Reykjavíkurborg: Ágreiningur um niðurfellingu fasteignagjalda. Mál nr. 45/2009

Ár 2010, 7. október er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 45/2009 (SAM 09060075)

Strjúgur ehf. og Hafnarstræti 1 ehf.

gegn

Reykjavíkurborg.

I.         Kröfur, aðild, kærufrestir og kæruheimild 

Með stjórnsýslukæru dagsettri 25. júní 2009 kærði Guðmundur Jónsson hrl., fyrir hönd einkahlutafélaganna Strjúgur ehf. kt. 620595-2159 og Hafnarstræti 1 ehf. kt. 661107-0570 (hér eftir nefnd S og H), ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur þann 20. desember 2008 um að samþykkja tillögu borgarstjóra um að framlengja gildistíma reglna um niðurfellingu fasteignaskatta af friðuðum íbúðarhúsum til ársloka 2009.  

S og H gera þá kröfu aðallega að ákvörðun borgarráðs frá 20. desember 2008 verði felld úr gildi, en til vara að ákvörðuninni verði breytt á þann hátt að niðurfelling fasteignaskatta af friðuðum húsum til ársloka 2009 nái til allra þeirra friðuðu fasteigna innan lögsagnarumdæmis Reykjavíkur sem sótt var um niðurfellingu vegna, án tillits til nota þeirra.

Þrátt fyrir orðalag kröfugerðar, þ.e. bæði aðalkröfu og varakröfu, telur ráðuneytið að álitaefni málsins snúist fyrst og fremst um það hvort synjun á beiðni lögmanns S og H um niðurfellingu fasteignaskatts vegna ársins 2009, vegna Hafnarstrætis 1-3, Fálkahússins, hafi verið lögmæt og byggst á málefnalegum sjónarmiðum.

Ákvörðun um synjun umsóknar um niðurfellingu fasteignaskatts var tilkynnt kærendum 30. apríl 2009. Ákvörðunin var kærð til umhverfisráðuneytisins með bréfi dags. 25. júní 2009 og var móttekin 23. júní 2009. Kæran var framsend samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu með bréfi dags. 29. júní 2009 og var móttekin sama dag. Barst kæran því ráðuneytinu innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Reykjavíkurborg gerir þá kröfu að hafna beri öllum kröfum kærenda.

Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Ekki er ágreiningur um aðild.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

S og H eru eigendur atvinnuhúsnæðis að Hafnarstræti 1-3, hluta 200-2581 í Reykjavík. Húsið er friðað skv. lögum um húsafriðun nr. 104/2001 (hér eftir nefnd húsafriðunarlög).  Með bréfi dags. 10. desember 2008 sótti lögmaður kærenda um niðurfellingu fasteignaskatta fyrir árið 2009, sbr. 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga. Beiðninni var beint til borgarráðs Reykjavíkur sem vísaði henni til meðferðar fjármálaskrifstofu með orðsendingu dags. 15. desember 2008. Beiðninni var ekki svarað. Með tölvupósti sendum 21. apríl 2009 óskaði lögmaður S og H eftir upplýsingum frá fjármálaskrifstofu um hvort beiðnin hefði verið samþykkt. Með tölvupósti sendum 30. apríl 2009 var beiðninni hafnað með eftirfarandi orðum:

„Það var samþykkt í borgarráði í desember 2008 að gefa eftir fasteignaskatt til eins árs af friðuðum íbúðarhúsum eftir reglum húsafriðunarlaga og samþykki borgarminjavarðar. Umsóknum vegna friðaðra húsa þar sem ekki eru íbúðarhús var hafnað.”

Til glöggvunar verður hér farið yfir tilkomu reglna Reykjavíkurborgar um niðurfellingu fasteignagjalda af friðuðum húsum.

Á fundi borgarráðs þann 9. apríl 1997 var borgarritara falið að móta tillögur um hvernig koma mætti til móts við eigendur friðaðra húsa, t.d. í gegnum fasteignaskatta. Umsögn borgarritara, ásamt hjálagðri tillögu, frá 27. október 1997 var lögð fram á fundi borgarráðs 28. október sama ár. Í umsögn borgarritara sagði m.a.:

„Með þessu skrefi yrði látið á það reyna hvort niðurfelling á fasteignaskatti þjónar þeim tilgangi sem bjó að baki ofangreindri tillögu. Að fenginni reynslu t.d. 5 ára má hugsa sér að samþykkt borgarráðs yrði tekin til endurskoðunar.”

Á fundi borgarráðs 4. nóvember 1997 var tillögunni vísað til umsagnar umhverfismálaráðs, með tilliti til þess hvernig tillagan tengdist reglum um húsverndunarsjóð. Þann 15. desember 1997 barst borgarráði umsögn umhverfismálaráðs og lagt til að verklagsreglur yrðu samþykktar. Á fundi borgarráðs 23. desember 1997 samþykkti borgarráð tillöguna ásamt verklagsreglum um niðurfellingu fasteignaskatta friðlýstra húsa. Tillagan ásamt verklagsreglum hljóðar svo:

„Borgarráð samþykkir að nýta megi heimild í þjóðminjalögum og fella niður fasteignaskatt af friðuðum íbúðarhúsum í einkaeign í Reykjavík. Því aðeins verði heimildin nýtt að fyrir liggi staðfesting borgarminjavarðar á að húsi sé vel við haldið. Tilgangur niðurfellingarinnar er sá að hvetja til að viðhaldi friðaðra húsa sé vel sinnt og umbuna þeim sem slíkt gera.    

Verklagsreglur:

1. Einungis koma til greina friðlýst hús, þar sem gætt hefur verið í einu og öllu ákvæða 1. og 2. mgr. 37. gr. þjóðminjalaga nr. 88/1989, þar sem m.a. er fjallað um tilkynningarskyldu, þinglýsingu og auglýsingu í Stjórnartíðindum.
2. Umsóknir skulu sendar umhverfismálaráði, sem leitar umsagnar borgarminjavarðar um erindið. Í umsögn komi m.a. fram hvort ákvæði 37. gr. hafi verið gætt og hvort borgarminjavörður telji ástand húss með þeim hætti að niðurfelling fasteignaskatts verði réttlætt.
3. Umhverfismálaráð gerir tillögur til borgarráðs að fenginni umsögn borgarminjavarðar um niðurfellingu fasteignagjalda. Niðurfellingu má veita til allt að 5 ára í senn.
4. Ákvörðun borgarráðs um niðurfellingu skal tilkynnt hlutaðeigandi aðilum svo og húsverndarsjóði. Sé sótt um styrk úr húsverndarsjóði vegna friðaðra húsa skal við mat á umsókn tekið tillit til þess, hvort fasteignaskattur hafi verið felldur niður vegna friðunar.”

