8. maí 2024Úrskurðir um matvæli og landbúnað

Ákvörðun Matvælastofnunar um synjun á dýralæknaleyfi

Úrskurður

miðvikudaginndaginn, 8. maí 2024, var í matvælaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags, 7. mars 2023, var ákvörðun Matvælastofnunar dags. 8. desember 2022 um að synja umsókn [x] (hér eftir kærandi), um dýralæknaleyfi, kærð til ráðuneytisins.

Ákvörðunin er kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 (hér eftir ssl.) og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Matvælastofnun verði gert að samþykkja umsókn kæranda. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði ógild og málinu vísað til nýrrar meðferðar hjá Matvælastofnun.

Málsatvik

Málsatvikum er líst í gögnum málsins. Kærandi sem er [Y] ríkisborgari sem lauk námi í dýralæknisfræði í Háskólanum í [A] í júní 2006. Kærandi hefur jafnframt 15 ára starfsreynslu sem dýralæknir í heimalandi sínu og 10 ára starfsreynslu sem opinber dýralæknir hjá landbúnaðarráðuneyti [Y].

Þann 10. júní 2020 lagði kærandi fram umsókn um dýralæknaleyfi til Matvælastofnunar. Við málsmeðferð umsóknarinnar leitaði Matvælastofnun umsagnar dýralæknaráðs sem leitaði til ENIC/NARIC skrifstofu Háskóla Íslands um mat á námi kæranda. Niðurstaða umsagnar dýralæknaráðs barst Matvælastofnun þann 21. desember 2021 og var sú að nám kæranda við Háskólann í [A] væri ekki jafngilt menntunarkröfum dýralækna innan Evrópska efnahagssvæðisins (EES). Vísað var til þess að krafa væri gerð um að dýralæknar innan EES svæðisins hefðu lokið kandidats/meistaraprófi sem samsvarar 330 ECTS einingum en niðurstaða mats skrifstofu ENIC/NARIC var sú að nám kæranda hafi samsvarað um 240 ECTS einingum. Því vantaði 90 einingar upp á svo námið væri metið sambærilegt menntunarkröfum dýralækna innan EES. Á grundvelli fyrrgreindrar umsagnar dýralæknaráðs var umsókn kæranda synjað með tölvupósti þann 14. janúar 2021.

Þann 3. febrúar 2022 sótti kærandi aftur um dýralæknaleyfi á Íslandi til Matvælastofnunar þar sem kærandi taldi að stofnunin hafi ekki tekið tillit til starfsreynslu sinnar og viðbótarnáms við mat á fyrri umsókn.

Þann 7. febrúar 2022 staðfesti Matvælastofnun móttöku umsóknarinnar og óskaði eftir gögnum um þau viðbótarnámskeið sem kærandi hafi lokið. Gögn um námskeiðin bárust frá kæranda þann 9. apríl 2022. Þar á meðal voru námskeið í [Y] sem og í löndum innan EES.

Með tölvupósti 12. apríl 2022 óskaði Matvælastofnun eftir því að kærandi hefði samband við háskólann í [A] og aflaði upplýsinga um dæmi um dýralækna, sem hafi lokið sambærilegu námi, og fengið dýralæknaleyfi í sambandsríki Evrópusambandsins.

Þann 25. ágúst 2022 sendi kærandi bréf til Matvælastofnunar þar sem óskað var eftir upplýsingum um stöðu málsins en auk þess voru gerðar ýmsar athugasemdir við málsmeðferðina. Þann 8. desember 2022 synjaði Matvælastofnun síðari umsókn kæranda um dýralæknaleyfi.

Með bréfi, dags. 7. mars 2023, var ákvörðun Matvælastofnunar frá 8. desember 2022 um að synja umsókn kæranda um dýralæknaleyfi kærð til ráðuneytisins. Í kjölfarið óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin teldi varða málið. Umsögn Matvælastofnunar barst ráðuneytinu þann 17. apríl 2023. Kæranda var þá veittur frestur til andmæla sem bárust ráðuneytinu þann 8. júní 2023.

Við meðferð málsins hjá ráðuneytinu bárust upplýsingar um að þann 30. maí 2023 hafi kæranda verið veitt tímabundið og takmarkað leyfi til að starfa sem dýralæknir á grundvelli 6. mgr. 6. gr. laga um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr nr. 66/1998. Leyfið gildir þar til úrskurður matvælaráðuneytisins liggur fyrir en þó aldrei lengur til til 1. maí 2024.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Í stjórnsýslukæru, dags. 7. mars 2023, kemur fram að kærandi byggi á því að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið brotnar við meðferð málsins og ákvörðunar.

