ÍSAM ehf. og Íslenskt Marfang ehf. kæra ákvörðun Matvælastofnunar frá 8. október 2015 um að hafna endurinnflutningi á grásleppuhrognakavíar.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur þann 18. febrúar 2016 kveðið upp svohljóðandi:

Ú R S K U R Ð

Með stjórnsýslukæru dags. 4. nóvember 2015 kærði Finnur Magnússon hdl., fyrir hönd ÍSAM ehf., kt. 660169-1729 og Íslenskt Marfang ehf., kt. 410895-2429, hér eftir nefndir kærendur, ákvörðun Matvælastofnunar frá 8. október 2015 um að hafna endurinnflutningi á grásleppuhrognakavíar.

Kröfugerð

Kærendur krefjast þess að stjórnsýslukæran fresti réttaráhrifum ákvörðunar Matvælastofnunar frá 8. október 2015 og krefjast þess að ákvörðun Matvælastofnunar verði felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að heimila endurinnflutning á 2.581 kg af grásleppuhrognakavíar.

Um kæruheimild gildi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæran barst innan fjögurra vikna kærufrests sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga sbr. 30. gr. d. laga nr. 93/1995 um matvæli (matvælalög).

Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:

Þann 5. maí 2015 sendu kærendur vöruna eða 2.581 kg af grásleppuhrognakavíar í 4.302 kössum, en í þessum kössum er að finna ríflega 50 þúsund glerkrukkur af kavíar, áleiðis til Japan. Allir kassarnir voru merktir „Product of Iceland“ á fimm tungumálum. Varan sem um ræðir er grásleppukavíar (HS Code: 160432; Caviar Substitutes) og er framleidd hér á landi af öðrum kæranda undir vörumerki Ora. Varan fór til Japan en gámnum með vörunni var snúið við án þess að vera tollafgreiddur í neinu landi aftur til Íslands sökum tæknilegra mistaka við framleiðslu á vörunni. Litur vörunnar var rangur en að öðru leyti var í lagi með vöruna. Sendingin kom aftur til Íslands 1. september 2015. Með bréfi dags. 11. september 2015 tilkynnti Matvælastofnun kærendum að annmarkar væru á sendingunni í formi þess að varan var ekki merkt auðkennisnúmeri starfsstöðvar. Í bréfinu var tilkynnt að Matvælastofnun hygðist hafna endurinnflutningi umræddrar vöru, þar sem hún stæðist ekki kröfur samkvæmt lögum um sjávarafurðir nr. 55/1998 og reglugerðum settum með stoð í þeim. Í bréfinu var veittur 10 daga frestur til að tjá sig um efni bréfsins og koma að skriflegum andmælum. Með bréfi dags. 22. september 2015 andmælti annar kæranda væntanlegri ákvörðun Matvælastofnunar um að hafna endurinnflutningi á vörunni. Matvælastofnun hafnaði endurinnflutningi á 2.581 kg af grásleppuhrognakavíar með ákvörðun 8. október 2015 á þeim grundvelli að varan var ekki merkt auðkennisnúmeri starfsstöðvar. Með bréfi dags. 4. nóvember 2015 kærði Finnur Magnússon hdl. fyrir hönd kærenda ákvörðun Matvælastofnunar frá 8. október 2015. Í kæru var þess krafist að réttaráhrif ákvörðunar Matvælastofnunar yrði frestað og ákvörðun Matvælastofnunar frá 8. október 2015 yrði felld úr gildi og lagt fyrir Matvælastofnun að heimila endurinnflutning á 2.581 kg af grásleppuhrognakavíar.

Þann 10. nóvember 2015 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa. Matvælastofnun skilaði inn umsögn um fyrrgreinda kröfu 16. nóvember 2015 og þar kom fram að umrædd vara væri enn í vörslu Matvælastofnunar á landamærastöðinni hjá Eimskipum. Matvælastofnun gerði því ekki athugasemd við að varan yrði geymd uns niðurstaða í kærumálinu lægi fyrir og féllst því á að réttaráhrifum umræddrar ákvörðunar Matvælastofnunar yrði frestað. Þann 16. nóvember 2015 féllst ráðuneytið á þá kröfu kærenda með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga að fresta réttaráhrifum þannig að umræddar vörur yrði ekki endursendar eða þeim fargað sbr. 17. gr. reglugerðar nr. 1044/2011, um eftirlit með innflutningi á dýraafurðum frá ríkjum utan EES, þar til úrskurður í umræddu kærumáli yrði kveðinn upp.

