Ákvörðun Matvælastofnunar frá 22. júlí 2017 um að synja um veitingu leyfis fyrir geymslu á lambshornum

Miðvikudaginn, 19. desember 2018, var í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 6. mars 2018, bar [A] fram kæru f.h. [B] vegna ákvörðunar Matvælastofnunar frá 22. júlí 2017 um að synja um veitingu leyfis fyrir geymslu á lambshornum sem eru í eigu félagsins og fyrirhugað er að nýta í hundafóður. Matvælastofnun hefur fyrirskipað að farga eigi hornunum.

Um kæruheimild gildir 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og heimilað verði að vinna hráefnið.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:

Þann 31. desember 2014 barst Matvælastofnun umsókn frá kæranda um leyfi til vinnslu á hornum sem seld yrðu til útlanda að lokinni vinnslu og nýtt sem nagvara fyrir hunda. Í kjölfarið fóru héraðsdýralæknir og eftirlitsdýralæknir Matvælastofnunar í leyfisúttekt á viðkomandi starfsstöð. Í eftirlitsskýrslu voru skráð sjö frávik er vörðuðu ýmsa þætti framleiðslunnar og var eitt þeirra frávika að viðskiptaskjöl með hornunum vantaði. Þann 16. febrúar 2015 fékk kærandi skilyrt leyfi til þriggja mánaða. Vegna verkfalls dýrlækna og náttúrufræðinga hjá Matvælastofnun var ekki unnt að fara í aðra úttekt á tilsettum tíma. Þegar því verkfalli lauk var haft samband við framkvæmdastjóra kæranda vegna úttektarinnar en kom þá í ljós að vinnslu hafði verið hætt á viðkomandi starfsstöð þann 15. júní 2015 og tækjum pakkað saman. Ekki var því unnt að gera aðra úttekt á staðnum á þessum tíma auk þess sem ljóst var að starfseminni yrði ekki haldið áfram á þessum stað. Afurðir höfðu á þessum tíma safnast saman í tvo gáma sem tilbúnir voru til útflutnings en endurnýja þurfti leyfið til að unnt væri að koma þessum unnu hornum á markað. Vegna þessa var samþykkt að tiltekinn ráðunautur kæmi með gæðahandbók kæranda til Matvælastofnunar og á grundvelli hennar yrði tekin ákvörðun um skilyrt leyfi. Var gæðahandbókin lögð fram hjá sérfræðingum Matvælastofnunar en ekki afhent til varðveislu heldur tekin til baka í kjölfarið. Skilyrt leyfi var veitt til 16. ágúst 2015 sem féll eftir þann tíma úr gildi. Matvælastofnun taldi að hornin hefðu verið flutt út.

Kærandi sótti um leyfi þann 9. október 2016 fyrir því að í ákveðnum frystiklefa yrði heimilt að geyma aukaafurðir dýra, þ.e. lambshorn sem nýta átti í hundafóður. Þann 8. nóvember 2016 fór eftirlitsmaður Matvælastofnunar í úttekt til kæranda og í skoðunarskýrslum hans kemur fram að lögbundin viðskiptaskjöl vanti með hornasendingunum auk þess sem umbúðamerkingum sé mjög ábótavant. Því hafi ekki verið unnt að sannreyna rekjanleika hornanna og einnig fylgdi þeim ekki staðfesting á því að einungs væri um lambshorn að ræða.

Í bréfi Matvælastofnunar til kæranda dags. 16. nóvember 2016 kom fram að á grundvelli frávika frá lögbundnu vinnulagi skv. reglugerð (EB) nr. 1774/2002 (ísl. reglugerð 108/2010) og laga nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, hygðist Matvælastofnun hafna veitingu leyfis fyrir umræddan frysti sem geymslu fyrir hornin. Matvælastofnun hygðist einnig gera þá kröfu að afurðum sem komnar voru í frystinn væri fargað og sönnun þess efnis lögð fram áður en unnt væri að skoða hann á ný með leyfisveitingu í huga. Var kæranda veittur frestur til 1. desember 2016 til að koma með athugasemdir vegna málsins áður en tekin yrði endanleg ákvörðun í málinu.