Kærandi gerir athugasemdir við málsmeðferð Matvælastofnunar og telur að stofnunin hafi ekki framkvæmt mat eða rannsókn á fyrirliggjandi umsókn og gögnum. Af því tilefni hafi kærandi aflað tveggja nýrra gagna, þ.e. annars vegar staðfestingarbréf frá sambandi dýralækna í [Y] þar sem fram kemur að dýralæknanám í Háskólanum í [A] sé talið uppfylla kröfur EAEVE (The European Association of Establishments for Veterinary Education) og staðfest að nemendur sem hafi útskrifast í dýralæknisfræði þar fengju dýralæknaleyfi í öðrum ríkjum á EES svæðinu. Hins vegar staðfestingarbréf frá prófessor í dýralæknisfræði við umræddan háskóla í [A] sem staðfestir að nemendur sem útskrifast hafi í dýralæknisfræði úr háskólanum hafi fengið dýralæknaleyfi í öðrum ríkjum á EES svæðinu.

Þá telur kærandi að Matvælastofnun hafi ekki framkvæmt neina rannsókn, skoðun eða mat á umsókn og gögnum kæranda svo sem lögbundið sé, þ.m.t. hin nýju gögn sem lögð voru fram með umsókninni og við meðferð málsins. Kærandi telur að hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar hafi eingöngu verið byggð á fyrri umsókn kæranda og þeim gögnum sem þar lágu til grundvallar. Kærandi vekur athygli á því að þó svo að leita beri umsagnar dýralæknaráðs, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 66/1998, þá leysi það hvorki stjórnvaldið undan skyldu sinni til að framkvæma eigin rannsókn né leggja mat á fyrirliggjandi gögn, enda liggi fyrir að afstaða dýralæknaráðs sé aðeins í formi umsagnar og taki aðeins til náms í dýralæknaháskóla utan EES svæðisins. Að mati kæranda sé ljóst að annað nám og námskeið, þ.e. nám sem ekki sé í dýralæknaskóla, geti vel talist uppfylla þær kröfur sem gerðar eru, ekki síst þegar slík námskeið eru innan EES svæðisins.

Þá telur kærandi að engin efnisleg skoðun eða mat hafi farið fram. Að mati kæranda virðist Matvælastofnun byggja á því að engin störf og námskeið utan EES svæðisins hafi þýðingu við mat á umsókn um leyfi til dýralækninga, óháð starfi og efni námskeiðs. Af þessari afstöðu Matvælastofnunar leiðir að nám, störf og námskeið í öðrum ríkjum, utan EES svæðisins, svo sem í Ástralíu, Kanada, Japan, Bandaríkjunum og Bretlandi, hafa enga þýðingu við mat á umsókn um dýralæknaleyfi, jafnvel þó að Dýralæknafélag Íslands vísi m.a. á skóla í þeim löndum. Þessa afstöðu Matvælastofnunar telur kærandi í engu samræmi við gildandi lagareglur.

Þá telur kærandi að ekki verði séð að Matvælastofnun hafi borið nám kæranda aftur undir dýralæknaráð eða að Matvælastofnun hafi leitað álits skrifstofu ENIC/NARIC á því viðbótarnámi og starfsreynslu sem upplýst var um með hinni kærðu ákvörðun. Í því sambandi áréttar kærandi að engin gögn liggi fyrir í málinu um það sem upplýsi á hvaða grunni skrifstofa ENIC/NARIC notaðist við kröfur um 330 ECTS einingar við fyrri umsókn kæranda

Þá byggir kærandi á því að brotið hafi verið gegn leiðbeiningareglu 7. gr. ssl.. Vísar kærandi til þess að hvergi í gögnum málsins sé upplýst um að tiltekin gögn vanti með fyrirliggjandi umsókn. Þá verði ekki séð að kærandi hafi fengið aðrar leiðbeiningar frá stjórnvaldinu en þær að kærandi verði að framkvæma eigin rannsókn á því hvort dýralæknar, sem lokið hafa námi í dýralækningum við háskólann í [A], hafi fengið það nám viðurkennt hjá einhverju öðru ríki EES svæðisins.

