Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um höfnun á innflutningsleyfi fyrir hænsnastofn.

18. janúar 2024, var í matvælaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Þann 20. mars 2023 barst ráðuneytinu erindi frá [A] (hér eftir kærandi) þar sem kærð er ákvörðun Matvælastofnunar um höfnun á umsókn kæranda um innflutningsleyfi fyrir tvo hænsnastofna, sem henta fyrir smábúskap sem og bakgarðshænur í þéttbýli.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Kröfur

Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar verði felld úr gildi og honum veitt umbeðið leyfi til innflutnings. 

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í stjórnsýslukæru. Þar segir að þann 27. apríl 2022 hafi kærandi sótt um innflutningsleyfi hjá Matvælastofnun til þess að flytja inn 60 frjó hænsnaegg frá norska genabankanum, í þeim tilgangi að koma á fót litlu ræktunarbúi og selja hænur af þeim hænsnastofni til þeirra sem hafa áhuga á að stunda smábúskap og halda bakgarðshænur sem gæludýr og til eigin eggja- og kjötframleiðslu. 

Þann 23. júní 2022 óskaði Matvælastofnun eftir umsögn erfðanefndar landbúnaðarins vegna umsóknar kæranda um innflutning á frjóeggjum. Erfðanefnd landbúnaðarins fjallaði um umsókn kæranda en komst ekki að sameiginlegri niðurstöðu og veitti tvær umsagnir, annars vegar umsögn meirihluta og hins vegar umsögn minnihluta nefndarinnar. Álit minnihluta nefndarinnar barst Matvælastofnun þann 16. september 2022 og var niðurstaða minnihlutans sú að ólíklegt væri að íslenskum erfðaauðlindum í landbúnaði stafi ógn af þeim stofnum sem um ræðir. Niðurstaða meirihlutans barst Matvælastofnun þann 20. september 2022 og var komist að þeirri niðurstöðu að með innflutningi þeirra stofna sem um ræðir í málinu myndu aukast líkur á erfðablöndun við íslenska hænsnastofninn og þar með útþynningu hans. Þá sagði jafnframt að auk þess geti innflutningur á stofnum sem eru samnytja skapað aukna samkeppni við íslensku landnámshænuna sem geti leitt til fækkunar stofnsins en um sé að ræða viðkvæman stofn sem beri að vernda eftir fremsta megni. 

Þann 5. október 2022 óskaði Matvælastofnun eftir frekara áliti frá meirihluta erfðanefndarinnar að hvaða leyti nefndin teldi innflutningin sem um ræðir í fyrirliggjandi máli vera meiri ógn við íslenska hænsnastofninn en aðrir stofnar sem fyrir eru í landinu. Viðbótarumsögn meirihlutans barst þann 27. október 2022. Í svörum nefndarinnar kom fram að nefndin teldi að sá innflutningur sem er til skoðunar í fyrirliggjandi máli skapi ógn við íslensku landnámshænuna þar sem hænsnastofnarnir sem ætlunin er að flytja inn séu í beinni samkeppni við landnámshænuna hvað varðar nytjar og hlutverk. Þá ítrekaði nefndin að íslenski hænsnastofninn sé í viðkvæmri stöðu og að innflutningur á samnytja stofnum gæti leitt til fækkunar í stofninum og erfðablöndunar. 

Þann 1. desember 2022 tilkynnti Matvælastofnun kæranda um fyrirhugaða ákvörðun sína um að hafna umsókn kæranda vegna neikvæðrar umsagnar meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins. Kærandi fékk þá tækifæri til þess að koma andmælum sínum á framfæri í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga og bárust þau stofnuninni þann 7. desember 2022. 

Þann 16. janúar 2023 var kæranda tilkynnt um ákvörðun Matvælastofnunar um að hafna umsókn kæranda með vísan til neikvæðrar umsagnar meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins. 

Með bréfi dags. 20. mars 2023 var ákvörðun Matvælastofnunar um að hafna kæranda um innflutningsleyfi fyrir tvo hænsnastofna kærð til ráðuneytisins. Hinn 22. mars 2023 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk annarra gagna sem málið varðar. Umsögn Matvælastofnunar barst ráðuneytinu þann 4. apríl 2023. Í kjölfarið var kæranda gefinn kostur til andmæla vegna umsagnar Matvælastofnunar og bárust  andmæli þann 25. apríl 2023. Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna. 

