29. október 2021Úrskurðir um matvæli og landbúnað

Óheimilt að nota hrossaþaramjöl sem inniheldur of hátt magn af arseni í fóður fyrir sæeyru

Stjórnsýslukæra

Með erindi, dags. 30. júní 2020, kærði [x Lögmannsstofa], f.h. [Y ehf.] ákvörðun Matvælastofnunar frá 31. mars 2020, um að kæranda sé óheimilt að nota hrossaþaramjöl í fóður fyrir sæeyru sem kærandi ræktar og ætlar til sölu.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Krafa

Þess er krafist að ákvörðun Matvælastofnunar verði ógild.

Málsatvik

Hinn 26. febrúar 2020 sendi fyrirsvarsmaður kæranda tölvubréf til Matvælastofnunar í kjölfar símtals, óskaði kærandi eftir undanþágu til að nota hrossaþaramjöl sem inniheldur arsen í fóður fyrir sæeyru. Í bréfinu kemur einnig fram að kærandi hafi notað hrossaþaramjöl frá [B] í þurrfóður í mörg ár og það sé 10% af fóðurinnihaldsefnunum. Kærandi benti á að til stæði að hefja rannsóknarverkefni þar sem sæeyru yrðu efnagreind þegar þau hefðu náð markaðsstærð. Við rannsóknina ætti að koma í ljós hvort arsen væri til staðar í sniglunum og þá í hvaða magni. Kærandi óskaði eftir undanþágu til að nota umrætt fóður á meðan beðið væri eftir niðurstöðum rannsóknarinnar. Þann 26. mars 2020 tilkynnti Matvælastofnun um fyrirhugaða synjun á undanþágubeiðni kæranda til notkunar á hrossaþaramjöli í fóður fyrir sæeyru. Í bréfi Matvælastofnunar er vísað til þess að til hafi staðið að kærandi léti taka sýni af sæeyrunum og efnagreina þau sérstaklega fyrir arseni. Hafi þær niðurstöður ekki borist Matvælastofnun. Vísaði Matvælastofnun til þess að einungis væri hægt að veita undanþágu sem þessa til rannsókna, en þá yrði að farga afurðinni á eftir og ekki nýta í matvælaframleiðslu. Var kæranda veittur frestur til andmæla og bárust þau Matvælastofnun þann 29. mars 2020. Í andmælum kæranda vísaði kærandi til þess að heildar arsenismagn í fóðrinu væri 6,3 mg/kg og ólífrænt arsen 1,1 mg/kg. Benti kærandi á að hann teldi að samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2002/32/EB mætti arsenismagn í heilfóðri fyrir fisk vera allt að 10 mg/kg. Kærandi benti einnig á að í mælingum sem gerðar voru á sæeyrunum mældist ólífrænt arsen minna en 0,1 mg/kg og heildarmagn efnisins var 6,3 mg/kg. Með ákvörðun þann 31. mars 2020 var undanþágubeiðni kæranda um að nota hrossaþaramjöl í fóður fyrir sæeyru hafnað og var því beint til kæranda að finna annað hráefni en hrossaþaramjöl sem standist kröfur varðandi óæskileg efni til notkunar í fóður. Var sú ákvörðun tekin á grundvelli þess að 5. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2002/32/EB kveður á um óæskileg efni í fóðri. Í ákvæðinu er lagt efnislegt bann við að nota fóðurefni sem innihalda óæskileg efni í meira magni en tilskipunin leyfir í fóður. Það sé ekki leyfilegt að þynna óæskilega efnið, í þessu tilfelli arsen, með öðrum fóðurefnum þannig að lokastyrkur verði innan við leyfilegt hámark.

Með bréfi, dags. 30. júní 2020, var ákvörðun Matvælastofnunar kærð til ráðuneytisins. Hinn 3. júlí 2020 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið og veitti frest til 4. ágúst 2020. Umsögn Matvælastofnunar barst ráðuneytinu 9. júlí 2020. Í kjölfarið var kæranda gefinn kostur á að koma andmælum sínum á framfæri vegna umsagnarinnar. Andmæli kæranda bárust 2. október 2020. Undir rekstri málsins óskaði ráðuneytið eftir fundi með Matvælastofnun annars vegar og kæranda hins vegar. Fundaði ráðuneytið með Matvælastofnun þann 7. september 2021 og 13. september 2021 með kæranda. Á fundi ráðuneytisins með kæranda upplýsti kærandi um að til væri sambærilegt fyrirtæki innan Evrópska efnahagssvæðisins í Írlandi, Frakklandi og Englandi sem rækta samskonar sæeyru og kærandi ræktar. Kærandi tefldi fram gögnum sem sýndu fram á það að fyrirtækin fóðri sæeyrun sín með hrossaþara. Kærandi benti einnig á að Írska fyrirtækið ræktar sinn eigin hrossaþara sem fyrirtækið fóðrar sæeyrun með og taldi kærandi að hann ætti að njóta sömu samkeppnisstöðu og umræddfyrirtæki. Ráðuneytið óskaði eftir athugasemdum Matvælastofnunar til þessa sem bárust þann 20. september 2021. Stofnunin vísaði til þess að það hrossaþaramjöl sem kærandi notar sé með of hátt magn af arseni, nær tvöfalt meira magn en leyfilegt sé samkvæmt tilskipun EB nr. 32/2002. Hráefnið sé því óleyfilegt til notkunar í fóður. Matvælastofnun benti jafnframt á að arsenismagn í þara geti verið mismunandi og spila þar atriði inn líkt og hve mengað umhverfið sé af efninu þar sem þarinn er tekinn upp.