Umsögn Matvælastofnunar um síðari kröfu kærenda, að ákvörðun Matvælastofnunar verði felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að heimila endurinnflutning á 2.581 kg af grásleppuhrognakavíar, barst ráðuneytinu 7. desember 2015. Ráðuneytið gaf kærendum frest til 18. desember 2015 til að skila inn athugasemdum við umsögn Matvælastofnunar. Ennfremur óskaði ráðuneytið eftir því að getið yrði í umsögn kærenda að fjallað yrði nánar um stöðu sendingarinnar með tilliti til reglugerðar nr. 1044/2011, ef kærendur teldu að sú reglugerð ætti ekki við þá hvaða aðrar reglur gætu átt við sendinguna. Kærendur sendu ráðuneytinu svör með bréfi dags. 15. desember 2015. Matvælastofnun sendi ráðuneytinu frekari athugasemdir við málatilbúnað kærenda þann 19. janúar og 10. febrúar 2016, í framhaldinu var málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Málsástæður og lagarök

Málsástæður og lagarök kærenda

Í stjórnsýslukæru er þess krafist að ákvörðun Matvælastofnunar frá 8. október 2015 verði felld úr gildi og lagt fyrir Matvælastofnun að heimila endurinnflutning á 2.581 kg af grásleppuhrognakavíar í 4.302 kössum með sendingarnúmerinu EGOD01095DEHAMR004. Kærendur telja það leiða af öllum fyrirliggjandi upplýsingum að forsendur séu til þess að heimila endurinnflutning kavíarsins. Ef ráðuneytið telur ekki forsendur til að taka efnislega afstöðu til málsins þá beri ráðuneytinu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Matvælastofnun að taka málið til efnislegrar skoðunar að nýju.

Matvælalögin gilda um sjávarafurðir, sbr. 4. gr. a. laga um sjávarafurðir. Í 1. gr. matvælalaga segir: „Tilgangur laganna er að tryggja, svo sem kostur er, gæði, öryggi og hollustu matvæla og að merkingar og aðrar upplýsingar um þau séu réttar og fullnægjandi. Þessu skal meðal annars ná með rekjanleika afurða og vara.“ Í 4. gr. matvælalaga er rekjanleiki meðal annars skilgreindur sem sá möguleiki að rekja uppruna og feril matvæla í gegnum öll stig framleiðslu, vinnslu og dreifingar. Í 13. gr. a. matvælalaga kemur fram að öllum stigum framleiðslu og dreifingar skal vera fyrir hendi möguleiki á að rekja feril matvæla. Einnig skulu stjórnendur geta tilgreint fyrirtæki sem þeir hafa afhent vörur sínar. Matvæli skulu vera merkt og auðkennd á viðeigandi hátt til að auðveldara sé að rekja feril þeirra með aðstoð viðeigandi skjala eða upplýsinga, sbr. 13. gr. laga um sjávarafurðir.

Í framhaldinu vísa kærendur í skýrslu Matvælastofnunar um rekjanleika og innköllun frá febrúar 2013 en þar segir eftirfarandi:

„Kröfur um rekjanleika eru settar fram til að hægt sé að stöðva dreifingu matvæla, taka þau af markaði eða innkalla frá neytendum, leiki vafi á öryggi þeirra. Til þess að það sé unnt verður matvælafyrirtæki að geta tilgreint hvaðan hráefni og önnur aðföng sem notuð eru við framleiðsluna eru komin og hver sé viðtakandi framleiðsluvara fyrirtækisins. Það sem nauðsynlegt er að halda skrá yfir til að tryggja rekjanleika er:

 Nafn og heimilisfang birgja auk vöruheitis

 Nafn og heimilisfang viðskiptavina (kaupenda) matvælanna auk vöruheitis

 Dagsetningu viðskipta

Komi upp vandamál í framleiðslu, sem leiði til þess að innkalla þurfi vöru, má með nákvæmari skráningu gera aðgerðir markvissari og halda fjárhagslegu tjóni fyrirtækisins í lágmarki. Þannig væri æskilegt að skrá einnig:

 Nákvæma lýsingu á vöru

 Lotu

 Afhendingarmagn“

Kærendur telja að þær kröfur sem fyrrnefnd skýrsla útlistar, sem stafar frá hinu lægra setta stjórnvaldi, til merkingar vöru hafi að fullu verið uppfyllt í fyrirliggjandi máli.

Í reglugerð nr. 104/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 853/2004 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu, er í 5. gr. EB reglugerðarinnar mælt fyrir um heilbrigðis- og auðkennismerkingar. Þar segir í 1. mgr. að stjórnendur matvælafyrirtækja skuli ekki setja afurð úr dýraríkinu á markað nema hún beri a) heilbrigðismerki eða b) auðkennismerki í samræmi við I. þátt II. viðauka við reglugerðina. Samkvæmt þessu ákvæði ber að aukennismerkja afurð úr dýraríkinu ef ætlunin er að setja hana á markað.

