Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar vegna svars stofnunarinnar við fyrirspurn kæranda.

Úrskurður

Þriðjudaginn, 14. nóvember 2023, var í matvælaráðuneytinu 

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:  

Stjórnsýslukæra

Með erindi, dags. 3. mars 2023, kærði A (hér eftir kærandi) ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 5. janúar 2023, vegna svars stofnunarinnar við fyrirspurn um eftirlit á ótollaðri matvöru.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests. 

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða stjórnvaldsákvörðun verði felld úr gildi og að staðfest verði að kæranda sé heimilaður innflutningur á matvöru, sem og öðrum vörum sem almennt eru háðar eftirliti Matvælastofnunar, inn á tollvörugeymslu án aðkomu stofnunarinnar.

Málsatvik

Þann 15. mars 2022 sendi kærandi fyrirspurn til Matvælastofnunar (MAST) varðandi innflutning á kjöti inn á frísvæði og sem er selt áfram inn á frísvæði. Fyrirspurnin laut að innflutningi á matvörum sem fara aldrei í dreifingu innanlands heldur eru ætlaðar til neyslu um borð í flugvélum og skipum. Þann sama dag svaraði MAST umræddri fyrirspurn, þar sem sú afstaða stofnunarinnar birtist að sömu reglur gildi um þennan innflutning eins og annan innflutning, þ.m.t. reglur um heilbrigðisvottorð, TRACES skráningu og eftirlit.

Þann 18. mars 2022 sendi kærandi annað erindi til MAST varðandi innflutninginn. Þar vék kærandi að lagagrundvelli afstöðu sinnar og tók fram að litið væri svo á að fullur réttur væri til innflutnings á matvöru, sem og öðrum vörum, sem almennt væru háðar innflutningsleyfum, inn á frísvæði kæranda án aðkomu MAST. Kærandi óskaði eftir því, væri MAST ekki sammála túlkuninni, að erindi hans væri svarað með vísan til laga.

Hinn 24. mars 2022 óskaði kærandi eftir svörum frá MAST og ítrekaði erindi sitt 4. apríl sama ár. MAST upplýsti kæranda um tafir á niðurstöðu stofnunarinnar með erindi dags. 6. apríl. Með tölvupósti dags, 20. apríl, óskaði MAST eftir nánari skýringum á fyrirspurn kæranda sem svaraði með tölvupósti hinn 29. apríl. Kom þar fram að kærandi hygðist flytja inn og selja ýmsa tilbúna rétti og landbúnaðarvörur. Taldi kærandi skilning sinn vera  að félagið þyrfti ekki innflutningsleyfi frá MAST nema til stæði að tollafgreiða vöru og selja inn á íslenskan markað.

Kærandi óskaði eftir upplýsingum með tölvupóstum hinn 10. maí 2022 og ítrekaði þá beiðni í tvígang. Þann 25. maí sl. ár sendi MAST kæranda upplýsingar með tölvupósti um frísvæði á Íslandi og um tilgang og gildissvið laga um matvæli, nr. 93/1995. Í því erindi var kærandi jafnframt upplýstur um að beðið væri eftir svörum frá lögfræðingi stofnunarinnar, sem og frá tollinum.