Þann 1. desember 2016 bárust Matvælastofnun andmæli kæranda þar sem kemur fram að samkvæmt reglugerð nr. 108/2010 falli öll horn sem kærandi hafi fengið sláturtíðina 2015/2016 og það sem af væri af yfirstandandi sláturtíð undir skilgreiningu í 3 áhættuflokki sbr. ákvæði 6. gr. c. og sé það staðfest í yfirlýsingu tilgreindra sláturhúsa. Þegar af þeirri ástæðu séu ekki forsendur til að synja um leyfið. Auk þess hafi Matvælastofnun verið upplýst um það á fundi þann 2. nóvember 2016 að unnið væri að því að tryggja viðskiptaskjöl og merkingar. Kemur fram að kærandi telji rekjanleika vera til staðar þótt ekki hafi fylgt formleg viðskiptaskjöl frá sláturhúsunum sbr. töflu sem sýndi hvar gámar voru staðsettir, hvenær þeir  voru sóttir, gámanúmer og stærð gáma. Kassar sem hafi verið í þessum gámum hafi verið merktir með gámanúmerinu og þannig sé rekjanleikinn til staðar. Óskaði kærandi eftir fresti til úrbóta auk leyfis vegna frystisins.

Með bréfi dags. 17. janúar 2017 svaraði Matvælastofnun kæranda með þeim hætti að viðurkennt væri að í andmælabréfi kæmu fram nýjar upplýsingar. Boðað var að hætt yrði við fyrirhugaða höfnun leyfis og að heimilað yrði að hafa þau horn sem þangað höfðu borist í umræddum frystiklefa ef sýnt yrði fram á hvernig verklagi væri háttað við: a) móttöku hornanna og b) skráningar og rekjanleika.

Þann 26. júní 2017 barst Matvælastofnun tölvupóstur með myndum af merkingum á stórum pappakössum og körum með hornum auk lýsingar á verklagi við móttöku á lambshornum og upplýsingar um þá gáma sem komið höfðu með horn. Matvælastofnun mat það svo að þessar upplýsingar væru ekki fullnægjandi miðað við það sem óskað var eftir í fyrrgreindu bréfi dags. 17. janúar 2017. Þann 22. ágúst 2017 sendi stofnunin því bréf til kæranda þar sem kom fram að því væri endanlega hafnað að leyft yrði að geyma horn í frystinum. Jafnframt voru ítrekuð þau fyrirmæli að farga ætti hornunum.

Þann 22. nóvember 2017 óskaði kærandi eftir endurupptöku málsins. Með bréfi dags. 5. mars 2018 synjaði Matvælastofnun um endurupptöku. Með bréfi dags. 6. mars 2018 var ákvörðun stofnunarinnar dags. 22. ágúst 2017 kærð til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Með vísan til 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga barst kæra þannig innan kærufrests.

Með bréfi dags. 16. mars 2018 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna kærunnar sem barst þann 9. apríl 2018. Með bréfi dags. 11. apríl 2018 var kæranda sent afrit af umsögn stofnunarinnar og gefinn frestur til andmæla. Kærandi óskaði ítrekað eftir fresti til að skila inn andmælum sínum sem bárust þann 21. ágúst 2018.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Sjónarmið kæranda

