeyjarsveitar í málinu að sínum, eða hvort rekstrarstjórnin óskaði eftir því að leggja fram sérstaka umsögn sem GH yrði þá gefinn kostur á að tjá sig um. Með tölvubréfi dags. 26. ágúst 2010 frá rekstrarstjórn Hafralækjarskóla til ráðuneytisins var upplýst að rekstrarstjórnin kysi að gera umsögn og andmæli Þingeyjarsveitar í málinu að sínum. Í kjölfarið var Þingeyjarsveit tilkynnt um að réttur aðili málsins væri rekstrarstjórn Hafralækjarskóla, en ekki sveitarfélagið Þingeyjarsveit.

Upphaflega krafðist Þingeyjarsveit þess aðallega að kröfu GH yrði vísað frá vegna aðildarskorts en til vara að kröfu hennar yrði hafnað. Krafan var ekki rökstudd að neinu leyti og ekki gerð grein fyrir því hvort um væri að ræða meintan aðildarskort Þingeyjarsveitar eða GH. Telur ráðuneytið með vísan til framangreinds ljóst að réttur aðili þessa máls sé rekstrarstjórn Hafralækjarskóla og munu sjónarmið og andmæli þau er sett voru fram af hálfu Þingeyjarsveitar hér eftir vera sett fram í nafni rekstrarstjórnarinnar.

Ráðuneytið telur ljóst að bæði rekstrarstjórn Hafralækjarskóla og GH hafi einstaklegra lögmætra og verulegra hagsmuna að gæta varðandi þá ákvörðun sem mál þetta snýst um og þ.a.l. séu þau aðilar máls þessa. Kröfu um frávísun málsins á grundvelli aðildarskorts er því hafnað.

III.      Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Eins og áður hefur komið fram þá gerðu Aðaldælahreppur, Reykjahreppur og Tjörneshreppur með sér samstarfssamning um Hafralækjarskóla í Aðaldal í Suður-Þingeyjarsýslu þann 6. febrúar 2002. Samningurinn gilti þar til nýr samningur um rekstur skólans milli Þingeyjarsveitar og Norðurþings gekk í gildi þann 1. ágúst 2009. Rekstrarstjórn, skipuð fulltrúum frá sveitarfélögunum, annaðist rekstur skólans samkvæmt samningnum í umboði sveitarstjórna.

Á fundi rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla þann 26. maí 2009 var eftirfarandi bókað undir 4. lið fundarins um fundargerð skólanefndar Hafralækjarskóla frá 4. maí 2009:

„Rekstrarstjórn samþykkir tillögu skólanefndar að Tónlistarskóli Hafralækjarskóla verði gerður að deild innan Hafralækjarskóla og mun þá falla undir stjórn skólastjóra Hafralækjarskóla. Verði því ráðinn deildarstjóri Tónlistardeildar Hafralækjarskóla í stað þess að ráða á ný skólastjórastöðu Tónlistarskólans. Deildarstjóri tónlistardeildarinnar myndi að sjálfsögðu sjá alfarið um faglegu hlið deildarinnar, en skólastjóri Hafralækjarskóla um þá rekstrarlegu.”

Í júní 2009 var auglýst staða deildarstjóra við tónlistardeild Hafralækjarskóla. Umsóknarfrestur var til 25. júní 2009. Í auglýsingunni voru ekki tiltekin skilyrði sem umsækjendur þyrftu að uppfylla önnur en þau að æskilegar kennslugreinar væru tónmennt og píanókennsla. Þá sagði í auglýsingunni að Hafralækjarskóli hefði getið sér orð fyrir öfluga tónmenntakennslu, afrískt tónlistarverkefni og góða samvinnu grunn- og tónlistarskóla. GH sótti um starfið 23. júní 2009 og var meðal þriggja umsækjenda. Á 156. fundi skólanefndar Hafralækjarskóla þann 26. júní 2009 var m.a. eftirfarandi bókað undir 1. lið:

„Borist höfðu 3 umsóknir um deildarstjórastöðuna, [...] Allar umsóknir voru skoðaðar og ræddar. Skólastjóra er falið að afla enn frekari upplýsinga varðandi einstaka umsóknaraðila um deildarstjórastöðu tónlistardeildar.”

Með tölvupósti dags. 1. júlí 2009 sendi skólastjóri nefndarmönnum upplýsingar sem aflað var frá umsagnaraðilum Mauricio Weimar (hér eftir nefndur MW). Í tölvupóstinum kom einnig fram að skólastjóri hallaðist að því að ráða MW og við hvað rökstuðningur skólastjóra myndi miðast, væri slíks óskað. Þann 2. júlí 2009 var GH tilkynnt að MW hefði verið ráðinn og upplýst var um rétt til að óska eftir rökstuðningi. GH óskaði eftir rökstuðningi sem barst henni með bréfi dags. 8. júlí 2009. Á 9. fundi fræðslunefndar Hafralækjarskóla þann 8. september 2009 var m.a. eftirfarandi bókað undir 3. lið:

„Þrír umsækjendur sóttu um stöðu deildarstjóra tónlistarskóla. Mauricio Weimar var ráðinn sem deildarstjóri tónlistardeildar í 100% stöðu og Kelly Gardini Welling í 60% stöðu við tónlistardeildina. [...] Val um hljóðfæri sem nemendur geta lært á eykst. Ráðningin deildarstjóra var ákveðin í samráði við skólanefnd Hafralækjarskóla. Tveir af umsækjendum hafa óskað eftir rökstuðningi fyrir ráðningunni og hafa fengið hann. Mauricio kom inn á fundinn og kynnti sig fyrir fundarmönnum og hvernig starfið fer af stað.”

Á 33. fundi sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar þann 24. september 2009 var eftirfarandi bókað undir 6. lið:

„Lögð fram fundargerð Fræðslunefndar frá 08.09.09. Margrét gerði grein fyrir fundargerðinni.”

GH kærði ráðninguna í starf deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla til ráðuneytisins með bréfi dags. 1. október 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 7. október 2009 var rekstrarstjórn Hafralækjarskóla gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið þann 9. nóvember 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 11. nóvember 2009 var GH gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla. Bárust þau andmæli ráðuneytinu þann 21. desember 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 30. desember 2009 var rekstrarstjórn Hafralækjarskóla gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna viðbótarathugasemda GH og bárust þær þann 16. febrúar 2010.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 5. mars 2010 var GH gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna viðbótarathugasemda rekstrarstjórnarinnar og bárust þær þann 16. apríl 2010.

Með bréfum dags. 21. apríl 2010 var aðilum tilkynnt að uppkvaðning úrskurðar myndi dragast.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 20. júlí 2010 var óskað eftir frekari gögnum frá rekstrarstjórn Hafralækjarskóla og bárust þau ráðuneytinu þann 5. ágúst 2010 með bréfi dags. 3. ágúst 2010.

