Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar MAST um álagningu stjórnvaldssektar vegna brota á reglum um útivist nautgripa.
Þriðjudaginn, 16.04.2024, var í matvælaráðuneytinu
kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:
Stjórnsýslukæra
Þann 5. febrúar 2024 barst ráðuneytinu erindi frá [A]. f.h. [B] (hér eftir kærandi) þar sem kærð er ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) um álagningu stjórnvaldssektar vegna brota á reglum um útivist nautgripa að fjárhæð 350.000 kr.
Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.
Kröfur
Kærandi óskar kærandi eftir því að verklag MAST verði skoðað, mistök séu viðurkennd þegar þau eru gerð og að stjórnvaldssektin verði endurskoðuð.
Málsatvik
Með bréfi dags. 27. desember 2023 var kæranda tilkynnt að MAST hygðist leggja á hann stjórnvaldssekt að upphæð 540.000 kr. á grundvelli b- liðar 1. mgr. 42. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013. Í bréfinu var vísað til þess að við eftirlit með útivist mjólkurkúa sumarið 2023 sáust kýrnar sem kæranda heldur í Húnatúni aldrei úti. Þá hafi enginn ummerki verið til staðar um að kýrnar hefðu farið út en jafnframt hafi bústjóri viðurkennt það fyrir eftirlitsmanni að kýrnar hefðu ekki verið settar út. Var það því mat MAST að kærandi hafi með þessu brotið á c-lið 14. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 í búskap sínum sumarið 2023, sem kveður á um að umráðamönnum dýra beri að tryggja grasbítum beit á grónu landi sínu á sumrin. Þá var kæranda veittur andmælafrestur til 8. janúar 2024 áður en endanleg ákvörðun yrði tekin.
Kærandi nýtti sér áður greindan andmælafrest og barst MAST bréf frá kæranda þann 28. desember 2023. Kom þar m.a. fram að sumarið 2023 hafi reynst bændum á landshlutanum sérstaklega erfitt með tilliti til heyskapar. Rigningartíð fyrra hluta sumars gerði slátt ómögulegan og síðan tóku við langvarandi þurrkar sem skertu uppskeru verulega. Mikil óvissa var þar af leiðandi um hvort næðist að afla heyja fyrir allan búskapinn. Þá hafi fjárhagslegar skuldbindingar rekstursins verið verulegar, þar sem gengið var frá kaupum á Hrauntúni í lok árs 2022. Þá hafi ákvörðun um að setja mjólkurkýr ekki út þetta sumar ekki verið tekin af léttuð. Var hún tekin með þeim rökum að búreksturinn gæti haldið áfram fjárhagslega og með það að leiðarljósi að það tækist að afla fóðurs fyrir gripi búsins, svo ekki þyrfti að fella gripi fyrir veturinn. Þá áréttaði kærandi að það sé ekki stefna búsins að setja ekki mjólkurkýr út yfir sumartímann og bændur geri sér fulla grein fyrir hag þess að setja út kýr. Með vísan til framangreinds óskaði kærandi eftir því að sektin yrði endurskoðuð og felld niður.
Með bréfi dags. 25. janúar 2024 var kæranda tilkynnt sú ákvörðun MAST um að leggja á hann stjórnvaldssekt vegna brots í búskap sínum sumarið 2023, nánar tiltekið brot gegn c-lið 14.gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra og 17. gr. reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa með því að vanrækja að tryggja nautgripum sínum lögmælta útivist á grónu landi. Jafnframt kom fram í bréfinu að MAST hafði ákveðið að lækka sektina, úr 540.000 kr. og niður í 350.000 kr.
Með bréfi þann 25. janúar 2024, mótmælti kærandi álagðri sekt MAST.