Í máli þessu liggja fyrir upplýsingar um framleiðslu grásleppuhrognakavíarsins frá öðrum kæranda. Umbúðir og pakkningar vörunnar eru merktar með lotunúmerunum L2T133 og L2T135 sem kemur jafnframt fram í upplýsingum um framleiðslu vörunnar samkvæmt afskipunarseðli dags. 18. maí 2015. Umræddir kassar eru merktir „Protuct of Iceland“ á fimm tungumálum. Ennfremur er ljóst að gámurinn var innsiglaður er hann hélt úr höfn frá Íslandi í maí 2015 og var umrætt innsigli ekki rofið fyrr en farmurinn kom aftur til landsins þann 1. september 2015. Þá bera bæði farmbréfin með sér sama HS Code 160432; Caviar Substitutes. Kærendur líta svo á að það sé því bersýnilegt af fyrirliggjandi upplýsingu að um er að ræða grásleppuhrognakavíar sem framleiddur var af Ora til sölu í Japan.

Kærendur benda á að þó varan hafi ekki verið merkt með auðkennisnúmeri starfsstöðvar, sökum þess að slíkar kröfur eru ekki gerðar til vara sem fluttar eru inn til Japan, getur það ekki eitt og sér, og án frekari rannsóknar, gert það að verkum að farga beri vörunni þegar önnur skjöl og upplýsingar sýna, afdráttarlaust, að varan var framleidd hér á landi af Ora. Jafnframt liggur fyrir skýrsla af hálfu Rannsóknarþjónustunnar Sýnis ehf., sem er óháður aðili á þessu sviði þar sem gæði kavíarsins eru staðfest. Fullyrðingar Matvælastofnunar um að „[u]mrædd sending var algjörlega vanmerkt þannig að ómögulegt var að rekja uppruna afurðanna til framleiðanda“ fást ekki að staðist í þeim málsatvikum sem hafa verið rakin að mati kærenda. Málsmeðferð stofnunarinnar að einblína einvörðungu á eitt tiltekið formsatriði í regluverkinu í stað þess að rannsaka hvort í reynd liggi með fullnægjandi hætti fyrir uppruni vörunnar samkvæmt 3. mgr. 22. gr. laga um sjávarafurðir fær ekki staðist samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærendur fá ekki annað séð en að sú merking með tveimur lotunúmerum sem var að finna á vörunni uppfylli, í öllum aðalatriðum, þær kröfur sem gerðar eru til auðkennismerkis í 1. þætti viðauka II við reglugerð nr. 104/2010.

Kærendur benda á að þegar texti reglugerða Evrópusambandsins er túlkaður er gerð sú krafa að íslensk stjórnvöld túlki textann í samræmi við tilgang sinn og með markmið þeirra að leiðarljósi að tryggja rekjanleika vara eftir fremsta megni en þó ekki með það íþyngjandi hætti að hvers konar frávik leiði til fyrirvaralausrar eyðingar vöru. Vísa kærendur til viðurkenndra sjónarmiða í ESB rétti.

Það að eyða vöru sem framleidd er hér á landi og í samræmi við heilbrigðiskröfur einvörðungu á grundvelli þess að auðkennismerki vörunnar var ekki ritað á hana þegar samskonar merking, lotunúmer, er sannanlega til staðar auk þess sem farmbréf og innsigli gámsins sem og innihald hans sýna ennfremur uppruna vörunnar samrýmist ekki tilgangi reglna á þessu sviði að tryggja uppruna vara og gæði þeirra. Einnig benda kærendur á að það er jafnframt í andstöðu við tilgang laganna að rannsaka ekki betur uppruna vörunnar, svo sem með athugun á merkingum á kössunum og glerkrukkum, innihaldi þeirra og þeirri staðreynd að varan er í reynd ekki framleidd í Japan, eina upprunalandið er Ísland. Annar kæranda hefur vegna Ora verið vottuð sem samþykkt starfsstöð af Matvælastofnun, númer starfsstöðvar A565 í samræmi við við reglugerð nr. 105/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 854/2004 um sértækar reglur um skipulag opinbers eftirlits með afurðum úr dýraríkinu sem ætlaðar eru til manneldis. Það er því ljóst að afurðir Ora eru unnar að öllu leyti í samræmi við gildandi heilbrigðiskröfur, hvort heldur sem þær byggja á innlendum laga- og reglugerðarákvæðum eða réttargerðum Evrópusambandisins. Einnig ber að horfa til þess að verði ákvörðun Matvælastofnunar staðfest mun það hafa í för með sér fjárhagslegt tjón fyrir kæranda þar sem hún felur í sér eyðingu verðmætrar vöru sem uppfyllir allar gildandi kröfur til heilbrigðis hér á landi.

