Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um að synja innflutningi

Mánudaginn, 16. janúar 2023 var í matvælaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Með erindi, dags. 6. febrúar 2022, kærði [X], f.h. [Y] ákvörðun Matvælastofnunar frá 17. desember 2021, um að annars vegar hafna innflutningi á trjábolum með berki frá Póllandi og hins vegar að trjábolirnir skuli endursendir eða þeim eytt. Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Krafa

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði heimilað að flytja inn þá vörusendingu sem mál þetta varðar. 

Málsatvik

Matvælastofnun barst, þann 4. nóvember 2021, tilkynning um vörusendingu nr. […] frá fyrirtæki kæranda með trjábolum með berki frá Póllandi. Með sendingunni fylgdi vörureikningur, heilbrigðisvottorð og yfirlýsing frá framleiðenda. Kærandi hugðist nýta trjábolina við rekstur á starfsemi hans, nánar tiltekið að brenna trjábolina til að kynda ofna við framleiðslu á kísilmálmi. Matvælastofnun óskaði þann 4. nóvember s.á., eftir frekari upplýsingum um vöruna, t.d. þurrkun eða efnameðhöndlun, og skýringa vegna heilbrigðisvottorðsins. Jafnframt upplýsti Matvælastofnun um að ekki yrði hægt að afgreiða erindið að svo komnu máli og að stofnunin hygðist leita eftir afstöðu hjá Skógrækt ríkisins, Náttúrufræðistofu Íslands og Umhverfisstofnun. Með tölvubréfi þann 5. nóvember óskaði Matvælastofnun eftir umsögnum frá þeim aðilum.

Þann 19. nóvember 2021 barst kæranda tölvubréf frá Matvælastofnun þar sem fram kemur að leitað hafi verið umsagnar fyrrgreindra aðila, þá hafi stofnunin haft samband við pólsk plöntuverndaryfirvöld og óskað eftir upplýsingum varðandi framkvæmd útflutningsskoðunar við útgáfu heilbrigðisvottorðs og nánari upplýsinga um uppruna sendingarinnar. Tölvubréfinu fylgdi einnig  erindi Matvælastofnunar þar sem tilkynnt var um fyrirhugaða höfnun á innflutning með vísan til 4. gr. reglugerðar nr. 189/1990, um innflutning og útflutning plantna og plöntuafurðar og 9. tl. III viðauka sömu reglugerðar. Kom jafnframt fram að Matvælastofnun  hygðist fara fram á að þeim hluta sendingar er tekur til trjábola með berki verði fargað hér á landi eða endursendur. Kæranda var veittur 10 daga frestur til andmæla. 

Í bréfi frá kæranda þann 24. nóvember 2021 óskaði kærandi eftir frekari rökstuðningi og gögnum á fyrirhugaðri ákvörðun Matvælastofnunar. Óskaði þá kærandi eftir framlengdum andmælafresti sökum skorts á rökstuðningi Matvælastofnunar.

Matvælastofnun svaraði erindi kæranda með bréfi, dags. 26. nóvember 2021, þar sem stofnunin setti fram frekari rökstuðning fyrir fyrirhugaðri ákvörðun sinni.

Þann 7. desember 2021 kom kærandi andmælum sínum á framfæri vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar Matvælastofnunar. Kærandi ítrekaði þar að hann telji að sending sú sem hér er til umfjöllunar falli undir 5. gr. reglugerðarinnar og uppfylli innflutningurinn skilyrði 6. gr. um heilbrigðisvottorð. 

Með bréfi, dags. 17. desember 2021, var kæranda tilkynnt um ákvörðun Matvælastofnunar varðandi synjun innflutnings þess hluta sendingar kæranda sem innihélt trjáboli með berki og beindi stofnunin því til kæranda að sá hluti sendingar skyldi endursendur eða honum fargað hér á landi við fyrsta hentugleika. 

Með bréfi, dags. 6. febrúar 2022, var ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 17. desember 2021, kærð til ráðuneytisins. Hinn 16. febrúar 2022 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið. Umsögn Matvælastofnunar barst 7. mars 2022. Kæranda var gefinn kostur á að veita andmæli vegna umsagnarinnar og bárust andmæli þann 30. mars 2022. Hinn 27. apríl frestaði ráðuneytið réttaráhrifum  hinnar kærðu ákvörðunar þar til úrskurður í málinu liggur fyrir. Þann 29. ágúst 2022, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar þar sem rökstutt væri nánar hvers vegna stofnunin teldi 5. gr. reglugerðar 189/1990 ekki eiga við í málinu. Umsögn Matvælastofnunar barst þann 5. september. Kæranda var upplýst um nánari umsögn Matvælastofnunar og óskaði kærandi eftir því að neyta andmælaréttar vegna umsagnar Matvælastofnunar. Ráðuneytið veitti kæranda þann andmælarétt og bárust andmæli kæranda þann 26. september 2022.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir á því að ákvörðun Matvælastofnunar, frá 17. desember 2021, standist ekki almenn viðmið varðandi túlkun laga- og reglugerðaákvæða þegar kemur að túlkun stofnunarinnar á  ákvæðum reglugerðar nr. 189/1990. Kærandi telur jafnframt að Matvælastofnun hafi brotið gegn form- og efnisreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við ákvörðun sína. Kærandi byggir á því að við meðferð málsins hjá Matvælastofnun hafi stofnunin brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, meðalhófsreglu 12. gr. laganna sem og meginreglunni um misbeitingu valds við val á leið til úrlausnar máls. Kærandi telur að Matvælastofnun hafi brotið gegn EES-samningnum en umrædd vara fellur undir vöruhugtak EES-samningsins og ber að njóta full frelsis á grundvelli fjórfrelsis EES-samningsins. 