Kærandi óskaði eftir upplýsingum um hvenær væri von á formlegu svari frá MAST með tölvupósti hinn 7. júní 2022, og ítrekaði þá beiðni í sjö skipti eftir það, síðast hinn 24. nóvember sl. ár. Þann 5. janúar 2023 barst formlegt svar frá MAST við fyrirspurn kæranda. Kemur þar fram að stofnunin telji að óheimilt sé að flytja inn matvöru og aðrar vörur sem háðar eru innflutningsleyfum  í tollvörugeymslu án eftirlits stofnunarinnar. Ekki sé hægt að komast hjá lögbundnu eftirliti með því að flytja matvæli í tollvörugeymslu fram hjá innflutningseftirliti sem framkvæma þurfi á landamæraeftirlitstöðvum. Máli sínu til stuðnings vísar MAST til reglugerðar (ESB) 2017/625 um opinbert eftirlit og aðra opinbera starfsemi sem miðar að því að tryggja að lögum um matvæli og fóður og reglum um heilbrigði og velferð dýra, plöntuheilbrigði og plöntuverndarvörur sé beitt, einkum, ákvæða 47. gr., 49. gr., 50. gr., 56. gr. og 57. gr., sem og 60. gr. tollalaga nr. 88/2005. Í lok svars stofnunarinnar við fyrirspurn kæranda er honum leiðbeint um kærurétt í samræmi við 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi dags, 3. mars 2023, var fyrrgreint svar MAST, dags. 5. janúar 2023, kært til ráðuneytisins. Hinn 17. mars sl. ár., óskaði ráðuneytið eftir umsögn MAST vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið. Umsögn MAST barst þann 14. apríl. Kæranda var þá veittur frestur til andmæla og barst sú umsögn þann 5. maí sl.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Kærandi telur niðurstöðu MAST í senn óskýra og ekki í samræmi við lög og regluverk um málefnið. Þá telur kærandi að niðurstaða MAST um að eftirlit stofnunarinnar taki fullum fetum til fyrirhugaðs innflutnings kæranda á vörum sem fluttar eru til landsins og seldar eru beint um borð skipa og flugvéla sem starfa á alþjóðavettvangi vera lagalega ranga.

Vísar kærandi til þess að í reglugerð (ESB) 2017/625 sé vikið að opinberu eftirliti með dýrum og vörum. Kemur fram í 47. gr. reglugerðarinnar að til að ganga úr skugga um fylgni við reglur þær sem fjallað er um í 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar, m.a. um matvæli og matvælaöryggi, skuli lögbær yfirvöld sinna opinberu eftirliti á landamæraeftirlitsstöð við fyrstu komu af ákveðnum afurðum, þ.m.t. landbúnaðarvörum, sem og samsettum vörum á grundvelli viðbótargerða.

Þá bendir kærandi á að framkvæmdarstjórnin skuli skv. 48. gr. reglugerðarinnar samþykkja framseldar gerðir, í samræmi við 144. gr., til að bæta við nánari útfærslu hennar. Meðal þess sem skal útfæra nánar eru reglur til að fastsetja í hvaða tilvikum og við hvaða skilyrði ákveðnir flokkar dýra og vara eru undanþegnir eftirliti skv. 47. gr. reglugerðarinnar og hvenær slík undanþága er réttlætanleg. Með framseldri gerð framkvæmdarstjórnar (ESB) 2019/2122 var framangreint ákvæði 48. gr. reglugerðar (ESB) 2017/625 nánar útfært.

Í 6. gr reglugerðar (ESB) 2019/2122 er vikið að útfærslu 1. mgr. 48. gr. reglugerðar (ESB) 2017/625, þ.e. hvað varðar undanþágu frá hinu opinberu eftirliti skv. 47. gr framangreindrar reglugerðar. Um er að ræða landbúnaðarvörur og samsettar vörur um borð flutningatækja, sem eru starfsrækt alþjóðlega, sem eru ekki affermdar og eru ætlaðar til neyslu fyrir áhöfn og farþega.

Í 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar er vikið að því að vörur, landbúnaðarvörur og samsettar vöru, séu undanskildar opinberu eftirliti, að því gefnu að a) þær séu ætlaðar til neyslu áhafnar og farþega um borð í flutningstækjum sem starfsrækt eru alþjóðlega, og b) þær séu ekki affermdar á landsvæðið, það er þær fari aldrei frá borði. Í 2. mgr. 6.gr. reglugerðarinnar segir svo að undanskilinn opinberu eftirliti sé beinn flutningur á vörum sem um ræðir í 1. mgr., losað í höfn úr einu flutningatæki sem starfar á alþjóðavettvangi yfir í annað flutningstæki sem starfar á alþjóðavettvangi að því tilskildu að a) það fari í samræmi við samþykktir lögbærs yfirvalds á landamæraeftirlitstöðinni og b) það fari fram undir eftirliti tollyfirvalda.