Kærandi kveður að strax frá stofnun fyrirtækisins í desember 2014 hafi verið hafist handa við undirbúning um nýtingu á hornum af lömbum undir 12 mánaða aldri þannig að nýta mætti þau sem nagfóður fyrir hunda til að bæði koma í veg fyrir að eyða þyrfti hornunum og til að skapa verðmæti með nýsköpun. Af þessu tilefni hafi verið fenginn ráðunautur til að útbúa gæðahandbók og vera samskiptaaðili við Matvælastofnun. Gæðahandbók hafi í kjölfarið verið komið til Matvælastofnunar sem hafi ekki gert athugasemdir við og verði þannig að líta svo á að hún hafi uppfyllt væntingar sem fram voru lagðar af stofnuninni. Í gæðahandbókinni hafi ekki sérstaklega verið fjallað um viðskiptaskjöl. Kærandi kveður það hafa komið á óvart þegar starfsmenn stofnunarinnar hafi upplýst að gæðahandbókinni hafi verið hent þar sem stofnunin geymdi aldrei gæðahandbækur. Á þessum tíma hafi vinnsla verið hafin á tilgreindum stöðum. Horn hafi verið sótt um allt land og komið á þessa staði. Engar athugasemdir hafi borist frá Matvælastofnun vegna þessa flutninga landshorna á milli og engar kröfur hafi verið um gerð viðskiptaskjala með þeim hætti sem stofnunin leggi nú áherslu á.

Bendir kærandi á að ávallt hafi hann staðið í þeirri trú að farið væri að lögum og þeim reglum sem um þetta giltu á hverjum tíma, ekki síst vegna þess að leitað hafi verið ráðgjafar, m.a. hjá ráðunaut sem hafi verið í samskiptum við Matvælastofnun. Allt þar til horn voru komin á tilgreinda starfsstöð hafi kærandi ekki haft aðrar upplýsingar en þær að skjölun væri í samræmi við þær vinnureglur sem almennt mátti gera ráð fyrir. Um hafi verið að ræða sláturhús, víðs vegar um landið, sem hafi verið í miklum samskiptum við Matvælastofnun, en þau hafi á þessum tíma verið að koma sér upp verklagi um að festa í sessi viðskiptaskjöl. Segist kærandi hafa fengið þær skýringar að þeim hafi þótt óljóst hvort Matvælastofnun gerði þessa kröfu. Það hafi verið fyrir hreinan misskilning og mistök hjá bæði sendanda og viðtakanda að hornin hafi verið send og ekki samkvæmt beiðni kæranda. Þegar farið hafi verið að huga að frysti og vinnslu hafi upplýsingar frá fyrirsvarsmönnum eiganda þess húsnæðis sem um ræðir gefið þær upplýsingar að frystarnir væru með leyfi fyrir móttöku hornanna. Þá hafi kærandi jafnframt fengið þær upplýsingar að allir sláturleyfishafar væru með leyfi til að senda frá sér hornin. Síðar hafi komið í ljós að umrætt leyfisnúmer hafi ekki verið fullnægjandi til móttöku á hornunum auk þess sem viðskiptaskjöl hafi verið óregluleg og ekki alltaf til staðar. Það breyti því hins vegar ekki að lögð hafi verið fram gögn sem sýni rekjanleikann.

Þegar málið hafi komið upp hafi kærandi óskað eftir fundi með Matvælastofnun til að fara yfir stöðuna og hafi þá mesta áhyggjuefni stofnunarinnar verið smithætta. Eftir að varan og aðstæður hafi verið skoðaðar hafi umræða um smit vikið og eftir standi hvort rekjanleikinn sé nægjanlegur til að heimila vinnslu hornanna. Bendir kærandi á að í reglum um viðskiptaskjöl sé hvergi vikið að formi, aðeins að rekjanleiki sé til staðar með þeim hætti að vitneskja sé frá hvaða sláturhúsi varan sé frá og hvert hún hafi farið. Kærandi telur sig hafa sýnt fram á rekjanleikann. Með tölvupósti frá Matvælastofnun dags. 28. október 2016 hafi verið óskað eftir staðfestingu um að öll horn væru af 12 mánaða gömlu fé eða yngra og að fram væru lögð gögn sem sýndu uppruna. Vegna þessa hafi kærandi óskað eftir viðbrögðum sláturhúsanna. Sláturhúsin hafi öll brugðist við og sent yfirlýsingar um að allar afurðir frá þeim hafi verið af lömbum undir 12 mánaða gömlum. Vegna þessa hafi Matvælastofnun gert sjálfstæða athugasemd til sláturhúsanna um að viðskiptaskjöl hafi ekki verið send. Sé kæranda ekki annað ljóst en að því máli sé lokið en hann telji að hluti þessa máls lúti að því að kærandi sé gerður ábyrgur að fullu vegna skorts á því sem var á ábyrgð sláturhúsanna.