Kærandi byggir einnig á því að brotið hafi verið á andmælarétti 13. gr. ssl. Vísar kærandi til þess að ekki verði séð af gögnum málsins að kærandi hafi fengið tækifæri til þess að tjá sig um efni málsins eða fyrirhugaða ákvörðun áður en ákvörðunin var tekin.

Að mati kærandi var brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. ssl. kærandi telur að ekki verði séð, hvorki af afhentum gögnum málsins né hinni kærðu ákvörðun að nokkuð mat eða rannsókn hafi farið fram á þeim viðbótargögnum sem kærandi lagði m.a. fram þann 9. apríl 2023. Því til viðbótar hafi stofnunin fært rannsóknarskyldu sína yfir á kæranda og gert kröfu um afhendingu gagna sem kæranda hafi verið ómögulegt að afla þar sem ekki er heimild til afhendingar gagnanna. Að mati kæranda hefur hann framvísað gögnum sem staðfesta að nemendur í dýralæknisfræði, sem útskrifast hafa frá háskólanum í [A] hafa fengið starfsréttindi innan EES svæðisins. Í því felst að námið í háskólanum í [A] virðist uppfylla kröfur einhverja ríkja innan EES svæðisins hvað varðar ECTS einingar. Að mati kæranda er það því óútskýrt hvernig skrifstofa ENIC/NARIC gat fullyrt að sama nám, þ.e. nám kæranda, uppfylli ekki menntunarkröfur dýralækna innan EES svæðisins.

Þá byggir kærandi á því að Matvælastofnun hafi brotið gegn lögbundnu hlutverki sínu við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar. Vísar kærandi til þess að í hinni kærðu ákvörðun vísar stofnunin til 6. gr. laga um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr, nr. 66/1998, þar sem fram kemur að ef um er að ræða próf frá dýralæknaháskóla sem er utan EES svæðisins, þá skuli leita umsagnar dýralæknaráðs áður en leyfi er veitt samkvæmt lögunum. Í fyrirliggjandi máli bendir kærandi hins vegar á það að hann hafi fyrst sótt um leyfi árið 2021 og þá fengið neikvæða umsögn dýralæknaráðs, sem virðist eingöngu byggja á grundvelli niðurstöðu skrifstofu ENIC/NARIC, sem byggði niðurstöðu sína einungis á námi kæranda í dýralæknisfræði við háskólann í [A]. Að mati kæranda liggja engin gögn fyrir sem skýra það ósamræmi sem felst í niðurstöðu skrifstofu ENIC/NARIC um að kærandi uppfylli ekki menntunarkröfur ríkja á EES svæðinu eða þá staðreynd að nemendur sem lokið hafa sama námi frá sama háskóla og kærandi, teljast uppfylla menntunarkröfur annarra ríkja. Að mati kæranda hefði slíkt átt að kalla á sérstaka og frekari rannsókn Matvælastofnunar. Þá bendir kærandi á að með síðari umsókn hafi kærandi skilað inn viðbótarupplýsingum, bæði hvað varðar starfsreynslu og viðbótarnám. Að mati kæranda verður ekki séð að Matvælastofnun hafi þá óskað umsagnar fyrrgreindra aðila svo sem lögbundið er og í samræmi við 6. gr. laga nr. 66/1998, hvað varðar þær viðbótarupplýsingar sem kærandi lagði fram þann 9. apríl 2023. Af því leiðir að mati kæranda að málsmeðferðin hafi ekki verið í samræmi við lög.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun veitti umsögn um kæru með bréfi dags.17. apríl 2023.

Stofnunin vísar til þess að kærandi hafi með seinni umsókn sinni lagt fram gögn sem staðfesta viðbótarþjálfun/námskeið sem kæranda hefur lokið á starfstíma sínum sem dýralæknir í [Y]. Við skoðun Matvælastofnunar á þeim námskeiðum hafi hins vegar komið í ljós að þau voru ekki á vegum háskóla sem hægt væri að meta til ECTS eininga. Þar sem ljóst var að staða ECTS eininga var óbreytt frá fyrri umsókn kæranda var ekki talin ástæða til þess að biðja aftur um umsögn dýralæknaráðs vegna seinni umsóknar kæranda. Þá bendir stofnunin á að ef námskeiðin hefðu verið á háskólastigi hefðu þau geta gefið ECTS einingar og þá hefði verið nauðsyn að óska aftur eftir umsögn frá Dýralæknaráði til að meta viðbótarnámskeiðin/menntunina og hvort þau væru fullnægjandi til að ná 330 ECTS einingum. Þannig hefði verið óskað eftir umsögn á ný hvort sem viðkomandi háskóli sem hélt námskeiðin sé innan eða utan EES svæðisins. Þar sem viðbótarmenntunin var ekki innan háskóla þá breyttist fjöldi ECTS eininga ekki á milli umsókna.

