24. september 2020Úrskurðir um matvæli og landbúnað

Ákvörðun Matvælastofnunar um breytingu á frammistöðuflokkun matvælafyrirtækis.

Stjórnsýslukæra

Með erindi, dags. 8. júlí 2019, kærði [A], lögmaður, f.h. [B ehf.], hér eftir nefnt kærandi, ákvörðun Matvælastofnunar frá 18. júní 2019, um breytingu á frammistöðuflokkun félagsins.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að ákvörðun Matvælastofnunar um breytingu á frammistöðuflokkun félagsins verði ógild.

Málsatvik

Hinn 23. janúar 2019 fékk Matvælastofnun ábendingu frá Embætti landlæknis um að Listeria monocytogenes (hér eftir nefnd LM) hefði greinst í blóði einstaklings sem lést af völdum listeríusýkingar en um var að ræða einstakling sem var með undirliggjandi ónæmisbælingu. Í kjölfarið hóf Matvælastofnun rannsókn og beindust grunsemdir fljótlega að laxafurðum frá kæranda enda hafði umræddur einstaklingur neytt bæði reykts og grafins lax frá honum. Hluti af rannsókn stofnunarinnar fólst í að taka umhverfissýni úr vinnslu kæranda og í matvælum sem kærandi hafði framleitt og voru enn í fórum kæranda. Sýnin voru tekin 25. og 30. janúar 2019.

Hinn 28. janúar 2019 sendi kærandi tölvubréf til Matvælastofnunar þar sem þeim aðferðum sem beitt var við töku sýna var mótmælt. Í bréfinu var auk þess óskað eftir afriti af beiðni og/eða erindi Embættis landlæknis til stofnunarinnar, grunnupplýsingum um umræddar afurðir ásamt skriflegum skýringum á nauðsyn heimsóknar til kæranda. Þá var gerð athugasemd við að Matvælastofnun hafi ekki veitt kæranda fyrirvara um aðgerðir stofnunarinnar svo unnt væri að upplýsa starfsfólk kæranda um ástæður hennar.

Hinn 30. janúar s.á. fékk Matvælastofnun send sýni af þeim matvælum sem framangreindur einstaklingur hafði neytt en þau var að finna í frysti hjá aðstandendum hans. Hinn 31. janúar 2019 sendi stofnunin tölvubréf til kæranda varðandi eftirlit og stöðu mála, þ.m.t. upplýsingar um þær vörur sem framangreindur einstaklingur hafði neytt. Auk þess kemur fram í tölvubréfinu að fyrstu niðurstöður rannsóknar virðist benda til þess að LM hafi greinst í átta af þrettán umhverfissýnum. Jafnframt kemur fram að rannsókn á afurðasýnum væri hafin og að raunveruleg hætta væri til staðar á smiti á LM. Lögð var áhersla á mikilvægi þess að brugðist væri við með tilhlýðilegum þrifum og klórhreinsun án tafar.

Hinn 4. febrúar 2019 upplýsti fulltrúi Matvælastofnun kæranda um niðurstöður úr sýnatökum sem teknar voru 30. janúar s.á. Í tölvubréfinu kemur fram að 600/g hafi greinst í graflaxi og 10/g í birkireyktum laxi. Fjallableikja hafi einnig greinst jákvæð en magngreining lægi ekki fyrir. Auk þess bendir Matvælastofnun á ábyrgð matvælaframleiðenda til að tryggja matvælaöryggi, þ.m.t. að stöðva þyrfti dreifingu og innkalla afurðir. Í svari kæranda sama dag kemur fram að ekki sé unnt að fullyrða með neinum líkindum að afurðir kæranda í verslunum væru mengaðar af LM. Því til stuðnings vísar kærandi til þess að kærandi búi sjálfur yfir niðurstöðum frá því í byrjun desember 2018 um að „allt hafi verið í lagi“ auk innri skoðana sem sýni stöðuga bætingu. Jafnframt bendir kærandi á að hann flytji út vörur til viðskiptavina erlendis sem prófi afurðir reglulega fyrir örverum en þeir hafi ekki upplýst um „vandamál því tengdu“.

Í svari fulltrúa Matvælastofnunar sama dag er áréttað að miklar líkur séu á að matvæli sem tilbúin væru til neyslu, s.s. graflax og reyktur lax, sem framleidd voru í desember og janúar og enn væru á markaði væru menguð af LM. Með vísan til þess væri áríðandi að grípa til aðgerða án tafar sem fælist í að stöðva dreifingu, taka vörur af markaði og innkalla frá neytendum. Í svari kæranda sama dag kemur fram að ítarleg þrif stæðu yfir í húsnæði kæranda og að þeim loknum myndi kærandi sjálfur taka umhverfissýni og senda til greiningar en kærandi óskaði eftir því að fulltrúar Matvælastofnunar yrðu viðstaddir sýnatökuna. Þá bendir kærandi á að sýni af graflaxi sem tekin hefðu verið hinn 25. janúar 2019 hafi verið ranglega dagsett og um eldri framleiðslu væri að ræða.

Hinn 5. febrúar 2019 framkvæmdi Matvælastofnun eftirlit hjá kæranda þar sem staðfest var að graflax hafi verið merktur með rangri framleiðsludagsetningu. Síðar sama dag bárust greiningar á sýnum sem tekin höfðu verið úr frystum afurðum sem hinn látni einstaklingur hafði neytt en niðurstöður leiddu í ljós að LM greindist í miklu magni í sýnunum. Matvælastofnun sendi kæranda bréf, dags. 5. febrúar s.á. þar sem m.a. kemur fram að LM hafi greinst í átta af þrettán umhverfissýnum og í þremur af þremur vöruflokkum, þ.e. graflaxbitum, birkireyktum laxi í sneiðum og í birkireyktri fjallableikju. Fram kemur í bréfinu að afurðir kæranda væru ekki hemjandi á vöxt LM og ljóst væri að hún fjölgi sér á geymslutímanum. Fram kemur að stofnunin teldi að framleiðslan uppfyllti ekki skilyrði laga nr. 93/1995, um matvæli. Með vísan til þess var tekin bráðabirgðaákvörðun á grundvelli 30. gr. laganna, sem kvað á um stöðvun á frekari dreifingu og markaðssetningu á gröfnum laxi, birkireyktum laxi og reyktri fjallableikju. Fram kemur í bréfinu að dreifing og markaðssetning sé ekki heimil fyrr en sýnt hafi verið fram á að LM sé ekki til staðar í framleiðsluumhverfi kæranda og að stofnunin hafi staðfest að svo sé. Í bréfinu kemur auk þess fram að kæranda bæri að grípa til viðeigandi ráðstafana, þ.e. innkalla vörur af markaði og upplýsa almenning um eðli áhættunnar fyrir heilsu manna. Kæranda var gefinn kostur á að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun stofnunarinnar og var í ljósi alvarleika málsins veittur skammur andmælafrestur eða til kl. 12:00 daginn eftir. Fram kemur í bréfinu að strax í kjölfarið yrði tilkynnt um endanlega ákvörðun Matvælastofnunar í málinu.