Vísar kærandi til þess að fundað hafi verið með Matvælastofnun nokkrum sinnum vegna málsins, 2. nóvember 2016, 16. desember 2016 og 17. febrúar 2017 þar sem Matvælastofnun hafi m.a. lagt áherslu á að hafa gott frost á hornunum auk þess sem farið hafi verið yfir rekjanleika sem mætti skrá betur. Kærandi kveðst alla tíð hafa reynt að vinna með Matvælastofnun að lausn þessa máls og því hafi það komið á óvart að stofnunin skyldi ekki verða við beiðni um endurupptöku ákvörðunarinnar dags. 22. ágúst 2017. Þá væri það ný ákvörðun stofnunarinnar að halda því nú fram að sú ákvörðun eigi líka við um horn frá árinu 2016. Um sé að ræða horn frá vertíðinni 2015 sem hafi verið flutt vestur haustið 2016. Engin horn sem safnað var saman á vertíðinni 2015/2016 hafi verið send vestur og því sé fráleitt að ný krafa sé gerð í úrlausn við kröfu um endurupptöku málsins að farga verði hornum úr þeim eina gámi frá sláturtíð 2016 sem fluttur hafi verið til tilgreindrar starfsstöðvar, en með honum hafi verið viðskiptaskjöl. Ekki verði séð að stofnunin geti tekið ákvörðun um að farga eigi meira magni horna en upphafleg ákvörðun tekur til.

Bendir kærandi á að upptalning sú sem Matvælastofnun vísi til í II viðauka í reglugerð 1774/2002 EB eigi líklega að vera reglugerð 108/2010 sem innleiddi þessa reglugerð. Í upptalningu sé fjallað um níu stafliði og ekki verði annað séð en að kærandi hafi uppfyllt öll skilyrði að verulegu eða öllu leyti. Því hafni kærandi þeirri niðurstöðu Matvælastofnunar að hann verði látinn gjalda fyrir mögulega handvömm sláturhúsanna um skráningu. Það sé á engan máta til samræmis við meðalhófsreglu eða skyldu stjórnvalds þegar um íþyngjandi ákvörðun er að ræða líkt og í þessu tilviki. Það geti heldur ekki talist í samræmi við leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga að koma með skýringar eftir á og beðið um viðskiptaskjöl sem hafi ekki verið gert að skilyrði áður.

Kærandi telur einnig að hvergi sé vísað til lagaheimildar um förgun en af þeim ákvæðum sem Matvælastofnun vísi til sé ekki að sjá að stuðst sé við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Þá þurfi einbeittan vilja til að telja að förgun sé heimili á grundvelli mögulegs brots á ákvæði 7. gr. f. laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, sbr. g. liður 1. mgr. 9. gr. sömu laga, þar sem einungis sé gert ráð fyrir stjórnvaldssektum. Þá bendir kærandi á 1. málsl. 7. gr. f. fyrrgreindra laga en þar sé sérstaklega tiltekið að á öllum stigum framleiðslu, vinnslu og dreifingar skuli vera fyrir hendi möguleiki á að rekja feril fóðurs dýra sem gefi af sér afurðir til manneldis og hvers kyns efna sem nota eigi eða vænst er að notað verði í fóður. Ekki verði séð að Matvælastofnun geti beitt þessari reglu 7. gr. f. með þeim hætti sem gert er um lambshornin, sem eingöngu eru nýtt í nagfóður fyrir hunda og í engu tilviki nýtt til manneldis, þ.e. hvorki fóðrið né dýrin sem nýta sér lambshornin. Þá liggi fyrir að stjórnendur kæranda hafi ætíð haft yfirlit og fulla vitneskju um hvaðan hornin koma og hvert þau fara líkt og gerð er krafa um sbr. greinargerð með fyrrgreindri 7. gr. f.