Í greinargerð með tillögu borgarritara frá 27. október 1997 kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Grunnreglan er sú að [fasteigna]skatturinn skuli lagður á allar fasteignir, sem ekki eru beinlínis undanþegnar í 5. gr. tekjustofnalaganna. Í 37. gr. 3. mgr. þjóðminjalaga nr. 88/1989 er sveitarstjórn þó heimilað að fella niður fasteignagjöld af friðuðum húsum. Í samræmi við hugmyndir húsverndarnefndar borgarráðs er hér lagt til að borgarráð samþykki að nýta þá heimild og felli niður fasteignaskatt af friðuðum íbúðarhúsum í borginni, ef fyrir liggur staðfesting borgarminjavarðar á að húsi sé vel við haldið. Á eigendum friðaðra húsa hvíla tilteknar skyldur um viðhald samkvæmt þjóðminjalögum, og er það oft kostnaðarsamara en almennt er. Friðuð hús eru hluti af menningararfi borgarinnar og er tillögunni ætlað að virka sem hvati til góðs viðhalds. [...] Samkvæmt skrá borgarminjavarðar eru rösklega 30 hús í einkaeign í Reykjavík friðuð. Hluti þeirra er þó atvinnuhúsnæði og myndi því ekki falla undir skilgreininguna um íbúðarhús í einkaeign.”

Á fundi borgarráðs 7. október 2004 var samþykkt tillaga borgarlögmanns frá 29. september 2004 um að reglurnar yrðu endurskoðaðar og jafnframt að gildistími þágildandi reglna yrði framlengdur til ársloka 2005. Á fundi borgarráðs 12. janúar 2006 var samþykkt tillaga borgarstjóra frá 11. janúar 2006 um að framlengja gildistíma reglnanna til ársloka 2006. Greinargerð borgarstjóra með tillögunni hljóðaði svo:

„Tillaga um að nýta heimild þáverandi þjóðminjalaga, sbr. nú 7. gr. laga um húsafriðun nr. 104/2001, var samþykkt í borgarráði 23. des. 1997. Í greinargerð með tillögunni kemur m.a. fram,að skilyrði fyrir niðurfellingu fasteignaskatts sé að fyrir liggi staðfesting borgarminjavarðar á að húsi sé vel við haldið. Samkvæmt samþykkt borgarráðs má veita niðurfellingu í allt að fimm ár og er sá tími liðinn varðandi þau 18 hús sem nú njóta niðurfellingar fasteignaskatta. Að óbreyttu verður því ekki um niðurfellingu fasteignaskatta þessara húsa að ræða á yfirstandandi ári. 1. október 2004 var gildistími reglnanna framlengdur til ársloka 2005 og er hér lagt til að gildistíminn verði framlengdur til ársloka 2006.”

Á fundi borgarráðs 8. mars 2007 var samþykkt eftirfarandi tillaga borgarstjóra frá 28. febrúar 2007:

„Borgarráð samþykkir að framlengja gildistíma reglna um niðurfellingu fasteignagjalda af friðuðum húsum til ársloka 2007. Að þeim tíma liðnum verði hætt að beita heimild 7. gr. laga um húsafriðun nr. 104/2001 til niðurfellingar fasteignagjalda af friðuðum húsum, en eigendum friðaðra húsa þess í stað bent á möguleika á að sækja um styrki til Húsverndarsjóðs Reykjavíkur.”

Á fundi borgarráðs 31. janúar 2008 var samþykkt eftirfarandi tillaga borgarstjóra frá 28. janúar 2008:

„Borgarráð samþykkir að framlengja gildistíma reglna um niðurfellingu fasteignaskatta af friðuðum húsum til ársloka 2008. Jafnframt felur borgarráð skipulagsráði að ljúka tillögu um framtíðarfyrirkomulag fasteignaskatta vegna friðaðra húsa að höfðu samráði við Árbæjarsafn og menningar- og ferðamálaráð.”

Á fundi borgarráðs 20. desember 2008 var samþykkt tillaga borgarstjóra frá 19. desember 2008  um að framlengja gildistíma reglnanna til ársloka 2009. Í greinargerð með tillögunni kemur fram að þar sem tillögur um framtíðarfyrirkomulag lægju ekki fyrir og kölluðu á meiri undirbúning var gerð tillaga um bráðabirgðalausn til eins árs sem einungis næði til friðaðs íbúðarhúsnæðis. Fram kom einnig að skilyrði væri að íbúðarhúsnæði uppfyllti öll formleg skilyrði um friðun með samþykki þar til bærra aðila.

Á fundi borgarráðs 18. febrúar 2010 var samþykkt eftirfarandi tillaga borgarstjóra frá 16. febrúar:

„Lagt er til að borgarráð samþykki að framlengja gildistíma reglna um niðurfellingu fasteignaskatta af friðuðum íbúðarhúsum til ársloka 2010. Um er að ræða bráðabirgðalausn til eins árs með því skilyrði að íbúðarhúsnæði uppfylli öll formleg skilyrði um friðun með samþykki þar til bærra aðila.”

Með bréfi dags. 25. júní 2009 kærði lögmaður S og H fyrir þeirra hönd, til ráðuneytisins ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur þann 20. desember 2008 um að samþykkja tillögu borgarstjóra um að framlengja gildistíma reglna um niðurfellingu fasteignaskatta af friðuðum íbúðarhúsum til ársloka 2009. Líkt og áður greinir telur ráðuneytið að álitaefni málsins snúist fyrst og fremst um það hvort synjun á beiðni lögmannsins, um niðurfellingu fasteignaskatts vegna ársins 2009, vegna Hafnarstrætis 1-3, Fálkahússins, hafi verið lögmæt og byggst á málefnalegum sjónarmiðum.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 1. júlí 2009 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið þann 21. september 2009 með bréfi dags. 18. september 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 21. september 2009 var S og H gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Reykjavíkurborgar. Bárust þau andmæli þann 9. október 2009 með bréfi dags. 7. október 2009.