Sjónarmið kæranda

Kærandi byggir á því að fyrirtækið hafi notað hrossaþaramjöl frá [B] í þurrfóður í mörg ár og að það sé 10% af innihaldsefnum fóðursins. Kærandi lét rannsaka arseninnihald í umræddu fóðri fyrir sæeyrnaræktun sína undir rekstri málsins hjá Matvælastofnun og telur kærandi að þar hafi komið í ljós að arseninnihald í sæeyrnafóðri væri undir þeim mörkum sem tilgreint sé í tilskipun EB 2002/32 um hámarksinnihald arsens í fóðri unnið úr þara. Kærandi telur að samkvæmt tilskipuninni séu mörkin 10 ppm fyrir heildarmagn arsens en 2 ppm fyrir heildarmagn ólífræns arsen. Niðurstöður efnarannsóknarinnar leiddu í ljós að arseninnihald í fóðrinu hafi verið 6,3 ppm fyrir heildarmagn arsen en 1,1 ppm fyrir heildarmagn ólífræns arsen. Samkvæmt tilskipuninni gætu lögbær yfirvöld, í þessu tilviki Matvælastofnun, veitt undanþágu frá þessu ef framleiðandi gæti sýnt fram á með efnagreiningum að ólífrænt arsen væri undir 2 ppm. Væri því ljóst að styrkur arsens bæði hvað varðar heildarmagn og ólífrænt væri undir settu hámarksgildi í fóðrinu og ætti því kæranda að hafa verið veitt undanþága fyrir framleiðslu sæeyrnafóðri með 10% þaramjöli. Kærandi bendir einnig á að gríðarlegum fjármunum hafi verið varið til rannsókna á efnisinnihaldi fóðursins.

Kærandi byggir einnig á því að í náttúrunni lifi sæeyru að verulegu leyti á hrossaþara og öðrum þarategundum en að klóþang sé ónothæft í fóður sæeyrna. Telur kærandi hrossaþarann afar mikilvægan til þess að mæta næringarþörfum dýranna og að tryggja heilnæmi framleiðslunnar. Hafi kærandi um langt skeið þróað einstaka framleiðsluaðferð sem byggir á lóðréttu eldi og sé fóðrun með þurrfóðri forsenda þess að unnt sé að koma við lóðréttu eldi. Auk þess sé notkun á hefðbundu fóðri margfalt mannfrekara og skipti það því kæranda verulegu máli að vera ekki sviptur möguleikanum á að nota hrossaþaramjöl til fóðurgerðar sinnar, enda verði ekki séð að til sé hráefni sem gæti komið þess í stað. Notkun þurrfóðurs í lóðréttu eldi þekkist í Ástralíu og á Nýja-Sjálandi en uppistaða þess fóðurs er úr soya-efnum. Kærandi telur slíkt fóður ekki sambærilegt sínu fóðri sem að uppistöðu sé úr íslensku hráefni, þ.e. loðnumjöli og hrossaþaramjöli, og tryggi ekki þau gæði sem kærandi sækist eftir og ætli að byggja rekstur sinn á.

Kærandi byggir einnig á því að það sé ekki á valdsviði Matvælastofnunar að hafa eftirlit með þeirri fóðurgerð sem kærandi hafi með höndum og hafi því stofnunin ekki heimild til eftirlitsins. Sé slík heimild ekki í lögum nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru. Í 2. gr. laganna segi að gildissvið laganna sé um eftirlit með framleiðslu, geymslu og sölu á fóðri sem ætlað er búfé sem haldið sé til matvælaframleiðslu og sölufóðri annarra dýra. Kærandi telur að sæeyru geti ekki talist til búfjár en samkvæmt lögunum sé eldfiskur ekki búfé, enda þar t.d. kveðið á um „búfé og eldisfisk“ í 2. mgr. 7. gr. b. Því síður ættu sæeyru að geta talist búfé. Kærandi vísar einnig til laga nr. 38/2013 um búfjár sem kveði á um í 2. mgr. 2. gr. að með búfé sé átt við alifugla, geitfé, hross, kanínur, loðdýr, nautgripi, sauðfé og svín.

