Stjórnsýslukæra vegna synjunar Matvælastofnunar á undanþágu við slátrun
Úrskurður
Þriðjudaginn, 2. janúar 2024, var í matvælaráðuneytinu
kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:
Með erindi, dags. 7. október 2022, kærði [A] (hér eftir kærandi) ákvörðun Matvælastofnunar (hér eftir MAST) sem tekin var þann 12. júlí sl. ár., þar sem kæranda var hafnað um undanþágu við slátrun á nautgrip og förgun vegna ófullnægjandi merkinga.
Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.
Kröfur
Þess er krafist að hin kærða ákvörðun héraðsdýralæknis MAST um að hafna undanþágubeiðni kæranda verði úrskurðuð ólögmæt og sem og sú ákvörðun um að farga gripnum í kjölfarið. Þá er þess krafist að ákvarðanir héraðsdýralæknisins og verklag MAST verði úrskurðuð ólögmæt.
Málsatvik
Þann 8. júlí 2022 var fimm nautum kæranda slátrað í sláturhúsi á Hellu. Við innlögnina voru gripanúmer gefin upp og upplýst að innsendir gripir hafi verið heilbrigðir og þeir hafi ekki fengið nein lyf síðustu sex mánuði eða efni þar sem útskolunartími var ekki liðinn. Við skoðun eftirlitsdýralæknis í sláturhúsinu kom í ljós að einn gripurinn var með ranga merkingu, það er [X], en gripur með þessa merkingu hafði verið slátrað þann 5. maí 2022. Þann sama dag, það er 8. júlí 2022, þegar framangreint uppgötvaðist setti kærandi sig í samband við MAST og óskaði eftir undanþágu til slátrunar vegna ófullnægjandi merkinga.
Þann 11. júlí 2022 sendi Matvælastofnun kæranda póst þar sem óskað var upplýsinga um númer gripsins, lýsing á gripnum og af hverju hann þurfti að fara í slátrun. Því svaraði kærandi samdægurs, upplýsti hann að gripurinn væri númer [Y] frá bænum Stóru-Mörk, hníflóttur rauðskjöldóttur og vegna mistaka hefði rangt merki verið pantað í hann.
Þá leitaði MAST eftir viðbótar upplýsingum frá kæranda þann 12. júlí 2022. Var óskað eftir því að kærandi svaraði eftirfarandi spurningum: 1) hvort að kærandi gæti sýnt fram á ferlið þar sem hann rekur pöntun á merkingu, 2) af hverju nautið var sent til slátrunar með rangt merki og 3) af hverju mátti nautið ekki bíða slátrunar þar til rétt merki var komið. Þeim spurningum svaraði kærandi samdægurs, en þar kom fram að kærandi hafði fengið systur sína til þess að panta fyrir sig merkið og hún hafi fyrir mistök pantað rangt merki á gripinn. Hafði kærandi ekki von á því að um rangt merki væri að ræða og setti það í nautið án þess að spá meira í því. Var það því sent til slátrunar með rangt merki án þess að kærandi vissi um að það væri með rangt merki enda kom það ekki í ljós fyrr en í sláturhúsinu.
Seinna sama dag, það er 12. júlí 2022, sendi Matvælastofnun kæranda ákvörðun þess efnis að hafnað væri að veita undanþágubeiðnina á þeim forsendum að „ekki þykir sýnt fram á með öruggum hætti að nautið sem sent var til slátrunar umræddan dag, virkilega var umrætt naut eður ei. Rekjanleiki og skoðun lyfjanotkunar/neytendavernd er því ekki fullnægjandi.“ Vísaði MAST jafnframt til kæruheimildar til matvælaráðuneytisins. Í kjölfar þess óskaði kærandi eftir því að fá gripinn afhentan eftir slátrun í stað þess að honum yrði fargað en þeirri beiðni var einnig hafnað.
Með bréfi, dags. 7. október 2022, var ákvörðun MAST kærð til ráðuneytisins. Hinn 19. apríl 2023 óskaði ráðuneytið eftir umsögn MAST vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið. Umsögn MAST barst þann 8. maí 2023. Kæranda var veittur frestur til andmæla vegna umsagnar MAST en enginn andmæli bárust frá kæranda.
Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.
Sjónarmið kæranda
Kærandi heldur því fram að nautgripur hans sem hann hafði sent til slátrunar hafði ranglega verið merktur með númerinu [X], en hann hefði átt að bera númerið [Y]. Hafði gripurinn rifið úr sér fyrri merkin og voru þá fyrir mistök pöntuð röng merki á gripinn til endurmerkingar, það er merki nr. [X] sem fylgdu gripnum í sláturhúsið þann 8. júlí 2022.
Kærandi telur í fyrsta lagi að ákvörðun héraðsdýralæknis um að synja undanþágubeiðninni hafi ekki verið byggð á fullnægjandi rannsókn á málavöxtum en auk þess hafi sú ákvörðun brotið gegn helstu málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur að héraðsdýralæknir hafi brotið gegn 7. gr. stjórnsýslulaga með því að veita mjög takmarkaðar leiðbeiningar um það hvaða upplýsingar og gögn kærandi gæti lagt fram til þess að staðfesta rekjanleika gripsins. Þá telur kærandi að héraðsdýralæknirinn hafi ekki veitt honum andmælarétt í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem honum var ekki gefinn nægjanlegur frestur til þess að gera athugasemdir við ákvörðun hans. Hafi fresturinn raunar verið enginn þar sem héraðsdýralæknirinn hafi tekið neikvæða ákvörðun tæpum hálftíma eftir að kærandi hafi svarað spurningum hans. Að lokum telur kærandi að vinnubrögð héraðsdýralæknisins hafi verið til þess fallin að málið var ekki rannsakað og upplýst með fullnægjandi hætti þar sem ákvörðunin var tekin með svo skjótum hætti, með mjög takmörkuðum spurningum um málavexti. Hafi kæranda verið gefið takmarkað tækifæri til þess að skýra mál sitt frekar og án þess að rannsaka það frekar hvort frásögn hans stæðist. Með þessum hætti telur kærandi að héraðsdýralæknir hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga. Af öllu framangreindu telur kærandi að ákvörðun héraðsdýralæknis hafi verið ólögmæt og því beri að ógilda hana.
Í öðru lagi telur kærandi að ákvörðun héraðsdýralæknisins um að farga grip nr. [Y] í stað þess að fá hann afhentan eins og kærandi krafðist hafi falið í sér brot á meðalhófsreglu í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að auki telur kærandi að verklag MAST samræmist ekki lögum nr. 93/1995 um matvæli. Í því samhengi vísar kærandi til bréfs yfirdýralæknis dags, 15. júlí 2022, þar sem kæranda var tilkynnt að það væri ólöglegt að afhenda óstimplað kjöt úr sláturhúsi eftir að hann hafi óskað þess og því hafi kjötinu verið fargað. Kærandi telur slíka fullyrðingu yfirdýralæknisins vera ranga, þar sem hann heldur því fram að bæði héraðsdýralæknirinn og MAST hafi fjölda heimilda til þess að afhenda óstimplað kjöt úr sláturhúsi. Þá telur kærandi að förgun á kjöti sé í raun algert lokaúrræði ef ekkert annað kemur til greina sbr. XI. kafla laga nr. 93/1995 um matvæli enda er förgun á matvælum íþyngjandi ákvörðun fyrir bændur og felur í sér umtalsvert tjón fyrir bændur. Þá vísar kærandi á að honum hafi verið heimilt að slátra gripnum heima við og nýta hann þar til eigin neyslu sbr. 13. gr. b. laganna. Því telur kæranda að ekkert hafi verið því til fyrirstöðu að hann hefði getað tekið gripinn heim úr sláturhúsinu og nýtt hann þar í sama tilgangi. Af öllu framangreindu virtu telur kærandi ljóst að ákvörðun héraðsdýralæknisins um að farga gripnum feli í sér brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og hafi því verið ólögmæt. Að sama skapi telur kærandi að verklag MAST hafi ekki verið í samræmi við gildandi lög og reglur.
