Sandgerðisbær - Skylda til að afla álits sérfróðs aðila vegna verulegra skuldbindinga
Heiðar Ásgeirsson
19. október 2004
FEL03090060/1001
Holtsgötu 44
245 SANDGERÐI
Hinn 19. október 2004 er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dags. 5. febrúar 2004, kærði Heiðar Ásgeirsson, bæjarfulltrúi B-listans í Sandgerði,
þá ákvörðun meirihluta bæjarstjórnar Sandgerðisbæjar frá 4. febrúar 2004 að heimila undirritun
samninga um byggingu íbúða- og þjónustukjarna. Um er að ræða rammasamning milli
Sandgerðisbæjar, Búmanna hsf. og Miðnestorgs ehf. um byggingu, rekstur og leigu húss sem í
samningi er nefnt Miðbær við Miðnestorg, og leigusamning milli Sandgerðisbæjar og
Miðnestorgs ehf. um bókasafn, ráðhús og þjónusturými við Miðnestorg, Sandgerðisbæ. Krefst
kærandi þess að báðir samningar verði úrskurðaðir ógildir vegna galla á málsmeðferð
bæjarstjórnar og málið verði afgreitt að nýju í bæjarstjórn í samræmi við lög þar um.
Með bréfi, dags. 7. febrúar 2004, óskaði ráðuneytið eftir afriti af samningum sem getið er um í
stjórnsýslukærunni. Bárust þau gögn ásamt fundargerðum er málið varða með bréfi bæjarstjóra
þann 8. sama mánaðar. Í framhaldi af því óskaði ráðuneytið eftir umsögn bæjarstjórnar um málið
með bréfi, dags. 19. febrúar 2004. Í því bréfi segir m.a. eftirfarandi:
„Með vísan til erindis kæranda, samanber einnig bréf ráðuneytisins til kæranda, dags. 30.
september, sem sent var í afriti til Sandgerðisbæjar, óskar ráðuneytið eftir umsögn meirihluta
bæjarstjórnar Sandgerðisbæjar um málið. Einkum óskar ráðuneytið eftir upplýsingum um
eftirfarandi:
Hvort meirihluti bæjarstjórnar líti svo á að skuldbindingar sveitarfélagsins skv. rammasamningi
nemi lægra hlutfalli af árlegum skatttekjum sveitarfélagsins en tilgreint er í 1. mgr. 65. gr.
sveitarstjórnarlaga.
Hvort meirihluti bæjarstjórnar líti svo á að árlegar skuldbindingar skv. leigusamningi og
rammasamningi teljist ekki verulegar skv. 2. mgr. sömu greinar.
Hvort lögð hafi verið fyrir bæjarstjórn gögn eða útreikningar, ásamt útskýringum starfsmanna
sveitarfélagsins, endurskoðanda eða utanaðkomandi sérfræðinga, sem gefið gátu til kynna á
aðgengilegan hátt áhrif samninganna á fjárhagsafkomu sveitarfélagsins og árlegan
rekstrarkostnað fyrir sveitarfélagið.
Til skýringar telur ráðuneytið rétt að benda á að markmið framangreinds ákvæðis er að tryggja
að kjörnir fulltrúar hafi yfir að ráða greinargóðum upplýsingum um áhrif framkvæmda og
samninga áður en þeir samþykkja slíkar skuldbindingar fyrir hönd sveitarfélagsins. Ekki hefur
verið litið svo á að sérfræðiálit samkvæmt 65. gr. sveitarstjórnarlaga þurfi óhjákvæmilega að
vera unnið af utanaðkomandi aðila heldur geti komið til álita að framkvæmdastjóri eða annar
starfsmaður sveitarfélags vinni slíkt álit. Ráðuneytið telur því mikilvægt að fá upplýsingar um
yfirlit og skýringar sem bæjarfulltrúar áttu kost á að kynna sér áður en hin kærða ákvörðun var
tekin.
Ráðuneytið telur einnig rétt að minna bæjarstjórn Sandgerðisbæjar á að skv. 3. mgr. 65. gr.
sveitarstjórnarlaga ber að tilkynna eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga um sölu fasteigna
sem falla undir 2. mgr. 73. gr. sömu laga. Sama máli gegnir um verulegar skuldbindingar sem
ekki koma fram í fjárhagsáætlun sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 62. gr. laganna.“
Umsögn bæjarstjórnar barst með bréfi frá lögmanni sveitarfélagsins, dags. 11. mars 2004.