Kærandi vísar til þess að af efni reglugerðar nr. 189/1990 megi ráða að hún geri ráð fyrir því að tvær reglur gildi um innflutning plantna og trjáa hér á landi. Annars vegar reglu sem bannar innflutning tiltekinna tegunda og hins vegar reglu sem heimilar innflutning tiltekinna tegunda ef heilbrigðisvottorð er til staðar. Hvað varðar fyrri regluna þá segi í 4. gr. reglugerðarinnar, sem ber yfirskriftina innflutningsbann, að bann gildi um innflutning tiltekinna tegunda með tilgreindum skaðvöldum og ákveðnum tegundum jarðvegs sem vísað er til í I., III. og IV viðauka reglugerðarinnar. Falli innflutningsvara ekki undir þá upptalningu sem þar er tilgreind sé innflutningur hennar heimill skv. 5. gr. reglugerðarinnar að gættum skilyrðum um heilbrigðisvottorð.

Kærandi rekur að trjáviður með berki sé sérstaklega tilgreindur í 5. gr. reglugerðarinnar sem vara sem heimilt er að flytja inn til landsins að því gefnu að heilbrigðisvottorð fylgi með. Samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar skuli útgefið vottorð vera staðfesting þess að sending uppfylli þær kröfur sem gerðar eru hér á landi til plöntuheilbrigðis. Í ákvæðinu sé kveðið á um að þau skuli gefin út og undirrituð af þeim opinbera aðila í ræktunarlandinu, sem hafi eftirlit með plöntusjúkdómum. Vottorðið skuli vera á því formi sem gefið er í hinum alþjóðlegu sáttmála um plöntuvernd (IPPC/FAO) eða sambærilegu formi. Jafnframt sé kveðið á um að útgáfa vottorðs skuli vera staðfesting þess, að sendingin uppfylli þær kröfur sem gerðar séu hér á landi til plöntuheilbrigðis. Kærandi vísar jafnframt til þess að samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar sé Matvælastofnun heimilt að skoða sendingar og taka sýni til nánari skoðunar. Komi í ljós við skoðun að sending uppfylli ekki ákvæði reglugerðarinnar, skuli innflytjanda og tollyfirvöldum tilkynnt þar um og Matvælastofnun ákveði hvort sendingin skuli endursend eða henni eytt hér á landi. Kærandi vísar til þess að engin eiginleg skoðun hafi átt sér stað af hálfu Matvælastofnunar. Kærandi telur að sú vörusending sem mál þetta varðar falli undir 5. gr. reglugerðarinnar og að áskilnaði 6. gr. reglugerðarinnar um heilbrigðisvottorð sé fullnægt. Beri því að heimila innflutning umræddrar vörusendingar.

Kærandi hafnar lögskýringu Matvælastofnunar á ákvæðum reglugerðar nr. 189/1990 en í raun feli slík skýring í sér að nær engar líkur séu á því að planta fái leyfi til innflutnings, þrátt fyrir að vera „tré með berki“ í skilningi 5. gr. reglugerðarinnar og að heilbrigðisvottorð sé til staðar. Kærandi vísar jafnframt til þess að enga skilgreiningu er að finna í reglugerðinni um hvað teljist vera „villt planta“ eða „víðavangur“ en kærandi telur að ekki sé hægt að fella trjáboli með berki úr nytjaskógum í Póllandi, sem reglulega séu nytjaðir, undir bannreglu 4. gr. reglugerðarinnar. Kærandi rekur að í svörum pólskra yfirvalda hafi komið fram að umræddir trjábolir séu ræktaðir í skóglendi sem ræktað sé sérstaklega og tré felld þar með reglubundið (e. „commercally used forest, wood is harvested regularly“). Getur því kærandi ekki fallist á túlkun Matvælastofnunar að umrædd vara geti fallið undir „villtar plöntur sem safnað hefur verið á víðavangi“.

Kærandi byggir á því að Matvælastofnun hafi brotið gegn form- og efnisreglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins hjá stofnuninni. Kærandi telur að Matvælastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Vísar þar kærandi til 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem kveðið er á um að stjórnvaldi beri að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Kærandi telur að Matvælastofnun hafi ekki upplýst kæranda nægjanlega vel til að unnt væri að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Vísar þá kærandi til athugasemda með 10. gr. þess frumvarps sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, þar sem fram kemur að „Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“ Kærandi telur að í ljósi þess hversu íþyngjandi hin kærða ákvörðun er sé ljóst að sú rannsókn liggur að baki ákvörðuninni sé verulega ábótavant. Í því sambandi vísar kærandi til þess að rökstuðningur og rannsókn Matvælastofnunar virðist takmörkuð við að meta uppruna trjábolanna og afla afstöðu annarra stofnana og stjórnvalda.