Kærandi telur að umrætt fóður geti ekki fallið undir hugtakið sölufóður. Um sé að ræða fóður sem framleitt sé að beiðni kæranda og einungis fyrir kæranda sjálfan skv. uppskrift sem kærandi leggur sjálfur til. Hafi kærandi fóðrið ekki til sölu og heimili þeim aðila sem blandar fóðrið ekki framleiðslu þess til að selja öðrum.

Kærandi telur einnig að afstaða Matvælastofnunar eigi sér ekki lagastoð. Sé í ákvörðunarbréfi ekki vísað til laga þegar því sé haldið fram að óheimilt sé að fóðra sæeyru á umræddu fóðri. Telur kærandi að höfnun Matvælastofnunar á undanþágubeiðni hans hafi ekki verið á neinum lagarökum reist.

Ef ekki verði fallist á að valdsvið Matvælastofnunar nái ekki til umræddrar fóðurgerðar, þá byggir kærandi á því að hrossaþaramjöl falli ekki undir hugtakið fóður. Jafnvel þótt mjölið yrði talið aukefni í skilningi 2. tölul. 2. mgr. a. laga nr. 2/1994, enda sé því ekki ætlað á þeirri stundu og ekki hæft á þeirri stundu sem því sé blandað í fóðrið að vera gefið dýrum.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun bendir á að skilyrði tilskipunar Evrópusambandsins og ráðsins 2002/32/EB snúa að hráefninu sem notað er í fóður, en ekki að fóðrinu sem það er blandað í. Ekki sé viðurkennt að hreinsa eða þynna út arsen úr fóðurhráefninu. Matvælastofnun bendir á að sams konar ákvæði sé að finna í reglugerð nr. 265/2010 um aðskotaefni í matvælum, en þar kemur fram að ekki megi þynna út hráefni með aðskotaefnum yfir mörkum þó það leiði til þess að magn í lokavöru sé innan hámarksgildis. Matvælastofnun vísar einnig til þess að í 5. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2002/32/EB væri að finna ákvæði sem bönnuðu að blanda fóður með of há gildi fyrir óæskileg efni með öðrum efnum. Gilti það hvort sem um væri að ræða efni af sömu tegund eða með öðrum fóðurefnum. Væri það því óheimilt að blanda þaramjölið með öðrum fóðurefnum þar sem þaramjölið innihéldi samkvæmt öllum mælingum of mikið arsen, yfr 40 mg/kg. Ekki er rétt að miða mælingar einungis við tilbúna fóðrið.

Matvælastofnun telur að kærandi leggi of þröngan skilning í 2. gr. laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru. Minnir stofnunin á að tilgangur laganna samkvæmt 1. gr. sé að tryggja svo sem kostur er öryggi og heilnæmi fóðurs. Stór hluti matvælaframleiðslu byggist á fóðri og sé mikilvægt að eftirlit sé haft með öllu fóðri í slíkri framleiðslu til að koma í veg fyrir að óæskileg efni úr fóðri berist í matvæli og þar með í menn. Það sé því útilokað að undanskilja fóðrun snigla eins og sæeyrna almennu fóðureftirliti þegar ætlast sé til að fólk leggi sér sæeyru til munns.

Varðandi sjónarmið kæranda um að stofnunin hafi ekki stutt ákvörðun sína á lagarökum bendir Matvælastofnun á að í bréfi stofnunarinnar þann 31. mars 2020 sé vísað til 5. gr. tilskipunar 2002/32/EB um óæskileg efni í fóðri. Veki það sérstaka athygli Matvælastofnunar að kærandi vísi hvergi í 5. gr. tilskipunarinnar í kærubréfi sínu þó hún sé grundvallaratriði í málinu. Í gildi sé reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri og var henni breytt með reglugerð nr. 735/2003 og í 2. gr. komi fram að í II. kafla I. viðauka falli niður tilvísun til tilskipunar nr. 1999/29/EB og í staðinn komi tilvísun til tilskipunar 2002/32/EB. Matvælastofnun bendir jafnframt á að í 7. gr. reglugerðarinnar segi að reglugerðin sé sett með stoð í lögum nr. 22/1994 og meðal annars til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2002/32/EB. Sé allt þetta regluverk byggt á fóðurlögum.

