Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um vörslusviptingu á sauðfé á grundvelli 37. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.
Föstudaginn, 3. júní 2022, var í matvælaráðuneytinu
kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:
Stjórnsýslukæra
Með erindi, dags. 23. desember 2021 kærði, [A] f.h. [B] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Matvælastofnunar þann 8. október 2021 um vörslusviptingu alls sauðfjár á bænum [X].
Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.
Krafa
Þess er krafist að ákvörðun Matvælastofnunar um vörslusviptingu alls sauðfjár kæranda verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að viðurkennt verði að Matvælastofnun hafi verið óheimilt að framkvæma ákvörðunina þann 14. og 15. október 2021.
Málsatvik og málsmeðferð
Málsatvik eru á þann veg að frá árinu 2019 hefur Matvælastofnum ítrekað gert athugasemdir við ástand bygginga og aðbúnað sauðfjár á bæ kæranda. Vorin 2020 og 2021 réð Matvælastofnun aðstoðarmann við sauðburðinn á bænum.
Í bréfi Matvælastofnunar til kæranda, dags. 1. mars 2021, eru raktar athugasemdir Matvælastofnunar aftur til ársins 2019 og varða þær m.a. nauðsynlegar úrbætur á byggingum, brynningu og fóðrun fjár. Í framangreindu bréfi er kæranda tilkynnt um að dagsektir, sem höfðu verið í gildi frá 5. janúar 2021, yrðu felldar niður þar sem unnið væri að úrbótum, fé hefði verið fækkað, gerðar hefðu verið bráðabirgðaráðstafanir varðandi brynningu og stefnt væri að varanlegum úrbótum. Með vísan til langvarandi afskipta Matvælastofnunar og þess að aðbúnaði og ástandi kinda á bæ kæranda væri ábótavant gerði Matvælastofnun kröfu um að kærandi legði fram staðfestingu á öðrum fjárhúsum fyrir sauðfé kæranda fyrir 1. júlí 2021. Ef ekki lægi fyrir staðfesting á að kærandi hefði fjárhús sem uppfyllti kröfur laga nr. 55/2013 um velferð dýra og reglugerðar um velferðar sauðfjár og geitfjár nr. 1066/2014 þá mætti búast við að Matvælastofnun nýtti heimild til að svipta kæranda vörslu sauðfjár, sbr. 37. gr. laga um velferð dýra. Var kæranda veittur kostur á að skila inn andmælum til 19. mars 2021 en engin andmæli bárust.
Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 4. maí 2021, var áréttuð sú krafa Matvælastofnunar að sýnt yrði fram á viðunandi húsnæði fyrir sauðfé kæranda fyrir 1. júlí 2021. Þá var ítrekað að ef ætlunin væri að gera úrbætur á húsum kæranda þá yrði þeim úrbótum að vera lokið fyrir tilgreindan tíma eða liggja þyrfti fyrir undirritaður samningur um annan húsakost. Að öðrum kosti mætti búast við frekari afskiptum Matvælastofnunar og vörslusvipting, skv. 37. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013, væri möguleg.
Þann 2. júlí 2021 fór fram eftirlitsheimsókn Matvælastofnunar á bæ kæranda. Ástæða heimsóknarinnar var að ganga úr skugga um hvort kærandi hefði gert úrbætur á frávikum sem átti að vera lokið fyrir 1. júlí 2021 og koma fram í bréfum til kæranda, dags. 1. mars 2021 og 4. maí 2021. Um heimsóknina var rituð skoðunarskýrsla um dýravelferð nr. 26460B, dags. 19. ágúst 2021. Í skýrslunni kemur fram að kærandi hafi upplýst um að hafa ekki gert úrbætur á fjárhúsum á bæ sínum og þá gat hann ekki sýnt fram á skriflegan samning um afnot af öðrum fjárhúsum fyrir komandi vetur. Samkvæmt skýrslunni var tekin afstaða til 12 skoðunaratriða af 23. Gerðar voru kröfur um úrbætur í 12 skoðunaratriðum en þar af var skráð eitt alvarlegt frávik og ellefu frávik. Frávikin vörðuðu: Kaup og sala gripa ekki skráð- Smitgát á býlinu áfátt- Verklagi/þekkingu og getu áfátt- Gólf ekki í lagi- Innréttingu ábótavant- Brynningartæki ekki fyrir hendi- Slysavarnir vantar- Fóðrun ábótavant- Hreinleiki dýra/legusvæði ekki í lagi- Holdafar ekki í lagi – Húð og ull ekki í lagi. Einnig var rituð skoðunarskýrsla um matvæli og fóður nr. 26460A, dags. 19. ágúst 2021, en í þeirri skýrslu kemur einnig fram að kærandi hafi upplýst um að hafa ekki gert úrbætur á fjárhúsum á bæ sínum og þá gat hann ekki sýnt fram á skriflegan samning um afnot af öðrum fjárhúsum fyrir komandi vetur. Samkvæmt skýrslunni var tekin afstaða til 9 skoðunaratriða af 17 og gerðar voru kröfur um úrbætur í 9 skoðunaratriðum en þar af voru sjö frávik tilgreind. Frávikin vörðuðu: Ástandi girðinga ábótavant- Ástand umhverfis við mannvirki ábótavant- Gæðahandbók ekki framvísað- Umhverfi útihúsa ábótavant- Sjúkdóma- og lyfjaskráningu ábótavant- Merking gripa ófullnægjandi- Hjarðbók ekki uppfærð.