Þann 5. febrúar 2024 barst ráðuneytinu erindi frá kæranda þar sem kvartað var yfir vinnulagi MAST í fyrirliggjandi máli. Taldi ráðuneytið að um væri að ræða stjórnsýslukæru í skilningi 26. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í kjölfarið tilkynnti ráðuneytið kæranda um að erindinu yrði hagað í samræmi við þá málsmeðferð sem gildir í kærumálum. Hinn 6. febrúar 2024 óskaði ráðuneytið eftir umsögn MAST vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið. Umsögn MAST barst ráðuneytinu þann 19. febrúar 2024. Í framhaldinu var kæranda gefinn frestur til andmæla og bárust þau þann 28. febrúar 2024.
Þann 7. febrúar sl. óskaði kærandi eftir því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðun yrði frestað á meðan málið væri í vinnslu, með vísan til 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Óskaði ráðuneytið eftir afstöðu MAST við beiðni kæranda um að fresta réttaráhrifum í málinu. Afstaða stofnunarinnar barst þann 20. febrúar sl. og var það mat MAST að ekki væri tilefni til þess að fresta sérstaklega réttaráhrifum umræddrar stjórnvaldssektar. Jafnframt vísaði stofnunin til 6. mgr. 42. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 þar sem kveðið er á um að ef aðili vill ekki una ákvörðun stofnunarinnar um stjórnvaldssekt geti sá aðili höfðað mál til ógildingar fyrir dómstólum og málshöfðun frestar hvorki réttaráhrifum ákvörðunar né heimild til aðfarar. Í kjölfarið var kæranda tilkynnt þann 22. febrúar 2024 að ekki hafi verið fallist á frestun réttaráhrifa.
Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.
Sjónarmið kæranda
Í erindi kæranda sem barst ráðuneytinu þann 5. febrúar 2023 kemur fram að kæranda er mjög fylgjandi því að haft sé eftirlit með velferð dýra á Íslandi. Hins vegar er kærandi ósáttur við niðurstöðu í máli sínu fyrir MAST og hefur því ákveðið að leita til ráðuneytisins. Með vísan til framangreinds erindis hefur ráðuneytið túlkað umrætt erindi sem stjórnsýslukæru í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í erindi til ráðuneytisins vísar kærandi til andmæla sem send voru MAST þann 8. janúar 2024, þar sem tilgreindar eru ástæður þess að ákvörðunin um að setja ekki mjólkurkýr út sumarið 2023 hafi verið tekin. Í fyrsta lagi vísaði kærandi til þess árið hafi verið erfitt með tilliti til heyskapar. Rigningartíð fyrri part sumars hafi gert slátt ómögulegan framan af og þá hafi tekið við langvarandi þurrkar sem skertu uppskeru verulega. Kærandi vísar til þess að mikil óvissa hafi verið um hvort fella þyrfti gripi fyrir veturinn til að geta fóðrað allan bústofninn.
Í öðru lagi vísaði kærandi til þess að fjárhagslegar skuldbindingar rekstursins hafi verið verulegar. Gengið hafi verið frá kaupum á Hraunatúni í lok árs 2022 og því hafi róðurinn verið þungur. Sérstaklega á það við um sumarið 2023 þegar verið var að borga af áburði og fleiru sem tilheyrir sumarverkum. Við það að setja kýrnar út á haglítið eða haglaust land telur kærandi að afurðir hefðu tapast sem verulega væri þörf á svo hægt væri að greiða þá reikninga sem biðu hver mánaðarmót.
Í þriðja lagi benti kæranda á að unnt væri að deila um það hversu mikil velferð sé í því fólgin að setja hánytja mjólkurkýr út á brennda mela.
Þrátt fyrir framangreind rök bendir kærandi á að skilningur sé til staðar um að framfylgja lögum og reglugerðum sem tilheyra rekstrinum. Það hafi ekki verið stefna kæranda að setja ekki gripi út yfir sumarið 2023. Þá ítrekar kærandi að sumarið hafi verið langt frá því að vera eðlilegt.