Með tölvupósti dags. 7. september 2010, óskaði ráðuneytið eftir frekari uppplýsingum frá rekstrarstjórninni og bárust umbeðnar upplýsingar þann. 8. september 2010.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

IV.       Málsástæður og rök GH

GH byggir kröfur sínar á því að sú niðurstaða að ráða MW í stöðu deildarstjóra en ekki hana, hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þeim persónulegu eiginleikum sem talið er að skipti máli við rækslu starfans. GH telur að þrátt fyrir að engin sérstök skilyrði séu tiltekin í auglýsingunni beri stjórnvaldi skylda til að byggja á málefnalegum sjónarmiðum eins og menntun og starfsreynslu. GH telur að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn og ástæða hafi verið til þess að kanna hvort MW hafi verið jafnhæfur hvað varðar menntun og hæfni hennar og í því tilliti hafi rannsóknarreglunni ekki verið framfylgt.

GH bendir jafnframt á að í auglýsingu hafi verið óskað eftir deildarstjóra í 100% starf til að kenna tónmennt og á píanó en MW sé hvorki tónmenntakennari né píanókennari. GH telur ómálefnalegt að rökstyðja ráðningu í starfið á þann hátt að MW og kona hans Kelly Garbini (KG) geti kennt á fleiri hljóðfæri til samans en hún ein. GH gerir því athugasemd við ráðningu hjónanna í 160% stöðu þó aðeins ein 100% staða hafi verið auglýst.

GH var ekki boðuð í starfsviðtal né leitað umsagna hjá hennar fyrri vinnuveitendum. GH telur að skólastjóri hafi verið einn til umsagnar um sig en það sé hvorki í samræmi við jafnræðisreglu né rannsóknarreglu. Umsækjendum hafi því verið mismunað þar sem henni gafst ekki kostur á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri við skólanefndina. GH telur að hún hafi meiri starfsreynslu en MW, bæði sem kennari og stjórnandi, ásamt því að búa yfir eiginleikum sem gerðu hana hæfari til þess að vinna að markmiðum skólans. Þá telur GH að hún hafi sýnt fram á þekkingu á afrískri tónlist auk alhliða þekkingu á hljóðfærum.

GH vísar til fundargerðar Samstarfsnefndar launanefndar sveitarfélaga og Félags tónlistarskólakennara og Félags íslenskra hljómlistarmanna, frá 9. desember 2009 þar sem hún var flokkuð sem tónlistarkennari IV en MW var talinn þurfa að leggja fram frekari gögn sem staðfestu að um minnst þriggja ára háskólanám væri að ræða. Fyrir starf sitt hjá tónlistarskólanum á Fáskrúðsfirði hafi MW jafnframt fengið greidd laun sem tónlistarkennari III. GH telur þetta styrkja það að MW hafi ekki verið hæfasti umsækjandinn og veitingavaldshafinn hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni hvað varðar öflun upplýsinga um menntun og reynslu MW.

GH bendir á að skólastjóri hafi vísað til mikilvægis framandi menningarstrauma við Hafralækjarskóla. Hún hafi einmitt áhuga og þekkingar á afrískri tónlist hafi tekið virkan þátt í æfingum nemenda á þessi hljóðfæri, farið með þeim á námskeið til Svíþjóðar og staðið fyrir komu erlendra kennara til skólans. GH vísar til markmiða með rekstri tónlistardeildarinnar og telur sig uppfylla allt sem þarf til að standa við þau markmið. GH telur að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið að baki ráðningu MW og að sér hafi verið mismunað eftir kynferði. GH telur jafnframt að mun færri konur en karlar séu í stjórnunarstöðum á vegum sveitarfélagsins.

GH telur tilvísun til jafnréttislaga hafa verið gerða til málamynda þar sem persóna hennar hafi verið lögð til grundvallar ef marka má tölvupóst aðstoðarskólastjóra Hafralækjarskóla frá 25. nóvember 2009, sem fylgdi athugasemdum rekstrarstjórnar skólans, þann 16. febrúar 2010. Bendir hún jafnframt á að einungis sé ráðið í stöður á grundvelli jafnréttislaga þegar málsaðilar eru með sambærilega menntun og svo sé ekki í þessu tilfelli.

GH bendir á að hún hafi aldrei fengið að svara þeim ásökunum sem fram komu í tölvupósti aðstoðarskólastjóra, sbr. andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Telur hún að skólastjórnendum hafi borið að boða sig til viðtals og veita sér tækifæri til að svara framkomnum atriðum sem henni sjálfri voru í óhag.

GH bendir á að laun tónlistarkennara séu samningsbundin og launatafla þeirra opinber. Það geti því ekki talist brot á trúnaði að upplýsa það að MW hafi ekki fengið greitt sem tónlistarkennari IV við tónlistarskólann á Fáskrúðsfirði. Hún hafi aldrei séð ráðningarsamning MW heldur einungis fengið staðfestingu á að MW hafi ekki fengið greidd laun sem tónlistarkennari IV. Bendir hún á að Sigrún Grendal, formaður Félags tónlistarkennara, hafi fengið munnlegt svar frá FÍH að MW hafi aldrei verið raðað í launaflokka af hálfu FÍH þar sem aldrei hefðu verið send inn gögn frá honum.

V.        Málsástæður og rök rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla

Rekstrarstjórn Hafralækjarskóla vísar til þess að almennt ráðningarferli kennara við skólann fari fram með þeim hætti að skólastjóri ráði í stöðuna að fengnu áliti skólanefndar/fræðslunefndar. Í auglýsingu um starfið hafi ekki verið sett fram nein sérstök skilyrði sem umsækjendur þyrftu að uppfylla. Bæði GH og MW hafi jafngildi starfsheitisins tónlistarkennari IV og séu því jafnhæf að því leyti samkvæmt upplýsingum FÍH. Skólastjóri hafi því metið umsækjendur út frá öðrum forsendum, m.a. starfsreynslu, þörfum skólans, persónulegum eiginleikum og alhliða þekkingu þeirra á hljóðfærum. Ljóst var að GH hafði mikla starfsreynslu ásamt píanókennararéttindum auk þess sem hún gegndi stöðu tónlistarskólastjóra sveitarfélagsins í afleysingum áður en sú staða var lögð niður. Skólastjóri taldi sig því hafa nokkuð greinargóða mynd af hæfni GH til að gegna þeirri stöðu er auglýst var. MW hafði starfað sem tónlistarkennari í heimalandi sínu, hann hafði lokið fullnaðarprófi á fiðlu auk þess sem þekking hans og færni á öðrum hljóðfærum var mikil og fjölbreytt. Það var niðurstaða skólastjóra að miða við menntun, starfsreynslu og þá persónulegu eiginleika sem MW hefur til að bera samkvæmt umsögnum og starfsviðtali, auk þess sem skólastjóra virtist MW falla betur að hugmyndum skólans á sviði tónlistarkennslu heldur en GH.