Þá bendir stofnunin á að í ákvörðun sinni, dags, 8. desember 2022, sé tekið fram að starfsreynsla komi alla jafna ekki í stað akademískrar menntunar. Engu að síður var farið yfir starfsreynslu kæranda sem öll er fengin í [Y] en landið er ekki aðildarríki að EES og starfsreynslan er því að mati Matvælastofnunar ekki að öllu sambærileg við starfsreynslu dýralækna innan EES svæðisins sbr. menntunarkröfur.

Þá vísar stofnunin til þess að til að meta stöðu kæranda verði að líta til íslenskra laga- og reglugerða sem og EES-tilskipana er varða málið. Í 6. gr. laga nr. 66/1998 um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr, eru dýralæknar samkvæmt lögunum þeir dýralæknar sem lokið hafa prófi frá dýralæknaháskóla sem viðurkenndur er af íslenskum stjórnvöldum. Jafnframt teljast þeir dýralæknar sem heimild hafa til að starfa hér á landi undir starfsheiti heimalands síns í samræmi við reglur Evrópska efnahagssvæðisins eða stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu. Þá er tekið fram að ráðherra setji nánari reglur um leyfisveitingu, menntunarkröfur og viðurkenndar menntastofnanir. Jafnframt bendir stofnunin á að eina undantekningin frá framangreindum kröfum um dýralæknaleyfi hér á landi sé að ef um er að ræða aðila sem er með dýralæknaleyfi utan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss, þá skuli leita umsagnar dýralæknaráðs áður en leyfi er veitt samkvæmt lögunum. Bendir stofnunin á að slíkt hafi verið gert í fyrri umsókn kæranda um dýralæknaleyfi hér á landi. Stofnunin bendir einnig á að í seinni umsókn kæranda taldi MAST að tilgreind viðbótarnámskeið sem lögð voru fram af hálfu kæranda gæfu ekki tilefni til að líta svo á að fjöldi ECTS eininga breyttist á milli umsókna enda voru þau ekki á háskólastigi.

Matvælastofnun vísar að auki til 4. gr. reglugerðar nr. 773/2006 um leyfi til að stunda dýralækningar á Íslandi fyrir dýralækna sem hlotið hafa menntun í ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins, þar sem fram kemur að umsækjendur sem leggja fram prófskírteini, vottorð eða annað skírteini sem gefið er út í aðildarríki EES vegna menntunar sem samræmist ekki viðauka við reglugerðina, skuli leggja fram vottorð frá lögbæru yfirvaldi í viðkomandi ríki þess efnis. Í fyrsta lagi að prófskírteini, vottorð eða annað skírteini sé gefið út sem staðfesting á menntun sem lokið er og uppfyllir skilyrði tilskipunar 78/1027/EBE, Í öðru lagi að viðkomandi ríki telji menntunina sambærilega því sem fram kemur í viðauka. Matvælastofnun vísar til þess að í reglugerð nr. 773/2006 er lagt upp úr samræmingu náms í aðildarríkjunum þar sem m.a. þarf að fá staðfestingu viðkomandi yfirvalda í aðildarríkjunum að námsvottorðin séu í samræmi við þær kröfur sem reglugerð og tilskipanirnar taka fram um námsskrá fyrir dýralækna.

Samkvæmt framangreindu fullnægði kærandi að mati Matvælastofnunar ekki akademískri menntun til að hljóta dýralæknaleyfi hér á landi og breytti þar engu um að starfsreynsla eða námskeið sem kærandi hafði lokið enda voru þau ekki á háskólastigi og því ekki hægt að meta til ECTS eininga.