Kærandi telur að jafnræðis hafi ekki verið gætt í máli hans í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga. Vísar kærandi til þess að bú kæranda hafi verið eitt af tveimur búum sem fékk stjórnvaldssekt á svæðinu. Bendir kærandi á að sjá má á tölvupóstssamskiptum að MAST sé ekki sammála því að sárafá eða engin nautgripabú á Vesturlandi fylgi reglugerð að fullu þegar kemur að útivist nautgripa en það er engu að síður raunin að mati kæranda. Þá telur kærandi að sér hafi verið refsað fyrir að segja satt um að kýrnar hafi ekki verið búnar að fara út þegar eftirlitsmaðurinn spurði um það. Önnur bú hafi hins vegar sloppið við sekt þar sem þau gáfu í skyn að ummerki fyrir utan fjós sem voru eftir geldkýr og gripi í uppeldi, væru eftir mjólkurkýr.
Kærandi gerir athugasemd við það að eftirlitsmaður leyfi sér að hefja umræðu um málið við einn af bændum búsins í búð Kaupfélags Borgfirðinga. Þar hafi eftirlitsmaðurinn sagt frá því hversu mörg bú væru í skoðun, á hvaða bú væri nákvæmlega búið að fara vegna þess að þau hafi verið tilkynnt og hvaða bú myndu sleppa vegna þess að þar hafi verið ummerki eftir gripi fyrir utan fjós. Telur kærandi slíkt vera ófagleg vinnubrögð og það sé ekki í samræmi við eðlileg vinnubrögð hjá stofnun eins og MAST sem fer með viðkvæm mál.
Að lokum bendir kærandi á að ef allir bændur á svæðinu sem ekki settu út kýrnar í sumar hefðu fengið sekt, hefði kærandi að öllum líkindum ekki gert neitt í málinu og borgað þá sekt. Hins vegar bendir kærandi á að þegar hann verður vitni að því að búum er mismunað og jafnræðis er ekki gætt er kæranda misboðið.
Sjónarmið Matvælastofnunar
MAST byggir á því kærandi hafi brotið gegn ákvæðum laga nr. 55/2013 og reglugerðar nr. 1065/2014 þar sem kveðið er á um að umráðamenn kúa skuli tryggja skepnum sínum lágmarksbeit á grónu landi. Að því sögðu hafi stofnuninni verði heimilt að leggja á stjórnvaldssekt á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 42. gr. laga nr. 55/2013.
Í c-lið 14.gr. laga nr. 55/2013 kemur fram að umráðamönnum dýra ber að tryggja dýrunum góða umönnun, þ.m.t. að tryggja grasbítum beit á grónu landi á sumrin. Þá skal umráðamaður skv. 29. gr. laganna tryggja að dýr séu haldin í umhverfi sem samræmist sjónarmiðum um velferð dýra, m.a. hvað varðar öryggi þeirra og heilbrigði, og tekur tillit til bæði sérstakra þarfa dýrsins og séreinkenna tegundarinnar. Umhverfi dýra skal vera þannig, eftir því sem við á, að þau geti athafnað sig, hreyft sig, hvílst, notið útivistar, beitar eða viðhaft annað atferli sem þeim er eðlilegt.
Í 17. gr. reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa segir að allir nautgripir skulu komast á beit á grónu landi í átta vikur hið minnsta á tímabilinu frá 15. maí til 15. október ár hvert. Undanskildir eru kálfar fæddir á viðkomandi ári svo og graðnaut. Aðgangur að útgerði uppfyllir ekki kröfur um útivist á grónu landi.