Hinn 6. febrúar 2019 óskaði kærandi eftir viðbótarfresti til andmæla þar til daginn eftir en í ljósi alvarleika málsins gat Matvælastofnun ekki fallist á að veita aukinn frest. Í andmælabréfi kæranda, sem barst fyrir lok framangreinds frests, kemur fram að kærandi hafni þeirri staðhæfingu að framangreindur einstaklingur hafi sýkst vegna afurða frá kæranda. Jafnframt er boðaðri ákvörðun Matvælastofnun hafnað í bréfinu auk þess sem aðferðafræði við sýnatöku vegna umhverfissýna var mótmælt. Vísað er til þess að um staðbundna mengun væri að ræða og að aðgerðaáætlun um þrif og sótthreinsun væri lokið auk þess sem beðið væri eftir greiningum á nýjum sýnum. Í bréfinu er bent á að graflax sem reyndist sýktur af LM hafi verið runninn út á líftíma og væri því ekki í dreifingu auk þess sem annars vegar niðurstöður á sýnum úr birkireyktum laxi og hins vegar birkireyktri bleikju hafi sýnt að LM greindist innan marka regluverksins og myndi ekki valda skaða. Þá er í bréfinu er vísað til þess að krafa Matvælastofnunar um tafarlausa stöðvun dreifingar væri rakalaus og efnislega röng. Í umsögn Matvælastofnunar kemur fram að stofnunin hafi sent kæranda tölvubréf þar sem upplýst var um að stofnunin teldi að andmælin breyttu ekki fyrirhugaðri ákvörðun þar sem ekkert komi þar fram sem sýni fram á að afurðir á markaði séu í samræmi við kröfur löggjafarinnar.

Hinn 6. febrúar 2019 upplýsti kærandi í símtali við fulltrúa stofnunarinnar að graflax yrði innkallaður. Hinar reyktu afurðir sem greinst höfðu með lægri gildi af LM yrðu hins vegar ekki innkallaðar. Af hálfu kæranda kom fram í símtalinu að farið yrði fram á að frekari gagna yrði aflað sem sýndu fram á öryggi afurðanna auk þess sem vísað var til sýna sem tekin höfðu verið af reyktum afurðum sem sendar höfðu verið til erlendra kaupenda. Í umsögn Matvælastofnunar kemur fram að í kjölfar fundar fulltrúa stofnunarinnar og kæranda hinn 8. febrúar 2019 hafi verið upplýst um niðurstöður úr sýnatöku á vegum kæranda sem hafi sýnt fram á að LM hafi einungis greinst í einu af fimm afurðasýnum auk þess sem grunur hafi legið fyrir í einu sýni til viðbótar. Auk þess hafi kærandi upplýst um að dreifing myndi ekki hefjast fyrr en sýnt hefði verið að þrif hefðu borið árangur en sama dag voru tekin sýni af afurðum kæranda á markaði.

Hinn 11. febrúar 2019 lágu fyrir rannsóknarniðurstöður sem sýndu fram á að LM hafi greinst í níu af tólf umhverfissýnum sem og í reyktum laxi. Degi síðar innkallaði kærandi afurðir sem grunur var á að innihéldu LM, þ.e. graflax, reyktan lax og bleikjuafurðir auk þess að senda tilkynningu þess efnis til Matvælastofnunar og fjölmiðla. Hinn 13. febrúar s.á. bárust upplýsingar frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur um að tvö sýni af sjö sem voru á markaði innihéldu LM. Sama dag áttu sér stað frekari innkallanir á vörum kæranda á markaði.

Hinn 19. febrúar 2019 sendi Matvælastofnun tölvubréf til kæranda þar sem fram kemur að fyrirtækinu væri heimilt að setja afurðir á markað að nokkrum skilyrðum uppfylltum. Í umsögn Matvælastofnun kemur fram að hinn 5. mars 2019 hafi kærandi upplýst stofnunina um að framleiðslulota hafi greinst jákvæð en dreifing hafi ekki verið hafin og að afurðunum yrði fargað og starfsstöðin þrifin og sótthreinsuð.

Hinn 26. apríl 2019 upplýsti Matvælastofnun kæranda um fyrirhugaða breytingu á frammistöðuflokki kæranda úr A í C. Í bréfinu er vísað til bréfs Matvælastofnunar, dags. 8. febrúar 2019, þar sem stofnunin hafi birti kæranda ákvörðun um stöðvun dreifingar á birkireyktum laxi og reyktri fjallableikju auk þess sem fram hafi komið í bréfinu að kærandi tæki umræddar vörur af markaði og innkallaði frá neytendum. Ef kærandi yrði ekki við þeirri kröfu fyrirvaralaust myndi stofnunin grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að innkalla og taka vörur af markaði. Um væri að ræða þvingunaraðgerðir stofnunarinnar á hendur kæranda með heimild í XI. kafla laga nr. 93/1995, um matvæli. Kærandi sendi Matvælastofnun andmælabréf, dags 30. apríl 2019, þar sem m.a. er skorað á stofnunina að staðfesta birtingu á umræddu bréfi, dags. 8. febrúar 2019, þar sem kærandi kannaðist ekki við þá ákvörðun sem vísað var til í fyrrnefndu bréfi stofnunarinnar. Kærandi gerði einnig athugasemd við fréttaflutning af breytingu á frammistöðuflokkun kæranda. Þá er í bréfinu gerð athugasemd við þann langa tíma sem leið frá því að þvingunaraðgerð var beitt og þangað til fyrirtækinu var tilkynnt um fyrirhugaða breytingu á frammistöðuflokkun. Hinn 9. maí 2019 barst kæranda bréf frá stofnuninni þar sem beðist var afsökunar á því að vísað hafi verið til bréfs, dags. 8. febrúar 2019, en framangreint bréf hafi verið tilbúið í málakerfi stofnunarinnar en ekki verið birt kæranda þar sem málið tók sífelldum breytingum og endaði með því að kærandi innkallaði allar afurðir tilbúnar til neyslu. Af hálfu Matvælastofnunar var því hafnað að stofnunin hafi upplýst um að búið væri að fella kæranda úr frammistöðuflokki A í C. Þá tekur stofnunin undir sjónarmið kæranda um að ákjósanlegt hefði verið að tilkynna kæranda fyrr um fyrirhugaða breytingu á frammistöðuflokkun eða fljótlega í kjölfar þvingunaraðgerðanna. Ástæður þess að slíkt hafi ekki verið gert tengdust innri skipulagsbreytingar stofnunarinnar sem hafi valdið því að ákvarðanir um breytingar á frammistöðuflokkun hafi frestast. Í ljósi þess að í bréfi stofnunarinnar, dags. 26. apríl 2019, hafi ranglega verið vísað til bréfs, dags. 8. febrúar s.á., var kæranda gefinn kostur á að skila frekari andmælum vegna fyrirhugaðrar frammistöðuflokkunar til 17. maí s.á. Í síðara andmælabréfi kæranda, dags. 13. maí 2019, kemur fram að fréttaflutningur bendi til þess að stofnunin hafi tekið ákvörðun um að færa kæranda niður um frammistöðuflokk án þess að andmæli kæranda hafi borist. Þá voru gerðar athugasemdir við breyttan grundvöll fyrir fyrirhugaðri ákvörðun um breytingu á frammistöðuflokk kæranda auk þess sem gerðar voru athugasemdir við rökstuðning ákvörðunar og fyrri sjónarmið kæranda rakin.

Hinn 18. júní 2019 lá fyrir ákvörðun Matvælastofnunar um breytingu á frammistöðuflokkun kæranda úr flokki A í C. Með bréfi, dags. 8. júlí 2019, var ákvörðun um breytingu á frammistöðuflokki kæranda kærð til ráðuneytisins. Hinn 11. júlí s.á. óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins og veitti frest til 12. ágúst 2019. Ráðuneytið veitti stofnuninni umbeðinn viðbótarfrest til 26. ágúst s.á. Umsögn Matvælastofnunar barst ráðuneytinu 23. ágúst 2019. Í kjölfarið var kæranda gefinn kostur á andmælum vegna umsagnarinnar og bárust andmæli 4. október s.á.