Kærandi vísar til 3. gr. reglugerðarinnar, en samkvæmt ákvæðinu er Matvælastofnun eingöngu heimilt að kveða á um endursendingu eða eyðingu sendingar sé staðreynt við skoðun, m.a. með sýnatöku, að ákvæði reglugerðarinnar séu ekki uppfyllt. Gerð sé krafa um skoðun „...á plöntusendingum, hvort sem er í flutningstækjum, á geymslusvæði farmflytjanda eða hjá innflytjanda [vöru]...“ og heimilt sé að taka sýni í þessu skyni. Ekki er gert ráð fyrir því að vörusending sé endursend eða henni eytt nema að slík skoðun hafi farið fram. Telur því kærandi ljóst að Matvælastofnun hafi ekki sinn rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti en gera verði ríkar kröfur til rannsóknarskyldu stjórnvalda þegar grundvöllur ákvörðunar hennar byggir á óljósri og matskenndri reglu. Jafnframt vísar kærandi til þess að í kröfu sinni um eyðingu vörusendingarinnar, vísi Matvælastofnun ekki í tiltekið ákvæði reglugerðarinnar. Kærandi telur jafnframt að ákvörðun stofnunarinnar byggist á huglægu mati en réttara hefði verið að taka sýni úr vörusendingunni og telur kærandi að Matvælastofnun hafi þar með brotið gegn meginreglunni um misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Kærandi telur ennfremur að stjórnsýsla Matvælastofnunar brjóti gegn skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Kærandi telur að MAST hafi brotið gegn þeim skuldbindingum þegar stofnunin tók ekkert tillit til heilbrigðisvottorðs og upplýsinga frá pólskum stjórnvöldum.

Kærandi telur jafnframt að brotið hafi verið gegn fjárfestingasamningi [Y] en í gildi sé fjárfestingasamningur milli kæranda og íslenska ríkisins. Vísar kærandi til þess að samkvæmt samningnum njóti kærandi sérstakra réttinda að lögum vegna fjárfestingar sinnar hér á landi. Í því felist að sú skylda hvíli á íslenskum stjórnvöldum í réttarframkvæmd, að því marki sem laga- og reglugerðarákvæði veita þeim svigrúm til, að tryggja að engar ráðstafanir verði gerðar sem takmarki að hafa neikvæð áhrif á framkvæmd verkefnisins að [Z].

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun vísar til þess að ákvörðun stofnunarinnar sé tekin með hliðsjón af því regluverki sem sett hefur verið. Mikilvægt sé að hafa í huga að þær sérstöku aðstæður sem séu til staðar hérlendis. Einangrun landsins hafi gert það að verkum að plöntuflóran hérlendis hefur þróast með einstökum hætti og fyrir vikið sé hún viðkvæmari en ella fyrir ytri áhrifum og nýjum skaðvöldum sem geta haft neikvæð áhrif. Skaðvaldar geti auðveldlega borist með plöntum og afurðum þeirra og sé hættan mest í þeim tilvikum þar sem viður sé enn með berki við innflutninginn. Taki ákvarðanir um innflutning plantna og plöntuafurða því eðli málsins samkvæmt hliðsjón af þessari grundvallar forsendu. Verði túlkun regluverksins því sömuleiðis að taka mið af þessum tilgangi löggjafans og telur stofnunin að mat á ákvörðuninni verði að velja þá lögskýringu sem hindrar að til landsins berist skaðvaldar sem geti haft í för með sér alvarlegar skaðlegar afleiðingar fyrir innlenda flóru.

Ákvörðun Matvælastofnunar frá 17. desember 2021 byggi á því að trjáviður sá sem kæran lýtur að falli undir c. lið 4. gr. reglugerðar nr. 189/1990, þ.e. að um sé að ræða villtar plöntur sem safnað hefur verið á víðavangi, sbr. 9. tl. III viðauka reglugerðarinnar. Telur Matvælastofnun að óumdeilt sé að innflutningur á trjábolum með berki sé bannaður ef slíkir bolir séu af villtum plöntum sem safnað er á víðavangi. Breyti þar engu um þótt slíkum trjábolum fylgi heilbrigðisvottorð, enda sé bannið fortakslaust. Annað gildi þegar að slíkir trjábolir komi úr skipulagðri ræktun, þ.e. ræktun sem á sér stað þar sem eitthvert innra eftirlit eða vöktun ræktenda er viðhaft með ræktuninni og/eða varnarefnum er beitt með skipulögðum hætti. Í slíkum tilvikum sé innflutningur heimilaður ef víðhlítandi heilbrigðisvottorð fylgir trjábolunum, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt ákvæðinu er útgáfa heilbrigðisvottorðs staðfesting á því að viðkomandi sending uppfylli þær kröfur sem gerðar séu hérlendis til plöntuheilbrigðis. Sé heilbrigðisvottorðið sem fylgdi sendingunni þannig einungis yfirlýsing þarlendra yfirvalda um að varan uppfylli innflutningskröfur að þeirra mati.

Matvælastofnun vísar til þess að með villtum plöntum sem safnað er á víðavangi sé að mati stofnunarinnar átt við óáreitta ræktun í náttúrunni sem fari fram án stýrðra aðstæðna, þ.m.t. í þeim tilvikum þar sem tré séu ræktuð um margra ára skeið í nytjaskógum þar sem ekki sé hægt að starfrækja reglubundið eftirlit eða stýra ræktunaraðstæðum. Geti því trjábolir sem komi úr umfangsmikilli ræktun nytjaskóga á stórum landsvæðum ekki fallið undir hugtakið „stýrð framleiðsla“ enda sé ekki um að ræða hefðbundið eftirlit ræktenda né sé viðhöfð sérstök stjórn á því hvað annað vex eða dafnar í slíkum skógum. Þá sé í slíkum tilvikum ekki vitneskja um hvort og þá hvaða bakteríur, veirur og/eða aðrir skaðvaldar svo sem sveppir og skordýr geti leynst í skóginum eða einstökum plöntum.