Matvælastofnun mótmælir því að brotið hafi verið gegn 7. gr. ssl. við meðferð málsins. Stofnunin vísar til að þess að í umræddu ákvæði sé ekki tekin afstaða til þess hvert efni leiðbeininga stjórnvalds eigi að vera. Einungis komi þar fram að veita beri nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið stjórnvaldsins. Bendir stofnunin á að kærandi hafi fengið upplýsingar um þá lagaskyldu að leita þyrfti umsagnar dýralæknaráðs sem ákvörðun Matvælastofnunar var í raun byggð á líkt og fram kom í bréfi til kæranda dagsettu 14. janúar 2021. Kom fram í bréfinu að dýralæknaráð hafi hafnað umsókn hennar um dýralæknaleyfi þar sem hún fullnægði ekki menntunarkröfum. Þá kom fram í bréfinu að kæranda væri velkomið að leita frekari skýringa og leiðbeininga með tölvupósti til stofnunarinnar. Að mati Matvælastofnunar voru leiðbeiningar stofnunarinnar því ljósar sem lutu að því að upplýsa kæranda um þær réttarreglur sem giltu um menntun hennar til að hljóta dýralæknaleyfi hér á landi. Samkvæmt framangreindu er það mat Matvælastofnunar að kæranda hafi verið veittar þær leiðbeiningar sem voru nauðsynlegar til þess að kærandi gæti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt þ.e. að leggja fram frekari gögn um námskeið eða aðra menntun sem kærandi hafði lokið. Hafi kæranda verið það ljóst enda lagði kærandi fram frekari gögn um námskeið sem hann hafði lokið líkt og fram kom í bréfi kæranda til stofnunarinnar dags. 9. apríl 2023. Að mati Matvælastofnunar var það ekki hlutverk stofnunarinnar að leiðbeina frekar um þau gögn sem kærandi aflaði um námskeið eða aðra menntun sem hann hafði sótt eða lokið heldur er það hlutverk kæranda sem þekkir best til sinnar eigin menntunar og ætti að geta metið hvaða upplýsingar væru nauðsynlegar að leggja fram. Að framangreindu virtu er það mat Matvælastofnunar að stofnunin hafi veitt fullnægjandi leiðbeiningar í samræmi við 1. mgr. 7. gr ssl.

Matvælastofnun mótmælir einnig því að hin kærða ákvörðun hafi brotið gegn andmælarétti kæranda í 13. gr. ssl. Bendir stofnunin á að í reglunni felst m.a. það að málsaðili á að eiga kost á því að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um efni máls og koma fram frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Stofnunin bendir á að enginn þekkti betur málsatvik eða málsgögn heldur en kærandi. Öll gögnin hafi komið frá kæranda eftir að stofnunin óskaði eftir afriti af staðfestingum um að kærandi hafi lokið viðbótarnámskeiðum. Að því sögðu var andmælaréttur kæranda virtur að fullu að mati stofnunarinnar þrátt fyrir að ekki hafi verið fallist á að framlögð gögn uppfylltu frekari ECTS einingar.

Þá mótmælir Matvælastofnun því að rannsóknarregla 10. gr. ssl. hafi verið brotin í fyrirliggjandi máli. Stofnunin heldur því fram að reynt hafi verið að aðstoða og rannsaka gögnin sem bárust frá kæranda. Bendir stofnunin á að þar sem umsókn kæranda hafði áður verið hafnað af dýralæknaráði þar sem hún fullnægði ekki menntunarkröfum til 330 ECTS eininga, beindist rannsóknarskylda Matvælastofnunar að því hvort eitthvað hefði breyst sem uppfyllti þær 90 ECTS einingar sem uppá vantaði til að um fullnægjandi menntunarkröfur væri að ræða. Til þess að kærandi uppfyllti þær 90 ECTS einingar sem uppá vantaði þurfti hann að afla staðfestinga á námskeiðum sem væru á háskólastigi til að hljóta fleiri ECTS einingar en að mati Matvælastofnunar var það ekki hlutverk stofnunarinnar að afla slíkra upplýsinga heldur var það fremur hlutverk stofnunarinnar að leiðbeina kæranda sbr. bréf til hans dags. 12. apríl 2023. Samkvæmt framangreindu taldi Matvælastofnun atvik máls og upplýsingar frá kæranda vera fullnægjandi til þess að unnt væri að taka ákvörðun í málinu. Þá ítrekar stofnunin að umsókn kæranda var ekki send til dýralæknaráðs því ekkert hafði breyst að mati stofnunarinnar frá fyrri umsókn kæranda. Engin námskeið eða önnur starfsmenntun sem kærandi aflaði staðfestingar á voru frá viðurkenndum háskólum sem hægt var að meta til ECTS eininga. Gögn sem kærandi hafði lagt fram með seinni umsókn sinni, hafi því ekki reynst fullnægjandi að mati stofnunarinnar og var því umsókn kæranda hafnað.