Sjónarmið kæranda

Kærandi vísar til þess að ekki hafi verið um bráða hættu fyrir neytendur að ræða þar sem hin sýkta afurð hafi ekki verið í dreifingu. Matvælastofnun hafi ekki gætt meðalhófs í aðgerðum sínum 4. og 5. febrúar 2019 þegar stofnunin hafi farið fram á að kærandi innkallaði allar vörur af markaði. Kærandi hafi orðið við beiðni stofnunarinnar um innköllun allra afurða en aðgerðirnar hafi verið mun viðurhlutameiri en nauðsyn bar til. Andmæli kæranda og athugasemdir hafi ítrekað verið virtar að vettugi.

Kærandi byggir á því að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og andmælaréttur kæranda samkvæmt 13. gr. sömu laga hafi verið brotinn með tilheyrandi tjóni fyrir kæranda. Gögn málsins beri með sér að stofnunin hafi þegar verið búin að taka endanlega ákvörðun um að fella kæranda niður um tvo frammistöðuflokka áður en málið var rannsakað fyllilega og áður en gefinn hafi verið frestur til andmæla auk þess sem rökstuðningur hafi ekki verið veittur af hálfu stofnunarinnar. Fréttaflutningur af málinu bendi til þess að stofnunin hafi farið fram með harkalegum hætti í fjölmiðlum með óvarlegum fullyrðingum sem leitt hafi til tjóns fyrir kæranda. Upplýsingafulltrúi stofnunarinnar hafi sagt í fjölmiðlum að ætla mætti að kærandi falli niður um frammistöðuflokk og að félagið hafi getað fallið niður um tvo flokka í einu. Á þeim tímapunkti hafi kærandi ekki verið upplýstur um að til skoðunar væri að breyta frammistöðuflokkun þess né átt þess kost að koma að andmælum við slíkri ákvörðun. Ráða hafi mátt af ummælum upplýsingafulltrúa stofnunarinnar í fjölmiðlum að ákvörðun um breytta frammistöðuflokkun hafi þegar verið tekin og með því hafi hann ollið vanhæfi stofnunarinnar. Verulegur vafi leiki á að kærandi hafi notið sannmælis við töku ákvörðunarinnar í kjölfarið. Með framgöngu upplýsingafulltrúa stofnunarinnar hafi stofnunin dæmt kæranda „af lífi“ auk þess sem stofnunin hafi ollið kæranda „stórtjóni“.

Kærandi vísar auk þess til þess að Matvælastofnun hafi ekki veitt fullnægjandi rökstuðning fyrir breytingu á frammistöðuflokkun kæranda úr A í C og að draga megi í efa að málefnalegar forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðuninni. Í hinni kærðu ákvörðun komi ekki fram hvaða vægi það hefur við færslu á milli frammistöðuflokka að niðurstöður úr eftirliti hjá kæranda bendi til þess að framleiðsluumhverfið sé mjög gott og öruggt. Ekki komi heldur fram hvernig niðurstöður úr eftirliti styðji þessa niðurstöðu stofnunarinnar. Með vísan til framangreinds telur kærandi að hin kærða ákvörðun beri með sér að hún uppfylli ekki áskilnað um efni rökstuðnings sem kveðið er á um í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Telur kærandi að engin ákvörðun hafi verið tekin varðandi stöðvun á dreifingu á framangreindri framleiðslu og að umræddar vörur skyldu teknar af markaði og innkallaðar. Með bréfi Matvælastofnunar frá 5. febrúar 2019 hafi komið fram að fyrirhugað væri að taka ákvörðun um framangreint að virtum andmælum kæranda en formleg ákvörðun stofnunarinnar hafi aldrei borist. Vísar kærandi til þess að það hafi einnig verið skilningur Matvælastofnunar sem hefði að öðrum kosti ekki veitt andmælarétt ef ákvörðun í málinu lægi fyrir. Ákvörðun um að breyta frammistöðuflokkun kæranda hafi verið byggð á annarri „stjórnvaldsákvörðun“ sem ekki var tekin af Matvælastofnun og þar af leiðandi ekki birt kæranda. Það leiði til þess að hin kærða ákvörðun sé ógild frá upphafi.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt 30. gr. d. laga nr. 93/1995, um matvæli, skuli við meðferð mála samkvæmt 30. gr. laganna fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga. Fyrir liggi að Matvælastofnun hafi veitt andmælarétt við bréfi stofnunarinnar, dags. 5. febrúar 2019, og tiltekið sérstaklega að kynnt yrði um endanlega ákvörðun síðar. Hin kærða stjórnvaldsákvörðun byggi því eingöngu á bráðabirgðaákvörðun Matvælastofnunar en þegar stjórnvald tekur íþyngjandi ákvarðanir um réttindi og skyldur einstaklinga og fyrirtækja geti stjórnvaldið ekki með ótímabundinni bráðabirgðaákvörðun vikið sér undan lagaskyldum. Því megi draga í efa að hin kærða ákvörðun standist almennar kröfur um skýrleika stjórnvaldsákvarðana eða samrýmist lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Hin kærða stjórnvaldsákvörðun um breytingu á frammistöðuflokkun kæranda byggi á bráðabirgðaákvörðun sem tekin var án þess að kærandi nyti málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar.

Kærandi byggir á því að í viðmiðum sem Matvælastofnun styðst við þegar kemur að frammistöðuflokkun fyrirtækja og flutning þeirra á milli flokka komi fram að fái starfsstöð áminningu eða ef beita þurfi starfsstöð sérstökum þvingunarúrræðum, s.s. álagningu dagssekta, færist starfsstöð niður í C-flokk. Kærandi telur að í hugtakinu „sérstök“ felist að um þurfi að vera að ræða úrræði sem stofnunin beiti alla jafna ekki. Auk þess megi ráða af lýsingu á frammistöðuflokkum og kröfum til fyrirtækja að kröfur fyrir færslu í C-flokk séu m.a. að tekin hafi verið ákvörðun um þvingunarúrræði en að mati kæranda hafi slík ákvörðun ekki verið tekin í málinu.

Sjónarmið Matvælastofnunnar

Stofnunin vísar til þess að óheimilt sé að markaðssetja matvæli sem ekki séu örugg, þ.e. heilsuspillandi eða óhæf til neyslu, sbr. 8. gr. a laga nr. 93/1995, um matvæli. Við ákvörðun um hvort matvæli séu örugg skuli hafa hliðsjón af upplýsingum sem neytendum eru veittar. Stjórnandi matvælafyrirtækis og opinberir eftirlitsaðilar skuli í störfum sínum tryggja eins og kostur er að ekki berist á markað matvæli sem geti valdið matarsjúkdómum. Stjórnandi matvælafyrirtækis beri samkvæmt 8. gr. b sömu laga ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gildi um starfsemi þess á hverjum tíma. Stjórnandi beri ábyrgð á öllum stigum framleiðslu og dreifingar í fyrirtækjum undir hans stjórn og skuli sannprófa að kröfunum sé fullnægt. Þá segi í 8. gr. c laganna að ef stjórnandi matvælafyrirtækis álíti eða hafi ástæðu til að álíta að matvæli, sem hann hefur framleitt eða dreift, séu ekki í samræmi við kröfur um öryggi matvæla og hann hefur ekki lengur beint forræði yfir þeim skuli hann tafarlaust gera ráðstafanir til að taka umrædd matvæli af markaði og tilkynna það hlutaðeigandi opinberum eftirlitsaðila. Sé varan komin í hendur neytenda skuli stjórnandi matvælafyrirtækis upplýsa neytendur á skilvirkan og nákvæman hátt um ástæður þess að varan er tekin af markaði og ef nauðsyn krefur innkalla vörur sem neytendum hafi þegar verið afhentar ef aðrar ráðstafanir nægi ekki til þess að tryggja víðtæka heilsuvernd. Auk þess segi í 2. mgr. ákvæðisins að álíti stjórnandi matvælafyrirtækis eða hafi ástæðu til að álíta að tiltekin matvæli, sem hann hafi markaðssett, geti verið heilsuspillandi skuli hann þegar í stað tilkynna það hlutaðeigandi opinberum eftirlitsaðila. Stjórnendur skuli tilkynna yfirvöldum um aðgerðir til þess að fyrirbyggja hættu fyrir neytanda og jafnframt eiga allt það samstarf við yfirvöld sem dregið geti úr eða eytt áhættu vegna viðkomandi matvæla.