Sjónarmið kæranda 

Kærandi byggir á því að Matvælastofnun hafi brotið gegn stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, við afgreiðslu málsins, hafi ekki virt  grundvallar og stjórnarskrárbundin réttindi kæranda til atvinnu og hafi misbeitt valdi sínu við afgreiðslu málsins á grunni vafasamrar umsagnar frá meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins. Kærandi telur afleiðing þessara starfshátta vera opinber samkeppnishindrun á markaði fyrir hænsnastofna sem henta í smábúskap sem og bakgarðshænsn. 

Vísar kærandi til þess að Matvælastofnun hafi ekki upplýst kæranda um að stofnunin myndi leita eftir áliti erfðanefndar landbúnaðarins strax í upphafi. Þá hafi stofnunin dregið að senda umsókn kæranda um innflutningsleyfi til nefndarinnar í nær tvo mánuði. Slíkt telur kærandi ekki samrýmast góðum stjórnsýsluháttum. 

Kærandi vísar til þess að erfðanefnd landbúnaðarins hafi dregið afgreiðslu erindis fram á haust og hafi síðan skilað tvískiptu og misvísandi álitum. Jafnframt hafi Matvælastofnun ekki horft til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga vegna þess ágreinings. Þá hafi komið fram í meirihlutaáliti erfðanefndar landbúnaðarins að innflutningur á umræddum hænsnastofnum hafi í för með sér of mikla beina samkeppni við íslensku hænuna. Kærandi telur það vera alvarlegt að Matvælastofnun láti umrædda umsögn erfðanefndar landbúnaðarins ráða niðurstöðu málsins í sinni stjórnvaldsákvörðun. Jafnframt bendir kærandi á að umsögn meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins sé til skoðunar hjá Samkeppniseftirlitinu. 

Þá bendir kærandi á að í andmælaferli málsins hafi komið fram að atvinnubændur í alifuglarækt flytji inn frjóegg mörgum sinnum á ári án þess að Matvælastofnun leiti eftir álita erfðanefndar landbúnaðarins. Telur kærandi slíkt fela í sér grófa mismunun og brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Slíkt hafi í för með sér afar íþyngjandi afleiðingar fyrir kæranda þar sem hann fær ekki að njóta sömu réttinda og atvinnubændur í alifuglarækt. Því til viðbótar bendir kærandi á að atvinnubændur í nautgriparækt hafa flutt inn nýtt erfðaefni án þess að leitað hafi verið eftir áliti erfðanefndar landbúnaðarins og því sé um grófa mismunun að ræða. Þá hafi ekki verið leitað umsagnar erfðanefndar landbúnaðarins á þeim tíma þegar það stóð til að flytja inn nýtt nautgripakyn frá Noregi. Þá hafi erfðanefnd landbúnaðarins lagst gegn notkun á norskum laxi í fiskeldi við strendur landsins en stofnunin hafi samt sem áður afgreitt starfsleyfi til fiskeldis í sjó án tillits til álits nefndarinnar. Kærandi telur slíkt ósamræmi ekki í samræmi við stjórnsýslulögin.

Kærandi óskar eftir því að ráðuneytið veiti kæranda umbeðið innflutningsleyfi með þeim skilyrðum sem er að finna í lögum og reglum um varnir gegn búfjársjúkdómum og tryggi að kærandi njóti sömu réttinda til innflutnings og atvinnubændur í alifuglarækt. 

Sjónarmið Matvælastofnunnar 

Í umsögn Matvælastofnunar er vísað til þess að kærandi hafi óskað eftir innflutningi á hænsnastofnum sem ekki eru fyrir í landinu og ákvörðun stofnunarinnar sé byggð á þeim forsendum sem koma fram í áliti meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins sem stofnuninni sé skylt að afla áður en veitt er leyfi til innflutnings á nýjum dýrategundum eða erlendum stofnum sem hér eru fyrir.

Stofnunin vísar til þess að um innflutning dýra fer skv. lögum um innflutning dýra, nr. 54/1990, en þar segir í 1. mgr. 2. gr. að óheimilt sé að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Þá er í 4. mgr. 2. gr. laganna kveðið á um að Matvælastofnun geti vikið frá banni skv. 1. mgr. og leyft innflutning dýra og erfðaefnis, sbr. þó 4. gr. a og 3. mgr. 13. gr. laganna enda sé stranglega fylgt þeim fyrirmælum, sem felast í lögunum, og reglugerðum sem settar séu á grundvelli þeirra. Þá kemur fram í 5. gr. laganna að við mat á umsóknum um leyfi til innflutnings erlendra stofna dýrategunda beri Matvælastofnun að afla umsagnar erfðanefndar landbúnaðarins. 