MAST fer með eftirlit með útivist nautgripa. Þá bendir stofnunin á að bændur hafa fimm mánuði á ári hverju til þess að tryggja nautgripum átta vikna útivist. Síðasti dagur fyrir bændur til að setja nautgripi út þannig að full útivist náist er 15. ágúst. Ljóst er að mati stofnunarinnar að ekki sé unnt að koma því eftirliti við að sannað verði að allir nautgripir séu örugglega úti í átta vikur. Þá geri hinn langi tíma sem umráðamenn hafa til að uppfylla skyldur sínar til að tryggja nautgripum útivist það að verkum að erfiðara er fyrir vikið að sinna eftirliti með útivist nautgripa og sanna að viðkomandi hafi brotið reglur. Þrátt fyrir það geti starfsmenn stofnunarinnar fylgst með því hvort nautgripir séu yfir höfuð settir eitthvað út á bæjum. Þá bendir stofnunin á að viðamikið eftirlit fari fram af hennar hálfu og eftirlitsmenn geti almennt fylgst með ef nautgripir eru sannarlega úti þegar þeir eru á ferð um umdæmi þar sem þeir sinna eftirliti.
MAST bendir á að þegar komið var fram í miðjan ágúst og síðustu forvöð voru bændur að byrja setja gripi út, en þá fóru eftirlitsmenn á bæi í umdæmi kæranda þar sem ekki var vitað hvort að mjólkurkýr hefðu sést sannarlega úti. Var þá rætt við bændur þar sem svo háttaði til og þeir upplýstir um að hleypa yrði gripum út eða sýna fram á að gripir hefðu sannarlega hlotið útivistar. Slíkt var gert með því að skoða ummerki við útigöngudyr úr fjósum, enda leynir það ekki á sér ef kýr fara út daglega og hins vegar með ummerkjum í högum í göngufæri frá fjósum. Þegar upp var staðið stóðu þrjú kúabú eftir af 58 búum í umdæmi kæranda þar sem umráðamenn gátu ekki sýnt sannarlega fram á útivist. Í þeim þremur tilvikum viðurkenndu aðilar að hafa brotið gegn ákvæðum um útivist og voru þessir aðilar sektaðir í kjölfarið.
MAST bendir á að það heyri til undantekninga að veita ekki nautgripum þá átta vikna útivist sem kveðið er á um reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Þá telur stofnunin að ekki sé vafi um að ytri aðstæður, þ.m.t. rigningartíð og síðan langvarandi þurrkar voru svipaðir hjá fleiri bændum en kæranda án þess að það hafi komið niður á útivist nautgripa. Telur stofnunin að margvíslegar leiðir séu til staðar til þess að leysa úr slíkum vandkvæðum, s.s. með að keyra út rúllur til kúa sem hvort eða hefði verið gefnir inni, þ.e. enginn fóðursparnaður að því að halda kúnum inni. Þá getur það ekki verið réttlætanlegt að brjóta á velferðarreglum með vísan til fjárhagslegs hagræðis eða vandkvæða við rekstur viðkomandi bús.
MAST telur að ekki sé þörf á að rekja þennan þátt málsins nánar þar sem viðurkenning liggur fyrir í málinu að hálfu kæranda, brotið er fullframið og því er til staðar heimild fyrir stofnuninni að leggja á stjórnvaldssekt.
Hvað varðar ávirðingar á eftirlitsmann vísar stofnunin til þess að því hefur verið svarað með tölvupósti til kæranda. Vísar stofnunin til þess að eftirlitsmaðurinn ræddi málið við einn af aðilunum sem stendur að búrekstri kæranda, en það hafi hins vegar tveggja manna tal. Eftirlitsmaðurinn þekkti viðkomandi og fékk spurningar og upplýsingar um fleiri aðila sem ekki hefðu uppfyllt skyldur um útivist nautgripa. Hafi hann með einhverjum hætti gefið í skyn að slíkt væri mögulega rétt, þá er ljóst að slíkt var misráðið.
Að framangreindu virtu telur MAST að staðfesta eigi þá stjórnvaldssekt sem lögð hefur verið á kæranda.
Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar
Athugasemdir kæranda við umsögn MAST vegna málsins barst ráðuneytinu þann 28. febrúar 2024.