Í 10. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, komi fram að matvælafyrirtæki skuli haga starfsemi sinni í samræmi við reglur um almenna hollustuhætti og tryggja að matvæli óhreinkist ekki eða spillist á annan hátt. Stjórnendur beri ábyrgð á að sett sé á fót og starfrækt innra eftirlit sem byggi á meginreglum hættugreiningar í því skyni að fyrirbyggja að matvæli geti valdið matarsjúkdómum og til þess að tryggja að matvæli séu að öðru leyti í samræmi við ákvæði laganna og reglugerða settum samkvæmt þeim. Stofnunin vísar jafnframt til reglugerðar nr. 103/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004, um hollustuhætti sem varða matvæli, sem og reglugerðar nr. 104/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu. Í reglugerðunum sé að finna ítarleg ákvæði um hvernig standa skuli að framleiðslu matvæla og þeirra krafna sem gerðar eru til matvælafyrirtækja, þ.m.t. krafna til hollustuhátta, innra eftirlits, skráninga, rekjanleika o.s.frv. Í 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, sé að finna heimildir opinberra eftirlitsaðila til að grípa til aðgerða ef rökstuddur grunur er um að matvæli séu heilsuspillandi, óhæf til neyslu eða valdi tjóni á hagsmunum. Matvælastofnun sé m.a. heimilt að takmarka eða stöðva framleiðslu eða markaðssetningu.

Matvælastofnun vísar til þess að sérstakar kröfur séu gerðar vegna LM. Samkvæmt 18. og 31. gr. a laga nr. 93/1995, um matvæli, skuli ráðherra setja reglugerðir um atriði sem lögin ná yfir, m.a. varðandi framleiðslu og dreifingu matvæla og viðmiðunarmörk fyrir örverur. Reglugerð nr. 135/2010 (EB/2073/2005) fjalli um örverufræðilegar viðmiðanir fyrir matvæli þar sem fram kemur að LM megi ekki vera til staðar í matvælum tilbúnum til neyslu sem falla undir flokk 1.2 í viðauka 1 þegar þau fara í dreifingu og ekki fara yfir 100 frumur/g á meðan varan sé á markaði. Það sé á ábyrgð matvælaframleiðanda að framleiða örugg matvæli og sýna fram á að matvæli sem þeir framleiða uppfylli þær kröfur sem settar hafi verið. Hætta sé á LM í laxi og því sé nauðsynlegt að sannreyna að vara á markaði uppfylli þær kröfur sem settar hafa verið. Í 5. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um sértækar reglur varðandi prófanir og sýnatökur, þar segi m.a. að taka skuli sýni úr vinnslurými og úr búnaði sem notaður er til matvælaframleiðslu. Jafnframt segi að stjórnendur matvælafyrirtækja sem framleiði tilbúin matvæli sem geti haft í för með sér áhættu fyrir lýðheilsu af völdum LM skuli hafa það sem lið í sýnatökuáætlun sinni að taka sýni til greiningar á LM í vinnslurými og búnaði sem notaður er við vinnsluna.

Matvælastofnun byggir á því að ljóst hafi verið að verulegir ágallar hafi verið á verklagi, innra eftirliti, rekjanleika, aðbúnaði og vinnslu kæranda. Víðtæk mengun LM hafi verið til staðar í starfsstöð kæranda og afleiðing þess hafi verði óörugg matvæli sem voru menguð af LM. Hinn 1. febrúar 2019 hafi legið fyrir niðurstöður um LM mengun í umhverfi starfsstöðvar kæranda og hinn 4. febrúar hafi legið fyrir niðurstöður um að sýni af matvælum sem tekin voru hjá kæranda væru menguð af LM. Á þeim tímapunkti hafi rekjanleiki matvæla auk þess verið ófullnægjandi þar sem merkingar voru í ólagi og óvissa um framleiðsludagsetningar. Hinn 5. febrúar s.á. hafi kærandi fengið upplýsingar um að mikið magn LM hafi greinst í matvælum frá kæranda sem hinn látni einstaklingur hafi neytt. Þrátt fyrir framangreindar upplýsingar hafi kærandi ekki talið sérstaka hættu til staðar og beri samskipti kæranda og Matvælastofnunar með sér að kærandi hafi ekki virst hafa gert sér grein fyrir alvarleika málsins enda hafi kærandi dreift matvælum til neytenda sem ekki uppfylltu skilyrði laga og reglna. Slíkt viðhorf hafi endurspeglast í andmælabréfi kæranda til stofnunarinnar, dags. 6. febrúar 2019, þar sem því hafi verið haldið fram að um staðbundna mengun væri að ræða. Að mati stofnunarinnar hafi kærandi gert lítið úr því að LM hafi greinst í afurðum og hafi upplýst um að framleiðslulota graflax væri runnin út á líftíma og væri ekki í dreifingu. Hvað reyktan lax varðar hafi komið fram í bréfinu að mengunin væri innan marka og væri ekki til þess fallin að valda skaða. Kærandi hafi borið skylda til þess að grípa til innköllunar og taka ákvörðun um framleiðslustöðvun meðan unnið hafi verið að því að koma framleiðslunni í rétt horf. Matvælastofnun hafi talið nauðsynlegt að þvinga kæranda til þess að stöðva dreifingu og markaðssetningu með bráðabirgðaákvörðun auk þess að gera kröfu um innköllun vara af markaði og að almenningur væri upplýstur um eðli áhættu sem af vörunum stafaði. Kæranda hafi verið gefið tækifæri til þess að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun um framangreint, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 5. febrúar 2019.