Matvælastofnun vísar til sjónarmiða kæranda um að hrossaþaramjöl falli ekki undir hugtakið „fóður“ í skilningi laga nr. 22/1994 og bendir á að í 1. mgr. 2. gr. a. laga nr. 22/1994 sé hugtakið skilgreint sem hvers konar efni eða vörur, einnig aukefni, hvort sem þau eru fullunnin, unnin að hluta eða óunnin, sem ætluð eru til fóðrunar dýra. Matvælastofnun telur að ekki sé annað að sjá en að hrossaþaramjöl falli innan þessara skilgreiningar og teljist því vera „fóður“ í skilningi laganna. Hér sé um að ræða hráefni í fóðri sem sé malað áður en því sé bætt við önnur fóðurefni til þess að fullgera fóðurblönduna. Vísar stofnunin til 5. gr. tilskipunar nr. 2002/32/EB en þar sé kveðið á um að aðildarríki skuli mæla fyrir um að óheimilt sé að blanda afurðir sem ætlaðir eru í fóður og innihalda óæskileg efni í magni sem sé yfir hámarksviðmiðunargildinu sem tilgreint sé í I. viðauka, sömu afurð eða öðrum afurðum sem ætlaðar eru í fóður, í því skyni að þynna þær. Í því tilviki sem hér um ræðir sé blandað hrossaþaramjöli með of háu arseninnihaldi í aðrar afurðir sem ætlaðar eru í fóður og arseninihaldið þar með þynnt út. Sé slíkt einfaldlega óheimilt samkvæmt 5. gr. tilskipunarinnar. Sé þetta ástæðan fyrir því að Matvælastofnun hafi synjað kæranda um að nota hrossaþaramjöl sem fóðurefni við gerð fóðurs fyrir sæeyru. Sé arseninnihald hrossaþaramjölsins of hátt og breyti þar engu um þótt það þynnist út við fóðurgerðina sjálfa.

Fyrir liggi einnig að kærandi sé ekki framleiðandi þess fóðurs sem um ræðir heldur sé framleiðandinn Fóðurblandan hf. Vísar Matvælastofnun til þess að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, sé óheimilt að flytja til landsins, framleiða eða pakka hér á landi vörum sem lögin taka til nema tilkynna þær fyrst og láta skrá hjá Matvælastofnun sem staðfestir skráningu vörunnar. Í því sambandi bendir Matvælastofnun á að engin beiðni um skráningu þessa fóðurs hafi borist stofnununni frá Fóðurblöndunni hf. Þegar af þeirri ástæðu hafi verið óhjákvæmilegt að synja kæranda um notkun á umræddu fóðri.

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar

Kærandi telur að Matvælastofnun hafi ekki leitast við að hnekkja því sjónarmiði kæranda að sæeyru séu ekki búfé, en það hafi verið ein af meginröksemdum kæranda fyrir því að Matvælastofnun hefði farið út fyrir valdsvið sitt í hinni kærðu ákvörðun. Kærandi telur röksemdir Matvælastofnunar gegn því sjónarmiði kæranda að þaramjöl sé ekki fóður ekki skýrar. Tilvísun Matvælastofnunar til laga nr. 22/1994 sé gerð án frekari rökstuðnings og ekki sé svarað því sjónarmiði kæranda að hrossaþaramjöl sé á þeim tímapunkti sem það er óblandað óhæft sem fóður. Ekki sé heldur gerð grein fyrir því hvort framleiðandi hrossaþaramjölsins framleiði það mjöl sem fóður, t.d. samkvæmt starfsleyfi Matvælastofnunar, eða auglýsi viðkomandi mjöl eða markaðssetji það sem fóður.

Kærandi vísar til þess að tilvísun stofnunarinnar til 5. gr. tilskipunar 2002/32/EB sé villandi, enda séu engin rök færð að því hvernig það ákvæði geti haft bein lagaáhrif hér á landi. Ekki sé nóg að tilskipanir ESB geti almennt ekki haft bein lagaáhrif hér á landi heldur ber orðalag umrædds ákvæðis greinilega með sér að því sé ekki ætlað að hafa slík áhrif á þegna aðildarríkjanna, sbr. orðin „Aðildarríkin skulu mæla fyrir um…“. Því sé villandi að slá fram ákvæði 5. gr. tilskipunar 2002/32/EB með þeim hætti sem gert sé í umsögn stofnunarinnar. Ekki sé í umsögninni gerð grein fyrir því hvernig Ísland hafi mælt fyrir um viðkomandi bann, hvar það ákvæði sé að finna í íslenskum lögum, að hverjum slíkt bann beinist og hvernig því ákvæði sé beitt gagnvart kæranda. Því er hafnað af hálfu kæranda að 5. gr. tilskipunar sé grundvallaratriði í málinu, fram yfir það íslenska ákvæði sem Ísland ber að setja skv. tilskipuninni. Hafi því Matvælastofnun í raun ekki fært rök fyrir sínu máli og ekki unnt fyrir kæranda að gera athugasemdir við þau rök sem ekki séu fram komin.

Varðandi það sjónarmið Matvælastofnunar að kærandi eða Fóðurblandan hf. hafi ekki sinnt lagaskyldu til þess að tilkynna viðkomandi fóður áréttar kærandi að ekki sé um að ræða svokallað sölufóður og ekki fóður sem ætlað sé búfé skv. lögum nr. 22/1994. Þótt hugtakið búfé kunni að vera skilgreint með víðtækari hætti í fóðurreglugerð þá séu það lögin sem gildi í þessum efnum, enda sé það annað sem Matvælastofnun sækir meint vald sitt. Hvað sem því líði þá hafi stofnunin ekki sýnt fram á að það sé á valdsviði hennar að skipta sér af því fóðri sem kærandi láti blanda fyrir sæeyru sín og ekki sé sölufóður.