Með bréfi til kæranda, dags. 3. september 2021, boðaði Matvælastofnun vörslusviptingu alls sauðfjár á bæ kæranda, sbr. 1. mgr. 37. gr. laga um velferð dýra, þar sem ekki var orðið við fyrirmælum Matvælastofnunar um úrbætur á fjárhúsum á bæ kæranda. Kæranda var veittur andmælafrestur til 13. september 2021 og bárust engin andmæli innan andmælafrest.
Kærandi kom á framfæri andmælum með tölvupóstum þann 18. og 21. september 2021. Í tölvupóstunum kemur fram að kærandi láti renna í vatnsstokka eftir þörfum. Kærandi telur það óraunhæft að gera kröfur um að féð eigi alltaf að hafa vatn en ekki megi koma vatn út frá fjárhúsunum, þar sem það þarf að vera sírennsli svo ekki frjósi. Þá vísar kærandi til þess að kærandi ætli ekki að hafa fé í þessum húsum og Matvælastofnun komi því ekki við hvernig þau séu. Þá kemur einnig fram í tölvupóstunum að kærandi þurfi heldur ekki að sýna einhverja samninga um þau hús sem hann ætli að nota því þau séu til á jörðinni. Þá tilgreinir kærandi að kaup og sala hafi alltaf verið skráð og að girðingar séu ekki verri hjá sér en hjá öðrum íbúum í sveitinni. Þá sé óraunhæft að ætla að búið sé að verka átta krær af yfirskít og keyra úr fjórum húsum margra ára skít fyrir 1. júlí 2021 þegar fénu var sleppt 21. júní 2021. Þá sé það meira en 5 milljón króna fjárfesting að skipta um öll gólf. Auk þess hafi Matvælastofnun dæmt allar girðingar á búinu eftir girðingu sem notuð var sem aðhald í rekstri á haustin en tróðst niður hvern vetur.
Í kjölfar andmæla kæranda fór Matvælastofnun yfir málið að nýju og var það niðurstaða Matvælastofnunar að vörslusvipting væri óhjákvæmileg. Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 8. október 2021, var kæranda tilkynnt um vörslusviptingu alls sauðfjár á bæ kæranda vegna vanrækslu á að bæta úr skráðum frávikum. Vörslusviptingin byggði á 1. mgr. 37. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013. Var kæranda tilkynnt um að Matvælastofnun myndi svipta kæranda vörslum fjárins, þriðjudaginn 12. október 2021. Í bréfinu kemur einnig fram að ekki komi til greina að halda fénu um einhvern tíma í fjárhúsum á bæ kæranda. Matvælastofnun líti á það sem neyðarúrræði að koma fénu í sláturhús og muni því kanna hvort hægt sé að koma fénu fyrir á nágrannabæjum eða hvort bændur þar hafi áhuga á að kaupa féð. Matvælastofnun skoraði á kæranda að reyna að finna einhverja úrlausn í málinu þar sem hægt væri að komast hjá sölu, slátrun eða aflífun ef kærandi eða Matvælastofnun gætu fundið viðeigandi aðstæður eða aðbúnað fyrir skepnurnar. Ef ekki tækist að finna slíka úrlausn myndi fénu verða komið í sláturhús að tveggja sólarhringja fresti liðnum, þ.e. 14. og 15. október 2021.
Vörslusvipting átti sér stað þann 12. október 2021. Fénu var smalað saman og komið í fjárhús á öðrum bæ þar sem það var á fóðrun. Héraðsdýralæknir var búinn að panta slátrun eftir hádegi þann 14. október 2021 en að morgni 14. október 2021 hafði kærandi samband við héraðsdýralækni og upplýsti að hann væri búinn að semja um sölu á flestum lömbunum og hluta ánna til nágranna sinna. Slátrun var því frestað til 15. október 2021. Héraðsdýralæknir óskaði eftir staðfestingu frá hverjum og einum kaupanda með númerum á þeim kindum sem þeir keyptu og voru þær kindur sóttar þann 14. Október 2021. Kærandi tilkynnti að hann myndi lóga afganginum þann 15. október 2021 og framvísa fénu sjálfur til slátrunar. Kærandi seldi því megnið af ánum en afgangurinn fór í slátrun og var andvirði þeirra lagt inn á kæranda.
