Úrskurður vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um synjun á umsókn um undanþágu til heimaeinangrunar vegna tveggja hunda.

Stjórnsýslukæra

Með erindi, dags. 2. október 2023, kærði [Y], f.h. [X]., [A] og [B] (hér eftir „kærendur“) ákvörðun Matvælastofnunar frá 31. október 2023, um að synja umsókn um undanþágu til heimaeinangrunar vegna tveggja hunda. 

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Krafa

Þess er krafist að ákvörðun Matvælastofnunar verði ógild.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að þann 5. júlí 2023 barst Matvælastofnun fyrirspurn frá kæranda um skilyrði heimaeinangrunar. Matvælastofnun svaraði erindinu þann 13. júlí 2023 og vísað var til ítarlegra leiðbeininga um innflutning hjálparhunda á vef stofnunarinnar. Þann 2. október 2023 barst Matvælastofnun svar við því bréfi með umsókn um hefðbundna einangrun þar sem tekið var fram að hundarnir kæmu til landsins í október og færu í einangrun í einangrunarstöðinni Móseli. Með því erindi fylgdu tvær umsóknir um leyfi til innflutnings á hundi. Í kjölfarið fóru umsóknirnar í hefðbundið ferli, leyfisgjald var innheimt og leyfisbréf útgefið 10. október 2023. Hinn 23. október 2023 barst Matvælastofnun heilbrigðisvottorð og nauðsynleg fylgigögn fyrir innflutningi hundanna sem eiga að berast stofnuninni 5-10 dögum fyrir innflutning til samþykktar. Í kjölfarið voru gögnin samþykkt af Matvælastofnun og tilkynning um heimilaðan flutning send innflytjanda, einangrunarstöð, flugafgreiðslufyrirtæki og tolli, var áætlaður komutími 30. október 2023. Þann 27. október 2023 barst Matvælastofnun símtal frá kæranda þar sem spurst var fyrir um heimaeinangrun fyrir umrædda hunda, kærandi hafði þá ekki sótt um undanþágu fyrir heimaeinangrun og var hann upplýstur um reglur sem gilda um hjálparhunda og heimaeinangrun. Í gögnum málsins kemur fram að þegar eigendur hundanna komu til landsins þann 30. október 2023 hafði það komið þeim í opna skjöldu að hundarnir væru á leið í hefðbundna einangrun en ekki heimaeinangrun. Þann 31. október 2023 barst Matvælastofnun beiðni um undanþágu til þess að hafa tvo hunda í heimaeinangrun. Matvælastofnun hafnaði þeirri beiðni þann 1. nóvember 2023.

Með bréfi dags. 2. nóvember 2023 var ákvörðun Matvælastofnunar kærð til ráðuneytisins. Hinn 2. nóvember 2023 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið og var gefinn frestur til 13. nóvember 2023. Umsögn Matvælastofnunar barst ráðuneytinu 7. nóvember 2023. Í kjölfarið var kæranda gefinn kostur á að koma andmælum sínum á framfæri vegna umsagnarinnar. Kærandi taldi ekki tilefni til þess að koma að frekari athugasemdum.

Sjónarmið kæranda

Kærandi vísar til vottorðs sem liggur fyrir í gögnum málsins þar sem fram kemur að andlegt heilsufar [B] hafi verulega takmarkandi áhrif á allar daglegar athafnir [B]. Vísað er til þess að kærandi [B] sé algjörlega háð því að hafa umrædd dýr hjá sér og að óvíst sé hvort að hún sé vinnufær vegna þess ástands. Þá segi að kærandi hafi yfir að ráða hjálparhundi (e. Psychiatric service dog) sem hafi verið sérþjálfaður til þess að annast tilvik sem aðstoða hana vegna andlegrar fötlunar hennar (e. Psychiatric disability).

Kærandi vísar til þess að hjálparhundar séu skilgreindir 2. gr. f. í reglugerð nr. 200/2020 um innflutning hunda og katta með þeim hætti að hjálparhundur er leiðsöguhundur fyrir blinda, merkjahundur fyrir heyrnarskerta eða hjálparhundur fyrir hreyfihamlaða, flogaveika og sykursjúka, sem aðstoðar einstaklinga með ofangreindar greiningar við að takast á við umhverfi sitt og hefur vottaða þjálfun sem samþykkt er af Matvælastofnun. Kærandi telur að heimilt sé að fella mál þetta undir skilgreiningu með vísan til sérfræðivottorðs þar sem fram komi að athafnir dagslegs lífs og líkamlegar gjörðir kæranda séu háðar því að vera í návist umræddra dýra. Fyrir vikið megi jafna kæranda við manneskju með hreyfihömlun án dýranna, kærandi telur að til þess hóps hafi reglugerðinni verið ætlað að ná. Kærandi vísar til þess að í því samhengi sé ómálefnalegt að gera greinarmun á annars vegar andlegri og líkamlegri fötlun og veikindum og ljóst sé að hindranir sem fylgi andlegum kvillum séu síst minni en þær sem fylgi sýnilegum og líkamlegum veikleikum. Eigi því reglugerðin við um kæranda þrátt fyrir að orðalagið nái ekki strangt til tekið til hennar veikinda/skerðingar.