Sjónarmið Matvælastofnunar
Matvælastofnun veitti umsögn um kæru með bréfi 8. maí 2023. Stofnunin vísar til þess að tilgangur laga um matvæli, nr. 93/1995, sé að tryggja, svo sem kostur er, gæði, öryggi og hollustu matvæla og að merkingar og aðrar upplýsingar um þau séu réttar og fullnægjandi. Samkvæmt 13. gr. a. laganna skal á öllum stigum framleiðslu og dreifingar matvæla vera fyrir hendi möguleiki á að rekja ferli matvæla, dýra sem gefa af sér afurðir til manneldis og hvers kyns efna sem nota á eða vænst sé að notuð verði í matvæli. Í reglugerð nr. 916/2012, um merkingar búfjár, er kveðið á um kröfur sem gerðar eru til merkinga einstakra búfjártegunda. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að markmið hennar er að tryggja rekjanleika búfjárafurða frá upprunahjörð og/eða fæðingu viðkomandi dýrs til sölu afurða og skapa með því grundvöll að markvissu matvæla- og búfjáreftirliti, eftirlit með flutningum dýra, skráningu búfjársjúkdóma og meðhöndlun þeirra. Í 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um merkingarskyldu og að umráðamaður búfjár beri ábyrgð á að allt búfé sem alið er á hans vegum sé merkt innan tilskilins tíma frá fæðingu með viðurkenndu merki, sem fylgja á dýrinu alla ævi þess. Þá er kveðið á um að óheimilt sé að breyta eða fjarlægja einstaklingsnúmer/merki dýrs eða eldishóps, nema það sé orðið ólæsilegt eða skemmt. Missi dýr merki, glatist það, eða það verði ólæsilegt, skal umráðamaður endurmerkja dýrið með merki sem tryggir rekjanleika þess við fyrra merki og hjarðbók. Í 5. gr. reglugerðarinnar eru kröfur um gerð plötumerkja og þar segir m.a. að upplýsingar á merkjum skuli prenta fyrirfram með skýru letri sem ekki er hægt að breyta. Plötumerki til notkunar samkvæmt reglugerðinni skulu vera viðurkennd af Matvælastofnun. Í 6. gr. reglugerðarinnar er gerð krafa um að nautgripir skulu merktir með forprentuðu plötumerki í bæði eyru innan 20 daga frá fæðingu. Samkvæmt ákvæðinu skulu eftirfarandi upplýsingar koma fram á merkjunum a. YD-einkennisstafi Matvælastofnunar, b. IS-einkennisstafi Íslands, c. Búsnúmer og d. Gripanúmer.
Bendir stofnunin á það að þegar kærandi hafi greint ranglega frá eyrnamerkingu gripsins hafi slíkt ekki verið í samræmi við framangreind lög og reglugerð. Telur stofnunin að með þessu hafi matvælaferlis upplýsingar, sem kærandi hafi gefið þegar gripurinn var sendur til slátrunar, verið rangar þ.m.t. upplýsingar sem eiga að tryggja öryggi matvæla, sbr. III. þátt, viðauka II í reglugerð (EB) 853/2004. Þar sem ekki var hægt að auðkenna dýrið og rekja uppruna þess, sbr. viðauka III, I. þætti, kafli VI, 3. gr. reglugerðar (EB) 853/2004 var skrokkurinn því tekinn frá og settur í kæliklefa án heilbrigðismerkingar, sbr. reglugerð (ESB) 2019/627.
Þá vísar Matvælastofnun til þess að hún hafi leitað í tvígang eftir skýringum frá kæranda um málavexti, bæði þann 11. og 12. júlí 2022. Af þeim gögnum telur stofnunin að ekki sé hægt með óyggjandi hætti að sýna fram á auðkenni gripsins, sem hafði verið tilkynntur til slátrunar og auðkenndur með röngu merki. Stofnunin er því ósammála kæranda um að nautgripurinn sem sendur hafði verið til slátrunar þann 8. júlí 2022 með merkingunni [X], hafi átt að bera merkið [Y] líkt og kærandi heldur fram í kærubréfi sínu. Þar sem dýralæknar stofnunarinnar gátu ekki staðfest rétt auðkenni gripsins með öruggum hætti var hin kærða ákvörðun tilkynnt kæranda þann 12. júlí 2022.