Kærandi vísar einnig til þeirra sjónarmiða Matvælastofnunar að hún skuli hafa eftirlit með fóðri sæeyrnanna lúti að hugsanlegum áhrifum arsens á menn. Telur kærandi að sú röksemdafærsla falli um sjálfa sig þar sem stofnunin fjalli ekki um hlutfall arsens í fóðri þeirra dýra sem menn neyti og því síður um hlutfall arsens í dýrunum sjálfum heldur um hlutfall arsens í einu af þeim efnum sem fer í fóðrið. Telur kærandi að eðlilegra hefði verið að fjalla efnislega um það, sérstaklega í ljósi niðurstaðna rannsókna sem kærandi hafði lagt fram við meðferð þessa máls og sýni fram á heilnæmi viðkomandi afurða.

Frekari upplýsingar frá Matvælastofnun

Að beiðni ráðuneytisins sendi Matvælastofnun frekari rökstuðning fyrir því sjónarmiði Matvælastofnunar að sæeyru falli undir hugtakið búfé og þar með falli sæeyru undir gildissvið laga nr. 22/1994. Matvælastofnun vísar til þess að í málinu byggir kærandi m.a. á því að sæeyru falli ekki undir hugtakið búfé og þar með falli sæeyru ekki undir gildissvið laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru. Benti kærandi sérstaklega á það í athugasemdum sínum vegna umsagnar Matvælastofnunar að stofnunin hafi ekki leitast við að koma athugasemdum sínum að því sjónarmiði kæranda. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Með vísan til þess óskaði ráðuneytið eftir því með tölvubréfi, dags. 12. janúar 2021, að Matvælastofnun tæki afstöðu til þess sjónarmiðs kæranda að sæeyru falli ekki undir hugtakið búfé skv. 2. gr. laga nr. 22/1994.

Svar Matvælastofnunar barst ráðuneytinu 26. janúar 2021. Vísar þar Matvælastofnun til þess að hugtakið „búfé“ sé ekki skilgreint í lögum nr. 22/1994. Stofnunin er ekki sammála þeim skilningi kæranda að snæsniglar teljist ekki vera búfé samkvæmt lögum nr. 22/1994. Beri þar fyrst að vísa til 1. gr. laganna þar sem kveðið er á um að tilgangur laganna sé að tryggja svo sem kostur er öryggi og heilnæmi fóðurs. Matvælastofnun er falið að hafa umsjón með framkvæmd laganna skv. 1. mgr. 3. gr. laganna. Stofnunin vísar til þess að lögin kveði á um strangar reglur sem eigi að tryggja öryggi og heilnæmi fóðurs og sé Matvælastofnun bæði veitt heimild til þvingunaraðgerða og til þess að leggja á stjórnvaldssektir. Þá hafi einnig verið innleidd í íslenskan rétt Evrópureglugerð um þetta efni, sbr. reglugerð nr. 234/2020. Matvælastofnun vísar til þess að ástæðan fyrir þessu mikla og stranga regluverki sé sú að neytendur dýraafurða séu með óbeinum hætti að neyta þess fóðurs sem dýrin eru alin á. Breyti þar engu hvort þeir neyta t.d. dilkakjöts eða sæsnigla. Í báðum tilvikum sé mjög mikilvægt að fyllsta öryggis sé gætt með fóðrun dýranna. Væri það því varhugavert ef strangt opinbert eftirlit sé talið nauðsynlegt með því fóðri sem t.d. nautgripum sé gefið en engin þörf á opinberu eftirliti með því fóðri sem sæsniglar séu aldir á. Opinbert eftirlit með því að óæskilegt efni berist ekki í fóður allra þeirra dýra sem nýtt séu til manneldis þurfi að ná til allra þeirra dýra sem nýtt séu til manneldis.