Jafnframt barst ráðuneytinu greinargerð bæjarstjóra um málið, ásamt frekari gögnum, og er hún
dagsett 25. mars 2004. Framangreind gögn voru send kæranda með bréfi, dags. 7. apríl 2004 og
bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 30. sama mánaðar. Þær voru sendar bæjarstjóra þann
3. maí 2004 í símbréfi og bárust viðbótarathugasemdir hans með tölvubréfi sama dag. Frekari
skýringar bárust einnig með tölvubréfi bæjarstjóra frá 4. ágúst 2004.
I. Málavextir
Mál þetta er nú öðru sinni komið til afgreiðslu ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 30. september
2003, svaraði ráðuneytið fyrirspurn kæranda frá 17. sama mánaðar þar sem óskað var álits
ráðuneytisins á samþykkt bæjarstjórnar Sandgerðisbæjar um að ganga til samninga við Búmenn
hsf. um samstarf um byggingu íbúða- og þjónustukjarna. Í bréfi ráðuneytisins segir m.a.
eftirfarandi:
„Ráðuneytið aflaði upplýsinga um stöðu málsins í símtali við bæjarstjóra Sandgerðisbæjar 27.
september sl. Í máli hans kom fram að viðræður færu nú fram á grundvelli samþykktar
bæjarstjórnar frá umræddum fundi. Lýsti bæjarstjóri þeirri skoðun að þar sem forsendur
samningsins væru enn í mótun væri á þessu stigi ekki unnt að leggja fram álit um áhrif
samningsins á fjárhag sveitarsjóðs.
Með lögum nr. 74/2003 var bætt inn í 65. gr. sveitarstjórnarlaga nýrri málsgrein þar sem mælt er
fyrir um skyldu til að afla álits sérfróðs aðila áður en sveitarstjórn staðfestir samninga um
framkvæmdir eða þjónustu við íbúa sveitarfélags sem gilda eiga til langs tíma og hafa í för með
sér verulegar skuldbindingar fyrir sveitarsjóð. Miðað við þau samningsdrög sem fylgdu erindi
yðar er það mat ráðuneytisins að skuldbindingar vegna fyrirhugaðs miðbæjarkjarna muni að
öllum líkindum hafa veruleg áhrif á fjárhag og rekstur Sandgerðisbæjar á komandi árum og af
þeirri ástæðu sé skylt að afla álits sérfróðs aðila um kostnaðaráætlun og væntanleg áhrif á
fjárhagsafkomu sveitarsjóðs á framkvæmdatíma og gildistíma þeirra samninga sem um er að
ræða. Jafnframt skal gera grein fyrir því hvernig framkvæmdin samræmist þriggja ára áætlun
sveitarfélagsins.
Miðað við framkomnar skýringar telur ráðuneytið að ekki hafi verið skylt að leggja fram umrætt
sérfræðiálit á fundi bæjarstjórnar Sandgerðisbæjar sem haldinn var 10. september sl., þar sem
ákveðið var að ganga til samninga við Búmenn hsf. um fyrirhugaða framkvæmd. Það er hins
vegar mat ráðuneytisins, miðað við þau gögn sem liggja frammi í málinu, að umrætt álit verði að
liggja fyrir áður en aflað verður endanlegrar staðfestingar bæjarstjórnar á samningum um
fyrirhugaðar framkvæmdir.“
Á fundi bæjarstjórnar Sandgerðisbæjar sem haldinn var 4. febrúar 2004 var tekið fyrir undir 12.
lið málið „Samningar við Búmenn“. Í fundargerð kemur fram að meirihluti bæjarstjórnar lagði til
að bæjarstjóra yrði falið að undirrita rammasamning og leigusamning sem lágu frammi á
fundinum. Er bókað að meirihlutinn legði áherslu á nánar tilgreindar breytingar sem náðst hefðu
frá því að ákveðið var á bæjarstjórnarfundi 10. september 2003 að ganga til samninga við
Búmenn.
Á fundinum lögðu tveir bæjarfulltrúar B-lista fram bókun þar sem þeir leggja til að
framkvæmdum við nýjan miðbæ verði frestað um a.m.k. tvö ár. Í bókuninni segir að núverandi
skuldastaða bæjarfélagsins sé það slæm að ekki sé á bætandi og einnig að réttara sé að ljúka þeim
framkvæmdum sem eru í gangi áður en ráðist sé í nýjar. Einnig veki það furðu að meirihlutinn
skuli leggja til að ráðist sé í stórframkvæmdir því stutt sé síðan þingmenn kjördæmisins hafi
verið boðaðir á fund til að ræða ástand í bæjarfélaginu vegna þeirra áfalla sem dunið hafi yfir sl.
tvö ár. Jafnframt sé átalið að ekki skuli vera farið að lögum við afgreiðslu málsins með því að
leggja fyrir bæjarstjórn umsögn sérfróðs aðila um áhrif slíkra samninga á fjárhagsafkomu
sveitarsjóðs.