Rekstrarstjórn Hafralækjarskóla bendir á þá meginreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvald sem stendur að ráðningu ákveði sjálft hvaða sjónarmiðum ákvörðunin eigi að byggja á að teknu tilliti til ákvæða laga og stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 20. febrúar 2001 í máli nr. 2701/1999[1]. Ennfremur að það sé almennt komið undir mati viðkomandi stjórnvalds á hvaða sjónarmið sérstök áhersla skuli lögð, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 7. apríl 2000 í máli nr. 2630/1998[2]. Vísað er til dómaframkvæmdar um að almennt sé viðurkennt í dag að atvinnurekendur hafi nokkurt svigrúm við mat á vægi menntunar og starfsreynslu umsækjenda, svo og við mat á öðrum þáttum sem talið er skipta máli og málefnalegt að líta til í viðkomandi tilviki.

Að mati skólastjóra voru umsækjendur í heildina séð jafnhæfir, því þrátt fyrir píanókennaramenntun og meiri starfsreynslu GH þá mat veitingavaldshafinn það svo að þörfum Hafralækjarskóla væri betur fullnægt með ráðningu MW, m.a. með vísan til persónulegra eiginleika beggja aðila. Eftir að hafa metið heildarþarfir skólans út frá hæfni umsækjendanna til að gegna auglýstu starfi var það því endanlegt mat skólastjóra að MW skyldi ráðinn. Var sú ákvörðun m.a. tekin á framangreindum forsendum en einnig var talið rétt að byggja á 18. gr. jafnréttislaga nr. 10/2008.

Rekstrarstjórn Hafralækjarskóla vísar á bug þeim fullyrðingum GH að MW og eiginkona hans hafi verið ráðin saman í stöðu deildarstjóra tónlistarsviðs Hafralækjarskóla. Þegar ákvörðun um ráðningu í starfið var tekin hafi einungis verið litið til hæfni þeirra sem um starfið sóttu og að MW skyldi einn gegna stöðu deildarstjóra.

Varðandi athugasemd GH um að hún hafi ekki verið boðuð til viðtals og að ekki hafi verið haft samband við hennar fyrri vinnuveitendur bendir rekstrarstjórnin á að GH hafi gegnt stöðu tónlistarskólastjóra tímabundið frá 1. janúar 2008 til og með 31. júlí 2009. Upplýsingar um hæfni h00ennar hafi því legið fyrir en skólastjóri taldi sig þekkja vel kennsluhætti hennar, kosti og galla og þar af leiðandi taldi stjórnin að skilyrðum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fullnægt.

Varðandi tilvísun GH í fundargerð samstarfsnefndar LN og FT/FÍH frá 9. desember 2009 bendir rekstrarstjórnin á að sú fundargerð hafi ekki verið lögð fram sem gagn í málinu. Þegar ráðning í starfið fór fram lágu fyrir upplýsingar um að báðir umsækjendur hefðu verið flokkaðir sem tónlistarkennarar IV hjá FÍH. Endurmat FÍH eigi því ekki að hafa nein áhrif á mál þetta. Jafnframt telur rekstrarstjórnin það ekki hafa haft áhrif á mat á hæfni MW á þeim tíma sem ráðningin fór fram hvernig samkomulag hans og fyrri vinnuveitanda hans var háttað með tilliti til launa.

GH vísar í ráðningarsamning MW við fyrri vinnuveitanda sem hún fékk afhentan ásamt persónulegum trúnaðarupplýsingum án hans samþykkis. Rekstrarstjórn Hafralækjarskóla gerir athugasemd við þau óeðlilegu vinnubrögð fyrri vinnuveitanda MW að veita GH aðgang að upplýsingum og gögnum sem hún veit ekki hvort eru bundin trúnaði. Það eigi ekki að fara á milli mála að ráðningarsamningur milli vinnuveitanda og launamanns sé trúnaðarmál nema annað sé skýrt tekið fram og er ofangreind háttsemi því vítaverð að mati rekstrarstjórnarinnar.

Ráðuneytið óskaði skýringa á því hvaðan skólastjóri og/eða skólanefnd/fræðslunefnd Hafralækjarskóla fái valdheimildir til að ráða kennara við skólann, sérstaklega með tilliti til ákvæða 2. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga. Í því sambandi benti rekstrarstjórnin á fyrri samstarfssamning um Hafralækjarskóla frá 6. febrúar 2002. Samkvæmt 3. gr. hans var tiltekið að rekstrarstjórn skyldi annast rekstur skólans í umboði sveitarstjórna og í 5. gr. voru verkefni rekstrarstjórnar nánar skilgreind, en meðal þeirra var að ráða skólastjóra að fenginni umsögn skólanefndar sbr. 23. gr. laga nr. 66/1995 sem starfa skyld samkvæmt erindisbréfi. Þá hafi verið tiltekið í 6. gr. að við skólann skyldi starfa skólanefnd sem starfaði eftir grunnskólalögum nr. 66/1995 og samkvæmt síðari breytingum og erindisbréfi sem rekstrarstjórn setti. Vísar rekstrarstjórnin til þess að skólastjóra Hafralækjarskóla hafi verið sett erindisbréf sem sé samhljóða fyrirmynd að erindisbréfi sem gefið var út af Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Í 17. gr. þess erindisbréfs komi fram að skólastjóri ráði kennara og annað starfsfólk í samráði við skólanefnd og í umboði sveitarstjórnar nema sveitarstjórn hafi ákveðið annan hátt sbr. 23. gr. laga nr. 66/1995. Þá hafi skólanefnd Hafralækjarskóla verið sett erindisbréf sem einnig sé samhljóða fyrirmynd að erindisbréfi fyrir skólanefndir sem gefið var út af Sambandi íslenskra sveitarfélaga og hafi það verið afhent skólanefndum þegar þær komu til starfa. Samkvæmt 13. gr. erindisbréfsins ræður skólastjóri kennara og annað starfsfólk í samráði við skólanefnd hafi sveitarstjórn ekki ákveðið annan hátt sbr. 23. gr. laga nr. 66/1995. Rekstrarstjórn Hafralækjarskóla lítur svo á að samstarfssamningur sem vitnað er til sé ígildi samþykkta sveitarfélaganna í ljósi 56. gr. sveitarstjórnarlaga, enda sé hann gerður í umboði allra aðildarsveitarfélaga um rekstur grunnskóla er þjónar mörgum sveitarfélögum.