Með bréfum ráðuneytisins dags. 5. nóvember 2009 var S og H og Reykjavíkurborg tilkynnt um tafir á málinu vegna mikilla anna og að ráðgert væri að ljúka málinu í janúar eða febrúar 2010.

Með bréfum ráðuneytisins dags. 26. febrúar 2010 var kærendum og Reykjavíkurborg tilkynnt um tafir á málinu vegna mikilla anna og að ráðgert væri að ljúka málinu í mars 2010.

Ráðuneytið óskaði eftir frekari upplýsingum frá Reykjavíkurborg með bréfi dags. 2. mars 2010. Bárust þær upplýsingar þann 6. apríl 2010 með bréfi dags. 31. mars.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 9. apríl 2010 var S og H gefinn kostur á að gæta andmælaréttar vegna upplýsinga frá Reykjavíkurborg. Bárust þau andmæli þann 6. maí 2010 með bréfi dags. 5. maí 2010.

Með bréfum ráðuneytisins dags. 10. maí 2010 var S og H og Reykjavíkurborg tilkynnt um tafir á málinu vegna mikilla anna og að ráðgert væri að ljúka málinu haustið 2010.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök S og H

S og H halda því fram að reglur um niðurfellingu fasteignaskatta af friðuðum íbúðarhúsum finnist ekki. Því sé samþykkt borgarráðs frá 19. desember 2008 um framlengingu slíkra reglna marklaus og um hreina geðþóttaákvörðun að ræða sem eigi sér enga stoð í reglum borgarinnar, né landslögum.

S og H halda því fram að heimild 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga nr. 104/2001 standist ekki hvað varðar niðurfellingu fasteignagjalda af íbúðarhúsnæði eingöngu en ekki af atvinnuhúsnæði.

S og H vísa til þess að hvorki sé í húsafriðunarlögum nr. 104/2001 né reglugerð heimild til að fella niður fasteignagjöld af tilteknum friðuðum húsum, né hlutum þeirra. Ákvæði 3. mgr. 7. gr. sé heimildarákvæði sem taki til allra friðaðra húsa þar sem óskað er niðurfellingar. S og H telja að engin málefnaleg rök séu færð fram fyrir tillögu borgarstjóra um niðurfellingu gjalda af tilteknum friðuðum húsum, eða hlutum húsa. Telja félögin ástæðu til að vekja sérstaka athygli á yfirlýsingu formanns borgarráðs Reykjavíkur um gríðarlega sterka fjárhagsstöðu borgarinnar í umfjöllun um ársreikning hennar fyrir árið 2008.

S og H byggja kröfu sína á því að um brot á jafnræðisreglu sé að ræða. Benda þau á ástæður þess að löggjafinn heimilaði sveitarstjórnum að fella niður fasteignaskatta friðaðra húsa. Í II. kafla húsafriðunarlaga séu eigendum friðaðra húsa settar skorður um það hvernig þeir standa að viðhaldi þeirra. Eigendurnir þurfi að hlíta fyrirmælum húsafriðunarnefndar um framkvæmd viðhalds, sinna því á tíma sem nefndin getur ákveðið og á þann hátt sem hún kann að segja fyrir um. Jafnvel þurfi þeir að sæta því að nefndin framkvæmi sjálf viðhald á kostnað eigenda. Löggjafinn hafi metið þessar reglur svo íþyngjandi fyrir eigendur friðaðra húsa að hann hafi heimilað niðurfellingu fasteignaskatta þeirra sem eftir því óska. Vísa S og H til þess að Reykjavíkurborg hafi orðið við slíkum óskum undanfarin ár, bæði að því er varðar íbúðarhúsnæði og atvinnuhúsnæði.

S og H vekja athygli á því að hinar íþyngjandi reglur varðandi framkvæmdir og viðhald friðaðra húsa séu jafníþyngjandi fyrir alla eigendur slíkra húsa. Hefði það verið hugsun löggjafans að draga úr áhrifum þessara reglna fyrir eigendur tiltekinna húsa umfram önnur hefði því vafalaust verið gefið undir fótinn í lögunum. Slíku sé ekki fyrir að fara. Eigendum friðaðra íbúðarhúsa í Reykjavík sé, með ákvörðun borgarráðs, frá 20. desember 2008, gert léttbærara að þola hinar íþyngjandi reglur en þeim sem eigi friðuð hús til annarra nota á sama svæði. Slíkt feli í sér ójafnræði meðal eigenda friðaðra húsa í Reykjavík og þannig hvorki gætt samræmis né jafnræðis í lagalegu tilliti, sbr. 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Halda S og H því fram að vegna skiptingar landsins í staðbundin sveitarfélög beri að túlka jafnræðisreglu stjórnsýslulaga á sveitarstjórnarstigi með allt öðrum og þrengri hætti en jafnræðisreglu stjórnarskrár og annarra laga sem taki til landsins alls. Benda félögin á að mismunun, líkt og um ræðir í máli þessu, verði að eiga sér stoð í lögum.

Í andmælum vegna umsagnar Reykjavíkurborgar gagnrýna S og H að reglur um niðurfellingu fasteignagjalda af friðuðum húsum séu ekki aðgengilegar fyrir almenning. Telja S og H að aðilar séu sammála um að tvennt skipti höfuðmáli, þ.e að allir í sömu stöðu verði eins settir gagnvart reglunum og að málefnaleg sjónarmið ráði för. Benda S og H á að Reykjavíkurborg hafi ekki mótmælt því að hinar íþyngjandi reglur um viðhald friðaðra húsa séu jafníþyngjandi fyrir eigendur friðaðra íbúðarhúsa og friðaðs atvinnuhúsnæðis, þ.e. að öðru leyti en fjárhagslega. Þá benda S og H á að engin rök hafi verið færð fyrir því að taka hluta þeirra sem í sömu stöðu eru og veita þeim einum ívilnandi réttindi, þ.e önnur en fjárhagsleg. Þá segja S og H að einu rökin sem Reykjavíkurborg hafi fært fram er lúta að málefnalegum sjónarmiðum séu að eigandi friðaðs atvinnuhúsnæðis geti notfært sér kostnaðinn til frádráttar í rekstri. S og H vilja í því sambandi vekja athygli á að eigendur friðaðs íbúðarhúsnæðis, sem leigja það út, geti gert slíkt hið sama. Þá benda  S og H  á að nú þegar sé greidd hærri prósenta í fasteignagjöld fyrir atvinnuhúsnæði en íbúðarhúsnæði og eigi það ekki við rök að styðjast að fella niður fasteignagjöld fyrir íbúðarhúsnæði en ekki atvinnuhúsnæði með sömu röksemdum, þ.e. að hægt sé að ná inn fyrir fasteignagjöldum með rekstrinum. Það er því mat S og H að hvorugt skilyrði lögmætrar mismununar hafi verið uppfyllt.