Um málsmeðferð og sjónarmið kæranda vísast að öðru leyti til þess sem segir í kæru.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Í umsögn Matvælastofnunar eru málsatvik rakin. Í kjölfarið bendir stofnunin á að hvað varðar gæðahandbók kæranda sé um misskilning að ræða. Matvælastofnun skoði vissulega gæðahandbækur og önnur gögn fyrirtækja sem eftirliti sæta en taki þær ekki til geymslu og varðveislu.

Hvað kröfur um viðskiptaskjöl varðar vekur stofnunin athygli á 7. gr. d. fóðurlaga þar sem fram komi að stjórnandi fóðurfyrirtækis beri ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gildi um starfsemi þess á hverjum tíma. Stjórnandi beri þannig ábyrgð á öllum stigum framleiðslu, vinnslu og dreifingar í fyrirtæki undir hans stjórn og skal sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt. Telja verði að kærandi hafi vanrækt þetta og geti hann ekki velt þeirri ábyrgð yfir á Matvælastofnun.

Þá vísar Matvælastofnun til þess að í kærubréfi komi fram að vinnsla á hornunum veturinn 2015 til 2016 hafi m.a. verið á tilgreindri starfsstöð sem stofnuninni var ekki kunnugt um og virðist hún því hafa farið fram án nokkurra leyfa.

Bent er á að kærandi leggi áherslu á að hann hafi bætt úr rekjanleikakröfu eftir á en í því sambandi sé rétt að benda á 7. gr. f. fóðurlaga en þar segi að á öllum stigum framleiðslu, vinnslu og dreifingar skuli vera fyrir hendi möguleiki á að rekja feril hvers kyns efna sem nota á í fóður. Ljóst sé að kærandi hafi ekki sinnt þessari lagaskyldu sinni og jafnframt verði að telja mjög ámælisvert að hlutaðeigandi sláturhús hafi sent horn landshluta á milli án nokkurra þeirra merkinga sem fóðurlögin krefjist.

Í kærubréfi sé því haldið fram að Matvælastofnun hafi tilkynnt nýja ákvörðun í ágúst 2017 þegar fram kom að farga ætti öllum hornunum, einnig þeim sem voru frá 2016. Þetta telji stofnunin ekki rétt, enda sé tekið fram í bréfum stofnunarinnar bæði 16. nóvember 2016 og 17. janúar 2017 að fyrirhuguð höfnun leyfis fyrir frystinn sneri að geymslu fyrir þau horn sem hafi verið flutt landshluta á milli án réttra merkinga og án þess að viðtakandi hafði heimild til að taka við aukaafurðum dýra. Hvað varðar þá fullyrðingu kæranda að með þeim eina gámi frá sláturtíð 2016 hafi fylgt viðskiptaskjöl vísar stofnunin til þess að fyrir liggi að eftirlitsmaður Matvælastofnunar hafi mætt til eftirlits í leyfislausan frystiklefann þann 8. nóvember 2016. Samkvæmt skoðunarskýrslu hafi þar staðið á planinu gámur með hornum sem hafði komið fyrr um morguninn. Í ljós hafi komið að engin viðskiptaskjöl hafi fylgt gáminum. Matvælastofnun hafi fyrst heyrt um það að viðskiptaskjöl hafi fylgt gáminum í bréfi kæranda þar sem farið var fram á endurupptöku málsins.