Matvælastofnun bendir einnig á að rétt sé að líta betur á 2. gr. fóðurlaga, en þar segi að lögin gildi um eftirlit með fóðri, sem ætlað er búfé sem haldið sé til matvælaframleiðslu. Snæsniglar séu vissulega dýr sem haldin séu og fóðruð til matvælaframleiðslu. Þessi dýr fái fóður og það fóður hljóti að eiga að lúta sömu reglum og fóður annarra þeirra dýra sem nýtt séu til manneldis. Að dómi Matvælastofnunar er ekki hægt að notast við þá merkingu á hugtakinu „búfé“ sem kærandi vísar til samkvæmt lögum nr. 38/2013, um búfjárhald, við ákvörðun um gildissvið laga nr. 22/1994. Matvælastofnun telur nærtækara að notast við skilgreiningu á hugtakinu búfé í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, þar sem þetta sama hugtak sé skilgreint sem „Hross, nautgripir, sauðfé, geitur, svín, loðdýr, kanínur og alifuglar, auk þess eldisfiskar og önnur dýr sem haldin eru til nytja. Rísi ágreiningur um hvað falla skuli undir hugtakið búfé skeri ráðherra úr þeim ágreiningi.“ Samskonar skilgreining á hugtakinu er að finna í 3. tl. 1. gr. búnaðarlaga nr. 70/1998. Að mati Matvælastofnunar sé eðlilegra að líta til búnaðarlaga og laga um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim varðandi túlkun á hugtakinu „búfé“, enda sé lögunum ætlað að ná til allra sjúkdóma og tryggja að búfjárafurðir, framleiddar í landinu eða fluttar til landsins, verði sem heilnæmastar. Fremur en að líta til laga um búfjárhald sem eru allt annars eðlis og þjóna öðrum tilgangi eins og áður er lýst. Hluti þess að framleiða heilnæmar búfjárafurðir, þ.m.t. eldisfiska og önnur dýr sem haldin eru til nytja skv. 1. og 2. mgr. 4. gr. laganna, sé að tryggja að við eldi eða fóðrun sé notað fóður sem uppfylli kröfur sem til þess séu gerðar skv. viðkomandi löggjöf.

Athugasemdir kæranda vegna viðbótarsjónarmiða Matvælastofnunar

Ráðuneytið upplýsti kæranda þann 22. febrúar um frekari sjónarmið Matvælastofnunar sem bárust ráðuneytinu 26. janúar 2021. Óskaði kærandi eftir því að fá að koma athugasemdum á framfæri vegna þessa og var kæranda veittur frestur til 8. mars 2021. Í athugasemdum kæranda er vísað til þess að kærandi telji að orðið búfé skuli skýrast í samræmi við almenna málvenju. Að mati kæranda er orðið búfé í mæltu máli almennt skilið svo að um sé að ræða skepnur sem haldnar séu á bóndabæ. Sé þetta sú skýring sem leggja verði til grundvallar við túlkun laga sé annað ekki ákveðið með skýrum hætti. Vísar því næst kærandi til íslenskrar orðabókar Menningarsjóðs frá árunum 1963 og 1983 þar sem skýring er gefin á orðinu búfé sem búsmali, nautpeningur, búpeningur, nautgripir. Í íslenskri nútímamálsorðabók Stofnunar Árna Magnússonar sé búfé skýrt sem nytjaskepnur á búi, t.d. kindur, kýr, geitur, svín. Fái þetta inntak orðsins „búfé“ í núgildand fóðurlögum stuðning í orðalagi fóðurlaga í heila öld. Telji kærandi fyrst og fremst að líta verði til almenns málskilnings og að inntaki orða í lagaákvæðum sem samrýmast almennum málskilningi verði ekki breytt með nýrri skilgreiningu í öðrum lögum nema slíkt sé gert meðvitað með skýrum og ákvarðandi hætti.

Kærandi vísar einnig til sögu fóðurlaga, þ.e. laga nr. 22/1994 og að ljóst sé af þeirri sögu að orðið búfé sé túlkað með hefðbundnum skilningi orðsins og í samræmi við almennan málskilning. Kærandi telur að íþyngjandi áhrif laganna skuli samkvæmt almennum túlkunarreglum leiða til þrengjandi túlkunar, enda sé það alþekkt meginregla um að gæta meðalhófs við túlkun laga.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar um synjun kæranda um notkun á hrossaþaramjöli í fóður fyrir sæeyru sem kærandi bæði ræktar og ætlar til sölu.

Ágreiningur í máli þessu lítur að því fóðri sem kærandi gefur sæeyrunum, en fóðrið inniheldur hrossaþaramjöl sem inniheldur eiturefnið arsen.

Í lögum nr. 22/1994 er kveðið á um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, í 1. gr. laganna er kveðið á um tilgang laganna sem er að tryggja svo sem kostur er öryggi og heilnæmi fóðurs. Í 2. gr. er kveðið á um gildissvið laganna sem er eftirlit með framleiðslu, geymslu og sölu á fóðri sem ætlað er búfé sem haldið er til matvælaframleiðslu og sölufóðri annarra dýra. Í 7. gr. laganna er kveðið á um að til þess að tryggja framkvæmd laganna setji ráðherra reglugerðir um atriði sem lögin ná til og varða fóður. Reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri er sett á grundvelli framangreindra laga og í orðskýringum í 5. gr. reglugerðarinnar er búfé skilgreint sem hross, nautgripir, geitur, svín, loðdýr, kanínur og alifuglar, auk þess eldisfiskar og önnur dýr sem haldin eru til nytja. Í II. kafla I. viðauka reglugerðarinnar er vísað til tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2002/32/EB sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 950/2015 sem kveður á um óæskileg aukaefni í fóðri dýra.