Af því sögðu telur kærandi að 2. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2019/2122, sbr. reglugerð (ESB) 2017/625 eigi við um þann innflutning sem fyrirspurn hans lýtur að, þar sem um er að ræða innflutning sem fer aldrei í almenna sölu hérlendis heldur í tollvörugeymslu, þar sem ekki þarf að liggja fyrir innflutningsleyfi í alþjóðlega för þar sem jafnframt eru ekki gerðar kröfur um opinbert eftirlit svo sem innflutningsleyfi. Því telur kærandi að þessi innflutningur sé undanþeginn eftirliti skv. 47.gr. reglugerðarinnar.

Þá áréttar kærandi að gerð (ESB) 2019/2122 um frekari útfærslu hefur ekki verið tekin upp í EES-samninginn berum orðum. Þó sé ljóst að gerðin er aðeins nánari útfærsla á reglugerðinni sem hefur verið tekin upp í EES-samninginn og ber því að túlka hana og íslensk lög til samræmis við EES-samninginn og reglur sem á honum byggja. Vísar kærandi í því samhengi til meginmarkmiðs EES-samningsins um einsleitni, sbr. m.a. bókun 35 við EES-samninginn og 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið.

Að öllu framangreindu virtu telur kærandi að niðurstaða MAST sem barst kæranda dags, 5. janúar 2023 standist ekki og því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun. Telur kærandi að afstaða sín eigi sér skýra stoð í reglugerð (ESB) 2017/625, sbr. 48. gr. hennar, sem og gerð (ESB) 2019/2122, sbr. 6. gr. hennar.

Sjónarmið MAST

MAST byggir á því að í samræmi við kröfur í reglugerð (ESB) 2017/625 um opinbert eftirlit sé óheimilt að flytja inn matvöru og aðrar vörur sem háðar eru innflutningsleyfum á tollvörugeymslu án innflutningseftirlits stofnunarinnar.

MAST vísar til þess að samkvæmt lögum nr. 30/2018 er hlutverk hennar að fara með stjórnsýslu og eftirlit, m.a. varðandi matvæli, dýraheilbrigði, dýravelferð, jarðrækt, fóður, sóttvarnir og viðbragðaáætlanir, fiskeldi, kjötmat, inn- og útflutningseftirlit. Samkvæmt 3. gr. laganna starfrækir MAST landamæraeftirlitsstöðvar eftir þörfum til að hafa eftirlit með innflutningi búfjárafurða, sjávarafurða og lifandi ferskvatns- eða sjávardýra frá ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins.

Samkvæmt 6. gr. laga um matvæli nr. 93/1995 annast stofnunin opinbert eftirlit með innflutningi matvæla. Samkvæmt 27. gr. b skal allur innflutningur búfjárafurða, sjávarafurða og lifandi ferskvatns- eða sjávardýra frá ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins fara um landamæraeftirlitsstöðvar. Á landamæraeftirlitsstöðvum eða í þeim höfnum sem heimild hafa fengið fyrir innflutningi skal fara fram athugun á skjölum og samanburður á þeim og sendingu til að sannreyna uppruna hennar og ákvörðunarstað.