Hvað skort á rekjanleika varðar vísar Matvælastofnun til þess að fylgiskjöl og merkingar hafi ekki verið eins og reglur segi til um þegar á flutningnum stóð. Kærandi hafi þó fullvissað stofnunina um að rekjanleiki væri samt sem áður tryggður og úr hafi orðið að stofnunin gaf kæranda færi á að sýna fram á það með þeim skilyrðum sem sett voru fram í bréfi stofnunarinnar frá 17. janúar 2017. Ekki sé rétt að í reglum um viðskiptaskjöl sé hvergi vikið að formi, aðeins að rekjanleiki sé til staðar með þeim hætti að vitneskja sé frá hvaða sláturhúsi varan sé og hvert hún hafi farið. Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 1774/2002/EB sem gilti á þessum tíma segi að rekstraraðilar skuli tryggja að aukaafurðum dýra fylgi viðskiptaskjal á meðan flutningi þeirra stendur. Einnig segi í reglugerðinni að þau skuli a.m.k. innihalda upplýsingar um uppruna, áfangastað og magn slíkra afurða og lýsingu á aukaafurðum dýra. Stofnunin hafi fengið sendar myndir af merkingu tröllakassa og kara með hornum, skýringu á verklagi við móttöku hornanna ásamt blað með upplýsingum um sendingar á gámum í júní 2017. Þessar upplýsingar hafi átt að sýna fram á rekjanleika á hornunum sem höfðu þegar borist í frystinn. Matvælastofnun hafi óskað eftir afriti úr skráningarkerfi [C] en afritið hafi ekki innihaldið neinar dagsetningar. Hvorki hafi verið tilgreindir þeir dagar sem gámar voru sóttir né þeir dagar sem þeir hafi verið afhentir. Stofnunin hafi óskað eftir upplýsingum um hvernig rekjanleiki væri tryggður á kössum og körum sem flutt höfðu verið úr gámum inn í frystigeymslu og bað um að fá sendar a.m.k. 10 ljósmyndir til að geta staðfest þetta. Borist höfðu 32 ljósmyndir sem sýndu umræddar merkingar sem höfðu þegar borist í frystinn. Á myndunum hafi mátt sjá einn kassa með gámanúmeri, upplýsingum um sendanda, dagsetningar og merkingunni „ekki til manneldis.“ Nokkrar myndir hafi þó sýnt annað hvort sams konar merkingar með upplýsingum frá sendanda eða merkingar með gámanúmeri en ekki hafi verið sendar fleiri myndir þar sem báðar merkingar hafi verið að finna. Niðurstaða Matvælastofnunar hafi verið sú að rekjanleiki væri engan veginn tryggður á innihaldi þeirra kassa og kara sem flutt höfðu verið í frystinn og hafnaði því veitingu leyfis fyrir horn sem þangað væru komin og fyrirskipaði förgun þeirra. Kærandi hafi gefið upplýsingar um verklag að einhverju leyti með tölvupósti þann 25. júní 2017 en t.d. vantaði upplýsingar á tilteknu skjali um það hvaða fylgiskjöl skuli skoða, þ.e. hvort um sé að ræða fylgiskjöl sem eigi að fylgja aukaafurðum dýra. Einnig vantaði upplýsingar um það hvort sendingin sjálf hafi verið skoðuð við móttöku til að sannreyna að um lambshorn hafi verið að ræða.

Hvað varðar þá málsástæðu kæranda að Matvælastofnun hafi ekki gætt meðalhófs við vinnslu þessa máls bendir stofnunin á að fyrir liggi að kærandi hafi brotið fóðurlög og reglugerð um aukaafurðir dýra með framgöngu sinni. Skv. g. lið 9. gr. fóðurlaga geti Matvælastofnun lagt stjórnvaldssektir á fóðurfyrirtæki sem brjóta gegn skyldu sinni til að geta rakið feril dýrafóðurs skv. 7. gr. f. laganna. Að dómi stofnunarinnar hefði hún getað lagt stjórnvaldssektir bæði á kæranda og eins á öll sláturhúsin sem hafa viðurkennt skriflega  fyrir Matvælastofnun að hafa sent aukaafurðir dýra landshorna á milli án lögbundinna merkinga. Þrátt fyrir þetta hafi stofnunin ákveðið að beita ekki þessum valdheimildum sínum heldur reyndi að koma til móts við kæranda eins og unnt var. Sláturhúsunum hafi verið sent áminningarbréf. Í ljós hafi komið að svo illa hafi verið staðið að málum hjá kæranda að ekki hafi reynst unnt að heimila nýtingu þeirra aukaafurða dýra sem um ræðir. Matvælastofnun telji sig því hafa gætt meðalhófs a fullu við vinnslu þessa máls.