Kærandi telur að ef aðeins þrjú bú af 58 búum í umdæmi kæranda hafa verið sektuð fyrir að hafa brotið ákvæði um útivist nautgripa sé eftirlit stofnunnar langt frá því að vera í lagi að mati kæranda. Þá telur kærandi að ákveðin mótsögn sé falin í orðum MAST sem fram koma í umsögninni þar sem fram kemur „ljóst er að aldrei verður hægt að koma að því eftirliti við að sannað verði að allir nautgripir séu örugglega úti í átta vikur“ og „heyrir það til undantekninga hjá bændum að slíkt sé ekki gert“.
Kærandi bendir á að rigningartíð og langvarandi þurrkar hafi einnig verið svipaðir hjá fleiri bændum. Miðað við samtöl við aðra bændur kom það einnig niður á útivist nautgripa á fleiri bæjum en hjá kæranda. Í einhverjum tilfellum er munurinn sá að geldkýr og kvígur voru hafðar fyrir utan fjós sem ollu ummerkjum og gerðu það að verkum að hægt var að sýna fram á útivist en á búi kæranda voru geldkýr og kvígur settar upp á kerru og keyrðar út í úthaga.
Kærandi vísar einnig til þess í umsögn sinni að því hafi aldrei verið svarað af hálfu stofnunarinnar hversu mikil dýravelferð sé í því falin að setja hánytja mjólkurkýr út á brennda mela, né tekið tillit til þess að ákvörðunin stóð á milli þess að setja kýr út, afla minna fóðurs og þurfa að slátra gripum vegna fóðurskorts eða að hafa meira landrými til fóðuröflunar með því að setja kýrnar ekki út og freista þess að ná að afla fóðurs fyrir allan bústofninn.
Kærandi áréttar að það sem valdi honum mestri vonbrigðum í fyrirliggjandi máli er það hvernig stofnunin fór með viðkvæmar upplýsingar. Vísar kærandi í þessu sambandi til þess þegar eftirlitsmaður af hálfu MAST ræddi málið við einn af aðilum sem standa að búrekstri kæranda. Þá er kærandi ósammála þeirri túlkunar stofnunarinnar sem fram kemur í umsögn hennar þar sem segir að það hafi verið tveggja manna tal. Telur kærandi það að hefja umræðu um málið í miðri búð Kaupfélags Borgfirðinga, í viðurvist viðskiptavina og starfsmanna ekki vera tveggja manna tal. Þá telur kærandi að þótt eftirlitsmaðurinn hafi þekkt viðkomandi gefur slíkt að mati kæranda ekki rétt á svo ófaglegri framkomu. Kærandi hafnar því að eftirlitsmaðurinn hafi fengið spurningar og upplýsingar um fleiri aðila sem ekki hefðu uppfyllt skyldur um útivist nautgripa eins og fram kemur í umsögn stofnunarinnar. Bendir kærandi á að eftirlitsmaðurinn hafi talið upp nokkra aðila sem búið væri að tilkynna, hvaða bú hann væri búinn að heimsækja í eftirlitinu og hverjir hefðu uppfyllt skilyrði um útivist. Kærandi veltir því upp að tilgangur stofnunarinnar með því að fara óvarlega með sannleikann sé óljós, en það sé ljóst að slíkt kemur ekki til með að auka trúverðugleika og traust sem bændur hafa til stofnunarinnar og eftirlitsmannsins.
Að lokum telur kærandi að miðað við þau samskipti sem fram hafa farið í málinu við MAST sé ljóst að stofnunin hafi ekki getu til að sinna eftirliti með útivist nautgripa. Því til viðbótar neiti stofnunin að viðurkenna að jafnræðis sé ekki gætt í hliðstæðum málum. Bendir kærandi á að þeir aðilar sem segja sannleikann eru sektaðir, líkt og kærandi gerði, en hinir séu látnir í friði.
Kærandi bendir á að miðað við tímasetningu á eftirlitinu og því sem sagt er í umsögninni varðandi það að brotið hafi verið fullframið má skilja það svo að ekki hafi verið stefnt að því að gefa bændum færi á því að gera úrbætur. Gerir kærandi athugasemd við framangreint og þá hvort þessi vinnubrögð stofnunarinnar falli undir það að gæta meðalhófs.