Báðir samningarnir voru samþykktir með fjórum atkvæðum meirihlutans en þrír fulltrúar
minnihlutans greiddu atkvæði á móti.
Í fundargerð sama bæjarstjórnarfundar kemur einnig fram undir 15. lið að fjárhagsáætlun 2004
verði endurskoðuð þegar fyrir liggi niðurstaða varðandi samninga við Fasteign hf., varðandi sölu
á mannvirkjum í eigu sveitarfélagsins, og Búmenn hsf. og um fasteignaskatta af Leifsstöð.
Jafnframt var samþykkt þriggja ára áætlun 2005–2007.
II. Málsrök kæranda
Að sögn kæranda er ágreiningur um hina kærðu ákvörðun innan bæjarstjórnar. Ekki er
ágreiningur um það að ganga til samstarfs við Búmenn heldur telur minnihlutinn að umfang
verksins sé umfram greiðslugetu sveitarsjóðs og lagði hann því til að verkinu yrði frestað um
a.m.k. tvö ár. Við umræður á bæjarstjórnarfundi 4. febrúar 2004 kveðst kærandi hafa bent á að
skylt sé skv. 65. gr. sveitarstjórnarlaga að afla álits sérfróðs aðila um áhrif á fjárhagsafkomu
sveitarsjóðs, áður en bæjarstjórn staðfesti samninga um framkvæmdir sem gilda eiga til langs
tíma og hafa í för með sér verulegar skuldbindingar fyrir bæjarsjóð. Ekkert slíkt álit hafi legið
fyrir við afgreiðslu málsins í bæjarstjórn þann 4. febrúar.
Í athugasemdum kæranda við umsögn kærða, dags. 30. apríl 2004 segir m.a. eftirfarandi:
„Af framangreindum gögnum er ljóst að á fundi bæjarstjórnar 4. febrúar var ekki lagt
fram álit sérfróðs aðila eins og skylt er skv. 65. gr. sveitarstjórnarlaga. Í greinargerð bæjarstjóra
og lögmanns bæjarins er reynt að verja það með því að ekki sé um verulega fjárfestingu að ræða.
Þrátt fyrir miklar tekjur Sandgerðisbæjar eru skuldir á íbúa óvíða hærri, heildarskuldir um s.l.
áramót voru um 960 þús á íbúa, einnig er laust fé til ráðstöfunar ekki í neinu samræmi við miklar
tekjur sveitarfélagsins. Í áliti ráðuneytisins, dags. 30. sept 2003, kemur fram að skylt sé að afla
sérfræðiálits áður en endanleg ákvörðun bæjarstjórnar er tekin. Það var ekki gert og vísaði
meirihluti bæjarstjórnar til álits endurskoðanda bæjarfélagsins um að þess væri að líkindum ekki
þörf. Framangreint álit endurskoðandans var ekki lagt fram skriflega og er ekki að finna í þeim
gögnum sem send hafa verið ráðuneytinu vegna þessa máls, né heldur margumræddur
samningur.
Brúttó byggingarkostnaður þess hluta framkvæmdanna sem eru á ábyrgð
Sandgerðisbæjar er um 289 m.kr. eða sem svarar til um 54 % af áætluðum tekjum sveitarsjóðs
árið 2004. Af framangreindum 289 m.kr. er reiknað með endurgreiðslu á virðisaukaskattti að
upphæð um 51 m.kr. Eftirstöðvar verði að hálfu greiddar með sölu eigna og að hálfu teknar á
leigu. Verðmæti þeirra eigna sem til stendur að selja er í forsendum meirihlutans ofmetið um ca
50 m.kr. Áætluð leiguupphæð er um 16,5 m.kr. á ári. Í ljósi þess að leigusamningurinn er
óuppsegjanlegur til 25 ára og þess að leiguupphæðin ein og sér er á bilinu 25–50% af því fé sem
laust er til ráðstöfunar hlýtur það að teljast veruleg upphæð.“
Kærandi ítrekar loks kröfu sína um að hin kærða ákvörðun verði úrskurðuð ógild, málið verði
tekið fyrir að nýju í bæjarstjórn og það afgreitt í samræmi við lög þar um.