Við vörslusviptinguna nefndi kærandi að hann ætlaði að nýta önnur fjárhús, þ.e.a.s. húsin norðan við fjárhúsin þar sem frávik höfðu verið skráð. Héraðsdýralæknir og dýraeftirlitsmaður mældu og skoðuðu þau hús samdægurs en þau reyndust hvorki uppfylla kröfur um stærð né önnur skilyrði.
Með tölvupósti þann 21. október 2021 óskaði lögmaður kæranda eftir öllum gögnum málsins. Formleg beiðni, á eyðublaði Matvælastofnunar, barst þann 12. nóvember 2021. Matvælastofnun sendi lögmanni kæranda gögn málsins, alls 128 skjöl, þann 13. desember 2021.
Með bréfi, dags. 23. desember 2021, var ákvörðun Matvælastofnunar kærð til ráðuneytisins. Óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk gagna málsins og barst umsögn Matvælastofnunar ráðuneytinu þann 25. janúar 2022. Í kjölfarið var kæranda gefinn kostur á að koma andmælum sínum á framfæri vegna umsagnarinnar og bárust andmæli kæranda þann 7. febrúar 2022. Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.
Sjónarmið kæranda
Í stjórnsýslukæru kæranda, dags. 23. desember 2021, kemur fram að kærandi byggi á því ákvörðun Matvælastofnunar sé ólögmæt og ógildanleg. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar við meðferð málsins og ákvarðanatöku. Þá er sérstaklega byggt á því að brotið hafi verið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.
Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun brjóti í bága við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með hinni kærðu ákvörðun hafi kærandi verið sviptur vörslu alls sauðfjár síns en skylt hafi verið að beita vægari úrræðum. Ekki sé rökstutt í ákvörðun Matvælastofnunar hvers vegna stofnunin telji nauðsynlegt að grípa til jafn íþyngjandi úrræðis eins og vörslusvipting er og þá sé ekki rökstutt hvers vegna vægari úrræði dugi ekki til. Til að mynda hefði Matvælastofnun getað framkvæmt úrbætur á kostnað kæranda, en kærandi hafði áður lýst því að ein helsta fyrirstaða úrbóta væru erfiðleikar með aðföng.
Þá byggir kærandi á því að aðbúnaður á bæ hans hafi með engu móti gefið tilefni til vörslusviptingar og vísar hann til þess að í skoðunarskýrslu Matvælastofnunar um matvæli og fóður nr. 26460A, dags. 19. ágúst 2021, er ekki skráð neitt alvarlegt frávik heldur séu einungis gerðar athugasemdir við aðbúnað, s.s. ástand girðingar og umhverfis mannvirki. Það sama gildi um skýrslu nr. 26460B, dags. 19. ágúst 2021, að undanskildu einu alvarlegu fráviki. Kærandi mótmælir því sem fram kemur í skoðunarskýrslum Matvælastofnunar um að umhverfi og girðingum sé ábótavant. Þá kannast kærandi ekki við skyldu til að halda hjarðbók og vísar til þess að hann notist við Fjárvís. Kærandi hafi lýst viðleitni sinni til að bæta úr aðbúnaðinum og sá frestur sem kæranda var veittur til að gera úrbætur hafi gengið gegn meðalhófi þar sem hann var allt of skammur. Úrbæturnar taki tíma með hliðsjón af þeim úrræðum sem kæranda standa til boða og um kostnaðarsamar framkvæmdir sé að ræða. Ekki hafi verið raunhæft að ætlast til þess að úrbótum væri lokið á örfáum dögum. Kærandi vísar einnig til þess að ekki hafi staðið til að vera með í fé í þeim húsum, sem athugasemdir í skoðunarskýrslum vörðuðu, heldur í öðrum húsum yfir veturinn, eins og kærandi tilgreindi í tölvupósti til Matvælastofnunar, dags. 21. september 2021. Þá mótmælir kærandi því að sú ástæða sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun, þ.e. að þar sem ekki hafi verið lögð fram nein yfirlýsing frá eigendum annarra húsa um að þeir samþykki slíka notkun sé óhjákvæmilegt að grípa til vörslusviptingar, geti ein og sér ekki leitt til vörslusviptingar og með því sé brotið gegn meðalhófi.