Matvælastofnun vísar til þess að sýnitaka og mat á þeim trjábolum sem kærandi hygðist flytja inn til landsins sé bæði erfið og óljóst hvernig eigi að framkvæma hana. Ekki sé til eitt „skaðvaldapróf“ sem nái til allra skordýra, veira, baktería og sveppa sem nauðsynleg er til að rannsaka trjábolina, til þess séu skaðvaldarnir einfaldlega of margir og fjölbreyttir. Af þeim sökum sé löggjöfin sett upp með þeim hætti að hún banni innflutning á tilteknum plöntum og afurðum þeirra, þannig að ekki þurfi að koma til handahófskenndra ákvarðana og sýnitaka við innflutning plantna þegar mikil hætta er á að innflutningur kunni að leiða til þess að skaðvaldar berist til landsins með ófyrirsjáanlegum afleiðingum. Matvælastofnun vísar til þess að gengið hafi verið eins langt og mögulegt væri að rannsókn málsins, þ.m.t. að leita umsagna sérfróðra aðila, afla upplýsinga um uppruna trjábolana og taka afstöðu til innflutnings á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Markmið innflutningsbanns trjábola með berki sé að hindra að skaðvaldar berist til landsins þar sem ekki væri hægt að útiloka að skaðvaldar bærust til landsins með innflutningi trjábolanna hafði að stofnunin engin önnur úrræði en að hafna innflutningnum. Telur því stofnunin að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi verið uppfyllt.

Matvælastofnun vísar til þess að löggjöf um plöntuheilbrigði falli utan gildissvið EES-samningsins og ákvæði sem varða plöntuheilbrigði gildi því ekki að því er varðar EFTA-ríkin. Hafi íslenska ríkið heimildir til að banna innflutning á plöntum og afurðum þeirra til að hindra að skaðvaldar berist til landsins.

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar

Kærandi vísar til þess að Matvælastofnun fjalli ekki efnislega um 3. gr. reglugerðar nr. 189/1990 en kærandi telur ljóst að 2 og 3 mgr. 3. gr. reglugerðarinnar sé forsenda þess að Matvælastofnun sé heimilt að synja um innflutning tiltekinnar sendingar sé að framkvæmd hafi verið raunveruleg skoðun á viðkomandi sendingu. Hafi reglugerðin ekki að geyma aðrar heimildir til höfnunar innflutnings eða eyðingar vöru. Kærandi ítrekar jafnframt að líta beri til 6. gr. reglugerðarinnar þar sem kveðið er á um heilbrigðisvottorð og að útgáfa vottorðs skuli vera staðfesting þess, að sendingin uppfylli þær kröfur sem gerðar eru hér á landi til plöntuheilbrigðis. Kærandi vísar til þess að sé vottorð gefið út í samræmi við ákvæðið beri Matvælastofnun að taka það gilt og einungis sé heimilt að hafna vottorði í tilteknum tilvikum, vísar þar kærandi til 3. og 4. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar.

Kærandi vísar til þess að nauðsynlegt sé að árétta hvernig viðaukar reglugerðar nr. 189/1990 eru byggðir upp. Vísar kærandi til viðauka I þar sem tilgreindir eru tilteknir skaðvaldar (m.a. veirur, bakteríur, skordýr og ormar) sem bannað er að flytja til Íslands og nefndar eru helstu hýsliplöntur þeirra. Í viðauka II eru tilgreindir skaðvaldar sem einungis mega vera í óverulegum mæli í plöntum sem fluttar eru inn (m.a. veirur, bakteríur, skordýr, ormar og sveppir). Í viðauka III eru svo tilteknar ákveðnar plöntur sem sæta innflutningsbanni. Allar þær trjátegundir sem nefndar eru sérstaklega í þessum viðauka eru jafnframt tilgreindar sem hýslar í viðauka I. Kærandi vísar til þess að við lögskýringu hljóti að þurfa að horfa til samspils þessara viðauka við mat á innflutningsbanni, sbr. þau viðurkenndu lögskýringarsjónarmið að texti laga- og reglugerða skuli skýrður heildstætt og að samræmis skuli gætt þegar þess er kostur. Kærandi telur ljóst að ástæðan fyrir því að þessar tegundir sæta banni skv. III. viðauka sé eðli máls samkvæmt sú að þær séu hýslar fyrir þekkta skaðvalda skv. I. viðauka. Kærandi vísar til þess að tegundin Fagus spec (beyki) sem er tegund umræddra trjábola, sé ekki tilgreindir í viðauka III.

Kærandi vísar til þess að engin skilgreining sé á því í reglugerðinni hvað teljist vera „villt planta“ sem safnað hefur verið „á víðavangi“. Hins vegar sé hugtakið „trjáviður með berki“ skilgreint í 2. gr. reglugerðarinnar. Þá sé það mat Matvælastofnunar að innflutningur trjábola með berki sé fortakslaust bannaður skv. reglugerðinni. Kærandi bendir á að sú afstaða stofnunarinnar eigi sér enga stoð í reglugerð nr. 189/1990 þar sem trjáviður með berki sé sérstaklega tiltekinn sem vara sem heimiluð er til innflutnings séu tilgreindar kröfur uppfylltar.