III. Málsrök kærða
Í umsögn lögmanns Sandgerðisbæjar, dags. 11. mars 2004, kemur meðal annars fram að leitað
hafi verið til endurskoðenda kærða þegar fjárhagsforsendur verkefnisins lágu fyrir og þeir inntir
álits á því hvort fyrirhugaðar framkvæmdir myndu hafa veruleg áhrif á fjárhag og rekstur
bæjarsjóðs með vísan til 65. gr. sveitarstjórnarlaga. Að mati endurskoðendanna var ljóst að
heildarfjárhæð verkefnisins væri undir viðmiðunarmörkum 1. mgr. 65. gr. laganna og jafnframt
töldu þeir ólíklegt að samningarnir gætu talist hafa verulegar skuldbindingar í för með sér fyrir
sveitarsjóð, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Að þessu virtu hafi verið gengið til samninga við Búmenn
hsf.
Kærði túlkar kæruna svo að kærandi telji málsmeðferð bæjarstjórnar eingöngu fara í bága við 2.
mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga og takmarkast athugasemdir hans við þá málsástæðu. Bendir hann
á að þar sem ákvæðið sé nýtt í lögum hafi engin reynsla eða fordæmi myndast varðandi túlkun á
því hvað séu „verulegar skuldbindingar“. Kemur fram að kærði lítur svo á að í hinni kærðu
ráðstöfun felist ekki óábyrg ráðstöfun fjármuna sveitarfélagsins. Verið sé að kaupa nýtt húsnæði
með söluandvirði eldra húsnæðis en núverandi stjórnsýsluhús Sandgerðisbæjar hafi aldrei
fyllilega uppfyllt lagakröfur. Hin nauðsynlegu fasteignakaup kærða muni því hafa lítil sem engin
áhrif á sveitarsjóð. Jafnframt sé verið að taka á leigu 824 ferm. rými undir bókasafn,
bæjarskrifstofur og annað þjónusturými til þess að sveitarfélagið geti sinnt með viðunandi hætti
lögbundnum skyldum sínum. Leiguverð sé alls kr. 1.094.344 á mánuði, miðað við núverandi
forsendur. Samtals eru því greiddar 13.132.128 kr. á ári fyrir húsnæðið, sem að mati kærða er
mjög ásættanlegt verð.
Heildartekjur Sandgerðisbæjar eru áætlaðar 538,9 m.kr. á yfirstandandi ári en gert er ráð fyrir
verulegri tekjuaukningu árin 2005 og 2006. Leigugreiðslurnar nemi því einungis 2,4% af tekjum
sveitarsjóðs á ári en að mati kærða telst slík skuldbinding ekki veruleg og í raun smávægileg ef
höfð er til hliðsjónar krafa 1. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga um að afla beri sérfræðiálits ef
fjárfesting fer yfir 25% af skatttekjum ársins. Þá beri að geta þess að skuldbindingar kærða
hefjist ekki fyrr en við afhendingu hins leigða, sem er ráðgerð í júlí 2005, og því líklegt að
fyrrgreind hlutfallstala muni lækka með hliðsjón af auknum tekjum komandi ára, sem einmitt
komi til vegna aukinna umsvifa í kringum hinn umdeilda þjónustukjarna, auk hærri
fasteignagjalda sem nemur um 13 m.kr. á ári vegna stækkunar Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Sú
aukning nemi einmitt þeirri fjárhæð sem leigusamningurinn við Búmenn hsf. kveði á um og sé
því ljóst að fyrrgreind skuldbinding kærða muni ekki hafa íþyngjandi áhrif í för með sér.
Samkvæmt framansögðu er það mat kærða að staðið hafi verið í einu og öllu við kröfur
sveitarstjórnarlaga. Haft hafi verið fullt samráð við endurskoðendur sveitarfélagsins við
ákvarðanatökuna og málið ítarlega rætt með kæranda á fjölmörgum bæjarstjórnarfundum þar
sem viðstaddir hafi verið sannfærðir um nauðsyn og ágæti þessara framkvæmda. Beri því að
hafna kröfum kæranda.
Í bréfi bæjarstjóra Sandgerðisbæjar til ráðuneytisins, dags. 25. mars 2004, kemur meðal annars
fram að meirihluti bæjarstjórnar telur að hin kærða ákvörðun varði skylduverkefni
sveitarfélagsins. Um sé að ræða aðstöðu fyrir stjórnsýslu bæjarins, mötuneyti fyrir leikskóla,
grunnskóla og aldraða og byggingu félagslegs húsnæðis. Einnig sé vert að hafa í huga að
Búmenn hsf. sé að byggja íbúðir fyrir 50 ára og eldri á svæðinu sem að mati meirihluta
bæjarstjórnar sé grundvallarmál fyrir uppbyggingu miðbæjarsvæðisins. Meirihlutinn leggi einnig
áherslu á fegrun bæjarfélagsins enda sé verslunar- og þjónustukjarni nauðsynlegur fyrir hvern
byggðakjarna.