Kærandi byggir á því að það sé ekki á valdsviði Matvælastofnunar að hafa eftirlit með þeirri fóðurgerð sem kærandi hafi með höndum og hafi því stofnunin ekki heimild til þess eftirlits. Vísar kærandi til þess að sæeyru geti ekki fallið undir hugtakið „búfé“ á grundvelli 2. gr. laga nr. 22/1994 og vísar kærandi einnig til 2. mgr. 7. gr. b. laganna, þar sem kveðið er á um „búfé og eldisfisk“. Telur kærandi að styðjast skuli við skilgreiningu á hugtakinu búfé sem fram kemur í lögum um búfjárhald nr. 38/2013, þar sem kveðið er á um að með hugtakinu „búfé“ sé átt við alifugla, geitfé, hross, kanínur, loðdýr, nautgripi, sauðfé og svín. Matvælastofnun byggir á því að hugtakið „búfé“ sé ekki skilgreint í lögum nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru og vísar til þess að tilgangur laganna sé tryggja svo sem kostur er öryggi og heilnæmi fóðurs og sé stofnuninni falið að hafa umsjón með framkvæmd laganna samkvæmt 1. mgr. 3. gr. Ástæðan fyrir því stranga regluverki sem kveðið er á um í lögum nr. 22/1994 sé vegna þess að neytendur dýraafurða séu með óbeinum hætti að neyta þess fóðurs sem dýrin séu alin á. Matvælastofnun vísar einnig til þess að sæeyru séu dýr sem séu haldin og fóðruð til matvælaframleiðslu í skilningi 2. gr. laganna. Dýrin fái fóður og hljóti þau að eiga að lúta sömu reglum og önnur dýra sem nýtt séu til manneldis. Þar að auki vísar Matvælastofnun til þess að styðjast skuli við skilgreiningu á hugtakinu búfé samkvæmt lögum nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og búnaðarlaga nr. 70/1998 enda sé þeim ætlað að ná til allra sjúkdóma og tryggja að búfjárafurðir sem framleiddar eru í landinu verði sem heilnæmastar.

Ráðuneytið vísar til þess að hugtakið búfé sé ekki skilgreint í lögum nr. 22/1994 en í reglugerð nr. 340/2001 um eftirlit með fóðri, sem sett var á grundvelli laganna er eldisfiskur felldur undir hugtakið búfé. Vísar ráðuneytið einnig til þess að í athugasemdum við 2. gr. í frumvarpi til laga nr. 22/1994 kemur fram að ákvæðið taki til eftirlits með framleiðslu, geymslu og sölu á fóðri sem ætlað er búfé og öðrum dýrum. Gerður sé greinarmunur á fóðri dýra í matvælaframleiðslu og fóðri annarra dýra, þannig að ráðherra sé kleift að setja ákvæði um hámark óæskilegra efna í heimaaflafóður. Markmið löggjafarinnar er að tryggja öryggi og heilnæmi fóðurs. Til viðbótar gilda ákvæði reglna sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn og hafa verið innleiddar í íslenskan rétt á grundvelli laga nr. 22/1994, þar sem kveðið er á um hámarksgildi óæskilegra efna í fóðri dýra til matvælaframleiðslu og þ.ám. eldisfisks, sbr. tilskipun EB 2002/32/EB. Ráðuneytið tekur undir það sjónarmið Matvælastofnunar að sæeyru falli undir hugtakið búfé og því undir gildissvið laganna samkvæmt 2. gr. laganna. Ljóst er að gildandi regluverk um fóður leggur ríka áherslu á öryggi og heilnæmi þess fóðurs sem gefið er dýrum sem ætluð eru til manneldis, þar sem að aðilar sem neyta dýraafurða eru með óbeinum hætti að neyta þess fóðurs sem dýrin eru alin á. Getur því ráðuneytið ekki tekið undir það sjónarmið kæranda að sæeyru skuli ekki falla undir það regluverk og að það sé ekki á valdsviði Matvælastofnunar að hafa eftirlit með því fóðri sem kærandi gefur sæeyrum sem hann ræktar. Samkvæmt lögum nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, hefur Matvælastofnun eftirlit með fóðri og með því að óæskileg efni berist ekki í fóður dýra sem ætluð eru til manneldis, og fellur það fóður sem kærandi elur sæeyrun sem hann ræktar og selur til manneldis þar undir.