Þá bendir stofnunin á að hlutverk erfðanefndar landbúnaðarins sé skilgreint í 16. gr. búnaðarlaga, nr. 70/1998, en þar segir m.a. að nefndin annist samráð innanlands um varðveislu erfðaauðlinda í landbúnaði og veiti hagsmunaaðilum og stjórnvöldum ráðgjöf um varðveislu og nýtingu erfðaauðlinda í landbúnaði. Matvælastofnun vísar til þess að umrædd nefnd starfi eftir reglugerð um varðveislu og nýtingu erfðaauðlinda í landbúnaði, nr. 151/2005,  en samkvæmt 6. gr. hennar skal umsögn nefndarinnar varðandi innflutning fela í sér verndunarmat þegar um sé að ræða innflutning erlendra stofna sem fyrir eru í landinu. 

Stofnunin bendir jafnframt á að það liggi fyrir að íslenski hænsnastofninn telji um 3000 til 4000 fugla og er hann samkvæmt viðmiðunum Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) í útrýmingarhættu. Stofnunin telur því að íslenski hænsnastofninn sé í viðkvæmri stöðu og innflutningur á samnytja stofnum líkt og beiðni kæranda lýti að geti að mati Matvælastofnunar leitt til fækkunar á stofninum og erfðablöndunar hans. 

Varðandi þá athugasemd kæranda um að stofnunin hafi ekki við upphafi málsins upplýst hann um að gerð yrði krafa um umsögn erfðanefndar landbúnaðarins þá bendir stofnunin á að honum hafi mátt vera fullljóst að um innflutninginn gilda ákvæði laga nr. 54/1990. Í 1. mgr. 2. gr. laganna kemur fram að óheimilt sé að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Þá er í 4. mgr. 2. gr. kveðið á um að Matvælastofnun geti vikið frá banni skv. 1. mgr. og leyft innflutning dýra og erfðaefnis, sbr. þó 4. gr. a og 3. mgr. 13. gr. laganna enda sé stranglega fylgt þeim fyrirmælum, sem felast í lögunum, og reglugerðum er settar séu samkvæmt þeim. Samkvæmt 5. gr laganna ber stofnuninni jafnframt að leita til erfðanefndar landbúnaðarins áður en leyfi er veitt til innflutnings á erlendum stofnum tegunda skal Matvælastofnun afla umsagnar erfðanefndar landbúnaðarins.

Þá bendir stofnunin á að með lögum um breytingar á ýmsum lögum á sviði fiskeldis, matvæla og landbúnaðar, nr. 71/2021, hafi Matvælastofnun verið falið ákvörðunarvald um innflutning dýra skv. 2. gr. laga um innflutning dýra, nr. 54/1990. Matvælastofnun bendir á að frá því að framangreind lagabreyting var gerð hefur stofnunin ekki fjallað um innflutning sambærilegra hænsnastofna og fyrirliggjandi kæra lýtur að. Þá bendir stofnunin á að innflutningur á frjóeggjum fyrir atvinnubændur í alifuglarækt hafi verið stundaður um áratugaskeið og fyrir liggur að slíkur innflutningur fellur ekki undir 5. gr. laga nr. 54/1990 þar sem leyfi til slíks innflutnings snýr að stofnum sem þegar eru fyrir hérlendis. Hið sama telur stofnunin eiga við um tilvísun kæranda til innflutnings á erfðaefni holdanauta og notkun á norskum laxastofni. 

Hvað varðar innflutning á erlendum stofnum búfjártegunda sem hér eru fyrir þá bendir stofnunin að sá innflutningur byggir á öðrum sjónarmiðum en eigi við í þessu máli. Staða íslenska kúakynsins er allt önnur en íslenska hænsnastofnsins, bæði út frá stærð stofnsins og þeirra nytja sem frá honum stafa. Þá bendir stofnunin á að fyrir liggur að norskur laxastofn var fyrst fluttur til landsins árið 1984 með heimild og undir eftirliti opinberra aðila. Ákveðið fyrirtæki hefur stundað skipulegar kynbætur á Atlandshafslaxi síðan 1991. Sá laxastofn sem ræktunin byggir á, er afkomandi þriggja norskra laxastofna sem fyrirtækið valdi til kynbóta á sínum tíma fyrir laxeldi. Þessi kynbætti stofn hefur alfarið verið notaður í laxeldi hérlendis undanfarna áratugi. 