Varðandi skuldbindingar vísar meirihlutinn til samanburðar á þróun tekna, skulda, eigna og eigin
fjár við nágrannasveitarfélög og einnig til viðmiðunar við önnur sveitarfélög með fleiri en 1.000
íbúa. Við skoðun komi í ljós að fá sveitarfélög hafi eins miklar tekjur og Sandgerðisbær og geta
sveitarfélagsins til að taka að sér aukin verkefni ætti að vera í samræmi við það. Þá eigi fá
sveitarfélög eins miklar eignir og Sandgerðisbær. Það sem leggi hins vegar grunninn að
ákvörðun meirihlutans um uppbyggingu miðbæjarkjarnans séu þær tekjur sem fyrirsjáanlegar eru
á næstu árum og framlegð aðalsjóðs. Einnig vegi þungt sú staðreynd að búið sé að byggja upp
þjónustuþætti á borð við stækkun grunnskóla og leikskóla.
Í bréfinu segir enn fremur að það sé bjargfast mat meirihluta bæjarstjórnar að þeir samningar sem
gerðir hafa verið hafi ekki verulegar skuldbindingar í för með sér heldur muni þeir þvert á móti
auka hagsæld bæjarsjóðs og íbúa bæjarfélagsins.
Með bréfinu fylgja upplýsingar um þær breytingar sem bæjarstjórn óskaði eftir að tekið yrði tillit
til við skoðun og fyrirhugaðar breytingar á þriggja ára áætlun bæjarins á fundi bæjarstjórnar 4.
febrúar 2004. Hafi sú ákvörðun verið samþykkt einróma í bæjarstjórn.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Í úrskurðarvaldi ráðuneytisins samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, með síðari
breytingum, felst að unnt er að staðfesta eða ógilda ýmsar ákvarðanir sveitarstjórna vegna
formgalla eða vegna þess að efni ákvörðunar er andstætt lögum. Ráðuneytið hefur hins vegar
ekki heimild til að ógilda einkaréttarlega gerninga á borð við samninga Sandgerðisbæjar við
Búmenn hsf. sem eru tilefni þessa máls. Ef hnökrar eru á málsmeðferð eða ákvörðun
sveitarstjórnar getur úrskurðarorð ráðuneytisins því einungis hljóðað á þá leið að hin kærða
ákvörðun fari í bága við ákvæði sveitarstjórnarlaga. Af þessari ástæðu er ekki unnt að fallast á þá
kröfu kæranda að skuldbindingar sem bæjarstjórn Sandgerðisbæjar hefur samþykkt og
undirritaðar hafa verið í hennar umboði verði úrskurðaðar ógildar.
Úrskurðarvald ráðuneytisins sætir enn fremur takmörkunum vegna ákvæða 78. gr.
stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga. Hlutverk ráðuneytisins er þannig einkum
að úrskurða um hvort réttra málsmeðferðarreglna hafi verið gætt en ákvarðanir sem byggja á
frjálsu mati sveitarstjórnar sæta ekki endurskoðun við málskot til ráðuneytisins. Af þessari
ástæðu verður ekki tekin afstaða í úrskurði þessum til ágreinings minnihluta og meirihluta
bæjarstjórnar um það hvort skynsamlegra hefði verið að bíða með að ráðast í hinar umdeildu
framkvæmdir. Loks skal tekið fram að skv. 74. gr. sveitarstjórnarlaga heyrir það undir
eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga, sem félagsmálaráðherra skipar, að fylgjast með
fjárhagsstöðu sveitarfélaga.
Umfjöllun ráðuneytisins um kæruefnið mun einskorðast við að athuga hvort málsmeðferð
bæjarstjórnar við afgreiðslu rammasamnings og leigusamnings hafi farið í bága við ákvæði 1. og
2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, með síðari breytingum. Samkvæmt 1. mgr. 65. gr.
sveitarstjórnarlaga ber að afla álits sérfróðs aðila um kostnaðaráætlun, væntanleg áhrif hennar á
fjárhagsafkomu sveitarsjóðs á fyrirhuguðum verktíma og áætlun um árlegan rekstrarkostnað fyrir
sveitarsjóð, sé um hann að ræða, ef sveitarstjórn hyggst ráðast í fjárfestingu og áætlaður
heildarkostnaður eða hlutur sveitarfélagsins í henni nemur hærri fjárhæð en fjórðungi skatttekna
yfirstandandi reikningsárs.
