Úrskurður í máli nr. SRN18030006

Ár 2018, þann 12. nóvember, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli SRN18030006

Kæra X

á ákvörðun

Þjóðskrár Íslands

I.         Kröfur og kæruheimild

Með kæru sem barst ráðuneytinu þann 28. febrúar 2018 kærði X (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 30. nóvember 2017 um að synja beiðni kæranda um að fella niður lögheimilisskráningu hans í Lúxemborg. Krefst kærandi þess lögheimili hans verði skráð á Íslandi frá 1. mars 2017.

Um kæruheimild vísast til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.        Ákvörðun Þjóðskrár Íslands

Hin kærða ákvörðun er svohljóðandi:

„Vísað er til erindis þíns f.h. X, kt. 0000 til Þjóðskrár Íslands. dags. 23. nóvember sl., þar sem þú óskar eftir að stofnunin felli niður flutning X til Lúxemborgar þann 1. mars sl. og skrái lögheimili hans á Íslandi. Með beiðninni fylgdi afrit af úrskurði kærunefndar útlendingamála frá 14. september 2017. Í fyrrgreindum úrskurði kemur fram að X er heimilt að dvelja á Íslandi á meðan umsókn hans um dvalarleyfi er til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun.

Samkvæmt þjóðskrár er X íranskur ríkisborgari með skráð lögheimili í Lúxemborg frá og með 1. mars 2017.

Málavextir eru á þann veg að þann 1. maí 2017 tilkynnti X um flutning sinn frá Íslandi til Lúxemborgar með rafrænum hætti og óskaði eftir að flutningur hans til Lúxemborgar miðaðist við 17. apríl 2017. Þann 2. maí 2017 skráði Þjóðskrá Íslands flutning hans til Lúxemborgar í þjóðskrá. Þann 31. maí 2017 barst Þjóðskrá Íslands beiðni frá Einari Huga Bjarnasyni hrl. f.h. X þar sem óskað er að stofnunin leiðrétti skráðan flutning hans til Lúxemborgar og að miða skyldu flutning hans þangað við 1. mars 2017. Í beiðninni kom m.a. fram að X hafi fengið lögheimili í Lúxemborg þann 1. mars 2017. Jafnframt var vísað til þess að kærunefnd útlendingamála úrskurðaði 16. febrúar 2017 og staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. desember 2016, um að synja X um dvalarleyfi á Íslandi. Samkvæmt úrskurðinum bar X að yfirgefa Ísland innan 15 daga. Því gæti X ekki átt lögheimili á Íslandi eftir þessa 15 daga enda dvalarleyfi hans runnið út.

Þann 1. júní 2017 leiðrétti Þjóðskrá Íslands skráðan flutningsdag X til Lúxemborgar í 1. mars 2017 sbr. beiðni lögmanns X og hans sjálfs.

Þjóðskrá Íslands starfar m.a. eftir ákvæðum lögheimilislaga nr. 21/1990, lögum nr. 54/1962, um þjóðskrá og almannaskráningu og lögum nr. 73/1952, um tilkynningar aðsetursskipta. Á meðal hlutverka stofnunarinnar er að sjá til þess að lögheimili einstaklinga sé rétt skráð eftir því sem lögheimilislög mæla fyrir um. Samkvæmt 11. gr. laga nr. 73/1952 ber mönnum þ.á.m. þeim, sem flytjast frá Íslandi, skylda til að tilkynna aðsetursskipti sín til hlutaðeigandi sveitarstjórnar sem sendir tilkynningarnar til Þjóðskrár Íslands. Tilkynningarskylda þessi gildir um breytingu á lögheimili eftir því sem við á, sbr. 10. gr. lögheimilislaga. Einstaklingum ber þannig að tilkynna breytingar á lögheimili sínu til stofnunarinnar, sbr. 10. gr. laga nr. 21/1990, sbr. 2. – 5. gr. laga nr. 73/1952.

Um erlenda ríkisborgara gilda lög um útlendinga, nr. 80/2016, um heimild þeirra til að koma til Íslands og dvelja hér á landi sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Ákvörðun um dvalarleyfi til erlendra ríkisborgara, sem ekki eru EES- eða EFTA-borgarar, heyrir undir Útlendingastofnun, sbr. 1. mgr. 52. gr. laga um útlendinga. Í veitingu dvalarleyfis felst m.a. heimild til skráningar lögheimilis einstaklings á Íslandi en lögheimilisskráningu fylgja ýmis réttindi hér á landi. Það er þannig hlutverk Útlendingastofnunar að taka afstöðu til skráningar lögheimilis og þar með réttinda þessara einstaklinga á Íslandi. Slíkt er hvorki hlutverk né á valdi Þjóðskrár Íslands.