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar

Með bréfi dags. 8. júní 2023 gerði kæranda athugasemdir við umsögn Matvælastofnunar frá 17. apríl 2023. Kærandi ítrekar gerðar kröfur og vísar til lýsingu málsatvika og málsástæðna í kæru. Þá telur kærandi að ekkert í umsögn Matvælastofnunar hnekki málatilbúnaði í kæru. Þrátt fyrir það telur kærandi rétt að koma andmælum við umsögn Matvælastofnunar á framfæri.

Í fyrsta lagi bendir kærandi á að hvergi sé að finna lagastoð fyrir þeirri framkvæmd stjórnvaldsins að leita aðeins aftur umsagnar dýralæknaráðs ef námskeið er „á vegum“ háskóla eins og stofnunin vísar til í umsögn sinni.

Í öðru lagi bendir kærandi á að stjórnvaldið virðist telja einungis að námskeið á vegum háskóla komi til skoðunar við mat á hæfi og menntun umsækjanda sem dýralæknir. Kærandi telur að lagaheimild skorti fyrir þessari afstöðu stjórnvaldsins og bendir á að alþekkt sé að stjórnvöld og fagaðilar, s.s. hagsmunasamtök, haldi námskeið sem séu síst síðri en þau sem haldin eru á „vegum háskóla“ og hvers efni uppfylli allar gerðar kröfur. Að því sögðu telur kærandi að Matvælastofnun hafi borið að meta hvert námskeið fyrir sig við mat á umsókn kæranda en gögn málsins bera hins vegar með sér að mati kæranda að slíkt hafi ekki verið gert af hálfu stjórnvaldsins.

Í þriðja lagi áréttar kærandi að það sé Matvælastofnun sem tekur ákvörðun um veitingu dýralæknaleyfis á Íslandi en ekki dýralæknaráð eða ENIC/NARIC skrifstofa Háskóla Íslands. Að mati kæranda eru engin gögn í málinu sem sýna sjálfstætt mat Matvælastofnunar eða dýralæknaráðs á umsókn kæranda eða þeim námskeiðum sem kærandi hefur sótt. Þá telur kærandi að Matvælastofnun hafi skort lagastoð til þess að framselja ákvörðunarvald um lykilefnisatriði stjórnvaldsákvörðunar til skrifstofu ENIC/NARIC eins og kærandi telur að gert hafi verið í máli sínu. Þrátt fyrir að stjórnvaldinu beri að leita umsagnar dýralæknaráðs þá bendir kærandi á að stjórnvaldinu beri samt sem áður að skoða öll gögn málsins en ekki leggja niðurstöðu dýralæknaráðs til grundvallar án frekari skoðunar. Að mati kæranda var órökstudd afstaða skrifstofu ENIC/NARIC lögð til grundvallar við lögbundna umsögn dýralæknaráðs sem síðar var lögð til grundvallar við töku stjórnvaldsákvörðunarinnar.

Að auki gerir kærandi athugasemdir við staðhæfingar í umsögn Matvælastofnunar um að stjórnvaldið hafi farið yfir starfsreynslu kæranda sem sé öll fengin í [Y]. Þá segir í umsögninni að landið sé ekki aðildarríki og því sé starfsreynslan ekki að öllu leyti sambærilegvið starfsreynslu dýralækna innan EES svæðisins. Kærandi telur það vandséð hvernig Matvælastofnun geti fullyrt með svo almennum hætti um starfsreynslu dýralækna innan EES svæðisins. Þá telur kærandi engin gögn liggja fyrir frá stjórnvaldinu um að nokkurt mat eða yfirferð hafi farið fram á starfsreynslu kæranda. Þá bendir kærandi á að það liggi fyrir í gögnum málsins að dýralæknanám frá háskólanum í [A] er talið til viðurkennds dýralæknanáms innan Evrópusambandsins, þ.m.t. hafa nemendur frá [A] fengið nám sitt metið til jafns við dýralæknanám í Evrópu. Að því sögðu telur kærandi hvergi til staðar lagastoð fyrir fullyrðingu MAST um að starfsreynsla kæranda sé ekki að öllu leyti sambærileg við starfsreynslu dýralækna innan EES-svæðisins og að menntun hjá viðurkenndum háskóla í dýralæknisfræði teljist ekki sambærileg við menntunarkröfur innan EES-svæðisins.