Kærendur telja að þær kröfur sem koma fram í 1. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1044/2011 um eftirlit með innflutningi á dýraafurðum frá ríkjum utan EES séu uppfylltar enda var gámurinn innsiglaður allt frá því hann var sendur frá Íslandi til Japan. Aukinheldur gera kærendur fyrirvara við það að sú reglugerð eigi við í fyrirliggjandi samhengi þar sem vörunni var ekki hafnað af þriðja ríki líkt og ákvæði reglugerðarinnar gerir ráð fyrir heldur vegna þess að annar kæranda breytti áfangastað vörunnar. Því eru ekki fyrir hendi forsendur til beitingar viðurlaga á grundvelli 17. gr. reglugerðarinnar.

Kærendur benda einnig á að í 12. gr. reglugerðar nr. 102/2010, sem fól í sér innleiðingu á reglugerð (EB) nr. 178/2002 en í 1. mgr. segir: „Matvæli og fóður, sem eru flutt út eða endurútflutt frá Bandalaginu til setningar á markað í þriðja landi, skulu uppfylla viðeigandi kröfur í lögum um matvæli nema annars sé krafist af yfirvöldum innflutningslandsins eða samkvæmt lögum, reglugerðum, stöðlum, reglum um starfsvenjur og annarri lagalegri eða stjórnsýslulegri málsmeðferð sem kann að vera í gildi í innflutningslandinu“.

Það er því ekki ótvíræð skylda samkvæmt lögum að matvæli og merking þeirra uppfylli sömu kröfur á mörkuðum utan EES ef lög eða aðrar reglur í viðkomandi landi mæla fyrir um önnur skilyrði. Lykilatriðið er að tryggja rekjanleika sem er til staðar í þessu máli. Þar sem það var ekki skylda að merkja vörur með númeri starfsstöðvar til að mega flytja hana á markað í Japan þá er eðlilegt meðal annars með hliðsjón að meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, að taka tillit til þessa við endurinnflutning á vörunni. Ber af þessum sökum að taka kröfur kærenda til greina.

Kærendur vísa einnig til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Stjórnvöld skulu einvörðungu taka íþyngjandi ákvörðun ef sama markmiði verður ekki náð með öðru og vægara móti. Kærendur gera athugasemdir við fullyrðingu Matvælastofnunar um að meðalhófsreglan gildi aðeins um matskenndar stjórnvaldsákvarðanir og ekki um þessa ákvörðun því hún er ekki matskennd. Því það leiðir af því regluverki sem hér er til umfjöllunar að fara þarf fram mat á því hvort sannanlega liggi fyrir upplýsingar um rekjanleika vöru og í framhaldinu þarf að taka afstöðu til þess hvaða lögmætu úrræði eru nægjanleg til þess að bregðast við endursendingu umræddar vöru. Hér er um að ræða matskennda stjórnvaldsákvörðun enda leiðir af fyrrröktum reglum að meta þarf á vettvangi Matvælastofnunar hvaða úrræða er rétt að grípa til. Sú staðreynd ein og sér að Matvælastofnun beitti ekki meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins gerir það að verkum að fella ber hina kærðu ákvörðun úr gildi. Ber að skoða ofangreint í ljósi þess að í 5. mgr. 30. gr. matvælalaga segir að förgun á vörum skuli aðeins beitt sé um alvarlegt eða ítrekað brot að ræða eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tilskilins frests. Kærendur hafna því að skilyrði ákvæðisins séu fyrir hendi sem aukinheldur, miðað við fyrrgreinda afstöðu Matvælastofnunar, virðist raunar ekki hafa verið tekin til skoðunar við stjórnsýslulega meðferð málsins.

Í fyrirliggjandi máli er varan merkt rekjanlegu lotunúmeri og fór hún aldrei úr innsigluðum gámi fyrr en við endurkomu til Íslands. Telja kærendur að í raun sé rétt að um vöruna fari, að lögum, líkt og hún hafi verið flutt innanlands en ekki til útflutnings og endurinnflutnings.

Kærendur ítreka í máli sínu að hið lægra setta stjórnvald hengi sig í eitt tiltekið atriði í regluverkinu, auðkennismerkið, sem þeir telja ekki víst að eigi við í fyrirliggjandi samhengi, en líti algjörlega framhjá öðrum upplýsingum um vöruna sem nægja ljóslega til þess að tryggja rekjanleika hennar. Varan er sannanlega merkt lotunúmeri, „Product of Iceland“ og fór aldrei úr innsigluðum gámi fyrr en við endurkomu til Íslands. Ber því að lögum að heimila innflutning gámsins án frekari athugunar.