Í kæru er vísað  til þess að kærendur hafi yfir að ráða húsi þar sem aðstæður til heimaeinangrunar séu til fyrirmyndar. Um sé að ræða smáhunda sem þarfnist ekki útivistar frekar en aðstæður þar bjóða. Hafi umrædd dýr ferðast til landsins í farþegarými flugvélarinnar sem þýði að ef af dýrunum stafi veruleg sóttvarnarhætta væri þegar búið að fyrirgera fyllsta öryggi með þeim ferðamáta við komu þeirra til landsins og því í andstöðu við meðalhóf að heimila ekki heimasóttkví á dýrum sem þegar hafi umgengist fjölda einstaklinga sem hafi verið í sömu farþegavél og ferðist nú vítt og breitt um landið að því er ætla megi. Auk þess hafi dýrin öll tilskilin læknisvottorð og bólusetningarskírteini sem kveðið sé á um í íslenskum lögum.

Kærandi vísar til þess að það veiki málstaðinn sú staðreynd að fyrir misgá hafi ekki verið sótt formlega um undanþágu til heimasóttkvíar á fyrri stigum sem séu ástæða þess að dýrin hafi ekki átt möguleika á heimasóttkví. Kærandi vísar til þess að lögð hafi verið fram fyrirspurn til Matvælastofnunar þess efnis fyrir komu kæranda til landsins en fengið staðlað svar frá stofnuninni með hlekk á upplýsingasíðu sem hafi leitt til þess misskilnings að um fullnægjandi umsókn hafi verið að ræða.

Kærandi vísar til þess að enginn hafi hagsmuni af því að beiðni kæranda um að heimila heimasóttkví sé hafnað. Öllum sóttvarnarsjónarmiðum verði fylgt í hvívetna þó kærandi fái heimild til að umgangast dýrin sín og nái þannig aftur sínum vopnum hvað andlega heilsu varðar.

Kærandi vísar til óhóflegra þröngra skilyrða reglugerðar nr. 200/2020 og að þau geti ekki gengið framar ákvæðum laga nr. 54/1990 um innflutning dýra, en þar segi í 14. gr. laganna að Matvælastofnun sé heimilt að veita leyfi til að heimilisdýr séu flutt úr sóttvarnastöð svo lengi sem tryggt þyki að mati yfirdýralæknis að dýrin séu ekki haldin neinum smitsjúkdómum. Kærandi vísar til þess að í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þær gríðarlegu andlegu þjáningar sem kærandi sætir nú vegna aðskilnaðar frá dýrunum væri það eðlileg ákvörðun í málinu. Kærandi vísar sérstaklega til þess að einangrunarvist dýranna frá eigendum sínum verði í öllu falli stytt, sé ekki unnt að fallast á það að heimila heimasóttkví nú þegar. 

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun vísar til þess að í 11. gr. reglugerðar nr. 200/2020 um innflutning hunda og katta sé kveðið á einangrun. Samkvæmt ákvæðinu skal flytja hundi og ketti rakleiðis úr móttökustöð í einangrunarstöð. Um einangrun og starfsemi einangrunarstöðva gildi ákveðnar reglur sem ætlað sé að fyrirbyggja að sjúkdómar berist til landsins við innflutning, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar. Í ákvæðinu sé undanþága frá meginreglunni um að hjálparhundar séu ekki fluttir í einangrunarstöðvar, en þess í stað fer einangrunin fram í heimaeinangrun. Matvælastofnun vísar til þess að stofnunin hafi ekki heimild til þess að leyfa heimaeinangrun hunda nemi um sé að ræða vottaða hjálparhunda, þ.e. hjálparhundurinn skuli hafa vottaða þjálfun sem samþykkt sé af Matvælastofnun og við umsókn skuli framvísa skírteini hjálparhundsins.

Matvælastofnun vísar til þess að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum falli hundarnir sem hér um ræðir ekki undir skilgreiningu á hjálparhundum í reglugerðinni. Auk þess sé alla jafna ekki gert ráð fyrir því að einstaklingur með greiningar sem tilgreindar séu í 2. gr. f. lið reglugerðar nr. 200/2020 þurfi fleiri en einn hjálparhund.