Þá bendir kærandi á að í gögnum málsins liggur hvergi fyrir mat stjórnvaldsins eða samanburður á námi kæranda við þær lágmarkskröfur sem stjórnvaldið vísar til í umsögn sinni.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að ákvörðun MAST, dags. 8. desember 2022, um að synja umsókn kæranda um dýralæknaleyfi.

Ákvörðun Matvælastofnunar byggir á lögum nr. 66/1998, um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr. Í 6. gr. laganna er kveðið á um að dýralæknar samkvæmt lögunum séu þeir dýralæknar sem lokið hafa prófi frá dýralæknaháskóla sem sé viðurkenndur af íslenskum stjórnvöldum eða þeir dýralæknar sem heimild hafi til að starfa hér á landi undir starfsheiti heimalands síns í samræmi við reglur Evrópska efnahagssvæðisins eða stofnsamningi Fríverslunarsamtaka Evrópu. Ef um er að ræða próf frá dýralæknaháskóla sem er utan Evrópska efnahagssvæðisins og Sviss ber að leita umsagnar dýralæknaráðs áður en leyfi er veitt samkvæmt lögunum.

Matvælastofnun vísar jafnframt til reglugerðar nr. 773/2006, um leyfi til að stunda dýralækningar á Íslandi fyrir dýralækna sem hlotið hafa menntun í ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins, en reglugerðin innleiðir tilskipun 78/1026/EBE og tilskipun 78/1027/EBE. Í 4. gr. reglugerðar nr. 773/2006 er kveðið á um skilyrði til að fá leyfi til að stunda dýralækningar á Íslandi fyrir dýralækna sem hlotið hafa menntun í ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins. Í ákvæðinu kemur fram að umsækjendur sem leggja fram prófskírteini, vottorð eða annað skírteini sem gefið er út í aðildarríki EES vegna menntunar sem samræmist ekki viðauka við reglugerðina, skuli annars vegar leggja fram vottorð frá lögbæru yfirvaldi í viðkomandi ríki þess efnis annars vegar að prófskírteini, vottorð eða annað skírteini sé gefið út sem staðfesting á menntun sem lokið er og uppfyllir skilyrði tilskipunar 78/1027/EBE, sbr. einnig 2. gr. tilskipunar 78/1026/EBE, sem birt er með áorðnum breytingum sem fylgiskjal II með reglugerð þessari, og hins vegar að viðkomandi ríki telji menntunina sambærilega því sem fram kemur í viðauka.

Matvælastofnun byggir á því að lögin séu skýr hvað varðar þær kröfur sem þarf að uppfylla til þess að hljóta dýralæknaleyfi hér á landi. Stofnunin byggir á því að viðkomandi umsækjandi þurfi að hafa próf frá dýralæknaháskóla innan Evrópska efnahagssvæðisins. Ef viðkomandi umsækjandi hefur ekki lokið námi innan Evrópska efnahagssvæðisins skal stofnunin leita umsagnar dýralæknaráðs áður en leyfi er veitt. Bendir stofnunin á að slíkt hafi verið gert við meðferð fyrri umsóknar kæranda. Við meðferð seinni umsóknar kæranda hafi Matvælastofnun talið að viðbótarnámskeið sem lögð voru fram af hálfu kæranda gæfu ekki tilefni til að endurmeta fjölda ECTS eininga, sem eru grundvöllur fyrir umsögn dýralæknaráðs, þar sem námskeiðin voru ekki á háskólastigi. Því til stuðnings vísaði Matvælastofnun til 1. gr. tilskipunar 78/1027/EBE um samræmingu menntunarkrafna og staðfestingu á þeim innan EES ríkja.

Ráðuneytið telur grundvöll rökstuðnings Matvælastofnunar ekki nægilegan að því leyti að þar sem ekki sé um að ræða námskeið á háskólastigi að þá hafi ekki verið tilefni til þess að óska aftur eftir umsagnar dýralæknaráðs. Ráðuneytið vísar til þess að kærandi hafi lagt fram ný gögn við seinni umsókn sína og með því hafi stofnunin þurft að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar. Að mati ráðuneytisins gerði Matvælastofnun það ekki þar sem stofnunin óskaði ekki eftir umsagnar dýralæknaráðs né var kæranda veittur andmælaréttur áður en ákvörðun stofnunarinnar var tekin. Ráðuneytið vísar jafnframt til þess að það er ekkert sem stendur í 6. gr. laga nr. 66/1998 um það að þau námskeið sem umsækjendur ljúka þurfi að vera á háskólastigi heldur er það hlutverk dýralæknaráðs að meta nám umsækjenda utan Evrópska efnahagssvæðisins.