VI.       Álit og niðurstaða ráðuneytisins

1.         Heimild sveitarfélaga til að hafa með sér samvinnu um rekstur grunnskóla er eins og áður er komið fram að finna í 1. mgr. 45. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008, sbr. einnig 81. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í málinu liggur fyrir að árið 2002 gerðu Aðaldælahreppur, Reykjahreppur og Tjörneshreppur með sér samstarfssamning um Hafralækjaskóla í Aðaldal í Suður-Þingeyjarsýslu er gilti þar til nýr samningur um rekstur skólans milli Þingeyjarsveitar og Norðurþings gekk í gildi þann 1. ágúst 2009. Í 3. gr. beggja samninga kemur fram að rekstrarstjórn, skipuð fulltrúum frá sveitarfélögunum skuli annast rekstur skólans samkvæmt samningnum í umboði sveitarstjórna.

Samkvæmt 3. mgr. 45. gr. grunnskólalaga er sveitarfélögum heimilt að reka saman grunnskóla, leikskóla og tónlistarskóla undir stjórn eins skólastjóra að fenginni umsögn skólanefndar, sbr. 1. tölul. 3. mgr. 45. gr. grunnskólalaga. Á fundi rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla þann 26. maí 2009 var samþykkt tillaga skólanefndar að Tónlistarskóli Hafralækjarskóla yrði gerður að deild innan Hafralækjarskóla. Með vísan til 3. gr. samstarfssamningsins frá 2002, telur ráðuneytið að rekstrarstjórn Hafralækjarskóla hafi haft vald til að taka ákvörðun um að nýta heimild 3. mgr. 45. gr. grunnskólalaga.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla fer um ráðningu skólastjóra og starfsfólks grunnskóla eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga og nánari fyrirmælum í samþykkt um stjórn sveitarfélags eftir því sem við á. Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga ræður sveitarstjórn starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess og veitir þeim lausn frá starfi. Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga fer um ráðningu annarra starfsmanna eftir ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Þar segir einnig að séu þar eigi sérstök ákvæði þessa efnis gefi sveitarstjórn almenn fyrirmæli um hvernig staðið skuli að ráðningu starfsmanna.

Það er mat ráðuneytisins að samþykktir um stjórn og fundarsköp þeirra sveitarfélaga er standa saman að rekstri Hafralækjarskóla gilda ekki um ákvarðanir sem teknar eru um rekstur skólans, þ.á.m. ráðningar starfsmanna, heldur beri að líta til þess samstarfssamnings sem aðildarsveitarfélögin hafa gert um rekstur skólans. Ákvörðun um ráðningu í stöðu deildarstjóra var tilkynnt GH þann 2. júlí 2009. Síðari samstarfssamningur um rekstur Hafralækjarskóla tók gildi 1. ágúst 2009 og er því ljóst að við athugun ráðuneytisins á lögmæti ráðningar í stöðu deildarstjóra ber að taka mið af fyrri samstarfssamningi um rekstur skólans sem dagsettur er 6. febrúar 2002.

2.         Að sögn rekstrarstjórn Hafralækjarskóla fer almennt ráðningarferli kennara við skólann fram með þeim hætti að skólastjóri ræður í stöðuna að fengnu áliti skólanefndar/fræðslunefndar. Í 6. gr. grunnskólalaga segir að í hverju sveitarfélagi skuli í umboði sveitarstjórnar vera skólanefnd sem fari með málefni grunnskóla eftir því sem lög og reglugerðir kveða á um og sveitarstjórn eða sveitarstjórnir kunna að fela henni.

Fram kemur í 6. gr. fyrri samstarfssamnings milli Aðaldælahrepps, Reykjahrepps og Tjörneshrepps, sem var í gildi frá 6. febrúar 2002 til 1. ágúst 2009, að við skólann skuli starfa skólanefnd sem starfar eftir grunnskólalögum og erindisbréfi sem rekstrarstjórn setur. Segir þar jafnframt að aðildarsveitarfélögin kjósi skólanefndina sem samanstandi af þremur mönnum og hvert sveitarfélag kjósi einn aðalmann og annan til vara.

Rekstrarstjórn Hafralækjarskóla vísar til þess að skólanefnd Hafralækjarskóla hafi verið sett erindisbréf sem sé samhljóða fyrirmynd Sambands íslenskra sveitarfélaga sem sett var skv. 2. málsl. 6. gr. eldri laga um réttindi og skyldur kennara og skólastjórnenda grunnskóla nr. 72/1996.

Í 13. gr. þess erindisbréfs segir að skólastjóri skuli ráða kennara og annað starfsfólk skóla í samráði við skólanefnd, hafi sveitarstjórn ekki ákveðið annað, sbr. 23. gr. laga nr. 66/1995. Þá segir jafnframt í sama ákvæði að ráðning eða skipun öðlist gildi með samþykki sveitarstjórnar.

Erindisbréf skólastjóra Hafralækjarskóla var ekki meðal þeirra gagna sem bárust frá rekstrarstjórninni en í ljósi skýringa rekstrarstjórnar um að erindisbréfið væri samhljóða fyrirmynd Sambands íslenskra sveitarfélaga tók ráðuneytið mið af þeirri fyrirmynd. Í 17. gr. fyrirmyndar að erindisbréfi vegna skólastjóra segir að skólastjóri ráði kennara og annað starfsfólk skóla í samráði við skólanefnd og í umboði sveitarstjórnar nema sveitarstjórn hafi ákveðið annað, sbr. 23. gr. laga nr. 66/1995.

Nokkurs misræmis gætir í fyrirmælum fyrrgreindra erindisbréfa. Samkvæmt erindisbréfi skólastjóra hefur skólastjóri umboð sveitarstjórnar til að ráða kennara í samráði við skólanefnd. Samkvæmt því má líta svo á að ráðning öðlist gildi þegar skólastjóri tilkynnir ráðninguna þeim er starfið hlýtur. Hins vegar má sjá að samkvæmt erindisbréfi skólanefndar öðlast ráðning ekki gildi fyrr en með samþykki sveitarstjórnar. Ráðuneytið vill í þessu sambandi benda á að rekstur skólans var og er í höndum rekstrarstjórnar samkvæmt umboði frá sveitarstjórnum þeirra sveitarfélaga sem samstarf eiga um reksturinn. Vegna framsals sveitarstjórna til rekstrarstjórnar hvað rekstur skólans varðar verður að líta svo á að samkvæmt erindisbréfi skólanefndar sé samþykki rekstrarstjórnar tilskilið, svo ráðning öðlist gildi, en ekki samþykki sveitarstjórnar. Af erindisbréfi skólanefndar má því ráða að rekstrarstjórn getur synjað um samþykki og þannig liggur veitingarvaldið ekki að öllu leyti hjá skólastjóra. Vegna þessa misræmis er ekki ljóst hvort samþykki rekstrarstjórnar hefði þurft svo ráðning í stöðu deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla hefði öðlast gildi. Ráðuneytið gerir athugasemdir við þetta misræmi og bendir á að sveitastjórnum ber að gæta að því að reglur um ráðningu starfsmanna viðkomandi sveitarfélags séu skýrar og að ekki liggi vafi á því hvar veitingarvaldið liggur. Af framangreindu er þó ljóst að það var í höndum skólastjóra að ráða í stöðu deildarstjóra, í samráði við skólanefnd, hvort sem samþykki rekstrarstjórnar var tilskilið eða ekki. Ljóst er af gögnum málsins að skólastjóri réði MW að höfðu samráði við skólanefnd og þann 2. júlí 2009 var ráðningin tilkynnt umsækjendum. Ekkert hefur komið fram um það hvort rekstrarstjórn skólans hafi samþykkt ráðninguna, enda á reiki hvort slíkt samþykki var tilskilið sbr. það sem áður er rakið.

Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu einstaklinga, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Gildissvið laganna nær m.a. til ákvarðana um ráðningar í opinber störf eins og fram kemur í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögunum. Umrætt starf deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla telst opinbert starf. Var skólastjóra því skylt að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga sem og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar við ráðninguna. Enn fremur bar að fylgja öðrum fyrirmælum laga sem gilda um töku ákvarðana af þessu tagi, þ.á.m. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

3.         Aðili máls getur krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt,  sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. GH barst rökstuðningur fyrir ákvörðun um ráðningu í starf deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla með bréfi dags. 8. júlí 2009. Þar kemur fram að GH og MW hafi bæði verið metin með starfsheitið tónlistarkennari IV. Þá segir að eftir mat á hæfni beggja og þörfum Hafralækjarskóla hafi það verið niðurstaðan að GH og MW væru jafnhæf til að gegna stöðu deildarstjóra á tónlistarsviði, en með vísan til 18. gr. laga nr. 10/2008 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla hafi MW verið ráðinn til að jafna stöðu karla og kvenna í starfsliði skólans og í stjórnunarstöðum innan hans.

Ráðuneytið taldi rétt að kanna hvort efni rökstuðnings skólastjóra til GH fullnægi ákvæðum stjórnsýslulaga þó svo að þess hefði ekki verið krafist af hálfu GH. Við rökstuðning til umsækjanda ber handhafa veitingarvalds að vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun um ráðningu var byggð á ásamt því að geta þeirra meginsjónarmiða sem niðurstaða hans byggðist á, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Í rökstuðningi skólastjóra til GH vantar stórlega upp á að reifuð séu þau sjónarmið sem ákvörðunin var byggð á. Ekki er nægjanlegt að geta þess einungis að ákvörðun hafi byggst á hæfni umsækjenda og þörfum skólans. Þá leiðir af 2. mgr. 22. gr. laganna að handhafa veitingarvalds er skylt að gera í stuttu máli grein fyrir atriðum sem skiptu mestu varðandi starfshæfni þess umsækjanda sem varð fyrir valinu með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt var á, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 18. apríl 2001 í máli nr. 2992/2000 [3]. Almennt er þá ekki nægjanlegt að lýsa einvörðungu þeim staðreyndum um þann umsækjanda sem fékk starfið og sem fram koma í umsókn hans til veitingarvaldshafa, heldur verður viðtakandi rökstuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum veitingarvaldshafi byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Þetta hefur verið orðað svo að í rökstuðningi eigi að koma fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu. Sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2010 í máli nr. 5947/2010. [4] Í rökstuðningi til GH er engin umfjöllun um starfshæfni þess sem starfið fékk. Það er því mat ráðuneytisins að rökstuðningur fyrir ákvörðun um ráðningu í stöðu deildarstjóra tónlistar í Hafralækjarskóla hafi ekki uppfyllt ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga.

4.         Í umsögn rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla, dags. 9. nóvember 2009, vegna kærunnar kemur fram að bæði GH og MW hafi jafngildi starfsheitisins tónlistarkennari IV og séu að því leyti jafnhæf. Því hafi skólastjóri metið umsækjendur út frá öðrum forsendum, m.a. starfsreynslu, þörfum skólans, persónulegum eiginleikum og alhliða þekkingu þeirra á hljóðfærum. Það hafi verið mat skólastjóra að miðað við menntun, starfsreynslu og þá persónulegu eiginleika sem MW hafði til að bera og samkvæmt umsögnum og starfsviðtali þá hafi hann fallið betur að hugmyndum skólans á sviði tónlistarkennslu en GH. Í heildina séð hafi umsækjendur verið jafnhæfir, því þrátt fyrir píanókennaramenntun og meiri starfsreynslu GH þá mat skólastjóri það svo að þörfum skólans væri betur fullnægt með ráðningu MW, m.a. með vísan til persónulegra eiginleika beggja aðila. Eftir að hafa metið heildarþarfir skólans út frá hæfni umsækjenda til að gegna auglýstu starfi hafi það verið endanlegt mat skólastjóra að MW skyldi ráðinn. Hafi sú ákvörðun verið tekin á ofangreindum forsendum en einnig hafi verið byggt á 18. gr. laga nr. 10/2008.

Það er álit ráðuneytisins að um sé að ræða töluvert misræmi á milli þeirrar afstöðu skólastjóra, sem fram kemur í gögnum málsins, og þeirra skýringa sem rekstrarstjórnin setur fram í umsögn til ráðuneytisins vegna kærunnar. Rökstuðningur skólastjóra, sem sendur var GH, kveður á um að báðir umsækjendur hafi verið jafnhæfir og ákvörðun um ráðningu hafi því ráðist af jafnréttissjónarmiðum. Af umsögn rekstrarstjórnar vegna kærunnar má ráða að eftir heildarmat á umsækjendum hafi MW verið talinn hæfari.

Svo ráðuneytið geti gengið úr skugga um hvort skólastjóri hafi gætt lögbundinna málsmeðferðarreglna og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins við meðferð málsins og við töku ákvörðunar um ráðningu verða þau sjónarmið sem skólastjóri hefur lagt til grundvallar að ráðast af þeim gögnum sem verða til á meðan á málsmeðferðinni stendur. Réttur GH til að óska rökstuðnings skv. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga á m.a. að tryggja að svo sé. Ákvæði stjórnsýslulaga um rétt aðila máls til að krefjast rökstuðnings fyrir stjórnvaldsákvörðun eru þannig byggð á sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni. Ráðuneytið gerir athugasemdir við þessa vankanta á rökstuðningi og telur rétt að víkja að ástæðum þess að sett var almenn regla um að stjórnvaldsákvarðanir beri að rökstyðja.