Matvælastofnun vísar til þess að núgildandi reglugerð um innflutning hunda og katta nr. 200/2020 byggi m.a. á áhættumati sem framkvæmt hafi verið að beiðni þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra árið 2017. Eldri reglugerð byggi á áhættumati frá 2003 en hið nýja áhættumat um innflutning hunda og katta hafi sérstaklega verið með áherslu á hjálparhunda. Stofnunin vísar til þess að í áhættumatinu séu hjálparhundar (e. Assistance dogs) flokkaðir í þrjá flokka, í fyrsta lagi leiðsöguhundar fyrir blinda, í öðru lagi merkjahundar fyrir heyrnalausa og heyrnaskerta og í þriðja lagi hjálparhundar fyrir fólk með aðrar fatlanir en sem tengist sjón og heyrn.

Matvælastofnun vísar til þess að jafnframt sé vísað í skilgreiningar sem birtar séu á vef samtakanna Asisstance Dogs International. Þar komi m.a. fram að hjálparhundar séu hundar sem hlotið hafi sérstaka þjálfun til þess að aðstoða fólk með fötlun til þess að takast á við umhverfi sitt. Hins vegar séu svokallaðir „emotional support dogs“ sem hægt er að kalla stuðningshunda, gæludýr, sem veiti einstaklingi með fötlun tilfinningalegan stuðning og huggun með nærveru sinni. Að mati Matvælastofnun sé hér gerður skýr greinarmunur á hjálparhundum og stuðningshundum. Hjálparhundar séu sérþjálfaðir vottaðir þjónustuhundar sem gegni tilteknu hlutverki en stuðningshundar séu gæludýr. Hugtakið stuðningsdýr eða (e. Emotional support animal) sé vel þekkt erlendis, sérstaklega í Bandaríkjunum þar sem það sé tiltölulega algengt að eigendur hunda tilgreini þá sem stuðningshunda. Það færi þeim m.a. ríkari aðgangsheimildir fyrir hundana og einnig til þess að ferðast með þá í farþegarými flugvéla. Matvælastofnun vísar til þess að þetta hafi færst í aukana á sl. 10-15 árum og árið 2021 hafi bandaríska dómsmálaráðuneytið brugðist við með breyttum reglum um hjálpardýr og ferðalög. Samkvæmt þeim reglum séu stuðningsdýr/stuðningshundar ekki lengur skilgreindir sem hjálparhundar.

Matvælastofnun vísar til þess að sú ákvörðun að heimila heimaeinangrun hjálparhunda á Íslandi með reglugerð nr. 200/2020 byggi m.a. á þríþættum forsendum hvað smitvarnir varðar, í fyrsta lagi að um sé að ræða lítinn hóp hunda, þ.e. hlutfallslega fáa miðað við heildarfjölda innfluttra hunda ár hvert, í öðru lagi séu hjálparhundar ávallt hafðir í taumi og séu sérþjálfaðir til þess að halda sig nálægt sínum eigendum þegar þeir séu utandyra. Þeir séu því í takmörkuðum samskiptum við aðra hunda. Í þriðja lagi séu hjálparhundar alla jafna geldir og ólíklegir til að fara á flakk burt frá heimili sínu.

Matvælastofnun vísar til þess að sérstaklega sé verið að koma til móts við fólk með fötlun sem þurfi nauðsynlega á hjálparhundum sínum að halda í daglega lífi. Sömu heilbrigðisskilyrði gildi um hjálparhunda og séu reglur um heimaeinangrun með þeim hætti að ekki sé talið að það komi að miklu leyti niður á smitvörnum. Frá því reglugerðin hafi tekið gildi hafi tveir hjálparhundar verið fluttir til landsins.

Matvælastofnun telur að stofnunin hafi ekki heimild til að víkja frá kröfunni um hefðbundna einangrun í einangrunarstöð þegar um sé að ræða stuðningshunda. Stofnunin hafi þegar hafnað slíkum beiðnum, þó fyrst og fremst óformlegum fyrirspurnum með því að vísa í skilgreiningu á hjálparhundum. Stuðningshundar teljist ekki vera hjálparhundar, þeir hafi ekki vottaða þjálfun og ekki þurfi að uppfylla nein sérstök skilyrði til að skilgreina hunda sem stuðningshund.

Matvælastofnun vísar til þess að verði gefið færi á heimaeinangrun stuðningshunda sé hætt við því að það verði misnotað og að fleiri innflytjendur skilgreini sína hunda sem stuðningshunda. Að mati stofnunarinnar væru þá forsendur heimaeinangrunar brostnar þar sem ein mikilvægasta forsendan sé sú að hjálparhundar séu mjög fáir miðað við heildarfjölda innfluttra hunda.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar þess efnis að synja umsókn kæranda um undanþágu til heimaeinangrunar tveggja hunda.