Kærendur telja jafnframt, til fyllingar fyrrgreindu, að með því að rannsaka ekki fyrirliggjandi fjölda upplýsinga, um rekjanleika vörunnar sem hér um ræðir, hafi Matvælastofnun brotið í bága við 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga sem og regluna um misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls. Í máli sínu vísa kærendur í skrif Páls Hreinssonar í grein hans, Misbeiting valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Málsástæður og lagarök Matvælastofnunar

Matvælastofnun skilaði inn bæði umsögn og athugasemd í málinu um kröfu kærenda um að ákvörðun stofnunarinnar yrði felld úr gildi. Matvælastofnun bendir á að þegar varan kom til landsins að nýju var hún ekki merkt með auðkennisnúmeri starfsstöðvar.

Í málinu er um að ræða innflutning á matvælum frá þriðja ríki sem er án auðkennismerkingar. Þegar af þeirri ástæðu var innflutningur að mati Matvælastofnunar óheimill og skylt að endursenda vöruna til þess lands sem hún kom frá eða til annars þriðja ríkis ella farga henni.

Matvælastofnun bendir á að kærendur hyggjast endurpakka vörunni í samræmi við reglur fyrir markaði innan evrópska efnahagssvæðisins fáist heimild til endurinnflutnings. Í ákvæðum laga og reglugerða er ekki veitt heimild fyrir innflytjendur vörunnar að merkja vöruna með samþykkisnúmeri eftir á. Ekki er hægt að tryggja rekjanleika vörunnar með öðrum hætti.

Að mati Matvælastofnunar snýst málið um rekjanleika vörunnar og hvort rekjanleikinn sé tryggður í þessu tilviki eða ekki. Rekjanleiki er eitt mikilvægasta atriðið til að tryggja öryggi matvæla. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. a. matvælalaga skal á öllum stigum framleiðslu og dreifingar vera fyrir hendi möguleiki á að rekja feril matvæla, dýra sem gefa af sér afurðir til manneldis og hvers kyns efna sem nota á eða vænst er að verði notuð í matvæli. Til að tryggja þennan rekjanleika er að finna nokkur fyrirmæli um merkingar í lögum og reglugerðum sem matvælafyrirtæki verða að fylgja.

Matvælastofnun bendir á að í þessu tilviki var merkingum vörunnar mjög ábótavant. Allar upplýsingar um framleiðanda vörunnar vantaði á umbúðir vörunnar og varan var ekki merkt með auðkennismerki starfsstöðvarinnar. Samkvæmt 11. gr. laga um sjávarafurðir skulu sjávarafurðir vera rétt og greinilega merktar þannig að þær upplýsingar sem fram koma séu ekki villandi. Á umbúðum skal koma fram nafn Íslands, óstytt eða skammstafað IS, og leyfisnúmer viðkomandi starfs- eða vinnsluleyfishafa, þannig að unnt sé að rekja uppruna afurðanna til framleiðandans og skuli merkingar að öðru leyti vera í samræmi við ofangreinda 13. gr. a matvælalaga. Merkingar skuli að öðru leyti vera í samræmi við kröfur sem gerðar eru í viðkomandi markaðslandi.

Matvælastofnun bendir á að í 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 853/2004, sem innleidd var með reglugerð nr. 104/2010, er fjallað um heilbrigðis- og auðkennismerkingar. Þar kemur fram að stjórnendur matvælafyrirtækja skuli ekki setja afurð úr dýraríkinu á markað nema hún beri annað hvort heilbrigðis- eða auðkennismerki. Í I. þætti II. viðauka við EB – reglugerðina er fjallað sérstaklega um auðkennismerkingar. A. – liður þess þáttar fjallar um notkun auðkennismerkisins. Þar segir í 1. tölulið að auðkennismerkið skuli sett á vöruna áður en hún er send frá starfsstöð.

Í þessu tilviki var varan send frá starfsstöð án auðkennismerkingar og til Japan. Síðan endursend til Íslands og þá ætlar framleiðandinn að setja auðkennismerkið á vöruna og telur sig með því geta uppfyllt allar skyldur.

Krafan um að auðkennismerki skuli sett á dýraafurðir, áður en þær eru sendar frá þeirri starfsstöð þar sem þær eru framleiddar, gildir jafnt við flutning til EES-ríkja og útflutning til þriðju ríkja. Tilgangur kröfunnar um auðkennismerki er að tryggja rekjanleika vörunnar þannig að unnt sé að rekja uppruna afurðanna til framleiðandans eins og segir í 11. gr. laga um sjávarafurðir. Umrædd sending var algerlega vanmerkt þannig að ómögulegt er að rekja uppruna afurðanna til framleiðandans.

Kærendur halda því fram að ýmis önnur atriði geti komið í stað auðkennismerkis. Vísað er til lotunúmera, að fram komi á umbúðum að varan hafi verið framleidd á Íslandi og að innsigli hafi ekki verið rofið fyrr en farmurinn kom aftur til landsins í september 2015 en innsiglið hafi verið sett á gáminn í maí 2015 þegar hann hélt úr höfn frá Íslandi.