Hefur það verið túlkun Þjóðskrár Íslands að stofnuninni sé ekki heimilt að taka ákvörðun um skráningu lögheimilis framangreindra einstaklinga á grundvelli lögheimilislaga þar sem útlendingalög séu sérlög þegar kemur að skráningu réttinda þessara einstaklinga hér á landi enda feli dvalar- eða hælisleyfi einstaklings í sér heimild til skráningar lögheimilis. Væri Þjóðskrá Íslands þannig að fara út fyrir skráningu lögheimilis einstaklings sem ekki hefði verið veitt heimild til dvalar og búsetu hér á landi. Ljóst er að það færi gegn tilgangi útlendingalaga ef erlendir ríkisborgarar gætu byggt rétt sinn til lögheimilisskráningar á grundvelli lögheimilislaga án þess að hafa heimild til búsetu/dvalar hér á landi sbr. 1. gr. útlendingalaga.

Með hliðsjón af því sem að ofan greinir er beiðni um að fella niður skráðan flutning X, kt. 0000 til Lúxemborgar hafnað.

III.      Málsatvik og málsmeðferð

Forsaga málsins er að mestu rakin í hinni kærðu ákvörðun og vísar ráðuneytið til þess sem þar kemur fram. Liggur þannig fyrir að lögheimili kæranda var skráð í Lúxemborg frá 1. mars 2017 að beiðni hans og lögmanns hans. Þann 6. júní 2017 fór kærandi þess á leit að Þjóðskrá Íslands afturkallaði lögheimilisskráningu hans og skráði lögheimilið aftur á Íslandi. Var beiðninni hafnað með ákvörðun Þjóðskrár Íslands þann 14. júní 2017. með tölvubréfi Útlendingastofnunar til Þjóðskrár Íslands þann 8. nóvember 2017 var upplýst að kærandi hefði fengið stöðuna „þolanlega dvöl“ á Íslandi á meðan umsókn hans um dvalarleyfi væri til meðferðar og fái því að dveljast hér á meðan sú umsókn er til meðferðar. Með beiðni kæranda til Þjóðskrár Íslands þann 23. nóvember 2017 óskaði hann eftir að lögheimili hans yrði skráð á Íslandi frá 1. mars 2017. Með ákvörðun Þjóðskrár Íslands dags. 30. nóvember 2017 var beiðni kæranda synjað.

Ákvörðun Þjóðskrár Íslands var kærð til ráðuneytisins með tölvubréfi kæranda mótteknu  28. febrúar 2018.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 13. mars 2018 var Þjóðskrá Íslands gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Bárust þau sjónarmið ráðuneytinu með bréfi stofnunarinnar  mótteknu 16. apríl 2018.

Með tölvubréfi ráðuneytisins dags. 3. maí 2018 var kæranda kynnt umsögn Þjóðskrár Íslands og gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna málsins. Bárust athugasemdir kæranda ráðuneytinu með tölvubréfi hans mótteknu 21. júní 2018.

Með bréfi ráðuneytisins til kæranda dags. 24. júlí 2018 var tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.

IV.      Málsástæður og rök kæranda

Í kæru kemur ekki annað fram en að kærandi telji að hin kærða ákvörðun sé ekki í samræmi við lög og því ólögmæt. Brjóti hin kærða ákvörðun gegn rétti kæranda til að skrá lögheimili sitt hér á landi og krefjist hann þess að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Í andmælum sínum tekur kærandi fram að hann hafi sjálfur fært lögheimili sitt til Lúxemborgar þar sem honum hafi verið tjáð að hann þyrfti að yfirgefa landið. Hins vegar hafi komið í ljós að svo þyrfti ekki að vera, sbr. úrskurð kærunefndar útlendingamála í máli 507/2017. Sé þar tekið fram að kæranda sé heimilt að dvelja hér á landi á meðan umsókn hans um dvalarleyfi sé tekin til efnismeðferðar. Hafi Útlendingastofnun gefið út bréf þess efnis þann 2. október 2017. Þar komi fram að kærandi hafi leyfi til að dvelja og þar með búa á Íslandi („permission to stay“) á meðan umsókn hans um dvalarleyfi er til meðferðar. Bendir kærandi á að ef hann hefði ekki sjálfur flutt lögheimili sitt erlendis ætti hann enn lögheimili hér á landi, en flutningurinn hafi átt sér stað þar sem kærandi hafi talið að hann þyrfti að yfirgefa landið. Þá tekur kærandi fram að hann hafi ekki farið úr landi frá 1. mars 2017 og hvorki komið til né dvalið í Lúxemborg.