Stofnunin bendir á að í ljósi alvarleika málsins hafi stofnunin verið knúin til þess að taka bráðabirgðaákvörðun um að stöðva tafarlaust frekari dreifingu og markaðssetningu á tilteknum matvælum frá kæranda á meðan málið væri til frekari meðferðar auk þess sem dreifing og markaðssetning matvæla frá kæranda hafi ekki verði heimil fyrr en sýnt hefði verið fram á og staðfest af stofnuninni að LM væri ekki til staðar. Með bráðabirgðastöðvuninni hafi verið horft til hagsmuna neytenda og hafi stofnunin tryggt að óörugg matvæli færu ekki á markað. Kæranda hafi verið gefinn kostur á frekari dreifingu og markaðssetningu að uppfylltum þeim skilyrðum að LM mengun væri ekki til staðar við framleiðsluna. Að mati stofnunarinnar hafi verið til staðar aðstæður í málinu sem urðu til þess að framangreindri þvingun var beitt án tafar en að öðrum kosti hefði hún ekki komið að gangi við að tryggja matvælaöryggi. Bráðabirgðaákvörðuninni hafi verið ætlað að gilda þar til unnt væri að sýna fram á öryggi vinnslu kæranda og matvælanna sem kærandi framleiddi og slíkt væri staðfest af Matvælastofnun. Í slíkum tilvikum sé ekki unnt að binda stjórnvöld af strangri málsmeðferð svo fremi sem málefnaleg sjónarmið séu til staðar og meðalhófs sé gætt. Stofnunin telur að framangreind ákvörðun hafi uppfyllt þessi skilyrði. Af sýnum sem tekin hafi verið í framhaldi af ákvörðun Matvælastofnunar megi ráða að ákvörðunin hafi verið réttlætanleg, enda hafi LM ítrekað greinst í framleiðsluumhverfi kæranda á næstu vikum, þrátt fyrir ítarleg þrif og sótthreinsun. Sömu sögu væri að segja um sýni í matvælum sem tekin hafi verið á framleiðslustað og á markaði. Matvælastofnun hafnar því að aðgerðir Matvælastofnunar hafi verið viðurhlutameiri en nauðsynlegt hafi verið. Stofnunin vísar til þess að LM mengun hafi verið víðtækt vandamál hjá kæranda og matvæli hafi reynst menguð af LM yfir viðmiðunarmörkum og því ekki örugg. Eftir sem áður hafi kærandi ekki gripið til aðgerða til að stöðva dreifingu og innkalla afurðir af markaði. Málefnaleg sjónarmið hafi legið að baki aðgerðum stofnunarinnar sem voru í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Í umsögn Matvælastofnunar kemur fram að í kjölfar ákvörðunar stofnunarinnar frá 5. febrúar 2019 hafi stöðug samskipti átt sér stað á milli fulltrúa stofnunarinnar og kæranda þar sem ný gögn og upplýsingar komu fram nær daglega. Auk þess hafi afstaða kæranda tekið breytingum og hinn 6. febrúar s.á. hafi kærandi hafið innköllun á graflaxi. Að teknu tilliti til þeirra gagna sem lágu fyrir á þeim tíma hafi Matvælastofnun útbúið drög að ákvörðun þeirri sem kynnt var í bréfi stofnunarinnar frá 5. febrúar 2019. Um sé að ræða bréf sem stofnunin hafi staðfest að ekki hafi verið sent kæranda. Í kjölfar frekari upplýsinga og niðurstaðna úr sýnatökum hafi kærandi að eigin frumkvæði innkallað tilteknar framleiðslulotur af reyktum laxi og fjallableikju. Með hliðsjón af því að kærandi hafði ráðist í opinbera innköllun á menguðum matvælum hafi Matvælastofnun látið hjá líða að taka stjórnsýsluákvörðun um innköllunina enda taldi stofnunin að kærandi hefði uppfyllt skyldu sína og ákvörðun stofnunarinnar væri óþörf. Eftir sem áður hafi verið í gildi sú þvingun að kærandi mátti ekki dreifa og markaðssetja tiltekin matvæli nema að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Að mati stofnunarinnar megi ráða af gögnum málsins að reglur um meðalhóf hafi verið virtar enda hafi kærandi fengið tækifæri til þess að sýna fram á öryggi matvæla og fullnægjandi framleiðsluhætti áður en stofnunin tók framangreinda bráðabirgðaákvörðun. Í kjölfarið hafi verið unnið með kæranda að ráðstöfunum sem gerðu kæranda kleift að hefja framleiðslu og dreifingu að nýju innan ramma regluverksins.

Af hálfu Matvælastofnunar kemur fram að um eftirlit með matvælafyrirtækjum fari samkvæmt lögum nr. 93/1995, um matvæli, og reglugerðum settum á grundvelli þeirra. Samkvæmt 22. gr. laganna fari Matvælastofnun með eftirlit með meðferð, flutningi, geymslu, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, að undanskilinni smásölu. Í 6. mgr. 22. gr. laganna er kveðið á um að matvælaeftirlit skuli byggjast á áhættugreiningu og skuli áhættumat unnið á hlutlausan og gagnsæjan hátt á grundvelli vísindalegra upplýsina og ganga.

Tíðni opinbers eftirlits skuli vera í réttu hlutfalli við áhættuna sem fylgir hráefninu, afurðinni, framleiðsluaðferðinni og umfangi framleiðslunnar, auk þess sem taka skuli tillit til frammistöðu fyrirtækja í eftirliti og áreiðanleika þess innra eftirlits sem þau sinna. Til þess að uppfylla framangreinda lagakröfu hafi stofnunin unnið áhættu – og frammistöðuflokkunarkerfi til að meta eftirlitsþörf matvælafyrirtækja. Slík fyrirtæki séu flokkuð í þrjá flokka eftir frammistöðu þess, A, B eða C. Eftirlitsþörf matvælafyrirtækja, þ.e. sá tímafjöldi sem ætlaður sé til reglubundins eftirlits til þess að tryggja að viðkomandi matvælafyrirtæki uppfylli lagakröfur sem gerðar eru til viðkomandi vinnslu, séu þannig m.a. ákvarðaðar út frá frammistöðu matvælafyrirtækja og í hvaða frammistöðuflokki þau eru á hverju tímabili.

Fram kemur að í flokki A séu starfsstöðvar sem viðhafa bestu mögulegu starfshætti til að framleiða örugg matvæli og í þeim megi draga úr reglubundnu eftirliti. Um sé að ræða fyrirtæki þar sem flestar verklagsreglur fyrirtækisins hafa verið skoðaðar og þær séu vel nýttar af fyrirtækinu í starfseminni, fyrirtækið greini hættur í framleiðsluferlinu og verklaginu, innra eftirlit byggt á meginreglum hættugreiningar, til að fyrirbyggja að matvæla geti valdið matarsjúkdómum og til þess að tryggja að matvæli séu að öðru leyti í samræmi við ákvæði laga og reglugerða, sbr. 9. gr. laga um matvæli, nr. 93/1995 (HACCP) eða verklag byggt á HACCP er til staðar og er virkt. Auk þess að eftirlitsaðili hafi aðeins gert einstaka lítilsháttar frávik eða smávægilegar athugasemdir í eftirliti og að matvælafyrirtækið hafi gert úrbætur þegar í stað í kjölfar athugasemda sem og að athugasemdir eftirlitsaðila séu ekki endurteknar. Í flokki B séu matvælafyrirtæki þar sem verklagsreglur til að framleiða örugg matvæli eru að mestu leyti í lagi þrátt fyrir smávægilega ágalla, þar sem úttektir eftirlitsaðila sýna fram á að verklag fyrirtækisins gangi vel í raun og virki nægilega vel, þar sem eftirlitsaðili hefur greint frávik, jafnvel alvarleg frávik, í eftirliti en framleiðandi bregst strax við og vinnur vel úr athugasemdum og þar sem úrbótaáætlun er til staðar og er virk. Þá séu í flokki C matvælafyrirtæki þar sem eftirlitsaðilar telja að starfsstöð og/eða verklag sæti miklum ágöllum við framleiðslu matvæla, séu naumlega starfhæf og með vísan til þess þurfi að krefjast aukins eftirlits. Í þessum flokki séu matvælafyrirtæki þar sem fyrir liggi ákvörðun um þvingunaraðgerðir eða áminning þar sem viðkomandi fyrirtæki stenst ekki kröfur löggjafar, þar sem nokkrar athugasemdir hafa komið fram um verklag fyrirtækisins til að framleiða örugg matvæli og/eða verklagi hefur ekki verið fylgt, þar sem viðbótareftirlit hafi þurft að fara fram og sumar athugasemdir séu viðvarandi og þar sem rekstraraðili sinnir ekki eða hefur ekki brugðist við athugasemdum eftirlitsaðila.

Framangreind frammistöðuflokkun hafi þau áhrif á eftirlitsþörf matvælafyrirtækja að tíðni eftirlits (fjöldi eftirlitstíma) ráðist af áhættuflokkun margfaldað með mismunandi stuðli eftir frammistöðu. Með slíku verklagi er matvælaeftirliti beint í meira mæli að þeim fyrirtækjum þar sem ágallar eru eða hafa verði til staðar.