5.         Í almennum athugasemdum við V. kafla frumvarps þess er síðar varð að stjórnsýslulögum kemur fram að það sem helst mæli með almennri reglu um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana sé að slík regla sé almennt talin auka líkur á því að ákvarðanirnar verði réttar þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt. Þá segir að þegar rökstuðningur fylgi ákvörðun stuðli hann einnig að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess þar sem hann geti staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun geti því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. Af rökstuðningi geti aðila líka orðið ljóst að starfsmaður, sem tekið hefur ákvörðun, hafi verið í villu um staðreyndir máls eða að ákvörðun sé haldin öðrum annmarka. Þegar rökstuðningur fylgi ákvörðun eigi aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins, hvort kæra eigi ákvörðunina til æðra stjórnvalds eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess. Þá sé einnig ljóst að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verði að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun sé byggð. Oft geti verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun sé t.d. byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttarheimilda o.s.frv., ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur. Sjá Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3299.

Af þessu er ljóst að grunnforsenda þess að rökstuðningur fyrir stjórnvaldsákvörðun nái tilgangi sínum er að hann sé efnislega réttur og að þau rök sem í honum eru að finna hafi verið raunverulega ráðandi við úrlausn þess máls sem um ræðir. Að öðrum kosti kann aðili máls að verða af einhverjum þeim rétti sem ákvæði stjórnsýslulaga og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins eiga að tryggja honum gagnvart stjórnvöldum. Sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 8. maí 2009 í máli nr. 5356/2008. [5].

Á grundvelli framangreinds misræmis og í ljósi þess að rökstuðningur skólastjóra fullnægir ekki skilyrðum stjórnsýslulaga telur ráðuneytið rétt að ganga út frá því að þau sjónarmið, sem sett eru fram í umsögn rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla séu þau sjónarmið sem skólastjóri byggði á þegar tekin var ákvörðun um ráðningu. Því leggur ráðuneytið til grundvallar að eftir heildarmat á umsækjendum hafi skólastjóri talið MW vera hæfari til að sinna starfi deildarstjóra. Þá verður að einhverju leyti litið til tölvupósts skólastjóra sem sendur var skólanefnd þann 1. júlí 2009. Þar kemur fram að rökstuðningur skólastjóra, ef um hann væri beðið, myndi miðast við „fjölbreytni í hljóðfærum, hljóðfæri sem vantað hefur í flóruna, hefðir innan Hafralækjarskóla varðandi framandi menningarstrauma í tónlist, tilvísan til jafnréttissjónarmiða.”

6.         GH byggir kröfur sínar m.a. á því að ráðning í stöðu deildarstjóra hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum og að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir á annan veg í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði hvaða sjónarmið það leggur áherslu á ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir þau almennu hæfisskilyrði sem um starfið gildir ber hlutaðeigandi stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á. Hefur umboðsmaður Alþingis fjallað um framangreindar meginreglur er gilda um veitingu opinberra starfa meðal annars í áliti frá 2. nóvember 1999 í máli nr. 2699/1999 [6] og áliti frá 20. febrúar 2001 í máli nr. 2701/1999 [7].

Í umsögn rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla segir að GH og MW hafi bæði verið metin með starfsheitið tónlistarkennari IV og séu því jafnhæf að þessu leyti. Í kjarasamningi launanefndar sveitarfélaga og Félags tónlistarskólakennara og Félags íslenskra hljómlistarmanna, og skýringum sem honum fylgja, er raðað í launaflokka eftir starfsheiti. Tónlistarskólakennari III hefur lokið framhaldsprófi og raðast í launaflokk 109. Tónlistarskólakennari IV hefur lokið kennaraprófi eða BEd. prófi með tónmenntavali frá KHÍ og raðast í launaflokk 115. Þeir sem lokið hafa einleikaraprófi, burtfararprófi frá viðurkenndum tónlistarskóla eða hlotið samsvarandi menntun raðast ennfremur sem tónlistarskólakennari IV, einnig þeir sem ráðnir hafa verið í Sinfóníuhljómsveit Íslands að undangengnu prufuspili. Þá getur samstarfsnefnd að fenginni ósk tónlistarskóla ákveðið að raða í starfsheitið tónlistarskólakennari IV þeim einstaklingum sem vegna reynslu sinnar, þekkingar og færni eru ráðnir til kennslu eða prófdæmingar á efstu stigum tónlistarnáms. Ljóst er að í auglýsingu var ekki sett skilyrði um að umsækjendur væru metnir með starfsheitið tónlistarkennari IV eða þyrftu að uppfylla skilyrði kjarasamnings þar um. GH heldur því fram að MW raðist ekki sem tónlistarkennari IV, heldur tónlistarkennari III. Bendir rekstrarstjórnin á að þegar ráðning í starfið fór fram hafi upplýsingar legið fyrir um að báðir umsækjendur hefðu verið flokkaðir sem tónlistarkennarar IV og endurmat FÍH í þeim efnum eigi því ekki að hafa nein áhrif á málið. Ekki er í gögnum málsins að finna staðfestingu á því að MW hafi starfsheitið tónlistarkennari IV. Fyrir liggur að á fundi samstarfsnefndar sveitarfélaga og FT/FÍH þann 18. nóvember 2009 voru tekin fyrir erindi um mat á menntun tveggja tónlistarkennara. Þar var bókað að GH raðist sem tónlistarkennari IV en MW þyrfti að leggja fram frekari gögn sem staðfestu að um minnst þriggja ára háskólanám væri að ræða.

Líkt og að ofan greinir eru þeir sem hafa starfsheitið tónlistarkennarar IV með margvíslegan bakgrunn. Tilgangur þessarar flokkunar tónlistarkennara er að raða þeim í launaflokk en ekki að meta hæfni þeirra til að sinna ákveðnum störfum. Jafnvel þótt bæði GH og MW hefðu haft starfsheitið tónlistarkennari IV telur ráðuneytið að það eitt geti ekki leitt til þess að þeir verði metnir jafnhæfir til að gegna starfi deildarstjóra tónlistar. Ljóst er að val á umsækjanda í opinbert starf á að vera lokaniðurstaða ígrundaðs og heildstæðs mats á umsækjendum að teknu tilliti til þeirra málefnalegu sjónarmiða sem lögð hafa verið til grundvallar. Telja verður óheimilt, við athugun á því hvaða umsækjandi er hæfastur, að líta eingöngu til starfsheitis og afnema þannig mat á því hvernig menntun og starfsreynsla, sem umsækjandi hefur aflað sér, verði talin gera hann hæfari til að sinna því starfi sem um ræðir.