Um sjónarmið Matvælastofnunar vísast að öðru leyti til þess sem segir í bréfi stofnunarinnar.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að umsókn kæranda um leyfi til geymslu á lambahornum í frystiklefa. Ætlunin er að nýta þau í nagfóður fyrir hunda. Í kröfugerð kæranda kemur fram að gerð sé krafa um að ákvörðun Matvælastofnunar verði hrundið og heimilað verði að vinna hráefnið. Vísað er til þess að ákvörðun Matvælastofnunar snýr að geymslu hráefnisins en ekki vinnslu og beinist því neðangreind niðurstaða ráðuneytisins að þeirri ákvörðun stofnunarinnar að synja um leyfi fyrir geymslu á umræddum hornum og förgun þeirra. Ágreiningurinn stendur um vöntun á viðskiptabréfum auk rekjanleika hráefnisins sem kærandi vill nota í framleiðsluna.

Um fóðurframleiðslu gilda lög nr. 22/1994 um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru (hér eftir fóðurlög) og um meðferð aukaafurða dýra sem ekki eru ætlaðar til manneldis gildir reglugerð (EB) nr. 1069/2009 sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 674/2017 og öðlaðist gildi þann 20. júlí 2017. Áður gilti reglugerð (EB) nr. 1774/2002 sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 108/2004. Hér snýr ákvörðun Matvælastofnunar að atvikum er gerðust í gildistíð reglugerðar (EB) nr. 1774/2002 sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 108/2004 og verður því vísað til hennar í þessum úrskurði.

Tilgangur fóðurlaganna samkvæmt 1. gr. er að tryggja svo sem kostur er öryggi og heilnæmi fóðurs og gæði áburðar og sáðvöru. Í ákvæði 7. gr. f. laganna segir á öllum stigum framleiðslu, vinnslu og dreifingar skuli vera fyrir hendi möguleiki á að rekja feril fóðurs dýra sem gefa af sér afurðir til manneldis og hvers kyns efna sem nota á eða vænst er að verði notuð í fóður. Stjórnandi fóðurfyrirtækis skal geta tilgreint alla einstaklinga og lögaðila sem hafa afhent því fóður og hvers kyns efni sem nota á eða vænst er að verði notuð í fóður. Einnig skal stjórnandi geta tilgreint fyrirtæki sem fóðurfyrirtækið hefur afhent vörur sínar. Í þessu skyni skulu umræddir stjórnendur hafa yfir að ráða kerfum og verklagsreglum til að gera framangreindar upplýsingar aðgengilegar Matvælastofnun að beiðni hennar. Þá skulu fóðurvörur vera merktar og auðkenndar á viðeigandi hátt til að auðveldara verði að rekja feril þeirra með aðstoð viðeigandi skjala eða upplýsinga í samræmi við fyrrgreindar kröfur.