Ákvörðun Matvælastofnunar hafi haft gífurlegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir kæranda þar sem fénu hafi verið slátrað eða það selt en kærandi hafi verið einn þekktasti ræktandi á forystufé. Með hinni óafturkræfu vörslusviptingu hafi ævistarf kæranda farið í súginn með tilheyrandi fjárhagslegu og tilfinningalegu tjóni fyrir kæranda.
Kærandi byggir einnig á því að brotið hafi verið á upplýsingarétti kæranda, skv. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Afgreiðsla Matvælastofnunar á gagnabeiðni lögmanns kæranda hafi ekki verið afgreidd fyrr en eftir að hin kærða ákvörðun hafði verið framkvæmd, með óafturkræfum hætti og tilheyrandi tjóni fyrir kæranda.
Að mati kæranda var brotið gegn rétti hans til að kæra ákvörðun um vörslusviptingu, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga, en kæranda var ekki fært að nýta sér kærurétt sinn til að kæra ákvörðun Matvælastofnunar áður en hún var framkvæmd vegna þess hve skjótt hún var framkvæmd og vegna þess hve seint Matvælastofnun afgreiddi gagnabeiðni lögmanns kæranda. Fimm dagar hafi liðið frá því að kæranda var tilkynnt um ákvörðunina þar til framkvæmd hennar hófst og því hafi lögmætur þriggja mánaða kærufrestur ekki verið runnin út.
Kærandi vísar til þess að hann hafi enn lögmæta hagsmuni af því að fá úrlausn um lögmæti ákvörðunarinnar og hafi það m.a. úrslitaþýðingu fyrir rétt kæranda til skaða- og miskabóta.
Að lokum þá byggir kærandi á því að verði ekki fallist á kröfu hans um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að þá hafi Matvælastofnun verið óheimilt að framkvæma ákvörðunina þann 14. og 15. október 2021. Um óafturkræfa framkvæmd hafi verið að ræða og það hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar að framkvæma ákvörðunina einungis fimm dögum eftir að ákvörðunin var tekin, löngu áður en lögmætur þriggja mánaða kærufrestur var liðinni og áður en kærandi hafði fengið kost á að nýta rétt sinn til þess að bera ákvörðunina undir æðra stjórnvald og óska eftir frestun framkvæmdar. Framganga Matvælastofnunar í málinu braut því gegn rétti kæranda til að bera ákvörðunina undir æðra stjórnvalds. Framkvæmd ákvörðunarinnar hafi verið ólögmæt þar sem hún braut í bága við reglur stjórnsýsluréttar um lögmæti, meðalhóf, upplýsingarétt og rétt kæranda til að bera ákvörðunina undir æðra stjórnvald.
Í andmælum kæranda sem bárust þann 7. febrúar 2022 kemur fram að það sé hlutverk Matvælastofnunar en ekki kæranda að ganga úr skugga um að vægari úrræði sé ekki tæk, sbr. meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og kærandi telji að Matvælastofnun hafi verið skylt að grípa til vægari úrræða. Í þeim tilfellum sem aðbúnaður sé vandamál sé það eitt af lögmæltum úrræðum stjórnvalda, að bæta úr aðbúnaði á kostnað umráðamanns, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra. Ekki sé til að dreifa rökstuðningi frá Matvælastofnun um hvers vegna ekki sé fært að velja það úrræði sem vægara er og þeim stendur til boða samkvæmt lögunum. Einnig er í andmælunum vísað til þess að krafa kæranda snúi að lögmæti ákvörðunar Matvælastofnunar og hvort hún sé ógildanleg. Kærandi hafi lögmæta hagsmuni af úrlausn um lögmæti ákvörðunarinnar þar sem slík úrlausn hefur þýðingu fyrir rétt hans til skaða- og miskabóta vegna þess tjóns sem framkvæmd ákvörðunarinnar olli honum.
Sjónarmið Matvælastofnunar
Matvælastofnun byggir á því að stofnunin hafi gætt meðalhófs gagnvart kæranda og vörslusvipting hafi verið nauðsynleg. Í því samhengi vísar Matvælastofnun til þess að í mars 2021 voru felldar niður dagsektir að fjárhæð kr. 600.000 sem lagðar höfðu verið á kæranda í janúar það ár og var það gert í trausti þess að kærandi tæki sig á í búrekstrinum. Kærandi hafi fengið frest til 1. júlí 2021 til að gera nauðsynlegar úrbætur á fjárhúsum eða leggja fram samning um annan húsakost en kærandi hafi gert hvorugt. Hvað varðar kröfu kæranda um að Matvælastofnun hefði geta bætt úr húsakosti á kostnað kæranda þá telur Matvælastofnun það vera algerlega óraunhæfa kröfu að stofnunin færi að ráða iðnaðarmenn í slíkt verk. Í stjórnsýslukæru kæranda komi fram að aðbúnaður á bæ kæranda hafi „með engu móti“ gefið tilefni til vörslusviptingar þá vísar Matvælastofnun til þess að skoðunarskýrslur gefi skýra mynd af öðru. Auk þess sem það komi skýrt fram í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra að Matvælastofnun sé heimilt að taka ákvörðun um að svipta umráðamann dýra vörslu þeirra ef fyrirmælum er ekki sinnt innan tilgreinds frests en óumdeilt sé að skilyrðið sé uppfyllt.