Með lögum nr. 74/2003, um breytingu á sveitarstjórnarlögum, var bætt við 65. gr. nýrri
málsgrein þar sem mælt er fyrir um skyldu til að afla álits sérfróðs aðila áður en sveitarstjórn
staðfestir samninga um framkvæmdir eða þjónustu við íbúa sveitarfélags sem gilda eiga til langs
tíma og hafa í för með sér verulegar skuldbindingar fyrir sveitarsjóð. Í athugasemdum með
frumvarpi sem varð að umræddum lögum kemur fram að meginmarkmið breytingarinnar sé að
tryggja vandaða málsmeðferð við töku ákvarðana sem haft geti áhrif á fjárhag sveitarfélaga til
lengri tíma litið. Breytingin feli í sér að sveitarstjórn verði ekki aðeins að afla álits sérfróðs aðila
áður en ráðist er í meiri háttar framkvæmdir á vegum sveitarfélagsins heldur gildi sú regla einnig
um ýmsar aðrar ákvarðanir sem gilda eiga til langs tíma og hafa í för með sér verulegar
skuldbindingar fyrir sveitarsjóð.
Ákvæði 1. og 2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga grundvallast á því viðhorfi löggjafans að það sé
bæði réttur og skylda sveitarstjórnarmanna að vera vel upplýstir um forsendur og afleiðingar
mikilsháttar ákvarðana sem koma til umræðu í sveitarstjórn. Ekki er hægt að gera ráð fyrir því að
kjörnir fulltrúar hafi menntun eða reynslu sem gerir þeim kleift að meta flókna samninga eða
kostnaðaráætlanir og álykta um væntanleg áhrif þeirra á fjárhagsafkomu sveitarsjóðs. Löggjafinn
hefur af þeirri ástæðu ákveðið að skylt sé að afla álits eða umsagnar sérfróðs aðila áður en
sveitarstjórn afgreiðir mál sem falla undir framangreind ákvæði. Með sérfróðum aðila er t.d. átt
við viðskipta- eða tæknimenntaðan aðila og getur þar til dæmis verið um að ræða starfsmann
viðkomandi sveitarfélags. Æskilegt er að umsögnin feli í sér mat á einstökum efnisþáttum
samnings eða áætlunar og áhrifum skuldbindingar eða fjárfestingar á rekstur sveitarfélagsins í
náinni framtíð.
Kærandi, sem bæði átti sæti í bæjarstjórn og bæjarráði Sandgerðisbæjar á þeim tíma sem mál
þetta var til umfjöllunar í stjórnkerfi Sandgerðisbæjar, hefur líkt og aðrir bæjarfulltrúar fengið
kynningu á byggingaráformum eftir því sem undirbúningsvinnu hefur miðað áfram. Á
bæjarstjórnarfundi sem haldinn var 4. febrúar 2004 var bæjarstjóra veitt heimild til að undirrita
leigusamning við Miðnestorg ehf. og rammasamning við Búmenn hsf. og Miðnestorg ehf. og fór
undirritun fram tveimur dögum síðar. Það var þó ekki fyrr en eftir að hin kærða ákvörðun var
samþykkt sem kærandi fékk í hendur úttekt endurskoðanda sveitarfélagsins á áhrifum
samninganna á bæjarsjóð, eða á fundi bæjarráðs sem haldinn var 17. febrúar 2004, en til þess
fundar voru allir bæjarfulltrúar boðaðir. Er ljóst að það álit hefði þurft að koma fram fyrr til að
unnt væri að líta svo á að með því hafi skilyrði 65. gr. sveitarstjórnarlaga verið uppfyllt.
Ráðuneytið telur samt sem áður ljóst af framlögðum gögnum að málið hafi fengið ítarlega
meðferð í stjórnkerfi Sandgerðisbæjar. Rammasamningur um uppbyggingu miðbæjar í Sandgerði
var undirritaður 28. janúar 2003 og frá þeim tíma var rætt um framvindu mála á mörgum fundum
innan stjórnkerfis Sandgerðisbæjar. Um þetta vitna meðal annars fundargerðir bæjarstjórnar og
bæjarráðs og byggir kærði á því að kærandi og aðrir bæjarfulltrúar hafi fengið fullnægjandi
upplýsingar um samningaviðræður og fjárhagsleg áhrif fyrirhugaðra ákvarðana á hinum ýmsu
stigum málsins. Á meðal gagna sem kynnt voru bæjarfulltrúum er yfirlit frá maí 2003 um
skiptingu á kostnaði og tafla sem sýnir áætlaðar mánaðarlegar afborganir af lánum vegna
framkvæmdanna. Jafnframt voru lagðar fram áætlanir sem sýna verð fyrir búseturétt í íbúðum á
annarri og þriðju hæð hússins. Á bæjarstjórnarfundi sem haldinn var 8. maí 2003, þar sem málinu
var vísað til húsnæðis-, skipulags- og byggingarráðs til umsagnar, var bókað að bæjarfulltrúar
lýstu yfir ánægju með framsettar hugmyndir og óskuðu eftir frekari upplýsingum á næsta fund
bæjarráðs. Umtalsverðar breytingar hafa orðið á efni samninganna frá því að málið kom fyrst til
umræðu. Helstu breytingar eru raktar í bókun á bæjarstjórnarfundi frá 4. febrúar 2004 og virðist
ekki vera ágreiningur um að þær hafi almennt verið til hagsbóta fyrir Sandgerðisbæ.