Kærandi telur að það sé ekki hlutverk Útlendingastofnunar að úrskurða um lögheimilisskráningu heldur einskorðist hlutverk stofnunarinnar við upplýsingagjöf til Þjóðskrár Íslands. Það sé hins vegar hlutverk Þjóðskrár Íslands að úrskurða um lögheimilisskráningu kæranda á grundvelli lögheimilislaga. Telur kærandi ljóst að ekkert sé til í útlendingalögum sem heiti þolanleg dvöl líkt og Þjóðskrá Íslands byggi á. Telur kærandi að hann sé með bráðabirgðadvalarleyfi hér á landi enda hafi kærunefnd Útlendingamála heimilað honum búsetu hér á landi á meðan mál hans er til vinnslu hjá Útlendingastofnun. Bendir kærandi á að hann sé aðeins að óska þess að lögheimilisskráning hans verði leiðrétt en hann hafi talið sig tilneyddan til að flytja af landi brott. Síðar hafi kærandi sannfærst um að slíkt væri ekki nauðsynlegt og hann því aldrei farið úr landi. Kærunefnd útlendingamála hafi komist að sömu niðurstöðu, þ.e. að kærandi þyrfti ekki að yfirgefa landið á meðan umsókn hans væri tekin til efnismeðferðar.

Kærandi vísar til þess að í 2. gr. lögheimilislaga sé skýrt tekið fram að hver sá sem dvelst eða ætlar að dveljast á Íslandi í sex mánuði eða lengur skuli eiga lögheimili samkvæmt því sem mælt er fyrir um í lögunum. Sé engin undantekning frá þessu ákvæði í lögunum. Hafi kærandi dvalið mun lengur en sex mánuði hér á landi og skuli lögheimili hans því vera hér óháð því hvort hann sé með eitthvað sem Útlendingastofnun kalli „þolanlega stöðu“, eða hvort hann sé með einhvers konar dvalarleyfi. Ljóst megi vera að kærandi dvelji hér á landi með leyfi æðra setts stjórnvalds. Einnig sé ljóst að kærandi hafi ekki yfirgefið landið frá því lögheimili hans var flutt frá Íslandi til Lúxemborgar. Í 1. gr. lögheimilislaga sé sérstaklega tekið fram að lögheimili manns sé sá staður þar sem hann hafi fasta búsetu. Hafi kærandi fasta búsetu hér á landi og því eigi lögheimili hans að vera skráð hér þar til kærandi flytji af landi brott. Hafi kærandi hætt við slíkan flutning og því beri að leiðrétta lögheimilisskráningu hans.

V.        Umsögn Þjóðskrár Íslands

Í umsögn Þjóðskrár Íslands kemur fram að stofnunin starfi samkvæmt lögum nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu og annist almannaskráningu hér á landi samkvæmt 1. gr. laganna. Á meðal hlutverka stofnunarinnar sé að sjá til þess að lögheimili einstaklinga sé skráð eftir því sem kveðið er á um í lögheimilislögum nr. 21/1990. Ekki sé mælt sérstaklega fyrir um eftirlit með lögheimilisskráningu í lögum nr. 21/1990 en hins vegar hafi verið litið svo á að af ákvæðum þeirra leiði að Þjóðskrá Íslands hafi við tilteknar aðstæður vald til ákveða hvar lögheimili manns skuli skráð, sbr. 6. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 7. gr. laganna. Þá hafi Þjóðskrá Íslands vald til að höfða mál til viðurkenningar á því hvar lögheimili manns skuli vera leiki vafi á því, sbr. 1. mgr. 11. gr. Af lögbundnu eftirlitshlutverki Þjóðskrár Íslands hafi verið talið leiða að stofnunin geti að eigin frumkvæði hafið athugun á því hvort lögheimili tiltekins eða tiltekinna einstaklinga sé skráð í þjóðskrá í samræmi við þær reglur sem er að finna í lögheimilislögum.