Kærendur vísa til þess að varan sé merkt rekjanlegu lotunúmeri og hafi aldrei farið úr innsigluðum gámi fyrr en við endurkomu til Íslands. Þess má geta að lotunúmer eru verkfæri framleiðanda varðandi innra eftirlit framleiðslu, til að afmarka og kannski einangra framleiðsluna með ákveðnum hætti. Lotunúmerið vísar til ákveðinnar framleiðslueiningar sem hægt er að einangra ef einhver vandræði verða með vöru á markaði, svo sem ef um innköllun er að ræða. Þannig gerir lotan framleiðendum kleift að innkalla einungis ákveðinn hluta heildarframleiðslunnar ef eitthvað kemur upp þegar varan er komin í sölu og dreifingu.

Lotunúmer rekur framleiðsluna ekki til tiltekins framleiðanda. Tveir eða fleiri framleiðendur gætu mögulega verið með sama lotunúmer á mjög óskyldri vöru á sama tíma. Grunnurinn í þessu máli er aftur á móti sá að varan sem um ræðir var ekki merkt með löglegum hætti, auðkennismerkið vantar auk annarra nauðsynlegra merkinga.

Að dómi Matvælastofnunar er útilokað að tryggja rekjanleika vörunnar með þessum hætti. Reglugerð nr. 1044/2011 fjallar um eftirlit með innflutningi á dýraafurðum frá ríkjum utan EES, Matvælastofnun telur augljóst að hér sé um slíkan innflutningur að ræða. Í 15. gr. reglugerðarinnar er fjallað sérstaklega um endursendingar frá þriðju ríkjum. Þar kemur fram í 2. mgr. að Matvælastofnun skuli sannprófa skjöl og auðkenni áður en slíkur endurinnflutningur er heimilaður. Í þessu tilviki gerði stofnunin það og niðurstaða þeirrar sannprófunar var sú að auðkenni væru ekki fullnægjandi þar sem samþykkisnúmer starfsstöðvar vantaði á umbúðir vöru. Rekjanleiki var því ekki til staðar á milli vöru og skjala.

Matvælastofnun bendir á að hér sé vissulega um íþyngjandi ákvörðun að ræða. Hafa ber hins vegar í huga að meðalhófsregla stjórnsýsluréttar gildir fyrst og fremst við töku matskenndra ákvarðana. Innflutningur á umræddri sendingu án samþykkisnúmers er einfaldalega óheimill og því er ekki um matskennda ákvörðun að ræða. Önnur úrræði standa Matvælastofnun ekki til boða í ljósi gildandi reglugerðar nr. 1044/2011 um innflutning dýraafurða frá ríkjum utan EES.

Kærendur halda því fram að rekjanleiki vörunnar sé fyrir hendi og vísa þar til 10. gr. stjórnsýslulaga, rannsóknarregluna, um að stjórnvaldi beri að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin.

Að dómi Matvælastofnunar er rekjanleiki á milli auðkenna vöru og fylgiskjala með sendingu ekki fyrir hendi eins og áður er rakið. Matvælastofnun skoðaði umrædda sendingu í samræmi við reglugerð nr. 1044/2011 sem felur í sér skoðun skjala, auðkenna og vöru. Þessi nákvæma skoðun var kirfilega skjalfest og yfirfarin af mörgum sérfræðingum hjá Matvælastofnun. Rannsóknin leiddi í ljós ótvíræðan annmarka á auðkennum sendingar. Matvælastofnun hefur því engin önnur úrræði en að hafna innflutningi umræddrar sendingar.

Ákvörðun Matvælastofnunar varðandi ráðstöfun vörunnar að hana verði annað hvort að endursenda til ákvörðunarstaðar utan EES – svæðisins eða farga henni byggist á 17. gr. reglugerðar nr. 1044/2011. Kærendur halda því fram að 5. mgr. 30. gr. matvælalaga eigi við í þessu máli. Þar kemur fram að förgun á vörum skuli því aðeins beitt að um alvarlegt eða ítrekað brot sé að ræða. Matvælastofnun bendir á að hér verði að hafa það í huga að umrædd 30. gr. matvælalaga sé að finna í þeim kafla laganna sem fjallar um þvingunarúrræði Matvælastofnunar og felur í sér almennar reglur í þeim efnum. Hins vegar er 17. gr. reglugerðar nr. 1044/2011 sérregla sem gildir í sérstökum tilvikum. Að dómi Matvælastofnunar kemur því 5. mgr. 30.gr. matvælalaga ekki til álita í þessu máli.