Matvælastofnun byggir á því að hrossaþaramjölið sem er í fóðrinu sem kærandi gefur sæeyrunum innihaldi of hátt magn af eiturefninu arsen, yfir 40 mg/kg, og standist því ekki ákvæði tilskipunar 2002/32/EB. Matvælastofnun vísar til 5. gr. tilskipunarinnar þar sem kveðið er á um að aðildarríki skulu mæla fyrir um að óheimilt sé að blanda afurðir, sem ætlaðar eru í fóður og innihalda óæskileg efni í magni sem er yfir hámarksviðmiðunargildinu sem tilgreint er í I. viðauka, sömu afurð eða öðrum afurðum sem ætlaðar eru í fóður, í því skyni að þynna þær. Sé í þessu tilviki blandað hrossaþaramjöl með of hátt arseninnihald í aðrar afurðir sem ætlaðar eru í fóður og arseninnihaldið þar með þynnt út. Líkt og fram kemur í gögnum málsins er 10% af því fóðri sem kærandi notast við hrossaþaramjöl en hrossaþaramjölið sjálft inniheldur yfir 40 mg/kg af eiturefninuarsen. Kærandi byggir á því að ekki skuli líta til hrossaþaramjölsins eins og sér heldur þurfi að horfa til þess að það heildarfóður sem kærandi notast við inniheldur einungis 6,3 ppm af heildar arseni og 1,1 ppm af ólífrænu arseni. Kærandi hefði þurft að sýna fram á það að hrossaþaramjölið sjálft innihéldi ekki meira arsen en 2 ppm en ekki fóðrið í heild sinni.

Með vísan til 5. gr. tilskipunar getur ráðuneytið ekki tekið undir það sjónarmið kæranda að líta skuli á það heildar fóður sem notast sé við, heldur þurfi að horfa á þann hluta fóðursins sem inniheldur eiturefnið og sé það hrossaþaramjölið í þessu tilfelli. Ekki sé heimilt að þynna út heildarfóðrið svo að það sé innan marka laganna. Kærandi byggir á því að líta þurfi til hlutfalls arsens í sæeyrunum sjálfum og vísar kærandi til gagna í málinu sem sýna fram á það að sæeyrun sé heilnæm afurð. Ráðuneytið getur ekki fallist á þetta sjónarmið kæranda en líkt og að framan greinir er mikil áhersla lögð á heilnæmi þess fóðurs sem gefin eru dýrum sem ætluð eru til manneldis, þar sem að aðilar sem neyta dýraafurða eru með óbeinum hætti að neyta þess fóðurs sem dýrin eru alin á. Ljóst er að hrossaþaramjölið sem kærandi notar í fóður sem sæeyrun eru fóðruð með sem kærandi bæði ræktar og selur inniheldur of hátt magn af eiturefninu arsen og er ekki hægt að fallast á það að hrossaþaramjölið standist þær kröfur sem gerðar eru til fóðurs dýra sem ætluð eru til manneldis.

Kærandi byggir einnig á því að horfa þurfi til þess að fyrirtæki í öðrum löndum innan Evrópu notast við hrossaþara í fóður fyrir sæeyru. Ráðuneytið getur ekki fallist á það að líta skuli til þess að fyrirtæki í löndum innan Evrópu noti ferskan hrossaþara sem fóður fyrir sæeyru sem fyrirtækin rækta. Ekki hafa verið lögð fram gögn sem sýna fram á magn af arseni í þeim hrossaþara sem fyrirtækin notast við. Magn af arseni í þara getur verið mismunandi t.a.m. skiptir máli hve mengað umhverfið er þar sem þarinn er tekinn upp. Það hrossaþaramjöl sem kærandi notar í fóðrið til þess að rækta sæeyru er með of hátt magn af arseni, en ráðuneytið vísar til þess að kæranda sé heimilt að nota hrossaþaramjöl sem inniheldur ekki of hátt arsen og uppfyllir þar með skilyrði tilskipunar EB nr. 32/2002. Kærandi byggir einnig á því að tilvísun Matvælastofnunar til 5. gr. tilskipunar 2002/32/EB sé villandi og að ákvæðið geti ekki haft bein lagaáhrif hér á landi. Ráðuneytið vísar hér til 4. gr. reglugerðar nr. 735/2003, um breytingu á reglugerð nr. 340/2001 en er þar kveðið á um að óheimilt sé að blanda afurðir, sem ætlaðar eru í fóður og innihalda óæskileg efni í magni sem eru yfir hámarksviðmiðunargildinu sem tilgreint er í B hluta 1. viðauka, sömu afurð eða öðrum afurðum, sem ætlaðar eru í fóður, í því skyni að þynna þær. Ákvæðið er innleiðing á 5. gr. tilskipunarinnar og getur því ráðuneytið ekki fallist á það sjónarmið kæranda að ákvæðið hafi ekki bein lagaáhrif hér á landi.

Með vísan til framangreinds og markmiða laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, og regluverks um fóður og heilnæmi þess staðfestir ráðuneytið þá ákvörðun Matvælastofnunar að kæranda sé óheimilt að notast við hrossaþaramjöl sem hráefni í fóðri sínu sem inniheldur of hátt magn af eiturefninu arsen til þess að fóðra sæeyru sem ætluð eru til manneldis. Af öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið að ekki þurfi að ráða frekar úr öðrum málsástæðum sem tilgreindar hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra hefur ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 31. mars 2020, um að kæranda sé óheimilt að nota hrossaþaramjöl sem inniheldur of hátt magn af arseni í fóður fyrir sæeyru sem kærandi bæði ræktar og selur, er hér með staðfest.