Í 1. mgr. 1. gr. lögheimilislaga segi að lögheimili manns sé sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu. Í 2. mgr. 1. gr. sé nánar útskýrt að maður teljist hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika. Í 2. mgr. 5. gr. laga um tilkynningar aðsetursskipta segi að hver sá, sem fer til útlanda og hættir að eiga lögheimili hér á landi, skuli tilkynna það viðkomandi sveitarstjórn áður en hann fer, og m.a. upplýsa fullt aðsetur sitt erlendis. Einstaklingum beri þannig að tilkynna breytingar á lögheimili til Þjóðskrár Íslands, sbr. 10. gr. laga nr. 21/1990, sbr. 2. – 5. gr. laga nr. 73/1952 um tilkynningar aðsetursskipta. Eðli máls samkvæmt sé ekki heimilt að lögum að eiga skráð lögheimili í tveimur löndum samtímis.

Af framangreindu leiði að Þjóðskrá Íslands hafi með lögum verið fengið það hlutverk að stuðla að því að almannaskráning, þ.á.m. lögheimilisskráning, samræmist gildandi lögum. Til þess að Þjóðskrá Íslands sé unnt að rækja það hlutverk sitt hafi sú skylda verið lögð á opinbera aðila og einstaklinga að standa stofnuninni skil á tilteknum gögnum og upplýsingum sem almannaskráning byggist á. Þar sem kærandi komi frá landi utan EES eða EFTA eigi útlendingalög við um heimild hans til að koma til landsins og um dvöl hans hér á landi. Dvalarleyfi til erlendra ríkisborgara, sem ekki eru EES- eða EFTA borgarar, heyri undir Útlendingastofnun, sbr. 1. mgr. 52. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Það sé mat Þjóðskrár Íslands að með veitingu dvalarleyfis felist m.a. heimild til skráningar lögheimilis einstaklings á Íslandi en lögheimilisskráningu fylgi ýmis réttindi hér á landi. Það sé því hlutverk Útlendingastofnunar að taka afstöðu til dvalarleyfis og þar með skráningar lögheimilis og réttinda erlendra einstaklinga á Íslandi. Slíkt sé hvorki hlutverk né á valdi Þjóðskrár Íslands. Hafi það verið túlkun Þjóðskrár Íslands að stofnuninni sé ekki heimilt að taka ákvörðun um skráningu lögheimilis erlendra einstaklinga á grundvelli lögheimilislaga þar sem útlendingalög séu sérlög þegar komi að skráningu réttinda þessara einstaklinga hér á landi, enda feli dvalar- eða hælisleyfi einstaklings í sér heimild til skráningar lögheimilis. Væri Þjóðskrá Íslands þannig að fara út fyrir hlutverk sitt ef stofnunin tæki sjálfstæða ákvörðun um lögheimilisskráningu einstaklings sem ekki hefði verið veitt heimild til dvalar og búsetu hér á landi. Telur Þjóðskrá Íslands að það færi gegn tilgangi útlendingalaga ef erlendir ríkisborgarar gætu byggt rétt sinn til lögheimilisskráningar á grundvelli lögheimilislaga án þess að hafa heimild til búsetu/dvalar hér á landi, sbr. 1. gr. útlendingalaga.

VI.      Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 30. nóvember 2017 um að synja beiðni kæranda um að fella niður lögheimilisskráningu hans í Lúxemborg. Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lögheimili hans verði skráð á Íslandi frá 1. mars 2017.

Samkvæmt 1. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu nr. 54/1962 annast Þjóðskrá Íslands almannaskráningu samkvæmt lögunum. Er meginmarkmiðið með almannaskráningu samkvæmt lögunum að skráning á hverjum tíma sé rétt og lögum samkvæmt. Byggist almannaskráning á þeim gögnum sem talin eru upp í 4. gr. laganna. Samkvæmt lögunum er það eitt af hlutverkum Þjóðskrár Íslands að sjá til þess að lögheimili einstaklinga séu rétt skráð samkvæmt lögum um lögheimili nr. 21/1990. Af því leiðir að stofnunin getur að eigin frumkvæði hafið athugun á því hvort lögheimili tiltekinna einstaklinga sé rétt skráð í þjóðskrá í samræmi við ákvæði lögheimilislaga nr. 21/1990.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. lögheimilislaga er lögheimili manns sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. telst maður hafa fasta búsetu á þeim stað þar sem hann hefur bækistöð sína, dvelst að jafnaði í tómstundum sínum, hefur heimilismuni sína og svefnstaður hans er þegar hann er ekki fjarverandi um stundarsakir vegna orlofs, vinnuferða, veikinda eða annarra hliðstæðra atvika. Samkvæmt 10. gr. lögheimilislaga ber einstaklingum að tilkynna breytingar á lögheimili til Þjóðskrár Íslands, sbr. 2. – 5. gr. laga um tilkynningar aðsetursskipta nr. 73/1952.