Varðandi þá athugasemd kæranda um að ákvörðun stofnunarinnar hafi verið tekin út frá þeim sjónarmiðum sem fram koma í umsögn erfðanefndarinnar sem að mati kæranda eru samkeppnishamlandi þá vísar stofnunin til þess að hlutverk hennar skv. lögum nr. 54/1990 sé ekki að líta til samkeppnisjónarmiða. Vísar stofnunin til þess að hlutverk hennar sé fyrst og fremst að huga að dýraheilbrigði og eftir atvikum þeim sjónarmiðum sem kunna að koma fram í umsögn erfðanefndarinnar varðandi varðveislu og nýtingu erfðaauðlinda í landbúnaði. Nefndin hefur lögbundna aðkomu að innflutning dýra í gegnum umsagnarferli og ber umsögn hennar að fela í sér verndunarmat þegar um er að ræða innflutning erlendra stofna sem fyrir eru í landinu. Að því sögðu hafi umsögn nefndarinnar að mati stofnunarinnar verið án efnisannmarka og því ekki ástæða til að víkja frá áliti hennar.

Matvælastofnun mótmælir þeim athugasemdum kæranda um að stofnunin hafi dregið afgreiðslu málsins á langinn. Bendir stofnunin á að um er að ræða álitaefni sem snýr að beiðni um undanþágu frá almennu banni við innflutning dýra og erfðaefni þeirra. Því er mikilvægt að stofnunin gefi sér tíma til að taka ákvörðun og rýni þau gögn sem liggja fyrir, bæði út frá sjónarmiðum um áhættu fyrir dýraheilbrigði í landinu sem og hvort þau sjónarmið, sem umsögn erfðanefndar landbúnaðarins er ætlað að leiða fram, eigi við. Enda kann slíkur innflutningur að valda óafturkræfum skaða sem regluverkinu er ætlað að koma í veg fyrir. Að lokum bendir stofnunin á að hún hafi verið í ítrekuðum samskiptum við kæranda á meðan málið var til meðferðar og haldið kæranda upplýstum um stöðu þess. 

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunnar

Þann 25. apríl 2023 bárust athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar. Bendir kærandi  á að það liðu nær tveir mánuðir frá umsókn hans um innflutningsleyfi þar til Matvælastofnun leitaði eftir áliti erfðanefndar landbúnaðarins sbr. 5. gr. laga nr. 54/1990. Þá ítrekar kærandi að það sé afar ámælisvert að Matvælastofnun hafi ekki upplýst hann um að stofnunin myndi leita eftir álita erfðanefndar landbúnaðarins strax í upphafi og að stofnunin hafi dregið að senda erindið til erfðanefndar í nær tvo mánuði. Slíkt telur kærandi ekki samrýmast góðum stjórnsýsluháttum. 

Þá vekur kærandi athygli á því að reglulega sé flutt inn til landsins verulegur fjöldi frjóeggja án þess að stjórnvöld leiti eftir áliti erfðanefndar landbúnaðarins. Jafnframt hafi ákveðið fyrirtæki sem kærandi nefnir í kæru sinni fengið leyfi til að flytja inn nýjan hænsnastofn árið 2004 án þess að leitað hafi verið eftir áliti erfðanefndar landbúnaðarins. Telur kærandi þessa framkvæmd yfirvalda, það er að leita ekki eftir áliti erfðanefndar landbúnaðar þegar atvinnubændur í alifuglarækt flytja inn nýja hænsnastofna og gera síðan litlu sprotafyrirtæki að lúta neikvæðu áliti meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins vera gróft brot á bæði stjórnsýslu- og samkeppnislögum. 

Að auki telur kærandi fullyrðingu Matvælastofnunar um að nýir stofnar hænsna hafi ekki verið fluttir inn í áratugi ekki standast og vísar þar til leyfis á Cobb holdakyni í kringum árið 1998. Því til viðbótar bendir kærandi á að þess utan eru til sölu á almennum markaði fjöldi nýrra stofna af hænsnfuglum m.a. Pekin og Brahma.

Jafnframt telur kærandi að fullyrðing Matvælastofnunar um að það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að líta til samkeppnislaga vera með ólíkindum. Telur kærandi að stofnuninni hljóta að hafa þá skyldu að brjóta ekki grundvallar mannréttindi við úrlausn umsókna um innflutningsleyfi og í því sambandi bendir kærandi á að umsögn meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins sé ekki bindandi fyrir Matvælastofnun. Að lokum telur kærandi það vera sérstakt að yfirvöld hafi aldrei áður leitað eftir umsögn erfðanefndar landbúnaðarins vegna innflutnings á hænsnastofnum, þrátt fyrir skýr lagaákvæði þar um.

Þá er málatilbúnaður og rökstuðningur í kæru ítrekaður. 

Forsendur og niðurstaða

Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 16. janúar 2023, verði felld úr gildi og umbeðið innflutningsleyfi fyrir tvo hænsnastofna verði veitt. Kæran barst innan kærufrests og verður því tekin til efnismeðferðar. 