S og H vísa til umsagnar Reykjavíkurborgar þar sem aðdragandi að setningu reglna um niðurfellingu fasteignagjalda af friðuðum húsum er rakinn. Þar kemur fram að reglurnar hafi fyrst verið settar árið 1997 og einungis átt við um friðuð íbúðarhús í einkaeign og gilt í 5 ár. Því megi ætla að reglurnar hafi fallið úr gildi í síðasta lagi í lok árs 2002. Þá kemur fram að 7. október 2004 hafi reglurnar verið framlengdar til ársloka 2005. Ekkert liggi fyrir um framkvæmd niðurfellinga fasteignagjalda á árunum 2003-2004 og telja kærendur að trúlega hafi nýjar reglur verið settar á tímabilinu sem Reykjavíkurborg hafi ekki upplýst um. S og H vekja athygli á því að í samþykktum á tillögum borgarstjóra um framlengingu gildistíma reglnanna fyrir árin 2006, 2007 og 2008 sé vísað til friðaðra húsa en ekki einungis íbúðarhúsnæðis. Upplýsingar um reglurnar sé eingöngu að finna í fundargerðum borgarráðs og S og H hafi sótt um niðurfellingu á grundvelli þeirra vegna áranna 2007 og 2008. Í fundargerðum hafi ekki verið tilvísun í að reglurnar giltu eingöngu um íbúðarhúsnæði og niðurfellingin samþykkt fyrir bæði árin. Telja S og H að fjármálaskrifstofa hafi ekki gert mistök með niðurfellingu fasteignagjalda þeirra fyrir árin 2007 og 2008 því farið hafi verið eftir tillögum þeim er samþykktar voru í borgarráði fyrir þetta tímabil. S og H halda því fram að félögin hafi haft lögmætar væntingar til þess að reglurnar væru óbreyttar vegna ársins 2009 þar sem engar athugasemdir eða tilkynningar hafi borist fyrr en daginn fyrir gjaldaga. Hafði umsóknin þá legið hjá Reykjavíkurborg í fjóra og hálfan mánuð án þess að svar bærist S og H. Kærendur gera að lokum athugasemd við niðurfellingu fasteignagjalda vegna húsnæðis stofnunar Sigurðar Nordals þar sem hvorki sé búið í húsinu né sé það í einkaeign.

Í síðari andmælum vegna andsvara Reykjavíkurborgar ítreka S og H að ekki hafi verið sýnt fram á að reglur um niðurfellingu fasteignaskatta hafi verið í gildi á tímabilinu frá 2002 til 2004. Því sé framlenging reglnanna árin eftir marklaus. Jafnframt er upplýst að S og H hafi sótt um niðurfellingu fasteignagjalda fyrir árið 2010 og óskað upplýsinga um hvaða reglur gildi fyrir árið 2010. Svar hafi ekki borist þrátt fyrir að gjalddagi gjaldanna sé liðinn.

IV.       Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar

Varðandi ákvörðun borgarráðs um nýtingu á heimild til að fella niður fasteignagjöld af friðuðum íbúðarhúsum bendir Reykjavíkurborg á að samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 skulu sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum. Sérstaklega er mælt fyrir um í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Í 4. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er kveðið á um að sveitarfélög skuli hafa sjálfstæða tekjustofna.

Um þessa reglu segir eftirfarandi í riti Sesselju Árnadóttur, Sveitarstjórnarréttur, bls. 35:

„Þessi regla er í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga en einnig verður að túlka þennan rétt sveitarfélaganna til samræmis við önnur ákvæði stjórnarskrárinnar, svo sem um skattlagningarvald.”

Þá segir orðrétt í 2. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga um hlutverk og verksvið sveitarstjórnar:

„Sveitarstjórn hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins og um framkvæmd þeirra verkefna sem sveitarfélagið annast, að svo miklu leyti sem ekki eru settar um það reglur í löggjöf.”

Af framangreindum lagaákvæðum þykir Reykjavíkurborg ljóst að sveitarfélagið hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins innan þess svigrúms sem mælt sé fyrir um í löggjöfinni. Hér verði því að líta til þess að í lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 (hér eftir nefnd tekjustofnalög) er kveðið á um að allar fasteignir skuli bera fasteignaskatt, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Það sé því ótvíræð meginregla í íslenskum rétti að eigendur fasteignar skuli greiða fasteignaskatt af eign sinni. Eina heimild til undantekningar frá meginreglunni um að allar fasteignir beri fasteignaskatt er að finna í 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga en ákvæðið er svohljóðandi:

            „Heimilt er að fella niður fasteignagjöld af friðuðum húsum”.

Reykjavíkurborg bendir á að ákvæðið sé efnislega samhljóða ákvæði í eldri þjóðminjalögum nr. 88/1989. Ótvírætt sé um að ræða heimild til handa sveitarfélögum sem fara með ákvörðunarvald um álagningu og meðferð fasteignaskatta skv. 1. mgr. 4. gr. tekjustofnalaga. Þá sé jafnframt ljóst út frá áðurnefndri meginreglu 1. mgr. 3. gr. tekjustofnalaga að um undantekningarheimild til niðurfellingar á fasteignagjöldum er að ræða. Allar undantekningar frá þeirri meginreglu beri að skýra þröngt, sbr. t.d. dómar Hæstaréttar í málum nr. 77/1963 og 135/1990.