Bendir þá stofnunin á að það er á ábyrgð kæranda að auðkenna nautgripi sína með réttum hætti og tryggja að rétt auðkenni séu á gripum þegar þeir eru sendir til slátrunar. Að senda grip til slátrunar þar sem rangar upplýsingar eru gefnar um matvælaferlið og er með ranga merkingu, líkt og Matvælastofnun telur að hafi verið í máli kæranda, telur stofnunin vera alvarlegt frávik við rekjanleikakröfu og varðar matvælaöryggi. Samkvæmt 30. gr. laga um matvæli er Matvælastofnun heimilt að leggja hald á matvæli sem ekki uppfylla ákvæði laganna og stjórnvaldsreglna sem settar eru á grundvelli þeirra, sem og að farga ef það er talið nauðsynlegt. Hið sama kemur fram í 40. og 43. gr. reglugerðar (ESB) 2019/627 þar sem segir að frávik varðandi matvælaferlis upplýsingar og auðkenni dýra leiði til þess að dæma skuli viðkomandi dýr óhæf til manneldis og gera varúðarráðstafanir til að vernda heilbrigði dýra og manna. Þá bendir stofnunin á að þegar skrokkar (kjöt) eru dæmdir óhæfir til manneldis þá kemur ekki til álita að afhenda þá frá sláturhúsinu og förgun á þeim sé eina leiðin til að tryggja framangreindar reglur.
Hvað varðar athugasemdir kæranda um að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga í 10. gr. og andmælareglu í 13. gr. þá bendir stofnunin á það að dýralæknir í sláturhúsi ber að kanna matvælaferlis upplýsingar þeirra dýra sem er slátrað og taka ákvörðun um hvort kröfur um öryggi matvæla sé fullnægt. Ef viðeigandi upplýsingar liggja ekki fyrir innan við 24 klst. frá komu gripsins í sláturhús skal dæma allt kjöt af gripnum óhæft til manneldis sbr. 11. gr. II. kafla, III. bálks reglugerðar (ESB) 2019/627. Telur stofnunin að slíkar upplýsingar hafi ekki komið frá kæranda og hafi af þeim sökum verið tekin ákvörðun um að dæma skrokkinn (kjötið) óhæft til neyslu.
Að öllu framangreindu telur Matvælastofnun að henni hafi verið heimilt að hafna því að veita kæranda umrædda undanþágu á grundvelli laga um matvæli nr. 93/1995. Auk þess telur stofnunin að ekkert hafi komið fram í málinu sem gefi tilefni til að ógilda ákvörðun stofnunarinnar um að meta skrokkinn (kjötið) óhæft til neyslu og telur því rétt að ákvörðunin verði staðfest.
Forsendur og niðurstaða
Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar þess efnis að hafna undanþágubeiðni kæranda vegna nautgrips sem kærandi hafði sent til slátrunar vegna rangra eyrnamerkinga. Því til viðbótar er deilt um það hvort stofnuninni hafi verið heimilt að meta skrokkinn óhæfan til neyslu og þar með synja kæranda um afhendingu á gripnum.
Kærandi byggir á því að ákvörðun héraðsdýralæknis um að synja undanþágubeiðninni hafi ekki verið byggð á fullnægjandi rannsókn á málavöxtum en auk þess hafi ákvörðunin brotið gegn helstu málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá byggir kærandi á því að brotið hafi verið á meðalhófsreglu 13. gr. stjórnsýslulaga þegar héraðsdýralæknir MAST ákvað að farga gripnum í stað þess að afhenda hann.