Hvað varðar skyldu til að halda hjarðbók þá er vísað til 12. gr. reglugerðar nr. 916/2012 um merkingu búfjár. Matvælastofnun tilgreinir að skráning í Fjárvís geti komið í stað hjarðbókar en samkvæmt skoðunarskýrslu nr. 26460A viðurkennir kærandi að hafa selt ær en ekki skráð söluna inn í Fjárvís.
Varðandi þá málsástæðu að frestur kæranda til úrbóta hafa verið of skammur þá vísar Matvælastofnun til þess að hún hafi árum saman krafist úrbóta sem kærandi hafi ekki orðið við. Þá geti Matvælastofnun ekki fallist á að það hafi verið brot gegn meðalhófi að krefjast þess að kærandi legði fram yfirlýsingu frá eigendum annarra húsa um að þeir samþykktu að sauðfé kæranda yrði flutt þangað. Þá bendir Matvælastofnun á að það sé hlutverk hennar að sjá til þess að velferð dýra sé tryggð og stofnunin eigi því ekki að taka tillit til annarra sjónarmiða í þeim efnum.
Hvað varðar athugasemdir kæranda um að brotið hafi verið á upplýsingarétti kæranda þá er vísað til þess að lögmaður kæranda óskaði ekki eftir „öllum gögnum málsins“ fyrr en með tölvupósti þann 21. október 2021 en vörslusvipting fór fram þann 12. október 2021 eða níu dögum fyrr. Jafnvel þótt beiðnin hefði verið afgreidd samdægurs þá hefði hún því aldrei getað haft áhrif á vörslusviptinguna. Þá hafi beiðnin verið gríðarlega umfangsmikil, alls hafi verið um 128 skjöl að ræða, sem send voru lögmanni kæranda þann 9. desember 2021.
Þá áréttar Matvælastofnun að tilkynnt hafi verið um fyrirhugaða vörslusviptingu þann 8. október 2021 en framkvæmd hennar hafi hafist þann 12. október 2021 en ekki 14. október 2021 eins og fram kemur í kæru kæranda en í því samhengi er vísað til 1. mgr. 37. gr. laga um velferð dýra.
Matvælastofnun vísar einnig til þess að skýrt komi fram í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en kærandi gefi í kæru sinni í skyn að Matvælastofnun hefði átt að bíða í þrjá mánuði með að svipta kæranda vörslum fjár þar sem kærufrestur samkvæmt stjórnsýslulögum er þrír mánuðir.
Með vísan til alls framangreinds telur Matvælastofnun að stofnuninni hafi verið fullkomlega heimilt og reyndar skylt að svipta kæranda umráðum fjár.
Forsendur og niðurstaða
Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 8. október 2021, um vörslusviptingu á sauðfé kæranda á grundvelli 37. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra.
Ákvörðun Matvælastofnunar byggir á lögum um velferð dýra nr. 55/2013 og reglugerð um velferð sauðfjár og geitfjár nr. 1066/2014. Samkvæmt 1. gr. laga um velferð dýra er markmið laganna að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu laus við vanlíðan, hungur, þorsta, ótta og þjáningu, meiðsli og sjúkdóma. Í 6. gr. laganna er kveðið á um að skylt sé að fara vel með dýr og að umráðamaður beri ábyrgð á að annast sé um þau í samræmi við lögin. Þá segir í 6. gr. laganna að ill meðferð dýra sé óheimil. Umráðamaður skal einnig tryggja að dýr fái góða umönnun svo sem með því að vernda þau gegn meiðslum, sjúkdómum og sníkjudýrum eða annarri hættu, sjá til þess að sjúk eða slösuð dýr fái tilhlýðilega læknismeðferð eða séu aflífuð, sbr. 14. gr. laganna. Í 1. gr. reglugerðar nr. 1066/2014, um velferð sauðfjár og geitfjár er kveðið á um að tilgangur reglugerðarinnar sé að tryggja velferð og heilbrigði alls sauðfjár og geitfjár með góðri meðferð, umsjá og aðbúnaði.
Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt og ógildanlega. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar við meðferð málsins og ákvarðanatöku. Hin kærða ákvörðun hafi brotið í bága við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að skylt hafi verið að beita vægari úrræðum áður en til vörslusviptingar kom. Þá hafi aðbúnaður á bæ kæranda ekki gefið tilefni til vörslusviptingar og sá frestur sem veittur var til úrbóta hafi gengið gegn meðalhófi. Einnig byggir kærandi á því að brotið hafi verið upplýsingarétti, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga og brotið hafi verið gegn rétti kæranda til að kæra ákvörðunina til æðra stjórnvalds, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
Ákvörðun Matvælastofnunar um vörslusviptingu á sauðfé kæranda er tekin á grundvelli 37. gr. laga um velferð dýra þar sem kveðið er á um að Matvælastofnun sé heimilt að taka ákvörðun um að svipta umráðamann dýra vörslu þeirra, ef aðilar sinna ekki fyrirmælum innan tilgreinds frests, og sér Matvælastofnun um framkvæmd vörslusviptingar en er jafnframt heimilt að leita aðstoðar lögreglu. Byggir ákvörðun Matvælastofnunar á því að ástand á bæ kæranda hafi verið langvarandi, gerðar hafi verið ítrekaðar athugasemdir ásamt kröfum um úrbætur en kærandi hafi ekki bætt úr skráðum frávikum eða geta lagt fram skriflegan samning um afnot af öðrum fjárhúsum.
Ráðuneytið getur ekki tekið undir sjónarmið kæranda að ekki hafi verið gætt að meðalhófi skv. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir liggur að frá árinu 2019 hafi Matvælastofnun gert ítrekaðar athugasemdir við aðbúnað sauðfjár á bæ kæranda. Athugasemdir Matvælastofnunar lutu að mörgum þáttum svo sem slysavörnum, brynningu, fóðrun, holdarfari, smitgát, gólfi, ástandi girðinga og umhverfi við mannvirki. Af gögnum málsins má sjá að ákvörðun og aðgerðir Matvælastofnunar sem hér eru til umfjöllunar áttu sér langan aðdraganda. Kæranda var ítrekað veittur andmælafrestur og frestur til úrbóta, í það minnsta frá 1. mars 2021. Til að reyna að knýja á um úrbætur lagði Matvælastofnum dagsektir á kæranda í janúar 2021 sem síðar voru felldar niður í mars sama ár. Voru dagsektirnar felldar niður í trausti þess að kærandi tæki sig á í búrekstrinum og ynni að úrbótum en kærandi hafði þá fylgt eftir kröfu Matvælastofnunar um fækkun fjár á bænum ásamt því að bráðabirgðaráðstafanir höfðu verið gerðar vegna brynningar. Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 1. mars 2021, var kæranda veittur frestur til 1. júlí 2021 til að gera nauðsynlegar úrbætur á fjárhúsum eða leggja fram samning um annan húsakost og var hann upplýstur um að búast mætti við vörslusviptingu fjár á grundvelli 37. gr. um velferð dýra ef ekki lægi fyrir að kærandi hefði fjárhús sem uppfylltu kröfur laga nr. 55/2013 um velferð dýra og reglugerðar um velferð sauðfjár og geitfjár nr. 1066/2014. Var krafa Matvælastofnunar ítrekuð í bréfi til kæranda, dags. 4. maí 2021. Í skoðunarskýrslum Matvælastofnunar, nr. 26460A og 26460B, dags. 19. ágúst 2021, sem gerðar voru á grundvelli eftirlitsheimsóknar á bæ kæranda, þann 2. júlí 2021, eru tilgreind samtals 18 frávik auk eins alvarlegs fráviks. Í skýrslunum kemur fram að kærandi hafi ekki gert þær úrbætur á frávikum á fjárhúsum sínum sem átti að vera lokið fyrir 1. júlí 2021 og þá hafi kærandi ekki sýnt fram á skriflegan samning um afnot af öðrum fjárhúsum fyrir komandi vetur. Að mati ráðuneytisins er ljóst að ástand á bæ kæranda braut gegn lögum um velferð dýra sem og reglugerð um velferð sauðfjár og geitfjár og aðbúnaði á bænum hefði lengi verið ábótavant. Í því samhengi vísast til þess að Matvælastofnun hefur ítrekað gert athugasemdir við búrekstur kæranda og ná skráð frávik í búrekstri kæranda aftur til ársins 2019, sbr. skoðunarskýrslur Matvælastofnunar nr. 26460A og 26460B, dags. 19. ágúst 2021. Í 6. gr. laga um velferð dýra er kveðið á um almenna meðferð dýra en skylt er að fara vel með dýr og ber umráðamaður ábyrgð á að annast sé um þau í samræmi við lög. Ráðuneytið telur einnig ljóst að um sé að ræða brot á 29. gr. laga um velferð dýra sem kveður á um aðbúnað dýra og í því samhengi er vísað til ítrekaðra athugasemda Matvælastofnunar hvað þetta varðar. Þá getur ráðuneytið ekki fallist á það með kæranda að sá frestur sem honum var veittur til úrbóta hafi gengið gegn meðalhófi enda hafði Matvælastofnun ítrekað veitt kæranda frest til að bæta úr aðbúnaði sauðfjár.