Reykjavíkurborg vísar til 7. gr. reglugerðar um fasteignaskatt nr. 1160/2005 þar sem nánar er mælt fyrir um heimildir sveitarstjórna til að veita afslátt eða fella niður fasteignaskatt. Í flestum tilfellum sé mælt fyrir um að sveitarstjórn skuli setja sér reglur um beitingu undanþáguheimilda en slíkt sé ekki gert í 4. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar sem er nánast samhljóða 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga. Reykjavíkurborg hafi því gengið lengra en lagaskylda standi til og sett sérstakar reglur um beitingu þessa undanþáguákvæðis.

Reykjavíkurborg bendir á að tillaga frá 27. október 1997, um niðurfellingu á fasteignagjöldum af friðuðum húsum, hafi verið samþykkt í borgarráði 23. desember 1997. Þar hafi sérstaklega verið tekið fram að nýtt væri heimild þágildandi þjóðminjalaga og fasteignaskattur felldur niður af friðuðum íbúðarhúsum í einkaeign í Reykjavík. Í greinargerð með tillögunni hafi jafnframt verið tekið fram að hluti þeirra friðuðu húsa sem væru í einkaeign væru atvinnuhúsnæði og myndu þannig ekki falla undir skilgreininguna um íbúðarhús í einkaeign. Reykjavíkurborg telur efni reglnanna koma skýrt fram í umræddri tillögu enda komi þar fram lágmarksskilyrði sem uppfylla þarf og skýrt kveðið á um að heimild til niðurfellingar nái einungis til friðaðs íbúðarhúsnæðis. Reykjavíkurborg vísar einnig til verklagsreglna um hvernig framkvæma skyldi niðurfellinguna. Gildistími reglnanna hafi svo verið framlengdur á fundum borgarráðs þann 7. október 2004, 12. janúar 2006, 8. mars 2007, 31. janúar 2008 og 20. desember 2008.

Reykjavíkurborg heldur því fram að umræddar reglur um niðurfellingu fasteignagjalda af friðuðu íbúðarhúsnæði séu almenn stjórnvaldsfyrirmæli sem gildi jafnt um alla þá sem séu í sömu stöðu. Það er afstaða Reykjavíkurborgar að réttilega hafi verið staðið að setningu reglnanna frá upphafi og því séu ekki fyrir hendi rök sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Varðandi rökin að baki reglum um niðurfellingu fasteignagjalda af friðuðum íbúðarhúsum í einkaeign bendir Reykjavíkurborg á að ljóst sé af upphaflegu tillögunni, sem samþykkt var 27. desember 1997, að tilgangur niðurfellingarinnar hafi verið sá að hvetja til að viðhaldi friðaðra húsa væri vel sinnt og umbuna þeim sem slíkt gerðu. Jafnframt vísar Reykjavíkurborg til greinargerðar með upphaflegu tillögunni þar sem segir að hluti friðaðra húsa í einkaeign sé atvinnuhúsnæði og myndi því ekki falla undir skilgreininguna um íbúðarhús í einkaeign. Reykjavíkurborg telur því ljóst að það hafi verið vilji borgaryfirvalda frá upphafi að eigendur atvinnuhúsnæðis hefðu ekki átt kost á því að fá niðurfellingu fasteignagjalda þrátt fyrir að viðkomandi húsnæði væri friðað. Í umsögn Reykjavíkurborgar er vísað til þess að almennt hafi það verið forsenda fyrir undanþágum frá eða afslætti af fasteignasköttum að eigendur húsnæðisins reki ekki starfsemi í húsnæðinu í ágóðaskyni. Sú forsenda komi, sem dæmi, skýrt fram í ákvæði 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um fasteignaskatt nr. 1160/2005. Ljóst sé að atvinnustarfsemi í dýru húsnæði feli í sér möguleika á að ná inn fyrir húsnæðiskostnaði í gegnum rekstur þann sem þar fer fram. Þá geti atvinnurekendur valið að skipta um húsnæði standi reksturinn ekki undir sér. Þessu sé ekki þannig farið með friðað íbúðarhúsnæði í einkaeigu. Reykjavíkurborg bendir á að í þeim tilvikum hafi íbúðareigandinn engan kost á því að nýta húsnæðið sér til tekna, enda þurfi byggingarleyfi til að breyta skráðri notkun íbúðarhúsnæðis yfir í atvinnuhúsnæði. Það er því mat Reykjavíkurborgar að málefnaleg rök hafi legið að baki reglum um niðurfellingu af fasteignagjöldum á friðuðum íbúðarhúsum frá upphafi og því séu ekki efni til að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Um framkvæmd niðurfellingar á fasteignagjöldum af friðuðum íbúðarhúsum segir Reykjavíkurborg að hún hafi farið þannig fram að fjármálaskrifstofa hafi gert lista ár hvert yfir þær eignir sem sótt hafi verið fyrir um niðurfellingu fasteignaskatta og uppfylla skilyrðin. Þar sé jafnframt tilgreindur sá kostnaður sem niðurfelling hinna tilgreindu fasteignaskatta hefði í för með sér. Umræddur listi liggi svo fyrir þegar málið er lagt fyrir borgarráð til samþykktar. Fjármálaskrifstofa sjái síðan um að fella niður fasteignaskatta af húsunum í samræmi við samþykkt borgarráðs á hverjum tíma. Reykjavíkurborg upplýsir að tilefni þess að áréttað var í tillögu borgarstjóra dags. 19. desember 2008 að niðurfellingarheimildin ætti einungis við um friðað íbúðarhúsnæði megi annars vegar rekja til fjölgunar á beiðnum frá eigendum friðaðra húsa sem ekki eru nýtt sem íbúðarhúsnæði og hins vegar til mistaka sem urðu á framkvæmdinni árið 2008. Þá hafi kæranda verið veitt niðurfelling af fasteignagjöldum og slíkt hafi ekki gerst fyrr né síðar. Reykjavíkurborg telur synjun á niðurfellingu fasteignagjalda S og H hafa að öllu leyti byggst á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum og því séu engin rök fyrir því að verða við kröfum þeirra.