Kærandi byggir á því að Matvælastofnun hafi brotið gegn stjórnsýslulögum við afgreiðslu málsins, þá hafi stofnunin ekki virt stjórnarskrábundin réttindi hans til atvinnu og hafi misbeitt valdi sínu við afgreiðslu málsins með vísan til umsagnar frá meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins. 

Matvælastofnun byggir ákvörðun sína um höfnun á innflutningsleyfi fyrir tvo hænsnastofna á þeim forsendum sem koma fram í áliti meirihluta erfðanefndar landbúnaðarins, þ.e. að með innflutningi á umræddum hænsnastofnum stafi aukin hætta á erfðablöndun við íslenska hænsnastofninn og þar með útþynningu hans. 

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga um innflutning dýra, nr. 54/1990, er óheimilt að flytja til landsins hvers konar dýra, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Þá er í 4. mgr. 2. gr. sömu laga kveðið á um að Matvælastofnun geti vikið frá banni skv. 1. mgr. og leyft innflutning dýra og erfðaefnis, sbr. þó 4. gr. a og 3. mgr. 13. gr. laganna, enda sé stranglega fylgt þeim fyrirmælum, sem felast í lögum þessum, og reglugerðum er settar verða samkvæmt þeim. Ákvörðun um leyfi til innflutnings skal byggjast á viðeigandi áhættumati sem framkvæmt er í samræmi við viðurkennda alþjóðlega staðla og samninga sem Ísland er aðili að. Heimilt er að krefja innflytjanda um upplýsingar um heilbrigði, rannsóknir og meðhöndlun dýra eða erfðaefnis og hverjar aðrar upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að meta áhættu innflutnings. Þá segir í 5. gr. sömu laga að áður en leyfi er veitt til innflutnings á nýjum dýrategundum eða erlendum stofnum tegunda sem hér eru fyrir skuli Matvælastofnun afla umsagnar erfðanefndar landbúnaðarins. Fyrrgreint ákvæði á við í þessu máli og því ljóst að Matvælastofnun var beinlínis skylt að afla umsagnar erfðanefndar landbúnaðarins við afgreiðslu umsóknar kæranda.

Það liggur fyrir að meirihluti erfðanefndar landbúnaðarins leggst gegn innflutningi kæranda á tveimur hænsnastofnum og taldi Matvælastofnun ekki tilefni til þess að víkja frá áliti nefndarinnar en líkt og áður sagði skal stofnunin samkvæmt 5. gr. laga um innflutning dýra, nr. 54/1990  afla umsagnar nefndarinnar áður en leyfi er veitt til innflutnings á nýjum dýrategundum eða erlendum stofnum. Samkvæmt þessu hefur nefndin lögbundna aðkomu að innflutning dýra í gegnum umsagnarferli og ber umsögn hennar að fela í sér verndarmat þegar um er að ræða innflutning erlendra stofna tegunda sem hér eru fyrir sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 151/2005. 

Ráðuneytið getur því ekki tekið undir sjónarmið kæranda um að stofnunin hafi brotið gegn reglum stjórnsýslulaga með því að horfa til álitsins við ákvörðun sína enda er ljóst að ætlun löggjafans er að slík umsögn hafi ákveðin áhrif við úrlausn erinda um innflutning nýrra dýrategunda eða stofna í landinu, þrátt fyrir að umsögnin sé ekki bindandi. Verður því að telja líklegt að til þess að stofnunin geti horft fram hjá áliti erfðanefndarinnar þurfi að liggja fyrir að álit nefndarinnar hafi verið ólögmætt eða að álitið sé efnislega rangt en að mati ráðuneytisins hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess.

Að lokum bendir ráðuneytið á að hvergi í lögum nr. 54/1990 eða reglugerð nr. 151/2005 komi fram að umsögn nefndarinnar skv. 5. gr. framangreindra laga skuli vera einróma. Er það því mat ráðuneytisins að það sé ekkert því til fyrirstöðu að nefndin skili inn tvískiptu áliti eins og í fyrirliggjandi máli. 

Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að Matvælastofnun hafi verið að heimilt að byggja mat sitt á umsókn kæranda um innflutningsleyfi á umsögn erfðanefndarinnar, enda hefur að mati ráðuneytisins ekkert komið fram sem bendir til þess að hún sé efnislega röng eða byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum. 

Ráðuneytið telur ekki þurfi að ráða frekar úr öðrum málsástæðum sem tilgreindar hafi verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra hefur ekki áhrif á niðurstöðu málsins. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 16. janúar 2023, vegna höfnunar á umsókn kæranda um innflutningsleyfi á tveimur hænsnastofnum er hér með staðfest.