Einnig telur ráðuneytið að um sé að ræða brot á 30. gr. laganna en ákvæðið kveður á um byggingar og búnað. Samkvæmt því skal húsnæði, innréttingar, girðingar og annar búnaður sem ætlaður er dýrum vera þannig úr garði gerður að tekið sé tillit til þarfa og öryggis dýranna hvað varðar fóðrun, atferli, hreyfingu, rýmisþörf, hvíld og annan aðbúnað, svo sem loftgæði, lýsingu, hljóðvist og efnisnotkun. Einnig skal þess gætt að dýrum stafi ekki slysahætta af aðstæðum sem þeim eru búnar eða hætta skapist á því að dýrin geti orðið innikróuð eða bjargarlaus í neyð. Ráðuneytið vísar hér til þess að Matvælastofnun hafi ítrekað gert kröfur um úrbætur á aðbúnaði á bæ kærenda auk þess sem kæranda var einnig veitt færi á því að framvísa skriflegum samningi um afnot af öðrum fjárhúsum. Kærandi gerði hvorugt.
Ráðuneytið telur ljóst að kærandi hafi ekki sýnt fram á nægjanlega getu og hæfni til að annast sauðfé í samræmi við lög um velferð dýra, en í 10. gr. laganna er kveðið á um að hver sá sem hefur dýr í umsjá sinni skuli búa yfir eða afla sér grunnþekkingar á þörfum og umönnun viðkomandi dýrategundar og skal enn fremur búa yfir nægjanlegri getu til að annast dýrið í samræmi við lögin. Matvælastofnun hefur ítrekað gert athugasemdir við eigið eftirlit á bæ kæranda og gert m.a. kröfur um verklag á þrifum, á umhverfi útihúsa, slysavarnir, fóðrun gripanna, brynningu, hreinleika og holdafar svo eitthvað sé nefnt. Þá vísast einnig til 14. gr. laganna en samkvæmt henni ber umráðamönnum dýra að tryggja dýrunum góða umönnun þ.m.t. skv. a. lið ákvæðisins að sjá til þess að þörfum dýranna sé sinnt að jafnaði einu sinni á dag, b. lið ákvæðisins að tryggja gæði og magn fóðurs, d. lið ákvæðisins að vernda þau gegn meiðslum og sjúkdómum og e. lið ákvæðisins að sjá til þess að sjúk eða slösuð dýr fái tilhlýðilega læknismeðferð eða séu aflífuð. Ljóst er að kærandi hefur brotið gegn 10. gr. og 14. gr. laganna þar sem kærandi sá gerði ekki úrbætur að aðbúnaði sauðfjárins í samræmi við athugasemdir Matvælastofnunar eða sá til þess að hann hefði fjárhúsum fyrir sauðfé sitt sem uppfylltu kröfur laga nr. 55/2013 um velferð dýra og reglugerðar um velferð sauðfjár og geitfjár nr. 1066/2014.
Kærandi vísar til þess að Matvælastofnun hafi með engum hætti rökstutt hvers vegna nauðsynlegt væri að grípa til jafn íþyngjandi úrræðis en unnt hefði verið að grípa til vægari úrræða, Matvælastofnun hefði t.d. geta framkvæmt úrbætur á kostnað kæranda, sbr. X. kafli laganna, en kærandi hafði lýst því yfir að ein helsta fyrirstaða úrbóta væru erfiðleikar með aðföng. Það er mat ráðuneytisins að Matvælastofnun hafi reynt að beita vægari úrræðum áður en til vörslusviptingar kom t.d. með álagningu dagsekta í janúar 2021 og með kröfu um aðstoðarmann við sauðburð á bænum vorin 2020 og 2021. Ráðuneytið getur ekki tekið undir það sjónarmið kæranda að Matvælastofnun hafi átt að aðstoða kæranda með aðföng í stað þess að vörslusvipta kæranda sauðfénu enda kveða lög um velferð dýra nr. 55/2013 aðeins á um að Matvælastofnun geti látið vinna úrbætur á kostnað umráðamanns en ekki er kveðið á um að stofnuninni sé það skylt. Í því samhengi þarf einnig að horfa til umfangs þeirra úrbóta sem nauðsynlegar eru auk þess kostnaðar sem af þeim hlýst. Þá er það á ábyrgð kæranda að tryggja sauðfé sínu góða umönnun og aðbúnað, sbr. 14. gr. og 29. gr. laga um velferð dýra.