Matvælastofnun bendir á að frammistöðuflokkun byggist á niðurstöðum úr reglubundnu eftirliti, daglegu eftirliti í sláturhúsum, sýnatökum og rannsóknum eða öðrum þeim gögnum sem gefa til kynna frammistöðu þeirra við að uppfylla þær kröfur sem til þeirra eru gerðar. Með öðrum gögnum sé átt við hvort starfsstöðvar uppfylli skyldur sínar t.d. varðandi innköllun á vörum, merkingar o.fl. Ákveðnar forsendur séu lagðar til grundvallar fyrir því hvernig starfsstöðvar færast á milli frammistöðuflokka og miðist það í meginatriðum við niðurstöður úr reglubundnu eftirliti. Að auki sé þó horft til gagna sem gefa til kynna frammistöðu fyrirtækja við að uppfylla þær lagalegu kröfur sem til þeirra eru gerðar. Sem dæmi færist fyrirtæki niður í C flokk ef það lagfærir ekki alvarleg frávik innan tilskilins tímafrests eða ef matvælafyrirtæki fær áminningu eða ef beita þurfi sérstökum þvingunarúrræðum gegn því. Færist starfsstöðvar á milli frammistöðuflokka hefjist nýtt tímabil hjá þeim og eftirlitsþörf þeirra er endurmetin þar sem tekin sé upp ný upphafsstaða miðað við breyttan frammistöðuflokk.

Hinn 18. júní 2019 hafi Matvælastofnun tilkynnt kæranda um þá ákvörðun um að breyta frammistöðuflokkun fyrirtækisins úr A í C en ákvörðunin hafi verið byggð á framangreindu verklagi stofnunarinnar. Að mati stofnunarinnar uppfyllti kærandi ekki ákvæði laga nr. 93/1995, um matvæli, og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra en verulegir annmarkar hafi verið til staðar við vinnslu kæranda og matvæli frá honum ekki örugg til neyslu. Í bréfi stofnunarinnar frá 5. febrúar 2019 hafi komið fram að nauðsynlegt væri að stöðva tafarlaust til bráðabirgða dreifingu og markaðssetningu tiltekinna matvæla frá kæranda en sú ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli 30. gr. laganna.

Samkvæmt lögunum sé matvælafyrirtækjum heimilað að framleiða og dreifa matvælum án beinna afskipta eftirlitsaðila svo framarlega sem fyrirtæki séu með gilt starfsleyfi og uppfylli kröfur laga og reglugerða sem settar eru um viðkomandi starfsemi. Með ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. febrúar 2019 um að stöðva dreifingu á matvælum frá kæranda hafi verið gripið til íþyngjandi þvingunaraðgerðar gagnvart kæranda, sem gerði það að verkum að kærandi hafði ekki lengur heimild til þess að dreifa og setja á markað afurðir sínar nema að uppfylltum skilyrðum. Með vísan til málsatvika hafi Matvælastofnun í samræmi við fyrrgreint verklag sitt tekið ákvörðun um að breyta frammistöðuflokkun kæranda úr A í C flokk en tilgangur slíkrar breytingar væri að tryggja að magn þess eftirlits næstu 12 mánuði væri í samræmi við þá áhættu sem fylgi vinnslu kæranda, að teknu tilliti til frammistöðu þess, sbr. 22. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli.

Stofnunin hafnar því að sá tími sem leið frá því að ferlið hófst og þar til ákvörðun um breytingu á frammistöðuflokkun lá fyrir 18. júní 2019 sé svo verulegur að hann brjóti í bága við 9. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Bendir stofnunin á að ákvörðun um breytingu á frammistöðuflokkun er hvorki tekin í því skyni að refsa kæranda né sé frammistöðuflokkunin gæðaflokkun líkt og fram kemur í erindi kæranda. Eina afleiðing ákvörðunarinnar sé sú að Matvælastofnun muni í eftirlitsáætlunum fjölga eftirlitstímum hjá kæranda um 14 klst. og verði heildar eftirlitstími samkvæmt áætlunum 21 klst. Breyting á frammistöðuflokkun sé ekki endanleg heldur geti kærandi unnið sig nokkuð fljótlega upp í flokk B eða innan árs sem leiði til þess að reglubundnum eftirlitstímum fækkar um 7 klst.

Matvælastofnun hafnar því að stofnunin hafi upplýst um að búið væri að færa kæranda úr frammistöðuflokki A í C. Hins vegar hafi stofnunin upplýst um þær verklagsreglur sem gildi almennt um breytingar á frammistöðuflokkun fyrirtækja.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar um breytingu á frammistöðuflokkun kæranda úr A í C. Í kröfugerð kæranda er gerð krafa um að ákvörðun stofnunarinnar verði endurskoðuð og felld úr gildi. Kærandi byggir á því að Matvælastofnun hafi ekki tekið formlega stjórnvaldsákvörðun sem hafi getað verið viðhlítandi grundvöllur breytingar á frammistöðuflokkun kæranda.

Samkvæmt 22. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, fer Matvælastofnun með eftirlit með meðferð, flutningi, geymslu, vinnslu og dreifingu matvæla, að undanskilinni smásölu. Jafnframt segir í 6. mgr. 22. gr. sömu laga að matvælaeftirlit skuli byggjast á áhættugreiningu og skuli áhættumat unnið á hlutlausan og gagnsæjan hátt á grundvelli vísindalegra upplýsinga og gagna. Tíðni eftirlits skal vera regluleg og í réttu hlutfalli við áhættu, að teknu tilliti til niðurstaðna úr eftirlit og samkvæmt eftirlitsáætlunum, sbr. 7. mgr. 22. gr. laganna. Í sömu grein segir að eftirlitsaðilar skuli áhættuflokka matvælafyrirtæki og flokka þau eftir frammistöðu samkvæmt niðurstöðum úr eftirliti. Í því skyni að meta eftirlitsþörf matvælafyrirtækja styðst Matvælastofnun við áhættu- og frammistöðuflokkunarkerfi sem stofnunin hefur unnið, þ.e. svokallaðan boðbera sem fyrir liggur í gögnum málsins og er birtur á heimasíðu stofnunarinnar.

Í framangreindum boðbera kemur fram að þegar starfsstöðvar hafi verið áhættuflokkaðar er eftirlitsþörf þeirra einnig ákvörðuð út frá frammistöðu þeirra við að uppfylla kröfur löggjafar. Út frá frammistöðu eru starfsstöðvar flokkaðar í þrjá flokka, A, B eða C, sem hefur áhrif á mat á eftirlitsþörf þeirra. Í skjalinu segir að frammistöðuflokkar séu skilgreindir út frá niðurstöðum í eftirliti og kröfum sem fyrirtæki verða að uppfylla. Flokkunin segi til um stöðu starfsstöðvarinnar og getu til þess að framleiða örugg matvæli, sem aftur hafi áhrif á það magn eftirlits sem starfsstöðin er talin þurfa. Þannig megi draga úr eftirliti á starfsstöðvum sem sýna fram á að þær viðhafi bestu mögulegu starfshætti til að framleiða örugg matvæli eða fóður. Eftirlit verður hins vegar aukið með starfsstöðvum þar sem framleiðsluaðferðir sæta miklum ágöllum. Jafnframt segir að frammistöðuflokkun fyrirtækja byggi á niðurstöðum úr reglubundnu eftirliti, daglegu eftirliti í sláturhúsum, sýnatökum og rannsóknum eða öðrum þeim gögnum sem gefa til kynna frammistöðu þeirra við að uppfylla þær kröfur sem til þeirra eru gerðar. Með öðrum gögnum sé átt við hvort starfsstöðvar uppfylli skyldur sínar t.d. varðandi innköllun á vörum, merkingar o.fl. Í boðberanum kemur fram að ákveðnar forsendur séu lagðar til grundvallar fyrir því hvernig starfsstöðvar færist á milli frammistöðuflokka og miðast það í meginatriðum við niðurstöður úr reglubundnu eftirliti. Að auki sé þó horft til gagna sem gefa til kynna frammistöðu fyrirtækja við að uppfylla þær lagalegu kröfur sem til þeirra eru gerðar.