Ágreiningur málsins lítur að því hvort að umræddir hundar teljist falla undir undanþágu 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 200/2020 um einangrun og geti þar með fengið að fara í heimaeinangrun í stað hefðbundinnar einangrunar á einangrunarstöð.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 54/1990, um innflutning dýra, er meginreglan sú að óheimilt er að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. a. sömu laga er heimilt að víkja frá banninu og getur yfirdýralæknir heimilað innflutning á gæludýrum eða erfðaefni þeirra sem ekki teljast til nýrra dýrategunda eða erlendra stofna tegunda sem hér eru fyrir, sbr. 5. gr. laganna.

Nánar er fjallað um innflutning hunda og katta í reglugerð nr. 200/2020 en samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar er innflutningur hunda óheimill nema að fengnu leyfi og að uppfylltum skilyrðum reglugerðarinnar. Í 11. gr. reglugerðarinnar er fjallað um einangrun hunda og katta sem heimilað hefur verið að flytja til landsins. Í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að þau dýr sem uppfylla skilyrði reglugerðarinnar skuli við komuna til landsins flytja rakleiðis úr móttökustöð hunda og katta í einangrunarstöð þar sem dýrin skulu dvelja að lágmarki 14 sólahringa. Innflytjandi sjálfur skal útvega rými fyrir dýrið í einangrunarstöð. Í 2. mgr. ákvæðisins er að finna undanþágu frá þeirri hefðbundnu einangrun um að innflytjendur vottaðra hjálparhunda geti sótt um leyfi til þess að einangrun þeirra fari fram í heimaeinangrun fyrir hjálparhunda undir eftirliti Matvælastofnunar og skv. skilyrðum þar að lútandi, sbr. reglugerð um einangrun og einangrunarstöðvar fyrir gæludýr. Eingöngu hjálparhundar sem uppfylla öll skilyrði innflutnings geta fengið slíka heimild. Umsókn um einangrun í heimaeinangrun fyrir hjálparhunda skal berast Matvælastofnun að minnsta kosti einum mánuði fyrir innflutning. Í f. lið 2. gr. reglugerðarinnar er hugtakið hjálparhundur skilgreint sem leiðsöguhundur fyrir blinda, merkjahundur fyrir heyrnarskerta eða hjálparhundur fyrir hreyfihamlaða, flogaveika og sykursjúka, sem aðstoðar einstaklinga með ofangreindar greiningar við að takast á við umhverfi sitt og hefur vottaða þjálfun sem samþykkt er af Matvælastofnun.

Kröfur vegna innflutnings dýra eru strangar og er meginreglan sú að innflutningur dýra er bannaður og skulu undantekningar frá slíku banni túlkaðar þröngt. Það er mat ráðuneytisins að umræddir hundar geti ekki fallið undir skilgreiningu f. liðar 2. gr. reglugerðar nr. 200/2020 um hjálparhunda þar sem þeir annars vegar uppfylli ekki þau skilyrði um vottaða þjálfun sem samþykkt er af Matvælastofnun og hins vegar uppfylla eigendur hundanna ekki skilyrði ákvæðisins. Ráðuneytið vísar til þess að þrátt fyrir andleg veikindi kæranda er ekki er hægt að líta framhjá því að meginreglan er sú að öll dýr sem uppfylla þau ströngu skilyrði um innflutning þurfa að sæta hefðbundinnieinangrunar á einangrunarstöð. Undanþágu frá þeirri meginreglu skal túlka þröngt. Þá liggur fyrir í gögnum málsins að [X]  lagði fram beiðni um undanþágu fyrir heimaeinangrun eftir að hundarnir komu til landsins en ekki 30 dögum fyrir komu hundanna til landsins líkt og reglugerðin gerir ráð fyrir. Jafnframt liggur fyrir í gögnum málsins að [X] hafi sótt um pláss fyrir hundana í einangrunarstöðinni Mósel og hafi því hafi mátt vera ljóst frá upphafi að hundarnir ættu að sæta hefðbundinni einangrun.

Ráðuneytið tekur undir það sjónarmið Matvælastofnunar að um sé að ræða stuðningshunda sem hjálpi kæranda með sína andlegu líðan en ekki hjálparhunda í skilningi f. liðar 2. gr. reglugerðarinnar. Ráðuneytið vísar til þess að markmið undanþágu 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 200/2020 sé að koma til móts við fólk með fötlun sem þurfi nauðsynlega á hjálparhundum að halda í daglegu lífi. Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið ljóst að skilyrði ákvæðis 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 200/2020 um innflutning hunda og katta séu ekki uppfyllt í máli þessu og því sé ekki heimilt að veita undanþágu til heimaeinangrunar í stað hefðbundinnar einangrunar í einangrunarstöð.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar dags. þann 31. október 2023, um að synja umsókn um undanþágu heimaeinangrunar vegna tveggja hunda, er hér með staðfest.