Kærandi mótmælir heimfærslu Matvælastofnunar á hugtakinu „villtar plöntur“ og þeim efnisatriðum sem lög eru til grundvallar í umsögn stofnunarinnar en vísar kærandi þá til orðalagsins „skipulögð ræktun“ og „stýrð framleiðsla“ sem hvergi koma fram sem skilgreind hugtök sem skilyrði fyrir innflutningi 5. gr. reglugerðarinnar. Kærandi vísar til þess að pólsk yfirvöld líti ekki á umrædda vörusendingu sem „villtar plöntur af víðavangi“ í svörum pólskra yfirvalda til Matvælastofnunar kemur eftirfarandi fram: „The wood that was shipped to you came from commercially used forest (wood is harvested regularly). The area that from which it came is not included in a protected area. In this situation, I would like to clarify whether you will require additional declaration when exporting wood from Poland in the future?“

Kærandi telur að stjórnsýsla Matvælastofnunar brjóti gegn lögmætisreglu íslensks stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar. Af lögmætisreglunni leiði m.a. að þær ákvarðanir stjórnvalda, sem íþyngjandi eru fyrir aðila, verði að eiga sér stoð í lögum eða reglum settum á grundvelli þeirra. Ótækt sé að stjórnvöld byggi niðurstöðu máls m.a. á hugtökum sem ekki koma fram í viðhlítandi reglum eða áskilji sér frjálst mat á ákvæðum sem sé ekki matskennd, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar. Að mati kærandi skipti miklu máli að lagaheimildir, sem veita stjórnvöldum heimild til að íþyngja borgurunum, séu ótvíræðar og skýrar að efni til og að beiting þeirra gangi ekki lengra en nauðsyn ber til. Við slíka lögskýringu sé almennt á því byggt að þeim mun tilfinningalegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirra lagaheimildar sem ákvörðunin er byggð á.

Kærandi telur að ógjörningur sé að sjá af lestri reglugerðar nr. 189/1990 að innflutningur vöru kæranda, sem komi úr skóglendi sem nytjaður er reglulega og kerfisbundið, sé óheimill og falli undir viðauka III þar sem listaður eru upp tilteknar tegundir trjáa sem óheimilt er að flytja inn, en tegundin Fagus Spec (beyki) er ekki þar á meðal. Kærandi hafði því réttmætar væntingar til þess að innflutningur vörunnar væri heimill gegn því að heilbrigðisvottorð fylgdi vörusendingu hans.

Nánari rökstuðningur Matvælastofnunar

Matvælastofnun vísar til þess að mikilvægt sé að við túlkun á regluverkinu sé horft til tilgangs laga nr. 51/1981, um varnir gegn sjúkdómum og meindýrum á plöntum, og reglugerðar nr. 189/1990 og að reglunum sé beitt svo að þær nái tilgangi sínum. Matvælastofnun og forverar stofnunarinnar hafi í störfum sínum um áratuga skeið hafnað innflutningi á plöntum og plöntuafurðum sem vísað er til í viðauka III með reglugerðarinnar. Hafi það verið gert með hliðsjón af þessum sjónarmiðum.

Stofnunin vísar einnig til 2. gr. reglugerðarinnar þar sem kveðið er á um orðskýringar, en þar sé orðið planta skilgreind með svohljóðandi hætti: „Lifandi jurtir og viðarplöntur svo og lifandi hlutar þeirra og vefur, einnig trjáviður sé við harm [sic] áfastur börkur. Með lifandi plöntuhlutum er m.a. átt við ávexti, grænmeti, rótar­- og stöngulhnýði, lauka, jarðstöngla, afskorin blóm, felld tré með greinum, trjágreinar og plöntuvef í vefjaræktun. Þar með er einnig átt við jarðveg eða annað ræktunarefni er kann að loða við eða fylgja plöntunni sem og umbúðir og umbúðarefni er umlykja hana í flutningi. Reglugerð þessi tekur ekki til djúpfrystra plöntuhluta né heldur til fræs, sem ekki er ætlað til sáningar.“ Að mati Matvælastofnunar telst því trjáviður með áföstum berki, þ.m.t. trjábolir þeir er kæran lýtur að, til plantna. Hugtakið planta sé þannig skilgreint með víðtækum hætti og sé ætlað að ná yfir vef plantna og trjávið sé við hann áfastur börkur. Að mati Matvælastofnunar verði að horfa til þess að skaðvaldar geti auðveldlega borist með plöntum og afurðum þeirra og mest sé hættan í þeim tilvikum þar sem viður sé enn með berki við innflutninginn. Því það sé einna helst í og undir trjáberkinum sem skaðvaldar leynast. Það sé á þeim grunni sem sömu innflutningsreglur gilda um trjáboli með áföstum beri og lifandi plöntur.

Matvælastofnun vísar til þess að almenna reglan sé að innflutningur plantna og plöntuafurða sé heimill hérlendis að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar, þ.e. að með sendingum fylgi heilbrigðisvottorð, sem uppfylli skilyrði 6. gr. reglugerðarinnar. Vottorðið sé gefið út til staðfestingar þess að sending uppfylli kröfur sem gerðar séu hér á landi til plöntuheilbrigðis. Ljóst sé að mati stofnunarinnar að sendingin uppfyllir ekki þær kröfur.