Þá segir í umsögn rekstrarstjórnar vegna kærunnar að í auglýsingu hafi ekki verið tilgreind nein skilyrði fyrir umsækjendur. Þrátt fyrir það telur ráðuneytið að líta verði til þess að tilgreint var í auglýsingunni að æskilegar kennslugreinar væru tónmennt og píanókennsla. Þegar stjórnvald setur fram í auglýsingu lýsingu á þeim sjónarmiðum sem miðað verður við þegar ráðið er í opinbert starf hefur það í fyrsta lagi í för með sér að afmarka nokkuð þann hóp umsækjenda sem stjórnvaldið sjálft sækist eftir að teknu tilliti til eðlis þess starfs sem um ræðir. Þá hefur slík lýsing það í för með sér að skapa tilteknar væntingar hjá umsækjendum um það hvernig mati á einstökum umsóknum og samanburði á milli umsækjenda verði háttað. Af þessum sökum verður því að vera eðlilegt samhengi á milli þeirra sjónarmiða og atriða sem fram koma í auglýsingu um opinbert starf og þess mats sem veitingavaldshafi leggur til grundvallar við samanburð umsækjenda , sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 10. október 2002, mál nr. 121/2002 [8].

GH lauk lokaprófi frá Tónlistarskólanum í Reykjavík árið 1982 sem píanókennari með kórstjórn sem aukafag. Þá hefur hún bæði starfað sem píanókennari og tónmenntakennari. MW útskrifaðist úr fiðlunámi árið 2007, tónmennt (musical theory) og nótnalestri (note reading) árið 2004 og hefur starfað sem tónlistarkennari og tónmenntakennari. MW er ekki píanókennari og hefur því aldrei starfað sem slíkur. Í auglýsingu segir einnig að Hafralækjarskóli hafi getið sér orð fyrir öfluga tónmenntakennslu, afrískt tónlistarverkefni og góða samvinnu grunn- og tónlistarskóla. Í tölvupósti sendum 1. júlí 2009 frá skólastjóra til skólanefndar segir jafnframt að rökstuðningur skólastjóra, ef um hann væri beðið, myndi m.a. miðast við hefðir innan skólans varðandi framandi menningarstrauma í tónlist. GH bendir á að hún hafi sóst eftir starfi í Hafralækjarskóla vegna áhuga og þekkingar á afrískri tónlist, tekið virkan þátt í æfingum nemenda á þessi hljóðfæri, farið með þeim á námskeið erlendis og staðið fyrir komu erlendra kennara til skólans. Ljóst er að ekki var talin ástæða til að gera það að skilyrði að umsækjendur gætu séð um tónmennta- og píanókennslu né að þeir hefðu sérstakan áhuga eða kunnáttu á afrískri eða sambærilegri tónlist. Þó verður að hafa í huga að GH hefur sinnt bæði tónmennta- og píanókennslu ásamt því að hafa þekkingu á afrískri tónlist. Í ljósi auglýsingarinnar mátti hún því ætla að vægi þess yrði talið henni sérstaklega til tekna í samanburði við aðra umsækjendur sem ekki gætu séð um slíka tónlistarkennslu.

Í umsögn rekstrarstjórnarinnar segir að skólastjóri hafi m.a. metið umsækjendur út frá alhliða þekkingu á hljóðfærum. Í fundargerð fræðslunefndar frá 8. september 2009 segir að ráðning deildarstjóra myndi stuðla að auknu úrvali af hljóðfærum sem nemendur gætu lært á. Þetta kemur einnig fram í tölvupósti skólastjóra frá 1. júlí 2009 til skólanefndar. GH telur að ómálefnalegt sé að rökstyðja ráðningu í starfið með því að MW og kona hans geti kennt á fleiri hljóðfæri til samans en hún ein. GH hefur kennt á píanó en jafnframt séð um kórstjórn og kennt söng. MW hefur kennt á bassa, fiðlu, trommur, rafmagnsgítar og gítar. Ráðuneytið telur að málefnalegt hafi verið að byggja á sjónarmiðum um aukið úrval hljóðfæra, sem kennt yrði á, við ráðningu deildarstjóra tónlistar. Ekki er ljóst að fjöldi hljóðfæra, sem kona MW kennir á, hafi haft nokkur áhrif á ráðningu í starf deildarstjóra enda stendur MW einn og sér betur að vígi en GH hvað það varðar.

Í umsögn rekstrarstjórnar Hafralækjarskóla kemur fram að miðað við menntun, starfsreynslu og þá persónulegu eiginleika sem MW hafði til að bera samkvæmt umsögnum og starfsviðtali þá félli hann betur að hugmyndum skólans á sviði tónlistarkennslu heldur en GH. Þrátt fyrir að GH hefði píanókennaramenntun og meiri starfsreynslu þá hafi skólastjórinn metið það svo að þörfum skólans væri betur fullnægt með ráðningu MW, m.a. með vísan til persónulegra eiginleika beggja. Svo virðist sem sjónarmiði um persónulega eiginleika hafi verið veitt mikið vægi umfram sjónarmið um starfsreynslu. GH hefur starfað sem píanókennari frá árinu 1976 og er með mjög víðtæka starfsreynslu bæði í píanókennslu sem og kórstjórn og undirleik. MW hefur kennt á bassa, fiðlu, trommur, rafmagnsgítar og gítar frá því 1997 ásamt því að hafa spilað á fiðlu með sinfóníuhljómsveitum o.fl. og verið trommuleikari fyrir ýmsar hljómsveitir.

Ljóst er að GH hefur bæði lengri starfsreynslu en MW og píanókennaramenntun líkt og talið var æskilegt í auglýsingu. Þrátt fyrir það taldi skólastjóri þörfum skólans betur fullnægt með ráðningu MW og vísar þar til persónulegra eiginleika beggja. Af þessu má ráða að sjónarmið um menntun og starfsreynslu hafa vikið fyrir sjónarmiðum um persónulega eiginleika. Á það sér einnig stoð í skýringum rekstrarstjórnar til ráðuneytisins. Með tölvubréfi dags. 7. september 2010, óskaði ráðuneytið eftir því að upplýst yrði af hálfu skólastjóra/rekstrarstjórnar hvort veitingavaldshafinn hefði skráð niður þá persónulegu eiginleika sem umsækjendur höfðu til að bera sem leiddu til þess að MW var ráðinn en ekki GH. Í svarbréfi skólastjóra, dags. 8. september 2010, kom fram að ekkert slíkt hefði verið skráð niður, en þar kemur engu að síður fram að  persónulegir eiginlegar MW hafi ráðið ákvörðun skólastjórans. Ráðuneytið telur ljóst að upplýsingar um persónulega eiginleika umsækjenda hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og því hafi skólastjóra borið að skrá þær niður samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga. Ráðuneytið bendir í því samhengi á að áður en tekin er ákvörðun um ráðningu í opinbert starf skal veitingavaldshafi gefa umsækjanda færi á að kynna sér upplýsingar sem hann hefur aflað um viðkomandi og honum er ekki kunnugt um, enda hafi þær upplýsingar verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og séu umsækjanda í óhag, og gefa honum ráðrúm til að tjá sig um þær. Hafi upplýsingar um persónulega eiginleika verið umsækjendum í óhag bar skólastjóra því að veita þeim andmælarétt.