Matvælastofnun telur það engum vafa undirorpið að reglugerð nr. 1044/2011 gildi í þessu máli og vísar til 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar að hún gildi almennt um eftirlit með innflutningi dýraafurða sem koma til landsins frá þriðja ríki. Tollayfirvöld tilkynntu um sendingu með dýraafurðum frá Japan. Þó uppruni vörunnar sé íslenskur þá var hún endursend frá Japan til Íslands. Í 15 gr. reglugerðarinnar er fjallað sérstaklega um endursendingar frá þriðju ríkjum þegar um er að ræða afurðir sem eru upprunnar í EES-ríki og hefur verið hafnað af þriðja ríki. Vöru sem er snúið við að vegna yfirvofandi höfnunar kaupanda má líkja við að um höfnun sé að ræða af hálfu kaupanda vörunnar.

Samkvæmt fyrrgreindri 15. gr. þá tekur vara stöðu þriðja ríkis þegar hún fer út fyrir EES-svæðið. Reglugerðin gildir um dýraafurðir sem koma frá þriðju ríkjum óháð uppruna. Ef varan fer út fyrir EES-svæðið og til Japan verður sendingarríkið það þriðja ríki sem varan er að koma frá. Þessu til stuðnings vísar Matvælastofnun til túlkunarbréfs framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins dags. 2. september 2010. Túlkun framkvæmdastjórarnar Evrópusambandsins er sú að ef affermun vöru á sér stað í þriðja ríki (e. unloaded) og varan send tilbaka til EES-ríkis þá er sendingarríkið þriðja ríkið.

Samkvæmt þessu er það túlkun Matvælastofnunar að ef vara fer til þriðja ríkis telst varan koma frá því ríki er hún er endursend frá.

Rétt er að geta þess að í þessu tiltekna dæmi sem bréf framkvæmdastjórnarinnar snýst um munu fiskafurðirnar aldrei hafa verið tollafgreiddar (í Kanada). Þær fóru einungis í tollvörugeymslur eða í gáma á tollsvæði. Þetta byggist á upplýsingum frá skrifstofu inn- og útflutningsmála Matvælastofnunar. Eigi að síður voru þær álitnar koma frá þriðja ríki þegar þær voru fluttar inn til EES.

Matvælastofnun telur fráleitt að jafna vöruflutningum í gámi frá EES-ríki til þriðja ríkis, og svo aftur til sama EES-ríkis, við flutning innanlands í hlutaðeigandi EES-ríki. Breytir þar engu um þótt gámurinn sé innsiglaður. Ekki er betur vitað en að gámurinn bíði tollafgreiðslu í Sundahöfn sem væri auðvitað óþarft ef um flutning innanlands væri að ræða. Með því að heimila endurinnflutning væri Matvælastofnun að heimila frjálst flæði vörunnar um allt evrópska efnahagssvæðið. Til þess að það geti orðið þarf hin innflutta vara að uppfylla nokkuð strangar kröfur um merkingar. Það gerir varan ekki.

Kærendur viðurkenna að hafa vanrækt að setja auðkennismerki á vöruna áður en hún var send til Japan þrátt fyrir skýr fyrirmæli þar um í reglugerð. Þeir halda því hins vegar fram að rekjanleiki hafi eigi að síður verið að fullu tryggður með öðrum hætti.

Hafa ber í huga að krafa um auðkennismerkingar á matvælum er ófrávíkjanleg samkvæmt 13. gr. a laga nr. 93/1995, sbr. 18. gr. EB reglugerðar nr. 178/2002 um rekjanleika matvæla, 4. gr. reglugerðar nr. 1044/2011 og efnisákvæði I. þáttar II. viðauka EB reglugerðar nr. 853/2004. Í ákvæðum laga og reglugerða er ekki veitt heimild fyrir kærendur sem innflytjendur vörunnar að merkja vöruna með samþykkisnúmeri eftir á, það er auðkennismerkinu, eftir að vörurnar hafa verið fluttar til landsins. Það er ekki hægt að reyna að tryggja rekjanleika vörunnar með öðrum hætti.

Matvælastofnun mótmælir því að hafa brotið rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Rannsókn á vörunni fór einmitt fram og þá komu í ljós ofangreindir gallar á merkingum vörunnar sem gera hana óhæfa til að fara í frjálst flæði innan EES. Því er ennfremur haldið fram að Matvælastofnun hafi brotið meðalhófsreglu sömu laga. Vissulega er höfnun endurinnflutnings íþyngjandi ákvörðun fyrir kærendur í þessu máli. Matvælastofnun á engra annarra kosta völ en að banna endurinnflutning vörunnar á evrópska efnahagssvæðið. Ástæðuna má rekja til mistaka kærenda við upphaflega sendingu vörunnar úr landi. Stofnunin á ekki kost á að ná hinu lögmæta markmiði um fullan rekjanleika vörunnar með öðru og vægara móti. Meðalhófsreglan hefur því ekki verið brotin að dómi Matvælastofnunar.