Til að ná fram tilgangi regluverksins hafi verið sett fortakslaust innflutningsbann á ákveðnar tegundir plantna og plöntuafurða, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt c. lið 1. mgr. 4. gr. sé óheimilt að flytja til landsins plöntur sem taldar eru upp í viðauka III. Í viðaukanum eru taldar upp nokkrar tilteknar tegundir af plöntum. Jafnframt sé innflutningsbann á tveimur almennum flokkum, þ.e. annars vegar á plöntum með rót af gúrku, papriku, tómötum og salati og hins vegar bann við innflutningi á villtum plöntum sem safnað hefur verið á víðavangi. Með hliðsjón af orðskýringu á hugtakinu planta falla að mati stofnunarinnar trjábolir með berki undir innflutningsbannið svo framarlega að þeir séu af villtum plöntum sem safnað hefur verið á víðavangi.

Matvælastofnun vísar til þess að trjáviður með berki geti fallið til með ýmiskonar hætti. Hann geti fallið til með söfnun á villtum plöntum á víðavangi. Trjáviðurinn geti líka t.d. fallið til með söfnun á plöntum sem koma úr stýrðri framleiðslu, þ.e. ræktun sem á sér stað þar sem eitthvert innra eftirlit eða vöktun ræktenda sé viðhaft með ræktuninni og/eða varnarefnum sé beitt með skipulögðum hætti. Í slíkum tilvikum sé ekki um að ræða villtar plöntur sem safnað hefur verið á víðavangi. Við veitingu 5. gr. verði þannig að mati Matvælastofnunar að gera skýran greinarmun á þeim plöntum og plöntuafurðum sem almennt sé heimilað að flytja inn með heilbrigðisvottorði og þeim plöntum og afurðum sem innflutningsbann skv. 4. gr. reglugerðar nr. 189/1990 sé ætlað að ná til.

Matvælastofnun tekur fram að í 5. gr. segi að innflutningur á plöntum og öðrum vörum, þ.m.t. trjáviði með berki sbr. e lið, sé því aðeins heimilaður að sendingunni fylgi heilbrigðisvottorð. Matvælastofnun telur einsýnt að hér sé átt við allan annan trjávið með berki en þann sem kveðið er á um í c lið, 1. mgr. 4. gr. Ella væri innflutningsbann við villtum plöntum sem safnað er saman á víðagangi, sbr. c liður 4. gr., og ætlað er að tryggja að ekki berist skaðvaldar til landsins til lítils.

Matvælastofnun vísar til þess að regluverkið kveði þannig á um fortakslaust bann við innflutningi á trjáviði með berki í þeim tilvikum þar sem um sé að ræða trjáboli með berki sem koma af villtum plöntum sem safnað hefur verið á víðavangi. Málið horfi hins vegar öðruvísi við þegar um er að ræða trjávið með berki sem komi af öllum öðrum plöntum, s.s. trjáviður með berki sem kemur úr stýrðri framleiðslu. Í slíkum tilvikum sé innflutningur heimilaður ef viðhlítandi heilbrigðisvottorð fylgir trjábolunum, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar.

Matvælastofnu vísar til þess að hér eigi við um sömu sjónarmið hvað varðar innflutning á lifandi plöntum. Vísar þá stofnunin til a. liðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar þar sem kveðið er á um að innflutningur á plöntum með rót að plöntuhlutar s.s. græðlingar, laukar, stöngul- og rótarhýði o.fl. sem ætlunin er að rækta og rækta áfram sé heimilaður ef sendingunni fylgi heilbrigðisvottorð. Þrátt fyrir að opnað sé fyrir innflutning á plöntum með þessum hætti, nái heimildin ekki til þeirra plantna sem listuð eru upp í viðauka III, sbr. c. lið 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Matvælastofnun tekur sem dæmi innflutning á birkiplöntum, innflutningur sem sé bannaður skv. 2. tl. viðauka III. Bannið sé fortakslaust og því komi aldrei til álita að beita ákvæði 5. gr. varðandi slíkan innflutning. Innflutningsbeiðni vegna sendingar af birkiplöntum yrði því hafnað burt séð frá þvi hvort sendingunni fylgi heilbrigðisvottorð eður ei. Með öðrum orðum þá telji Matvælastofnun að 5. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við um þau tilvik þar sem verið sé að flytja plöntur sem taldar eru upp í c. lið 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar og búið sé að leggja á sérstakt bann við innflutningi.

Athugasemdir kærand við nánari rökstuðning Matvælastofnunar

Kærandi vísar til þess að Matvælastofnun byggi nær eingöngu á matskenndri bannreglu og sé óumdeilt að lagaheimildir, sem veiti stjórnvöldum heimild til að íþyngja borgurunum, séu skýrar og ótvíræðar að efni til og að beiting þeirra gangi ekki lengra en nauðsyn beri til. Almennt sé gerður áskilnaður um skýra lagaheimild til að skerða þau réttindi aðila sem njóta verndar mannréttindakafla stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Kærandi byggir á því að umrædd vörusending sé eign hans og falli undir eignarréttarákvæði stjórnarskrár. Allan vafa í því máli sem hér sé til meðferðar og líti m.a. að upptöku eigna hans beri að skýra kæranda í hag og eftir atvikum þröngt.