Í framangreindum boðbera er vikið að lýsingu á frammistöðuflokkum og kröfum til fyrirtækja. Undir C flokk er rakið að Matvælastofnun telji að starfsstöð og/eða verklag sæti miklum ágöllum við framleiðslu matvæla eða fóðurs, sé naumlega starfhæf og krefjist aukins eftirlits. Auk þess eru raktar kröfur til fyrirtækja í C flokki sem eru eftirfarandi:

· „Ákvörðun hefur verið tekin um þvingunarúrræði eða áminningu þar sem matvæla- eða fóðurfyrirtæki stenst ekki kröfur löggjafar.

· Þó nokkrar athugasemdir komið fram um verklag fyrirtækisins til að framleiða örugg matvæli og fóður og/eða verklaginu er ekki fylgt.

· Viðbótareftirlit hefur þurft að fara fram og eru sumar athugasemdir viðvarandi.

· Rekstraraðili sinnir ekki eða bregst ekki við athugasemdum eftirlitsaðila.“

Í umsögn Matvælastofnunar í málinu er vikið að breytingum á frammistöðuflokkun kæranda þar sem segir m.a. „Þannig færist sem dæmi fyrirtæki niður í C flokk ef það lagfærir ekki alvarleg frávik innan tilskilins tímafrests, eða ef matvælafyrirtæki fær áminningu eða ef beita þarf sérstökum þvingunarúrræðum.“ Með vísan til framsetningu texta í framangreindum boðbera er það mat ráðuneytisins að Matvælastofnun sé heimilt að færa matvælafyrirtæki í C flokk ef einhver af ofangreindum kröfum eru til staðar hjá matvælafyrirtæki en ekki sé nauðsynlegt að allar kröfur séu til staðar.

Í upphafi árs 2019 leiddi rannsókn Matvælastofnunar í ljós að LM greindist í afurðum kæranda og búnaði í starfsstöð hans. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 5. febrúar 2019, kemur fram að fyrirhugað væri að stöðva dreifingu og framleiðslu á afurðum kæranda auk þess sem taka þurfti vörur af markaði og innkalla. Kæranda var gefinn kostur á að andmæla hinni fyrirhuguðu ákvörðun en óumdeilt er í málinu að endanleg ákvörðun um framangreint var ekki tekin af hálfu Matvælastofnunar. Í sama bréfi kemur fram að á meðan málið sé til meðferðar hjá Matvælastofnun væri, með tilliti til öryggis neytenda, ekki unnt að heimila dreifingu og markaðssetningu á umræddum matvælum. Með vísan til þess var því tekin bráðabirgðaákvörðun um að dreifing og markaðssetning fyrrnefndra vara væri stöðvuð, sbr. 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli. Fram kemur í bréfinu að ekki væri heimilt að hefja dreifingu og markaðssetningu fyrr en sýnt hafi verið fram á að LM væri ekki til staðar í framleiðsluumhverfi kæranda og stofnunin hafi staðfest að svo væri. Ljóst þykir að framangreind bráðabirgðaákvörðun telst til þvingunarúrræðis í skilningi laga nr. 93/1995, um matvæli. Að mati ráðuneytisins tók Matvælastofnun því ákvörðun um þvingunarúrræði þar sem kærandi stóðst ekki kröfur löggjafar og með vísan til þess var ein af framangreindum kröfum í boðbera stofnunarinnar til staðar hjá kæranda. Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að Matvælastofnun hafi verið heimilt að færa kæranda í C flokk og hafnar þeim fullyrðingum kæranda að stofnunin hafi ekki tekið formlega stjórnvaldsákvörðun sem hafi getað verið viðhlítandi grundvöllur breytingar á frammistöðuflokkun. Auk þess vekur ráðuneytið athygli á því að breyting á frammistöðuflokkun er hvorki tekin í því skyni að refsa kæranda né telst frammistöðuflokkun matvælafyrirtækja til gæðaflokkunar. Tilgangur breytingarinnar er að tryggja að magn reglubundins eftirlits hjá kæranda næstu 12 mánuði eftir ákvörðunina sé í samræmi við þá áhættu sem fylgir vinnslu kæranda, að teknu tilliti til frammistöðu þess, sbr. 22. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli.

Kærandi vísar auk þess til þess að Matvælastofnun hafi ekki veitt fullnægjandi rökstuðning fyrir breytingu á frammistöðuflokkun kæranda úr A í C og að draga megi í efa að málefnalegar forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðuninni. Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er vikið að efni rökstuðnings þar sem fram kemur að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds byggir á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem voru ráðandi við matið. Auk þess segir að þar sem ástæða sé til skuli í rökstuðningi rekja í stuttu máli upplýsingar um málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Með bréfi Matvælastofnunar til kæranda, dags. 26. apríl 2019, var upplýst um að fyrirhugað væri að breyta frammistöðuflokkun kæranda úr A í C. Í bréfinu kemur fram á hvaða forsendum almennt er byggt við breytingu frammistöðuflokkunar matvælafyrirtækja. Þá segir að fái starfsstöð áminningu eða beita þurfi sérstökum þvingunarúrræðum færist starfsstöð niður í C flokk. Með vísan til þess að Matvælastofnun hafi beitt kæranda þvingunarúrræðum hyggist stofnunin færa kæranda niður í þann flokk. Kæranda var veittur réttur til þess að andmæla hinni fyrirhuguðu ákvörðun og bárust andmæli frá kæranda. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 9. maí 2018, gerir stofnunin grein fyrir forsendum þess að fyrirhugað er að gera breytingar á frammistöðuflokkun kæranda. Í bréfi, dags. 18. júní 2019, upplýsir stofnunin um endanlega ákvörðun sína um breytingu á frammistöðuflokkun kæranda. Í bréfinu er m.a. vikið að málsatvikum og fram kemur að fyrir liggi að ákvörðun um stöðvun til bráðabirgða á dreifingu og markaðssetningu matvæla frá kæranda hafi verið þvingunarúrræði skv. 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli og að sú ákvörðun hafi verið tekin til þess að stöðva frekari dreifingu á matvælum sem ekki uppfylltu ákvæði laga um matvæli og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra og tryggja þannig heilnæmi matvæla á markaði. Fyrir liggi að markaðssetning í kjölfar innköllunar hafi verið skilyrt af hálfu stofnunarinnar. Með vísan til þess hafi stofnunin tekið ákvörðun um að breyta frammistöðuflokkun fyrirtækisins úr A í C. Í bréfinu var lýst hvað slík breyting hefði í för með sér varðandi fjölgun eftirlitstíma. Að mati ráðuneytisins fullnægði framangreindur rökstuðningur áskilnaði 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til fyrirliggjandi gagna málsins fær ráðuneytið ekki séð annað en að málefnalegar ástæður hafi legið að baki framangreindri ákvörðun Matvælastofnunar og stofnunin hafi veitt fullnægjandi rökstuðningin fyrir breytingu frammistöðuflokkunar.