Þá telur kærandi að brotið hafi verið gegn upplýsingarétti hans, skv. 15.gr. stjórnsýslulaga, þar sem afgreiðsla Matvælastofnunar á gagnabeiðni lögmanns hafi verið svo tafasöm að hún hafi ekki verið afgreidd fyrr en eftir að hin kærða ákvörðun kom til framkvæmda. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvöldum almennt að svara erindum sem þeim berast án ástæðulausra tafa. Það hvort um óeðlilegan drátt hafi verið að ræða á að stjórnvald svari erindi er því byggt á mati hverju sinni þar sem líta verður m.a. til efnis viðkomandi erindis og málsmeðferðarreglna sem stjórnvöldum ber að fylgja við afgreiðslu þess. Með tilliti til fjölda erinda sem stjórnvöldum berast verður jafnframt að ætla þeim nokkuð svigrúm í þessu efni. Matvælastofnun barst tölvupóstur þann 21. október 2021 þar sem óskað var eftir öllum gögnum í máli kæranda. Matvælastofnun barst beiðni á eyðublaði stofnunarinnar þann 12. nóvember 2021 og þar var óskað eftir aðgangi að gögnum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Alls var um að ræða 128 skjöl og voru þau send lögmanni kæranda þann 13. desember 2021. Þar sem um umfangsmikinn fjölda skjala var að ræða er það mat ráðuneytisins að afgreiðsla Matvælastofnunar á upplýsingabeiðni kæranda hafi ekki dregist úr hófi. Í þessu samhengi er einnig rétt að benda á 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem fram kemur að hafi beiðni um aðgang að gögnum ekki verið afgreidd innan 30 virkra daga frá móttöku hennar er beiðanda heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem úrskurðar um rétt hans til aðgangs.
Ráðuneytið getur ekki tekið undir sjónarmið kæranda um að kærandi hafi ekki gefist kostur á að nýta sér kærurétt sinn, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Vísar ráðuneytið til þess að skýrt kemur fram 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í 2. mgr. 29. gr. kemur fram að æðra stjórnvaldi sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því. Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 8. október 2021, var kæranda tilkynnt um að Matvælastofnun myndi svipta hann vörslum fjárins þann 12. október 2021. Í bréfinu er tilgreint að ákvörðun sé unnt að kæra til ráðuneytisins, kærufrestur sé þrír mánuðir frá móttöku bréfsins og að stjórnsýslukæra fresti ekki sjálfkrafa réttaráhrifum ákvörðunar. Ákvörðun Matvælastofnunar um vörslusviptingu á fé kæranda var kærð til ráðuneytisins þann 23. desember 2021. Kærandi hefur því nýtt sér kærurétt sinn samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga. Til þess að freista þess að fá réttaráhrifum ákvörðunarinnar frestað hefði kærandi þurft að kæra ákvörðun Matvælastofnunar áður en hún kom til framkvæmda, þann 12. október 2021, og óska eftir frestun réttaráhrifa en það gerði kærandi ekki.
Hvað varðar þau sjónarmið kæranda að ákvörðun Matvælastofnunar hafi haft gífurlegar og óafturkræfar afleiðingar fyrir kæranda og með henni hafi ævistarf kæranda farið í súginn með tilheyrandi fjárhagslegu og tilfinningalegu tjóni fyrir kæranda, þá vísar ráðuneytið til þess að hlutverk Matvælastofnunar samkvæmt lögum um velferð dýra nr. 55/2013 er fyrst og fremst að tryggja velferð þeirra dýra sem í hlut eiga, sbr. 1. gr. og 1. mgr. 4. gr. laganna.
Með vísan til þess sem rakið er hér er það mat ráðuneytisins að skilyrðum 37. gr. laganna hafi verið fullnægt þegar ákvörðun var tekin um vörslusviptingu kæranda á sauðfé sínu. Ákvörðun Matvælastofnunar hafi því verið lögmæt og við framkvæmd hennar hafi verið farið að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með vísan til alls framan ritaðs staðfestir ráðuneytið ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 8. október 2021 um vörslusviptingu á sauðfé kæranda á grundvelli 37. gr. laga nr. 55/2013, um velferð dýra. Ráðuneytið telur að ekki þurfi að ráða frekar úr öðrum málsástæðum sem tilgreindar hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra hefur ekki áhrif á niðurstöðu málsins.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 8. október 2021, um vörslusviptingu kæranda á öllu sauðfé á bænum [X], á grundvelli 37. gr. laga nr. 55/2013, u