Í athugasemdum kæranda frá 30. apríl 2004 er því haldið fram að brúttó byggingarkostnaður þess
hluta framkvæmdanna sem sé á ábyrgð Sandgerðisbæjar sé um 289 m.kr., eða sem svari til um
54% af skatttekjum sveitarfélagsins. Frá dragist endurgreiddur virðisaukaskattur að fjárhæð 51
m.kr. en eftirstöðvar verði annars vegar fjármagnaðar með sölu eigna og hins vegar með því að
Sandgerðisbær taki húsnæði á leigu í 25 ár. Jafnframt er því haldið fram af hálfu kæranda að
leigugreiðslur vegna þess hluta húsnæðisins sem Sandgerðisbær tekur á leigu verði að teljast
verulegar þar sem leigufjárhæðin á samningstímanum sé á bilinu 25–50% af því fé sem
sveitarfélagið hafi laust til ráðstöfunar.
Eins og áður er getið óskaði ráðuneytið í bréfi sem dagsett er 19. febrúar 2004 eftir afstöðu
meirihluta bæjarstjórnar Sandgerðisbæjar til þess hvort hann teldi að skuldbindingar
sveitarfélagsins samkvæmt rammasamningi við Búmenn hsf. og Miðbæjartorg ehf. næmu lægra
hlutfalli af árlegum skatttekjum en fjórðungi skatttekna, sbr. 1. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga.
Jafnframt var óskað eftir afstöðu meirihlutans til þess hvort hann liti svo á að árlegar
skuldbindingar samkvæmt leigusamningi við Miðbæjartorg ehf. teldust ekki verulegar í skilningi
2. mgr. sömu greinar. Í umsögn kærða kemur fram að endurskoðendur sveitarfélagsins hafi
komist að þeirri niðurstöðu að heildarfjárhæð verkefnisins væri undir viðmiðunarmörkum 1.
mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga en ekki hafa verið lögð fram í málinu gögn eða útreikningar því
til stuðnings. Í umsögn kærða kemur hins vegar fram að hann túlki kæruna svo að kærandi byggi
einvörðungu á því að hin kærða ákvörðun fari í bága við 2. mgr. sömu greinar. Verður þó að
skilja svör bæjarstjóra og umsögn lögmanns Sandgerðisbæjar á þann hátt að þeir telji að
skuldbindingar sveitarfélagsins af báðum samningum séu undir þeim viðmiðum sem fram koma í
tilvitnuðum ákvæðum sveitarstjórnarlaga.
Samkvæmt athugun ráðuneytisins er áætlaður byggingarkostnaður þess hluta húss sem í
rammasamningi er nefnt „Miðbær við Miðnestorg“ og verður í eigu Sandgerðisbæjar, og telst þar
með vera fjárfesting í skilningi 1. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga, rúmlega 113 m.kr. Er sú
fjárhæð u.þ.b. 30% af skatttekjum Sandgerðisbæjar árið 2003 án framlaga Jöfnunarsjóðs
sveitarfélaga en tæp 24% að þeim framlögum meðtöldum. Að mati ráðuneytisins verður að skilja
umrætt ákvæði svo að líta beri til heildarkostnaðar við framkvæmdina og að sala eigna til að
fjármagna framkvæmdina komi ekki til frádráttar. Hins vegar telur ráðuneytið rétt að
virðisaukaskattur komi til frádráttar reiknuðum heildarkostnaði og að framlög Jöfnunarsjóðs
sveitarfélaga teljist vera hluti af skatttekjum. Þegar litið hefur verið til þessara þátta er kostnaður
Sandgerðisbæjar vegna fjárfestingar undir þeim fjórðungi skatttekna sem miðað er við í
lagaákvæðinu og var af þeirri ástæðu ekki skylt að afla sérfræðiálits um kostnaðaráætlunina eða
áhrif rammasamningsins á fjárhagsafkomu bæjarsjóðs, sbr. 1. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga.