Þá vísar stofnunin á að í reglugerð (ESB) 2017/625 er komið á fót reglum um framkvæmd opinbers eftirlits af hálfu lögbærra yfirvalda aðildarríkjanna með dýrum og vörum áður en þær koma inn í Sambandið til að sannprófa samræmi við löggjöf Sambandsins um landbúnaðartengda matvælakeðju. Regluverkinu og eftirlitinu er ætlað að tryggja fylgni við gildandi löggjöf innan EES-svæðisins. Opinbera eftirlitið felur í sér sannprófun skjala með öllum sendingum, þ.m.t., eftir því sem við á, eftirlit með rafrænum hætti, sem og sannprófun auðkenna og eftirlit með ástandi sem fer fram með viðeigandi tíðni, háð áhættu sem stafar af hverri sendingu dýra eða vara. Í 47. gr. reglugerðarinnar segir að til þess að ganga úr skugga um fylgni við reglurnar, skulu lögbær yfirvöld sinna opinberu eftirliti á landamæraeftirlitsstöð við fyrstu komu inn á EES-svæðið með hverri sendingu af tilteknum flokkum dýra og vara sem koma inn til svæðisins. Þá eru í 1. mgr. 47. gr. reglugerðarinnar taldir upp þeir flokkar dýra og vara sem lúta fyrrgreindu eftirliti á landamæraeftirlitsstöð, þ.m.t. skv. b lið, afurðir úr dýraríkinu. Samkvæmt 49. gr. skulu lögbær yfirvöld sinna opinberu eftirliti með sendingum af þeim flokkum dýra og vara sem getið er í 1. mgr. 47. gr. þegar sendingarnar koma á landamæraeftirlitsstöðina. Þá skal þetta opinberra eftirlit innihalda sannprófun skjala, sannprófun auðkenna og eftirlit með ástandi. Þá vísar stofnunin á að framangreint eftirlit er í höndum MAST og heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 234/2020.

Stofnunin mótmælir þeirri skoðun kæranda að fyrirhugaður innflutningur hans sé undanþegin eftirliti skv. 47. gr. reglugerðar (ESB) 2017/625. Telur stofnunin að 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2019/2122 eigi samkvæmt orðanna hljóðan eingöngu við þegar afurðir úr dýraríkinu og samsettar afurðir eru ætlaðar til neyslu fyrir áhöfn og farþega í flutningatækjum sem starfrækt er alþjóðlega og afurðirnar eru ekki affermdar á yfirráðasvæði EES-ríkjanna. Telur stofnunin slíkt ekki vera um að ræða í tilviki kæranda, þar sem ætlun hans er að flytja til landsins afurðir sem falla undir 47. gr. reglugerð (ESB) 2017/625, afferma þær og geyma í tollvörugeymslu kæranda þar til þeim verður dreift til flutningatækja í alþjóðlegri umferð. Þá getur stofnunin ekki fallist á að undanþága í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2019/2122 eigi við. Heldur stofnunin því fram að sú undantekning eigi einungis við þegar um er að ræða beinan flutning á vörum í höfn eða flugvelli frá einu flutningatæki, sem starfrækt er alþjóðlega, yfir í annað flutningatæki, sem einnig er starfrækt alþjóðlega.

Af því sögðu telur MAST að innflutningur sem kærandi ráðgerir, þ.e. innflutningur á dýraafurðum og samsettum vörum í tollvörugeymslu sem hann starfsrækir og ætlaðar eru sem birgðir fyrir áhöfn og farþega fyrirtækja í alþjóðlegri umferð, þurfi að sæta innflutningseftirliti á landamæraeftirlitsstöð MAST sbr. 47. gr. reglugerðar (ESB) 2017/625.

Athugasemdir kæranda við umsögn MAST

Kærandi ítrekar allan sinn fyrri málatilbúnað og mótmælir þeirri afstöðu sem fram kemur í umsögn MAST. Þá bendir kærandi á að flest þau sjónarmið sem birtust í umsögn stofnunarinnar birtust ekki í hinni kærðu ákvörðun né í samskiptum kæranda við stofnunina í aðdraganda hennar og telur kærandi slíkt vera bagalegt.

Forsendur og niðurstaða

Það málefni sem hér er til úrlausnar er hvort að fyrirhugaður innflutningur kæranda á dýraafurðum og samsettum vörum sem ætlaðar eru til neyslu fyrir áhöfn og farþega farartækja í alþjóðlegri umferð, þurfi að sæta innflutningseftirliti á landamæraeftirlitsstöð MAST, sbr. einkum 47. gr.  reglugerð (ESB) 2017/625.