Reykjavíkurborg er ekki sammála S og H að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin með umþrættri ákvörðun borgarráðs. Ítrekað er að um heimildarákvæði í húsafriðunarlögum sé að ræða og niðurfelling fasteignaskatta á grundvelli þeirrar heimildar sé undantekning frá þeirri meginreglu tekjustofnalaga um að allir fasteignaeigendur skuli greiða fasteignaskatta. Þá er minnt á að það sé viðtekin venja í íslenskum rétti að túlka allar undanþágur frá meginreglum skattalaga þröngt og að sú túlkun sé grundvölluð á meginreglunni um jafnræði borgaranna. Reykjavíkurborg ber því við að sveitarfélagið hafi fulla heimild til að nýta slíkar undanþáguheimildir að hluta enda sé það í fullkomnu samræmi við fjárhagslegar sjálfstjórnarheimildir sveitarfélaga. Reykjavíkurborg beri ekki sjálfkrafa að fella niður fasteignaskatta af öllum friðuðum húsum innan lögsagnarumdæmis sveitarfélagsins líkt og S og H virðast halda fram. Reykjavíkurborg hafnar skýringum þeirra á jafnræðisreglunni og túlkun á heimildarákvæðum sem fela í sér undanþágur frá meginreglum skattalaga enda gildi umþrætt stjórnvaldsfyrirmæli Reykjavíkurborgar jafnt um alla þá borgara sem séu í þeirri stöðu að eiga friðað íbúðarhús. Reykjavíkurborg telur því að í ljós sé leitt að ákvörðun um nýtingu á umræddri undanþáguheimild frá skattskyldu sé að öllu leyti grundvölluð á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum og því séu engin rök til að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Í andsvörum bendir Reykjavíkurborg á að í fyrri umsögn sveitarfélagsins frá 18. september 2009 hafi áhersla verið lögð á meðferð fasteignagjalda fyrir árin 2008 og 2009 líkt og efni kæru hafi gefið tilefni til. Í kjölfar fyrirspurnar ráðuneytisins var kannað hvernig staðið hefði verið að málum vegna fasteignagjalda ársins 2007. Fasteignagjöld ársins 2007 af fasteign í eigu S og H voru að mestum hluta greidd þann 31. maí 2007. Beiðni þeirra um niðurfellingu fasteignagjalda frá 4. júní 2007 var send til meðferðar innheimtustjóra fjármálasviðs og stóð hann í þeirri trú að hann þyrfti einungis að senda beiðnina til umsagnar borgarminjavarðar og fá úr því skorið hvort umrætt húsnæði væri friðað. Borgarminjavörður hafi staðfest að húsið væri friðað og felldi þá innheimtustjóri umrædd gjöld fyrir árið 2007 niður ásamt því að endurgreiða S og H þann hluta gjaldanna sem þegar hafði verið greiddur. Reykjavíkurborg bendir á að borgarráð hafi ekki samþykkt umræddar niðurfellingar á fasteignagjöldum fyrir árin 2007 og 2008 heldur hafi mistök átt sér stað við afgreiðsluna. Því hafi niðurfellingarnar ekki fordæmisgefandi gildi á neinn hátt. Reykjavíkurborg áréttar að lögmæt og málefnaleg sjónarmið hafi legið að baki ákvörðunum um framlengingu gildistíma umræddra reglna og synjun á niðurfellingu fasteignagjalda S og H fyrir árið 2009.

Þá mótmælir Reykjavíkurborg fullyrðingu S og H um að sveitarfélagið hafi ekki mótmælt því að hinar íþyngjandi reglur um viðhald friðaðra húsa séu jafníþyngjandi fyrir eigendur friðaðra íbúðarhúsa og friðaðs atvinnuhúsnæðis, þ.e. að öðru leyti en fjárhagslega. Reykjavíkurborg ítrekar rökin sem liggja að baki umræddum reglum sveitarfélagsins, sem fram komu í fyrri umsögn sveitarfélagsins ásamt rökum sveitarfélagsins varðandi jafnræðisreglu við setningu stjórnvaldsfyrirmæla um nýtingu á undanþáguheimildum frá skattskyldu. Þá telur Reykjavíkurborg tilefni til að upplýsa að forsenda niðurfellingar fasteignagjalda á húsnæði stofnunar Sigurðar Nordal sé sú að það sé skráð sem íbúðarhúsnæði í Fasteignaskrá Íslands.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Þó að þess sé ekki krafist með beinum hætti að ráðuneytið úrskurði um lögmæti synjunar Reykjavíkurborgar á beiðni um niðurfellingu fasteignagjalda þá telur ráðuneytið ljóst að krafa S og H lúti að því.

Samkvæmt 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Tekjustofnar sveitarfélaga eru fasteignaskattur, framlög úr Jöfnunarsjóði og útsvör, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga (hér eftir nefnd tekjustofnalög). Auk tekna skv. 1. gr. tekjustofnalaga hafa sveitarfélög tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu, svo sem vatnsveitum, rafmagnsveitum, hitaveitum o.fl. Ennfremur ýmsar aðrar tekjur, svo sem af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum o.fl., allt eftir því sem lög og reglugerðir kveða á um, sbr. 1. mgr. 2. gr. tekjustofnalaga. Í 3. gr. laganna kemur fram að leggja skuli árlega fasteignaskatt á allar fasteignir sem metnar eru í fasteignamati 31. desember á næstliðnu ári samkvæmt fasteignaskrá. Frá því eru þó undantekningar í 4. mgr. 4. gr. og 5. gr. laganna þar sem ákveðnar fasteignir eru undanþegnar fasteignaskatti.