Kærandi byggir á því í málinu að Matvælastofnun hafi ekki gætt að andmælarétti kæranda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, við töku á framangreindri bráðabirgðaákvörðun. Af bréfi Matvælastofnunar, dags. 5. febrúar 2019, fæst ráðið að stofnunin tók bráðabirgðaákvörðun um að kæranda væri óheimilt að dreifa og markaðssetja umrædd matvæli á meðan málið væri til meðferðar hjá stofnuninni. Af gögnum málsins fæst ráðið að Matvælastofnun gaf kæranda ekki kost á að andmæla bráðabirgðaákvörðun stofnunarinnar, sbr. ákvæði 30. gr. d. matvælalaga. Í ritinu Stjórnsýslulögin. Skýringarrit eftir Pál Hreinsson segir á bls. 176-177: „Loks verður að viðurkenna undantekningu frá andmælareglunni þegar nauðsyn ber til að afstýra yfirvofandi hættu án tafar. Verður þá við það að una þótt ákvörðun sé tekin enda þótt ekki veitist ráðrúm til að gefa aðila færi á að tjá sig um málið. Í slíkum tilvikum er í bestu samræmi við markmið stjórnsýslulaga að taka bráðabirgðaákvörðun til þess að afstýra hættunni en málið tekið til meðferðar á ný þar sem tekin yrði ákvörðun um það hvernig úr því skyldi leyst til frambúðar. Við þá meðferð væru skilyrði til að rannsaka málið betur og veita aðila færi á að tjá sig.“

Í málinu liggur fyrir að alvarleg LM sýking greindist í starfsstöð og afurðum kæranda en sýkingin varð til þess að einstaklingur lét lífið eftir að hafa neytt afurða frá kæranda. Á þeim tíma sem bréf stofnunarinnar, dags. 5. febrúar 2019, var sent kæranda voru afurðir hans enn á markaði þrátt fyrir að uppfylla ekki kröfur laga nr. 93/1995, um matvæli. Ráðuneytið lítur svo á að með bráðabirgðaákvörðun sem tekin var á grundvelli 30. gr. laganna, um stöðvun dreifingar og markaðssetningar umræddra matvæla hafi Matvælastofnun leitast við að afstýra yfirvofandi hættu án tafar og með vísan til þess hafi stofnunin verið undanþegin andmælareglu stjórnsýsluréttar. Þvingunarráðstöfunum stofnunarinnar lauk 19. febrúar 2019 þegar Matvælastofnun sendi tölvubréf til kæranda þar sem fram kemur að kæranda væri heimilt að setja afurðir á markað að nokkrum skilyrðum uppfylltum. Að mati ráðuneytisins var með tölvubréfinu leyst úr málinu til frambúðar hvað bráðabirgðaákvörðunina varðar.

Kærandi byggir á því að aðgerðir Matvælastofnunar dagana 4. og 5. febrúar 2019 hafi verið viðurhlutameiri en nauðsyn bar til þannig að meðalhófs hafi ekki gætt í aðgerðum stofnunarinnar. Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, skal stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun að lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Þess skal gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Af þessu leiðir að þegar stjórnvöld hafi val um fleiri en eina leið til að ná markmiði sínu, beri að velja það úrræði sem vægast sé og að gagni getur komið. Fram kemur í umsögn Matvælastofnunar að við rannsókn í tengslum við LM sýkingu bentu vísbendingar fljótlega til þess að afurðir kæranda væru sýktar. Í kjölfar sýnataka úr afurðum og starfsstöð kæranda kom í ljós að víðtæk LM sýking var fyrir hendi hjá kæranda. Auk þess kemur fram í gögnum málsins að á þessum tíma hafi rekjanleiki matvæla kæranda verið ófullnægjandi þar sem merkingar voru í ólagi og óvissa um framleiðsludagsetningar. Þá kemur fram í gögnum málsins að hinn 4. febrúar 2019 hafi stofnunin bent kæranda á ábyrgð matvælaframleiðanda til að tryggja matvælaöryggi, þ.m.t. að stöðva þyrfti dreifingu og hvernig standa ætti að innköllun. Af gögnum málsins fæst ráðið að á þessum tímapunkti uppfyllti kærandi ekki kröfur laga nr. 93/1995, um matvæli, en kærandi innkallaði ekki menguð matvæli þrátt fyrir skyldu til þess, sbr. 8. gr. c laganna. Hið lögmælta markmið Matvælastofnunar var að leitast við að tryggja matvælaöryggi í landinu og að afurðir kæranda væru í samræmi við ákvæði laga nr. 93/1995, um matvæli. Með því að vekja athygli kæranda á ábyrgð sinni og þeim úrræðum sem grípa þyrfti til í því skyni að tryggja matvælaöryggi telur ráðuneytið að stofnunin hafi valið vægasta úrræðið sem mögulega kæmi að gagni í þeirri stöðu sem upp var komin. Þá fæst ráðið af gögnum málsins að kærandi brást ekki við ábendingum stofnunarinna um að innkalla menguð matvæli og stöðva dreifingu. Hinn 5. febrúar 2019 komu fram niðurstöður greininga úr sýnum sem tekin höfðu verið úr frystum bitum sem hinn látni einstaklingur hafði neytt. Niðurstöðurnar báru með sér að LM greindist langt umfram leyfð mörk í afurðunum. Á þeim tímapunkti hafði kærandi ekki brugðist við fyrrgreindri ábendingu Matvælastofnunar um að innkalla menguð matvæli og stöðva dreifingu. Matvælastofnun tók því bráðabirgðaákvörðun um stöðvun dreifingar og markaðssetningar umræddra matvæla, sbr. 30. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli. Með vísan til framangreinds og þeirra ríku hagsmuna sem í húfi voru telur ráðuneytið að Matvælastofnun hafi ekki gengið lengra en nauðsyn bar til í því skyni að tryggja matvælaöryggi og hafi meðalhófsregla stjórnsýslulaga því ekki verið brotin í málinu.

Kærandi byggir á því að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og andmælaréttur kæranda samkvæmt 13. gr. sömu laga hafi verið brotinn þar sem stofnunin hafi þegar verið búin að taka endanlega ákvörðun um að breyta frammistöðuflokkun kæranda úr A í C áður en málið var rannsakað fyllilega og áður en gefinn hafi verið frestur til andmæla auk þess sem rökstuðningur hafi ekki verið veittur af hálfu stofnunarinnar. Líkt og að framan er rakið var kæranda veitt tækifæri til þess að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun stofnunarinnar og fær ráðuneytið ekki séð að andmælaréttur kæranda hafi verið brotinn í málinu. Þá fær ráðuneytið ekki séð af gögnum málsins að Matvælastofnun hafi upplýst fjölmiðla um að ákvörðun hafi verið tekin um að færa kæranda niður um frammistöðuflokk áður en kæranda gafst færi á að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun. Gögn málsins bera með sér að stofnunin hafi svarað spurningum um mál kæranda en upplýsingar stofnunarinnar hafi lotið að almennum upplýsingaum um verklag í slíkum málum og hugsanlegum afleiðingum. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga hafi verið fullnægt. Ráðuneytið telur þó ástæðu til að stofnunin taki til skoðunar hvort almennt sé eðlilegt að hún tjái sig um einstök mál sem eru til meðferðar hjá stofnuninni.

Kærandi vísar til þess að ákvörðun um að breyta frammistöðuflokkun kæranda fimm mánuðum eftir að tiltekinni þvingunarraðgerð á að hafa verið beitt samræmist ekki grundvallarreglum stjórnsýsluréttar og gangi m.a. gegn 9. gr. og 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um málshraða og meðalhóf. Matvælastofnun hefur vísað til þess að drátt á töku ákvörðunar um frammistöðuflokkun kæranda hafi mátt rekja til innri málefna stofnunarinnar. Ráðuneytið tekur undir röksemdir kæranda um að ákvörðun um breytta frammistöðuflokkun kæranda hafi átt að liggja fyrir fyrr en raun bar vitni í ljósi málshraðareglu stjórnsýsluréttar. Ráðuneytið beinir því til Matvælastofnunar að tryggja að í framtíðinni verði slík ákvarðanataka óháð innri málefnum stofnunarinnar og í fullu samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Sú afstaða ráðuneytisins hefur ekki áhrif á niðurstöðu þessa máls.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 18. júní 2019, um breytingu á frammistöðuflokkun kæranda úr A í C er hér með staðfest.