Í fyrirliggjandi máli deila aðilar um það hvort fyrirhugaður innflutningur kæranda sé undanþegin opinberu eftirliti á landamæraeftirlitsstöðvum skv. 6. gr. reglugerðar (ESB) 2019/2122, sbr. 48. gr. reglugerðar (ESB) 2017/625. Kærandi byggir á því fyrirhugaður innflutningur hans falli undir 6. gr. reglugerðar (ESB) 2019/2122, sbr. 48. gr. reglugerð (ESB) 2017/625, þar sem vörurnar fara beint á geymslusvæði fyrir ótollafgreiddar vörur og eru svo ætlaðar til neyslu m borð í flugvélum og skipum. Þá bendir kærandi á það að varan fari aldrei í sölu hérlendis og hlýtur því ekki hefðbundna tollmeðferð. Að því sögðu telur kærandi að fyrirhugaður innflutningur hans sé undanskilin opinberu eftirliti á landamæraeftirlitsstöðvum. MAST hafnar framangreindri túlkun kæranda á framangreindum reglugerðum.

Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Af því leiðir að það eru því aðeins stjórnvaldsákvarðanir sem eru kæranlegar samkvæmt ákvæðinu en ekki aðrar athafnir stjórnvalda, ákvarðanir þeirra um málsmeðferð eða verklagsreglur stjórnvalda. Með hugtakinu stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvarðanir um rétt og skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hugtakið stjórnvaldsákvörðun er þó hvorki skilgreint í stjórnsýslulögum né öðrum lögum. Íslenskir fræðimenn hafa engu að síður velt hugtakinu og skilgreiningu þess fyrir sér í skrifum sínum og  hafa þeir einkum byggt á dómaframkvæmd Hæstaréttar Íslands og álitum umboðsmanns Alþingis. Hér má sem dæmi nefna skilgreiningu Páls Hreinssonar sem hljóðar svo: “Stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni er kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Þá er það yfirleitt einkennandi fyrir stjórnvaldsákvarðanir að þær eru teknar einhliða af stjórnvöldum og oftast á skriflegan hátt.” Samkvæmt framangreindri skilgreiningu er ljóst að sú ákvörðun þarf að uppfylla tiltekin skilyrði til þess að hún geti talist stjórnvaldsákvörðun. Þannig þarf að vera um að ræða 1) ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds, 2) er beint út á við að tilteknum aðila eða aðilum og 3) felur í sér bindandi niðurstöðu í máli þess eða þeirra aðila. Ákvörðun sem uppfyllir framangreind skilyrði telst stjórnvaldsákvörðun og ber því að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við málsmeðferð, sé fyrirhugað, eða til greina kemur, að taka slíka ákvörðun, allt þar til hún er tekin. 

Af öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að kærð ákvörðun MAST, dags. 5. janúar 2023, vegna svars stofnunarinnar við fyrirspurn um fyrirhugaðan innflutning kæranda og túlkun á þeim reglum sem um hann gilda telst ekki vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnvaldsákvörðun felur í sér tiltekna niðurstöðu afmarkaðs máls sbr. skilgreining hér að ofan. Af þessu leiðir að almenn stjórnvaldsfyrirmæli, álit eða umsagnir stjórnvalda, tilmæli, leiðbeiningar og ráðgjöf teljast ekki stjórnvaldsákvarðanir. Að því sögðu er er hin kærða ákvörðun ekki kæranleg á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga og ber því að vísa málinu frá.

Þá ber að benda á að meðferð málsins hafi verið verulega bagaleg í fyrirliggjandi máli að hálfu MAST þar sem stofnunin hafi tekið níu mánuði að svara upphaflegri fyrirspurn kæranda en slíkt samræmist ekki óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Ráðuneytið beinir því vinsamlegast til stofnunarinnar að sjá til þess að bætt verði úr í framhaldinu. Þá vill ráðuneytið jafnframt beina því til MAST að gæta betur að því í hvaða tilvikum skuli leiðbeint um kæruheimildir í samskiptum sínum við þá aðila sem til stofnunarinnar leita.

Úrskurðarorð

Með hliðsjón af ofangreindu er stjórnsýslukæru, dags 3. mars 2022, vísað frá matvælaráðuneytinu.