Að mati ráðuneytisins var ákvörðun Matvælastofnunar jafnframt byggð á röngum lagagrundvelli en ráðuneytið vísar til þess að þær tilskipanir sem Matvælastofnun byggir mat sitt á, þ.e. nr. 78/1027/EBE og 78/1026/EBE séu fallnar á brott. Umræddar tilskipanir voru felldar brott með tilskipun 2005/36/EBE sem innleidd var með lögum nr. 26/2010, um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi til að starfa hér á landi. Þrátt fyrir að umrædd tilskipun hafi ekki verið innleidd með reglugerð sem fellur undir matvælaráðuneytið er hún samt sem áður innleidd inn í íslenskan rétt með lögum nr. 26/2010 og ber því Matvælastofnun að vinna eftir þeirri tilskipun. Í 38. gr. tilskipunar 2005/36/EBE er kveðið á um að nám dýralækna skuli fela í sér a.m.k. fimm ára fullt fræðilegt og verklegt nám við háskóla eða æðri menntastofnun sem býður nám sem viðurkennt er á samsvarandi stigi eða undir umsjón háskóla og felur a.m.k. í sér þá námsáætlun sem um er getið í lið 5.4.1 í V. viðauka. Samkvæmt viðmiðum Háskóla Íslands telst fimm ára háskólanám til 300 ECTS eininga. Ráðuneytið getur því ekki tekið undir þau sjónarmið Matvælastofnunar að kærandi hafi þurft að ljúka 330 ECTS einingum.

Ráðuneytið vísar jafnframt til sjónarmiða kæranda um andmælarétt en Matvælastofnun veitti kæranda ekki færi á að tjá sig áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Matvælastofnun vísaði til þess að kæranda hafi verið veittur andmælaréttur á fyrri stigum málsins, þ.e. áður en ákvörðun stofnunarinnar dags. 14. janúar 2021 var tekin. Ráðuneytið getur ekki tekið undir sjónarmið Matvælastofnunar þar sem um er að ræða tvær stjórnvaldsákvarðanir, eina frá 14. janúar 2021 og aðra frá 8. desember 2022. Um er að ræða íþyngjandi ákvörðun enda varðar hún atvinnuréttindi kæranda. Ef kæranda er bannað að lögum að starfa undir ákveðnu starfsheiti án leyfis stjórnvalda felur það í sér takmörkun á möguleikum kæranda til þess að nýta aflahæfi sitt til þeirrar atvinnu. Að mati ráðuneytisins bar Matvælastofnun að veita kæranda andmælarétt áður en hin kærða ákvörðun, dags. 8. desember 2022, var tekin í málinu í samræmi við 13. gr. ssl. Með vísan til þess telur ráðuneytið að Matvælastofnun hafi jafnframt ekki rannsakað málið með nægjanlegum hætti með því að veita kæranda ekki andmælarétt áður en ákvörðun var tekin í málinu, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. ssl. en samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi að upplýsa um málsatvik þannig að staðreyndir máls liggi fyrir áður en það tekur stjórnvaldsákvörðun. Jafnframt vísar ráðuneytið til þess að leggja verður á ríkari kröfur til stjórnvalds að gæta þess að afla allra þeirra gagna sem þarf þegar að um er að ræða svo íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem þessa. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að annmarkar hafi verð á málsmeðferð Matvælastofnunar við töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til framangreinds beinir ráðuneytið því til Matvælastofnunar að mál kæranda verði tekið til nýrrar meðferðar og að úrlausn málsins verði hagað í samræmi við gildandi lagagrundvöll og í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Úrskurðarorð

Ráðuneytið vísar stjórnvaldsákvörðun Matvælastofnunar, dags. 8. desember 2022, aftur til stofnunarinnar og beinir því til hennar að taka málið til meðferðar að nýju og að úrlausn málsins verði hagað í samræmi við gildandi lagagrundvöll og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.