Enda þótt það sé ótvíræð skoðun Matvælastofnunar að um innflutning frá þriðja ríki sé að ræða í þessu tilviki, þá ber að geta þess að flutningur vöru innanlands krefst þess að varan sé merkt viðkomandi starfsstöð.

Matvælastofnun ítrekar niðurstöður sínar um að óheimilt er að leyfa endurinnflutning á umræddri vöru.

Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.

Varan sem um ræðir er framleidd hér á landi og af öðrum kærenda undir vörumerki Ora. Varan var send til Japan en var ekki tollafgreidd í viðtökulandinu heldur var henni snúið við af kærenda þegar í ljós kom, af hans hálfu, að framleiðslumistök höfðu orðið á vörunni sem voru óháð gæðum vörunnar. Varan var ekki merkt með auðkennisnúmeri starfsstöðvar en þess er ekki krafist af yfirvöldum innflutningslandsins, sem í þessu tilviki átti að vera Japan. Því er um endurinnflutning á vöru sem er framleidd hér á landi.

Við útflutning gaf Matvælastofnun ekki út heilbrigðisvottorð fyrir vöruna. Samkvæmt Matvælastofnun biðja útflytjendur ekki um heilbrigðisvottorð með fiskafurðum til Japan en japönsk yfirvöld gera ekki kröfu um heilbrigðisvottorð með fiskafurðum frá Íslandi.

Í 11. gr. laga nr. 55/1998 um sjávarafurðir segir: „Sjávarafurðir skulu vera rétt og greinilega merktar þannig að þær upplýsingar, sem fram koma, séu ekki villandi. Á umbúðum skal koma fram nafn Íslands, óstytt eða skammstafað IS, og leyfisnúmer viðkomandi starfs- eða vinnsluleyfishafa þannig að unnt sé að rekja uppruna afurðanna til framleiðandans og skulu merkingar að öðru leyti vera í samræmi við 13. gr. a laga um matvæli, nr. 93/1995, með síðari breytingum.“ Í lögum er þannig kveðið á um að á umbúðum skulu koma fram leyfisnúmer viðkomandi starfs- eða vinnsluleyfishafa þannig að unnt sé að rekja uppruna afurðanna til framleiðandans. Tilgangur reglna um merkingar umbúða með vinnslunúmeri er sá að rekja megi viðkomandi framleiðslu til tiltekins framleiðanda (verksmiðju), enda hafi hún tilskilin leyfi. Eftirlitsaðilar eiga þannig samkvæmt  fyrrgreindri 11. gr. að geta séð á viðkomandi vinnslunúmeri hvaða framleiðandi (verksmiðja) framleiddi vöruna. Vitneskja eftirlitsaðilans um vinnslunúmer er nauðsynleg vegna þess að tilteknir framleiðendur eru viðkenndir þar sem þeir uppfylla tilteknar kröfur og skilyrði um framleiðslu og eftirlit.

Í 5. gr. og II. viðauka við reglugerð EB nr. 853/2004, sem innleidd var með reglugerð nr. 104/2010 um sérstakar reglur um hollustuhætti sem varða matvæli úr dýraríkinu, er fjallað um heilbrigðis- og auðkennismerkingar. Þar kemur fram að stjórnendur matvælafyrirtækja skuli ekki setja afurð úr dýraríkinu á markað nema hún beri annað hvort heilbrigðis- eða auðkennismerki. Í a. tölul. A. liðar I. þáttar II. viðauka sömu reglugerðar kemur fram að auðkennismerki skal sett á vöruna áður en hún er send frá starfsstöðinni. Það ber að skýra 11. gr. laga um sjávarafurðir og 13. gr. a. matvælalaga í samræmi við framangreinda reglu sem birtist í EB reglugerðinni nr. 853/2004. Varan uppfyllir því ekki skilyrði íslenskra laga og reglugerða settum með stoð í þeim til að koma eða fara frá landinu. Samkvæmt reglunum skal setja auðkennismerkið á vöruna áður en hún er send frá starfsstöð. Samkvæmt framansögðu og 2. mgr. 13. gr. a. matvælalaga er ábyrgð lögð á stjórnendur matvælafyrirtækjanna að uppfylla fyrrgreindar kröfur um merkingar.

Varan er ekki merkt með auðkennisnúmeri starfsstöðvar / starfs- eða vinnsluleyfishafa, þegar af þeirri ástæðu uppfylllir varan ekki framangreinda löggjöf og því er endurinnflutningi hafnað.

Í ljósi framangreinds þá er kröfu kærenda í málinu, um að heimila endurinnflutning á 2.581 kg af grásleppuhrognakavíar, hafnað.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ráðuneytið hafnar endurinnflutningi á 2.581 kg af grásleppuhrognakavíar með sendingarnúmeri EGOD01095DEHAMR004.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Ólafur Friðriksson

Baldur Sigmundsson