Kærandi vísar til þess að hann hafi leyfi til að dvelja hér á landi á meðan umsókn hans um dvalarleyfi er til meðferðar hjá stjórnvöldum. Hafi kærandi dvalið hér á landi mun lengur en sex mánuði, sbr. ákvæði 2. gr. lögheimilislaga. Þrátt fyrir að kærandi hafi flutt lögheimili sitt til Lúxemborgar hafi hann aldrei yfirgefið landið og því haft fasta búsetu hér á landi. Af hálfu Þjóðskrár Íslands er hins vegar til þess vísað að stofnuninni sé ekki heimilt að taka ákvörðun um lögheimilisskárningu erlendra einstaklinga þar sem útlendingalög séu sérlög þegar komi að skráningu réttinda þeirra hér á landi, enda feli dvalar- eða hælisleyfi einstaklings í sér heimild til skráningar lögheimilis.

Ráðuneytið tekur fram að þegar um er að ræða erlenda ríkisborgara sem sækja um dvalarleyfi á grundvelli laga um útlendinga nr. 80/2016 getur almennt ekki komið til þess að Þjóðskrá Íslandi skrái lögheimili þeirra hér á landi fyrr en að dvalarleyfi fengnu. Í slíkum tilvikum berst Þjóðskrá Íslands beiðni frá Útlendingastofnun um að skrá lögheimili viðkomandi einstaklings hér á landi. Hins vegar er það eftir sem áður hlutverk Þjóðskrár Íslands að annast almannaskráningu hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 54/1962. Er það þannig eitt af hlutverkum Þjóðskrár Íslands að sjá til þess að lögheimili einstaklinga sé rétt skráð samkvæmt lögheimilislögum nr. 20/1991. Varðandi erlenda einstaklinga sem sækja hér um dvalarleyfi kemur hins vegar almennt ekki til álita að skrá lögheimili þeirra hér á landi fyrr en að fyrir liggur að dvalarleyfi samkvæmt lögum um útlendinga verði veitt af stjórnvöldum. Í því sambandi má benda á að almenna reglan er sú að viðkomandi má ekki dvelja hér á landi á meðan umsókn hans um dvalarleyfi er til afgreiðslu og kemur því ekki til álita að skrá lögheimili hans hér á landi fyrr en að þeirri afgreiðslu lokinni.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að kærandi hefur dvalið hér á landi samfellt frá árinu 2011. Hefur hann lengst af ýmist haft hér dvalarleyfi á grundvelli náms eða sérfræðiþekkingar og því verið hér í löglegri dvöl. Þá liggur einnig fyrir að með úrskurði kærunefndar útlendingamála frá 14. september 2017 var kæranda heimilað að dvelja hér á landi af sanngirnisástæðum á meðan umsókn hans um dvalarleyfi var til meðferðar hjá stjórnvöldum.

Það er meginmarkmiðið með almannaskráningu samkvæmt lögum sem um hana gilda nr. 5471962 að skráning á hverjum tíma sé rétt og lögum samkvæmt. Er það eitt af hlutverkum Þjóðskrár Íslands að sjá til þess að lögheimili einstaklinga séu rétt skráð samkvæmt lögum um lögheimili nr. 21/1990. Telur ráðuneytið ljóst að kærandi hafi haft hér fasta búsetu frá árinu 2011 í skilningi 1. mgr. 1. gr. lögheimilislaga nr. 20/1991. Þrátt fyrir að kærandi hafi um tíma flutt lögheimili sitt til Lúxemborgar hafi í raun ekki komið til þess að hann hafi haft þar fasta búsetu. Með vísan til þess sem rakið hefur verið er það mat ráðuneytisins að fallast beri á kröfu kæranda um skrá beri lögheimili hans hér á landi frá 1. mars 2017. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi. Lagt er fyrir Þjóðskrá Íslands að skrá lögheimili X á Íslandi frá 1. mars 2017.