Matvælastofnun byggir á því að stofnuninni hafi verið heimilt að hafna umræddri undanþágubeiðni á grundvelli laga um matvæli nr. 93/1995. Stofnunin er ósammála um að upplýsingar um kaup, flutningssögu gripsins sem og upplýsingar um slátrun grips nr. [X], staðfesti að gripurinn sem var slátrað þann 8. júlí 2022 hafi átt að ber merkið [Y] eins og kærandi heldur fram í kærubréfi sínu. Því til viðbótar telur stofnunin að henni hafi verið heimilt að synja kæranda um afhendingu á skrokknum sbr. 30. gr. laga um matvæli og 40. og 43. gr. reglugerðar (EB) 2019/627.
Tilgangur með lögum nr. 93/1995 um matvæli er að tryggja, svo sem kostur er gæði, öryggi og hollustu matvæla. Til þess að tryggja umrætt öryggi matvæla þarf að skoða allt framleiðsluferli matvæla sem samhangandi heild, allt frá frumframleiðslu og til sölu eða afhendingar matvæla til neytenda, því að sérhver hlekkur getur haft áhrif á öryggi matvæla. Ein af meginreglum matvælalöggjafarinnar er að hægt sé rekja feril matvæla til að hægt sé að afturkalla vörur á markvissan og nákvæman hátt eða veita neytendum eða eftirlitsmönnum upplýsingar og komast þannig hjá óþarflega víðtækri röskun þegar upp koma vandamál í tengslum við öryggi matvæla.
Þá er einungis heimilt að stimpla skrokka með heilbrigðismerki í sláturhúsum ef fyrir liggur fylgni við lög og reglugerðir sem um starfsemina gilda, þ.m.t. að frumframleiðandi sé búinn að auðkenna dýr sem send eru til slátrunar með réttum hætti, til að unnt sé að rekja uppruna þeirra sem og að rekstraraðilar sláturhúsa taki einungis við dýri sem hafi verið rétt auðkennt. Er þetta jafnframt svo hægt sé að tengja saman upplýsingar varðandi auðkenni og upplýsingar um matvælaferlið.
Hlutverk MAST er að sjá til þess að farið sé að lögum og reglugerðum sem sett eru til verndar neytendum. Aðeins er unnt að fallast á undanþágu frá vanmerkingu þegar fullvíst þykir að um tiltekinn grip sé að ræða og haldbær rök séu fyrir því að svo sé. Að mati stofnunarinnar voru ekki lagðar fram upplýsingar í fyrirliggjandi máli sem gátu tryggt með óyggjandi hætti að gripurinn sem sendur hafði verið til slátrunar þann 8. júlí 2022 með merkingunni [X], hafi átt að bera merkið [Y]. Að mati stofnunarinnar var rekjanleiki nautgripsins því ekki tryggður en slíkt er ófrávíkjanleg krafa í löggjöf um matvæli. Heilbrigðisskoðun lýkur með heilbrigðisstimpil á skrokk sem merkir að skrokkurinn er hæfur til manneldis og til almennrar dreifingar. Ekki er leyfilegt að afhenda óstimplað kjöt úr sláturhúsi og skal því fargað til þess að gæta matvælaöryggis, sbr. 30. gr. laga um matvæli og 40. og 43. gr. reglugerðar (ESB) 2019/627.
Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það mat ráðuneytisins að Matvælastofnun hafi verið heimilt að hafna undanþágubeiðni kæranda við slátrun á nautgrip vegna ófullnægjandi merkingar á grundvelli laga um matvæli nr. 93/1995. Auk þess telur ráðuneytið að ákvörðun stofnununarinnar í kjölfarið um að farga gripnum hafi verið lögmæt.
Að lokum með vísan til þeirra sjónarmiða sem fram koma í fyrirliggjandi umsögn Matvælastofnunar er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð stofnunarinnar hafi verið fullnægjandi og í samræmi við gildandi lög og reglur.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 12. júlí 2022, um að hafna undanþágubeiðni kæranda við slátrun á nautgrip vegna ófullnægjandi merkingar og förgun á nautgripnum með ófullnægjandi merkingu er hér með staðfest.