Kærandi mótmælir því sjónarmiði Matvælastofnunar um að vörusendingin hafi ekki uppfyllt kröfur 5. og 6. gr. reglugerðarinnar. Ákvæði e. liðar 5. gr. reglugerðar nr. 189/1990 er að mati kæranda skýrt um það að innflutningur trjábola með berki sé heimill, fylgi sendingu heilbrigðisvottorð. Í annan stað er að mati kæranda 6. gr. reglugerðarinnar skýrt ákvæði um að útgefið heilbrigðisvottorð sé staðfesting á því að sendingin uppfylli þær kröfur sem gerðar eru hér á landi til plöntuheilbrigðis og ber Matvælastofnun að taka slíkt vottorð gilt. Kærandi vísar jafnframt til þess að við útgáfu vottorðsins hafi pólsk yfirvöld staðfest að sendingin feli hvorki í sér neina þá skaðvalda sem taldir eru upp í viðaukum við reglugerðina og uppfylli jafnframt aðrar kröfur hennar, sbr. eftirfarandi: „Each commodity is subjected to a phytosanitary inspection before a phytosanitary certificate is issued. Item 10 on the phytosanitary certificate certifies that the product meets the requirements of the country of destination and is free of pests.“

Kærandi vísar til þess að það sé engin skilgreining á því í reglugerðinni hvað teljist vera „villt planta“ sem safnað hefur verið „á víðavangi“, hins vegar sé hugtakið „trjáviður með berki“ skilgreint sérstaklega í 2. gr. reglugerðarinnar og er heimilt að flytja þá vöru inn á grundvelli heimildar 5. gr. reglugerðarinnar. Kærandi vísar til afstöðu pólskra yfirvalda þar sem þau staðfesta að vörusendingin komi úr nytjaskógum sem nytjaður sé reglulega og kerfisbundið. Kærandi telur ljóst að pólsk yfirvöld líti ekki svo á að trjábolirnir teljist vera villt planta sem safnað sé á víðavangi. Sé það bæði staðfest í svörum þeirra svo og með útgáfu heilbrigðisvottorðs þar sem staðfest er að sendingin uppfylli hérlendar kröfur. Kærandi vísar til þess að ef pólsk yfirvöld teldu að trjábolirnir teldust „villt planta“ sem safnað hefur verið „á víðavangi“ hefðu þau ekki gefið út heilbrigðisvottorð það sem lá til grundvallar sendingarinnar. 

Kærandi vísar jafnframt til þess að c. liður 4. gr. reglugerðarinnar víki hvergi að trjáviði með berki eins og Matvælastofnun vísar til, þá geri viðauki III það ekki heldur. Kærandi byggir á því að ef ætlunin hefði verið að undanskilja trjávið með berki í einhverjum tilvikum hefði þurft að gera það með beinni tilvísun til viðauka III með sambærilegum hætti og gert er í d. lið 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt þeim lið sé innflutningur á tilteknum barrtrjám ekki heimill, jafnvel þótt heilbrigðisvottorð fylgi, enda vísi hann sérstaklega til bannákvæðis viðauka III. Sú aðstaða sé hins vegar ekki fyrir hendi varðandi trjávið með berki skv. e. lið 5. gr. heldur sé slíkur innflutningur heimill ef heilbrigðisvottorð fylgi.

Forsendur og niðurstaða

Það málefni sem hér er til úrlausnar er hvort ákvörðun Matvælastofnunar frá 17. desember 2021, þess efnis, að annars vegar hafna innflutningi á trjábolum með berki frá Póllandi, sem bárust með  vörusendingu nr. […], og hins vegar að trjábolirnir skuli endursendir eða þeim eytt,

eigi stoð í reglugerð nr. 189/1990, um innflutning og útflutning plantna og plöntuafurðar. Nánar tiltekið er deilt um hvort túlkun stofnunarinnar á 4. gr. reglugerðarinnar, sbr. 9. tl. III viðauka hennar standist, en stofnunin byggir á því að þeir trjábolir sem um er deilt séu villtar plöntur sem safnað hafi verið á víðavangi. Matvælastofnun vísar til þess að ákvörðun stofnunarinnar sé tekin með hliðsjón af því regluverki sem sett hefur verið. Mikilvægt sé að hafa í huga að þær sérstöku aðstæður sem séu til staðar hérlendis. Einangrun landsins hafi gert það að verkum að plöntuflóran hérlendis hefur þróast með einstökum hætti og fyrir vikið sé hún viðkvæmari en ella fyrir ytri áhrifum og nýjum skaðvöldum sem geta haft neikvæð áhrif. Skaðvaldar geti auðveldlega borist með plöntum og afurðum þeirra og sé hættan mest í þeim tilvikum þar sem viður sé enn með berki við innflutninginn. Taki ákvarðanir um innflutning plantna og plöntuafurða því eðli málsins samkvæmt hliðsjón af þessari grundvallarforsendu. Verði túlkun regluverksins því sömuleiðis að taka mið af þessum tilgangi löggjafans og telur stofnunin að við mat á ákvörðuninni verði að velja þá lögskýringu sem hindrar að til landsins berist skaðvaldar sem geti haft í för með sér alvarlegar skaðlegar afleiðingar fyrir innlenda flóru.

Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar standist ekki almenn viðmið varðandi túlkun laga- og reglugerðaákvæða þegar kemur að túlkun stofnunarinnar á ákvæðum reglugerðar nr. 189/1990. Kærandi vísar til þess að af efni reglugerðar nr. 189/1990 megi ráða að hún geri ráð fyrir því að tvær reglur gildi um innflutning plantna og trjáa hér á landi. Annars vegar reglu sem bannar innflutning tiltekinna tegunda og hins vegar reglu sem heimilar innflutning tiltekinna tegunda ef heilbrigðisvottorð er til staðar. Hvað varðar fyrri regluna þá segi í 4. gr. reglugerðarinnar, sem ber yfirskriftina innflutningsbann, að bann gildi um innflutning tiltekinna tegunda með tilgreindum skaðvöldum og ákveðnum tegundum jarðvegs sem vísað er til í I., III. og IV viðauka reglugerðarinnar. Falli innflutningsvara ekki undir þá upptalningu sem þar er tilgreind sé innflutningur hennar heimill skv. 5. gr. reglugerðarinnar að gættum skilyrðum um heilbrigðisvottorð. Kærandi rekur að trjáviður með berki sé sérstaklega tilgreindur í 5. gr. reglugerðarinnar sem vara sem heimilt er að flytja inn til landsins að því gefnu að heilbrigðisvottorð fylgi með. Samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar skuli útgefið vottorð vera staðfesting þess að sending uppfylli þær kröfur sem gerðar eru hér á landi til plöntuheilbrigðis. Kærandi vísar jafnframt til þess að enga skilgreiningu sé að finna í reglugerðinni um hvað teljist vera „villt planta“ eða „víðavangur“ en kærandi telur að ekki sé hægt að fella trjáboli með berki úr nytjaskógum í Póllandi, sem reglulega séu nytjaðir, undir bannreglu 4. gr. reglugerðarinnar. Kærandi rekur að í svörum pólskra yfirvalda hafi komið fram að umræddir trjábolir séu ræktaðir í skóglendi sem ræktað sé sérstaklega og tré felld þar reglubundið (e. „commercally used forest, wood is harvested regularly“). Mótmælir því kærandi þeirri túlkun Matvælastofnunar að umrædd vara geti fallið undir „villtar plöntur sem safnað hefur verið á víðavangi“.

Kærandi byggir jafnframt á því að Matvælastofnun hafi brotið gegn form- og efnisreglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins hjá stofnuninni. Kærandi telur að Matvælastofnun hafi ekki upplýst kæranda nægjanlega vel til að unnt væri að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Vísar þá kærandi til athugasemda með 10. gr. þess frumvarps sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, þar sem fram kemur að „Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“ Kærandi telur að í ljósi þess hversu íþyngjandi hin kærða ákvörðun er sé ljóst að sú rannsókn sem liggi að baki ákvörðuninni sé verulega ábótavant. Í því sambandi vísar kærandi til þess að rökstuðningur og rannsókn Matvælastofnunar virðist takmörkuð við að meta uppruna trjábolanna og afla afstöðu annarra stofnana og stjórnvalda.

Kærandi vísar til 3. gr. reglugerðarinnar, en samkvæmt ákvæðinu er Matvælastofnun eingöngu heimilt að kveða á um endursendingu eða eyðingu sendingar sé staðreynt við skoðun, m.a. með sýnatöku, að ákvæði reglugerðarinnar séu ekki uppfyllt. Telur því kærandi ljóst að Matvælastofnun hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti en gera verði ríkar kröfur til rannsóknarskyldu stjórnvalda þegar grundvöllur ákvörðunar hennar byggir á óljósri og matskenndri reglu. Jafnframt vísar kærandi til þess að í kröfu sinni um eyðingu vörusendingarinnar, vísi Matvælastofnun ekki í tiltekið ákvæði reglugerðarinnar. Kærandi telur jafnframt að ákvörðun stofnunarinnar byggist á huglægu mati en réttara hefði verið að taka sýni úr vörusendingunni og telur kærandi að Matvælastofnun hafi þar með brotið gegn meginreglunni um misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Ráðuneytið telur að ákvörðun Matvælastofnunar sem byggir á rúmri tilgangsskýringu ákvæða reglugerðar nr. 189/1990, um innflutning og útflutning plantna og plöntuafurðar, fái ekki staðist. Ráðuneytið fellst á þá röksemd kæranda að ríkar kröfur þurfi að gera til skýrleika réttarheimilda sem fela í sér takmörkun á réttindum borgaranna og að gera þurfi miklar kröfur til meðferðar og stjórnsýslu mála sem leiða til þeirrar niðurstöðu. Eins og málum er háttað hér verður að ætla að til að vikið verði frá þeirri meginreglu sem sett er fram í afdráttarlaust ákvæði 5. gr. reglugerðarinnar, sem heimilar innflutning á trjáviði með berki, þurfi að vera unnt að fella slíkt undir bann 4. gr. reglugerðarinnar með afdráttarlausum hætti. Fyrir liggur vottorð þar til bærra yfirvalda í innflutningslandinu Póllandi sbr. ákvæði 6. gr. reglugerðarinnar. Ekkert hefur fram komið við meðferð málsins sem styður að umrætt vottorð uppfylli ekki þær kröfur sem til þess eru gerðar. Þvert á móti liggur fyrir yfirlýsing yfirvalda í Póllandi þess efnis að þau líti ekki svo á að hinir umdeildu trjábolir teljist villtar plöntur sem safnað hafi verið á víðavangi.

Með vísan til alls framangreinds er hin kærða ákvörðun því felld úr gildi og lagt fyrir Matvælastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 17. desember 2021, um að hafna innflutningi á trjábolum með berki frá Póllandi, og jafnframt að þeir skyldu endursendir eða þeim eytt, er hér með felld úr gildi og Matvælastofnun gert að taka málið til meðferðar að nýju.