Að framangreindu virtu óskar kærandi eftir því að verklag MAST sé skoðað, mistök séu viðurkennd þegar þau eru gerð og að stjórnvaldssektin verði endurskoðuð.
Forsendur og niðurstöður
Mál þetta varðar ákvörðun MAST um álagningu stjórnvaldssekta þar sem kærandi hafði ekki tryggt nautgripum sínum lögmælta útivist á grónu landi sumarið 2023. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra ber umráðamönnum að tryggja grasbítum beit á grónu landi á sumrin. Í athugasemdum í frumvarpi því er síðar varð að lögumnr. 55/2013 kemur fram að greinin sé nýmæli. Með breyttum búskaparháttum hafi það færst í vöxt að grasbítar séu haldnir í húsi allan ársins hring, einkum nautgripir, en slíkt telst ekki samrýmast markmiðum laganna með tilliti til eðlilegs atferlis þeirra.
Á grundvelli framangreindra laga er í gildi reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa en þar kemur fram að að allir nautgripir, að undanskyldum graðnautum, skulu komast á beit á grónu landi í átta vikur hið minnsta, á tímabilinu frá 15. maí til 15. október ár hvert, sbr. 17. gr. reglugerðarinnar.
Ráðuneytið telur að MAST byggi ákvörðun sína og mat á því hvort lágmarksútivist hafi verið uppfyllt á eftirlitsheimsóknum, mati á aðstæðum á bænum auk ábendinga sem bárust stofnuninni enda ljóst að MAST hefur ekki viðvarandi eftirlit á bæjum. Þá liggur fyrir að kærandi hefur í málinu játað aðhafa ekki tryggt nautgripum sínum lögmælta útivist á grónu landi sumarið 2023.
Í 42. gr. laga um velferð dýra er MAST veitt heimild til þess að leggja stjórnvaldssektir á einstaklinga eða lögaðila sem brjóta m.a. gegn c-lið 1.mgr. 14. gr. laganna, sem kveður á um skyldu umráðamanns að tryggja grasbít beit á grónu landi á sumrin. Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið heimild til staðar fyrir MAST að leggja á stjórnvaldssekt vegna brota á ákvæðum um lágmarksútivist nautgripa.
Kærandi óskar eftir því að verklag MAST verði skoðað og mistök verðiviðurkennd. Hin kærða ákvörðun snýr einnig að verklagi MAST í fyrirliggjandi máli. Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Það eru því aðeins stjórnvaldsákvarðanir sem eru kæranlegar samkvæmt ákvæðinu en ekki aðrar athafnir stjórnvalda, ákvarðanir þeirra um málsmeðferð eða verklagsreglur stjórnvalda. Verklag MAST í fyrirliggjandi máli lýtur að formi málsins og verður því ekki talin binda enda á málið. Verklagið telst því ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Að því sögðu er ljóst að ekki er unnt að kæra þann þátt ákvörðunarinnar er snýr að verklagi stofnunarinnar. Rétt er að vísa til þess að samkvæmt 38. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ber forstöðumaður ábyrgð á að stofnun sem hann stýrir starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar. Að því virtu er rétt að athugasemdum um framferði eftirlitsmanna sé beint til forstöðumanns MAST sem fer með starfsmannahald stofnunarinnar.
Af öllu framangreindu virtu er það niðurstaða ráðuneytisins að MAST hafi verið heimilt að leggja á kæranda umrædda sekt vegna brota gegn c-lið 14. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra og 17. gr. reglugerðar nr. 1065/2014 um velferð nautgripa með því að vanrækja að tryggja nautgripum sínum lögmælta útivist á grónu landi sumarið 2023 á grundvelli b-liðar 1. mgr. 42. gr laga um velferð dýra.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Matvælastofnunar, dags 25. janúar 2024, um álagningu stjórnvaldssektar að fjárhæð 350.000 krónur er staðfest.