Í samræmi við ofangreint telur ráðuneytið að mat skólastjóra á umsækjendum um starfið hafi verið ómálefnalegt vegna þess vægis sem skólastjóri veitti sjónarmiðum um persónulega eiginleika umfram starfsreynslu og menntun án þess að upplýsingar og ákvörðun um slíkt vægi hafi legið fyrir.

7.         GH heldur því fram að rannsóknarreglan hafi ekki verið virt við meðferð málsins. Skólastjóra hafi borið að afla frekari upplýsinga um hvort MW hafi verið jafnhæfur hvað varðar menntun og GH. Þá hafi GH hvorki verið boðuð í starfsviðtal né leitað umsagna hjá fyrri vinnuveitendum hennar. Telur GH slíkt hvorki í samræmi við rannsóknarreglu né jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Í því sambandi bendir hún á að umsækjendum um starfið hafi verið mismunað þar sem henni gafst ekki kostur á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri við skólanefnd. Rekstrarstjórn Hafralækjarskóla bendir á að GH hafi áður gegnt stöðu tónlistarskólastjóra sveitarfélagsins í afleysingum og því hafi skólastjóri haft nokkuð greinargóða mynd af hæfni hennar til að gegna þeirri stöðu er auglýst var.

Þegar ráðið er í opinbert starf kunna umsóknir og fylgigögn með þeim, auk annarra gagna sem aflað er af hálfu stjórnvaldsins, að veita nægar upplýsingar svo unnt sé að taka ákvörðun í málinu út frá þeim forsendum sem byggt er á án þess að umsækjendur séu boðaðir til viðtals. Hvort þörf er á slíkum viðtölum eða frekari upplýsingum, t.d. umsögnum meðmælenda, til að uppfylla kröfur rannsóknarreglunnar, ræðst af því hvaða upplýsinga er talið nauðsynlegt að afla til að málið sé nægjanlega upplýst með tilliti til þeirra sjónarmiða sem veitingarvaldshafinn hefur ákveðið að byggja á við val sitt á milli umsækjenda. Að þessu leyti er því munur á hvort við val milli umsækjenda sé byggt á sjónarmiðum eins og menntun og starfsreynslu eða persónulegum eiginleikum og viðhorfum umsækjenda til þess hvernig viðkomandi starf verði rækt til frambúðar. Sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 2005 í máli nr. 4413/2005. [9].

Skólastjóri mat umsækjendur út frá sjónarmiðum um starfsreynslu, þörfum skólans, persónulegum eiginleikum og alhliða þekkingar þeirra á hljóðfærum. Matið hefur því að hluta byggst á atriðum sem umsóknir og fylgigögn upplýstu ekki með viðhlítandi hætti. Á það m.a. við um þá persónulegu eiginleika sem vísað er til í umsögn rekstrarstjórnarinnar vegna kærunnar og hvernig umsækjendur falla að þörfum skólans. Gera má ráð fyrir að tilgangur þess að leita álits hjá umsagnaraðilum MW og eiga viðtal við hann hafi m.a. verið að varpa ljósi á þessi atriði. Af skýringum rekstrarstjórnarinnar má ráða að skólastjóri taldi sig hafa nægilegar upplýsingar um GH og því var hún ekki boðuð í viðtal né haft samband við umsagnaraðila. Engin skrifleg gögn liggja fyrir um það hvað fram kom í viðtali við MW né þá mynd sem skólastjóri hafði af hæfni GH til að gegna stöðunni. Þá hafa upplýsingar um ofangreind atriði ekki komið fram í skýringum rekstrarstjórnarinnar til ráðuneytisins.

Í upplýsingalögum nr. 50/1996 er að finna ákvæði um skráningu upplýsinga um málsatvik þegar tekin er stjórnvaldsákvörðun. Segir þar í 23. gr. að við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, ber stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Skólastjóra bar því að skrá þær upplýsingar sem fram komu í viðtali við MW hafi þær haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Í ljósi þess að ekki var tekið viðtal við GH, heldur byggt á upplýsingum sem skólastjóri sjálfur bjó yfir, bar einnig að skrá niður þær upplýsingar að því marki sem þær höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Mikilvægt er að stjórnvöld fylgi þessu ákvæði við meðferð upplýsinga sem veitingarvaldshafi býr yfir eða aflað er með starfsviðtölum enda er það forsenda þess að umsækjendur fái notið þess réttar sem felst í almennum aðgangi þeirra að þeim upplýsingum sem snerta málið, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Ákvæði 23. gr. upplýsingalaga var því ekki fylgt við undirbúning ákvörðunar um ráðningu. Í ljósi þess að hvorki var skráð niður það sem fram kom í viðtali við MW né upplýsingar um GH sem skólastjóri bjó yfir þá liggja ekki fyrir nægar upplýsingar svo ráðuneytið geti skorið úr um það hvort umsækjendur hafi verið metnir út frá hliðstæðum forsendum og á grundvelli fullnægjandi upplýsinga. Af þeim sökum verður ekki séð hvort rannsóknarreglu og jafnræðisreglu hafi verið fylgt við meðferð málsins og verður að meta það veitingarvaldshafa í óhag.

8.         GH telur að sér hafi verið mismunað eftir kynferði og vísun skólastjóra til jafnréttislaga í rökstuðningi fyrir ráðningu hafi verið til málamynda. Jafnframt bendir hún á að í sveitarfélaginu séu færri konur en karlar í stjórnunarstöðum. Þá sé einungis ráðið í stöður á grundvelli jafnréttislaga þegar málsaðilar séu með sambærilega menntun.

Kærunefnd jafnréttismála hefur úrskurðarvald um hvort ákvæði laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nr. 10/2008 hafi verið brotin, sbr. 2. mgr. 5. gr. laganna. Þar kemur einnig fram að niðurstöður kærunefndar sæta ekki kæru til æðra stjórnvalds. Úrskurðarvald samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins nær því ekki til þess að leggja mat á það hvort ákvæði laga nr. 10/2008 hafi verið brotin við ráðningu í starf deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð skólastjóra við ráðningu í stöðu deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla hafi ekki verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Þá var ákvæði 23. gr. upplýsingalaga ekki fylgt við meðferð málsins. Ákvörðun um ráðningu í stöðu deildarstjóra tónlistar við Hafralækjarskóla var því ólögmæt.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun skólastjóra Hafralækjarskóla um ráðningu í stöðu deildarstjóra tónlistar við skólann í júli 2009, er ólögmæt.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hjördís Stefánsdóttir