Í 4. mgr. 7. gr. reglugerðar um fasteignaskatt nr. 1160/2005 segir að sveitarstjórn sé heimilt að fella niður fasteignaskatt af friðuðum húsum. Reglugerð um fasteignaskatt er sett samkvæmt 35. gr. tekjustofnalaga þar sem ráðherra er heimilað að setja með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Ákvæði 7. gr. reglugerðar um fasteignaskatt er nánast samhljóða ákvæðum 2. – 4. mgr. 5. gr. tekjustofnalaga að frátöldu ákvæði um heimild til sveitarstjórnar að fella niður fasteignaskatt af friðuðum húsum, en í tekjustofnalögunum er ekki heimild til niðurfellingar fasteignaskatts af friðuðum húsum. Ákvæði 4. mgr. 7. gr. reglugerðar um fasteignaskatt hefur því ekki nægjanlega stoð í tekjustofnalögum. Því er ljóst að niðurfelling fasteignaskatts af friðuðum húsum verður hvorki byggð á tekjustofnalögum né reglugerð um fasteignaskatt sem sett er með stoð í lögunum.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga er heimilt að fella niður fasteignagjöld af friðuðum húsum. Fasteignagjöld hafa verið talin samheiti yfir ýmiss konar gjaldheimtu sveitarfélaga sem byggir á verðmæti, stærð, notkun eða öðrum eiginleikum fasteigna.  Fær þessi skilningur stoð í athugasemdum með lögum nr. 140/2005 (breytingalög við tekjustofnalög), en þar segir  að skipta megi fasteignagjöldum í þrennt: Í fyrsta lagi fasteignaskatt, sem er skattur sem greiddur er óháð þeirri þjónustu sem sveitarfélög veita. Í öðru lagi lóðarleigu, sem fasteignaeigendur greiða fyrir afnot af lóð sem er í eigu sveitarfélagsins. Í þriðja lagi þjónustugjöld, sem eru innheimt sem endurgjald fyrir ýmiss konar þjónustu sem sveitarfélög veita eigendum fasteigna.

Ákvæði 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga er samhljóða 3. mgr. 37. gr. eldri þjóðminjalaga nr. 88/1989. Við meðferð frumvarps til þjóðminjalaga var niðurfellingarheimildin í 36. gr. og segir eftirfarandi í athugasemdum við ákvæðið:

[...] Einnig skal tekið fram að heimilt er að aflétta fasteignagjöldum af friðuðum húsum. Kostur er að hafa slíkt heimildarákvæði í lögunum þegar það er mat húsafriðunarnefndar að létta beri undir með eigendum friðaðra húsa. Það yrði því í verkahring nefndarinnar að sækja um niðurfellingu gjalda til sveitarstjórna eða skattayfirvalda í hverju tilfelli. Benda má einnig á að alls ekki er ástæða til að létta gjöldum af þeim friðuðu húsum sem eru í opinberri eigu eða færa eigendum sínum tekjur með einhverju móti.[1]

Ráðuneytið telur að ákvæði 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga heimili sveitarfélögum að fella niður bæði fasteignaskatt og önnur fasteignagjöld af friðuðum húsum. Í ljósi þess að einungis er um heimild til niðurfellingar að ræða, en ekki skyldu, telur ráðuneytið að Reykjavíkurborg hafi verið heimilt að setja sér verklagsreglur þar sem kveðið er á um frekari skilyrði fyrir niðurfellingunni. Með hliðsjón af réttaröryggissjónarmiðum að baki birtingu laga og reglna telur ráðuneytið þó að rétt hefði verið að birta reglurnar fyrir íbúum sveitarfélagsins.

Skilyrði sem sveitarfélög setja fyrir niðurfellingu fasteignagjalda skv. 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga verða ávallt að vera málefnaleg og í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Telja verður að málefnalegt hafi verið að setja það sem skilyrði að húsi sé vel við haldið í ljósi skyldu eiganda þar um, sbr. 11. gr. húsafriðunarlaga. Jafnframt er málefnalegt að setja það sem skilyrði að gætt yrði ákvæða 1. og 2. mgr. 37. gr. eldri þjóðminjalaga, nú 1. og 2. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga. Þá eru framangreind skilyrði ekki í bága við jafnræðisreglu.

Með hliðsjón af athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í 3. mgr. 37. gr. eldri þjóðminjalaga telur ráðuneytið að tilgangur ákvæðisins hafi ekki verið sá að heimila niðurfellingu gjalda af friðuðum húsum í opinberri eigu eða friðuðum húsum sem færa eigendum sínum tekjur með einhverju móti. Því er heimilt að synja umsókn um niðurfellingu gjalda af friðuðum húsum sem gefa af sér leigutekjur, tekjur af atvinnustarfsemi eða annars konar tekjur. Þá er einnig heimilt að synja umsókn um niðurfellingu gjalda af friðuðum húsum í opinberri eigu, hvort sem þau eru notuð til atvinnustarfsemi eða sem íbúðarhús.

Þeirri tillögu sem samþykkt var af borgarráði 23. desember 1997, um að nýta niðurfellingarheimild 3. mgr. 37. gr. eldri þjóðminjalaga, nú 3. mgr. 7. gr. húsafriðunarlaga, var ekki markaður neinn gildistími. Þrátt fyrir það hefur gildistími reglnanna verið framlengdur 6 sinnum í borgarráði. Í umsögn borgarritara frá 27. október 1997, sem fylgdi tillögu til samþykktarinnar, var lagt til að samþykktin yrði endurskoðuð eftir að reynsla hefði fengist á það hvort niðurfelling fasteignaskatts næði þeim tilgangi sem bjó að baki tillögunni. Borgarritari lagði þá til að slík endurskoðun gæti, sem dæmi, farið fram að liðnum 5 árum. Slíkur frestur var þó ekki tiltekinn sérstaklega í tillögunni né slíkt bókað þegar tillagan var samþykkt í borgarráði. Í 3. gr. verklagsreglnanna er þó að finna ákveðna tímatilvísun sem gæti útskýrt ályktun Reykjavíkurborgar um að reglunum hafi verið markaður 5 ára gildistími. Ákvæðið hljóðar svo:

,,Umhverfismálaráð gerir tillögur til borgarráðs að fenginni umsögn borgarminjavarðar um niðurfellingu fasteignagjalda. Niðurfellingu má veita til allt að 5 ára í senn.”

Ráðuneytið telur að ákvæðið verði ekki skilið svo að það hafi markað reglunum gildissvið til 5 ára svo að þær hafi fallið úr gildi þann 23. desember 2002. Þvert á móti má skilja það svo að borgarráð, sem tekur endanlega ákvörðun um niðurfellingu, geti fellt niður gjöld af friðuðu húsi til eins árs, til tveggja ára og allt upp í 5 ár í hvert skipti sem sótt er um niðurfellingu. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að reglurnar séu í gildi eins og þær voru samþykktar þar til þeim er breytt eða þær felldar úr gildi. Því var alls óþarft að framlengja gildistíma reglnanna.