Að mati ráðuneytisins ber ekki að túlka ákvæði 2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga þröngt enda er
sú regla sem í því felst fallin til þess að tryggja vandaða afgreiðslu mála í sveitarstjórn og
auðvelda kjörnum fulltrúum ákvarðanatöku. Leigusamningur milli Sandgerðisbæjar og
Miðnestorgs ehf. um bókasafn, bæjarskrifstofur og þjónusturými gildir til 25 ára og er hann
óuppsegjanlegur en leigutaki hefur á fimm ára fresti möguleika á að kaupa eignina. Við beitingu
ákvæðisins er meðal annars unnt að líta til þess hve stór skuldbindingin er í hlutfalli við veltu og
tekjumöguleika viðkomandi sveitarfélags. Áætluð leigufjárhæð er 16,3 m.kr. á ári en rúmlega 13
m.kr. að frádregnum virðisaukaskatti. Miðað við lengd skuldbindingarinnar sem í
leigusamningnum felst telur ráðuneytið ekki útilokað að líta svo á að um verulega skuldbindingu
sé að ræða í skilningi 2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga. Ákvæðið veitir hins vegar litlar
leiðbeiningar í þeim efnum og lítil reynsla er komin á framkvæmd þess. Kærði hefur við meðferð
málsins bent á að fyrirséð tekjuaukning sveitarfélagsins af fasteignaskatti nemi nánast sömu
fjárhæð og skuldbinding vegna leigusamningsins og að af þeirri ástæðu muni þessi útgjöld ekki
hafa áhrif á fjárhag sveitarfélagsins. Ekki verður hins vegar séð af málsgögnum að þetta
sjónarmið hafi komið fram við umfjöllun um málið í bæjarstjórn eða bæjarráði. Að auki byggir
kærði á því, eins og áður er fram komið, að skuldbindingin geti ekki talist veruleg.
Eins og áður er fram komið gera sveitarstjórnarlög ekki kröfu um að mats á fjárhagslegum
áhrifum skuldbindinga sem falla undir umrætt ákvæði sé aflað frá utanaðkomandi sérfræðingum
heldur er til dæmis fullnægjandi að viðskiptamenntaður starfsmaður viðkomandi sveitarfélags
veiti slíkt álit. Af gögnum málsins verður ekki ráðið með skýrum hætti að þess hafi verið gætt að
fullnægjandi upplýsingar hafi verið lagðar fyrir bæjarstjórn Sandgerðisbæjar fyrr en hinn 17.
febrúar 2004 og lítur ráðuneytið svo á að þar hafi verið um að ræða nokkurn annmarka á annars
vandaðri málsmeðferð. Þegar þess er gætt að málið hafði verið til umfjöllunar á mörgum fundum
bæjarstjórnar og bæjarráðs Sandgerðisbæjar og að skýran mælikvarða skortir um það hvað sé
veruleg skuldbinding í skilningi 2. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga verður þó ekki talið að
framangreindur annmarki sé svo verulegur að hann leiði til þess að hin kærða ákvörðun sé
ólögmæt.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki hafi verið skylt
að leggja fram sérfræðiálit skv. 1. mgr. 65. gr. sveitarstjórnarlaga áður en bæjarstjórn
Sandgerðisbæjar tók um það ákvörðun á fundi sem haldinn var 4. febrúar 2004 að samþykkja
undirritun rammasamnings við Búmenn hsf. Hins vegar er það mat ráðuneytisins, með vísan til
2. mgr. sömu greinar, að rétt hefði verið að leggja fram slíkt álit vegna leigusamnings við sama
aðila sem einnig var afgreiddur á umræddum fundi. Eins og á stendur verður sá annmarki þó ekki
talinn svo verulegur að hann leiði til þess að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt. Kröfu um
ógildingu framangreindra samninga Sandgerðisbæjar við Búmenn hsf. er vísað frá ráðuneytinu.
Beðist er velvirðingar á því að vegna anna í ráðuneytinu hefur afgreiðsla málsins tekið
umtalsvert lengri tíma en mælt er fyrir um í 103. gr. sveitarstjórnarlaga.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kröfu kæranda, Heiðars Ásgeirssonar, um að ráðuneytið ógildi ákvörðun bæjarstjórnar
Sandgerðisbæjar frá 4. febrúar 2004 að samþykkja undirritun rammasamnings við Búmenn hsf.
og Miðnestorg ehf. og leigusamnings við Miðnestorg ehf., er vísað frá ráðuneytinu.
F. h. r.
Guðjón Bragason (sign.)
G. Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)
Samrit:
Sandgerðisbær