Samkvæmt verklagsreglunum skal framkvæmd niðurfellingar vera svo að umhverfismálaráð tekur við umsóknum og leitar umsagnar borgarminjavarðar. Hann kannar hvort ákvæða 37. gr. þjóðminjalaga hafi verið gætt og hvort ástand húss sé með þeim hætti að niðurfelling sé réttlætt. Að fenginni umsögn borgarminjavarðar gerir umhverfismálaráð tillögur til borgarráðs um niðurfellinguna. Í umsögn Reykjavíkurborgar vegna kærunnar kemur þó fram að framkvæmdin er nokkuð önnur en verklagsreglur kveða á um. Framkvæmd niðurfellingar er háttað þannig að fjármálaskrifstofa gerir lista ár hvert yfir þær eignir sem sótt hefur verið fyrir um niðurfellingu fasteignaskatta og uppfylla skilyrðin. Þar er tilgreindur sá kostnaður sem niðurfelling hefði í för með sér áður en tillaga um málið er lögð fyrir borgarráð. Fjármálaskrifstofa sér síðan um að fella niður fasteignaskatta af húsunum í samræmi við samþykkt borgarráðs á hverjum tíma. Af þessu er ljóst að fjármálaskrifstofa Reykjavíkurborgar sinnir því hlutverki sem í verklagsreglum er ætlað umhverfismálaráði. Ráðuneytið telur rétt að verklagsreglum verði breytt sé það ætlun Reykjavíkurborgar að viðhalda þeirri framkvæmd að fjármálaskrifstofa taki við umsóknum og geri tillögu til borgarráðs.

Í lögskýringargögnum með niðurfellingarheimildinni í eldri þjóðminjalögum er gert ráð fyrir því að húsafriðunarnefnd sæki um niðurfellingu gjalda til sveitarstjórna eða skattayfirvalda hafi nefndin metið það svo að létta beri undir með eigendum friðaðra húsa. Þrátt fyrir það hefur framkvæmdin verið sú að eigendur hinna friðuðu húsa sækja um niðurfellinguna sjálfir til Reykjavíkurborgar. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þessa framkvæmd.

S og H eru eigendur friðaðs húsnæðis sem notað er í atvinnustarfsemi og fengu niðurfelldan fasteignaskatt af húsnæði sínu fyrir árin 2007 og 2008. Samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar er fasteignaskattur einungis felldur niður af íbúðarhúsum í einkaeign en ekki atvinnuhúsnæði. Því var óheimilt að veita S og H fyrrgreinda niðurfellingu gjalda. Þá var ákvörðun um niðurfellingu ekki tekin af réttum aðila, en samkvæmt verklagsreglum er það í höndum borgarráðs að taka endanlega ákvörðun um niðurfellingu. Ákvörðun um að fella niður gjöld af húsnæði S og H fyrir árin 2007 og 2008 var tekin af innheimtustjóra fjármálasviðs, sem fékk málið til meðferðar frá borgarráði. Að sögn Reykjavíkurborgar urðu þessi mistök á afgreiðslu umsóknar S og H vegna þess að innheimtustjóri taldi að einungis þyrfti að ganga úr skugga um að viðkomandi húsnæði væri friðað áður en niðurfelling væri veitt. Ráðuneytið telur aðfinnsluvert að umrædd mistök hafi átt sér stað og bendir á að hæglega hefði mátt komast hjá slíku með birtingu reglnanna.

Þá gerir ráðuneytið athugasemdir við verklag Reykjavíkurborgar við tilkynningu til S og H um synjun á umsókn um niðurfellingu gjalda fyrir árið 2009. Var þeim ekki tilkynnt um synjun á umsókn þeirra fyrr en rúmum fjórum mánuðum eftir að sótt var um niðurfellinguna. Samkvæmt 4. gr. verklagsreglna skal ákvörðun borgarráðs um niðurfellingu tilkynnt hlutaðeigandi aðilum. Reykjavíkurborg bar því samkvæmt eigin verklagsreglum og sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti að tilkynna umsækjendum um afgreiðslu umsókna þeirra þegar ákvörðun um niðurfellingu hafði verið tekin.

S og H halda því fram að niðurfelling fasteignaskatts af húsnæði þeirra fyrir árin 2007 og 2008 hafi verið í samræmi við reglur sem voru í gildi á þeim tíma og hafi félögin því haft réttmætar væntingar til þess að reglurnar væru óbreyttar vegna ársins 2009. Sjónarmið um réttmætar væntingar koma fyrst og fremst til álita og skoðunar þegar um er að ræða tiltekna stjórnsýsluframkvæmd sem síðan er breytt. Geta þau sjónarmið leitt til þess að sé ákveðin framkvæmd viðhöfð megi aðili hafa réttmætar væntingar til að hann geti byggt rétt sinn á þeirri framkvæmd og geti það vikið til hliðar síðar tilkomnum breytingum á framkvæmdinni. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 10. maí 2002 í máli nr. 3307/2001. Ráðuneytið telur ljóst að niðurfelling á fasteignaskatti af húsnæði S og H fyrir árin 2007 og 2008 var ekki í samræmi við reglur Reykjavíkurborgar. Því var synjun á umsókn S og H um niðurfellingu fasteignaskatts fyrir árið 2009 ekki breyting á fyrri stjórnsýsluframkvæmd heldur afgreiðsla í samræmi við áðurnefndar reglur. Telja verður að mistök við afgreiðslu umsókna um niðurfellingu fasteignaskatta geti ekki skapað réttmætar væntingar til samskonar afgreiðslu í framtíðinni.

Af öllu framangreindu er því ljóst að ákvörðun borgarráðs um synjun á umsókn S og H um niðurfellingu fasteignaskatts var lögmæt.

Ráðuneytið beinir þeim tilmælum til Reykjavíkurborgar að taka reglur um niðurfellingu fasteignagjalda af friðuðum húsum til endurskoðunar í samræmi við það sem að ofan greinir og birta þær íbúum sveitarfélagsins að endurskoðun lokinni.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málin og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja umsókn Strjúgs ehf. kt. 620595-2159 og Hafnarstrætis 1 ehf. kt. 661107-0570  um niðurfellingu fasteignaskatts af Hafnarstræti 1-3 í Reykjavík er lögmæt.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Hjördís Stefánsdóttir