Hornin sem um ræðir eru flokkuð sem efni í 3. flokki sbr. skilgreining 2. gr. og c. lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 1774/2002. Samkvæmt 3. gr. sömu reglugerðar skal safna aukaafurðum úr dýrum og afurðum, sem fást úr þeim, og flytja þær, geyma, meðhöndla, vinna, farga þeim, setja á markað, flytja út, setja í umfang og nota í samræmi við þessa reglugerð. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar skal safna efni í 3. flokki og flytja það og sanngreina án óþarfrar tafar í samræmi við 7. gr. og samkvæmt 3. mgr. 6. gr. skal millistigsmeðhöndlun eða -geymsla á efni í 3. flokki eingöngu fara fram í stöðvum fyrir milliefni í 3. flokki sem hafa verið samþykktar í samræmi við 10. gr. Skilgreining á „stöð fyrir milliefni í 3. flokki“ er skilgreind í 1. gr. viðauka I við reglugerðina sem: stöð þar sem óunnið efni úr 3. flokki er flokkað og/eða stykkjað og/eða kælt eða djúpfryst í blokkum og/eða geymt um tíma áður en það er flutt á lokaáfangastað. Samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar skal aukaafurðum úr dýrum og unnum afurðum safnað og þær fluttar og greindar í samræmi við II. viðauka við reglugerðina. Þá hljóðar 2. mgr. 7. gr. svo: „Í flutningum skal viðskiptaskjal eða, ef þess er krafist samkvæmt þessari reglugerð, heilbrigðisvottorð fylgja aukaafurðum úr dýrum og unnum afurðum. Viðskiptaskjöl og heilbrigðisvottorð skulu uppfylla kröfurnar, sem eru tilgreindar í II. viðauka, og geymd í þann tíma sem tilgreindur er í sama viðauka. Þau skulu einkum hafa að geyma upplýsingar um magn og lýsingu á efninu og merkingu þess.“ Samkvæmt 20. gr. reglugerðarinnar er fjallar um m.a. setningu nagbeina á markað segir að tryggja skuli að m.a. nagbein séu aðeins sett á markað eða flutt út ef þau uppfylli annað hvort þær sértæku kröfur sem mælt er fyrir um í VIII. viðauka eða sértæku kröfurnar, sem mælt er fyrir um í viðkomandi kafla VII. viðauka, ef nota má afurð bæði sem tæknilega afurð og fóðurefni og engar sértækar kröfur eru í VIII. viðauka og séu frá stöðvum, sem hafa hlotið samþykki og eru undir eftirliti í samræmi við 18. gr.

Í þessu máli snýr ágreiningurinn að kröfu um rekjanleika og viðskiptaskjöl. Í III. kafla II. viðauka við ofangreinda reglugerð kemur skýrt fram að í flutningum skuli viðskiptaskjal fylgja aukaafurðum úr dýrum og unnum afurðum. Þá kemur fram að í viðskiptaskjölum skuli koma fram: a) dagurinn þegar efnið var flutt af athafnasvæðinu, b) lýsing á efninu, þ.m.t. upplýsingarnar sem um getur í I. kafla, dýrategundin, sem efnið í 3. flokki og unnar afurðir sem fást úr því eru fengnar úr sem eru ætlaðar til notkunar sem fóðurefni, og, ef við á, númer á eyrnamerkinu, c) magn efnisins, d) upprunastaður efnisins, e) nafn og heimilisfang flytjandans, f) nafn og heimilisfang viðtakanda og, ef við á, samþykkisnúmer hans og, g) þar sem við á: i) samþykkisnúmer upprunastöðvar og ii) tegund meðhöndlunar og aðferðir sem eru notaðar við meðhöndlunina. Enn fremur er kveðið á um að viðskiptaskjölin skuli gerð a.m.k. í þríriti (eitt frumrit og tvö afrit) og frumritið skuli fylgja sendingunni til lokaviðtökustaðar og viðtakandi skuli halda því eftir.

Samkvæmt ofangreindu er ljóst að um efnið gilda skýrar reglur og fyrir liggja ítarlegar leiðbeiningar vegna gerðar viðskiptaskjala. Í þessu máli er um að ræða lambshorn sem eru flokkuð sem efni í 3. áhættuflokki sbr. skilgreiningu 2. gr. og c. liðar 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 1774/2002. Kemur fram í 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að viðskiptaskjal skuli fylgja í flutningum slíkra vara og er upptalning á þeim upplýsingum sem þar skulu koma fram í III. kafla II. viðauka við reglugerðina.

Líkt og Matvælastofnun bendir á í umsögn sinni dags. 9. apríl 2018 og kemur auk þess fram í skoðunarskýrslum vegna málsins er ljóst að viðskiptaskjöl fylgdu ekki með þeim lambshornum sem um ræðir. Í erindi Matvælastofnunar til kæranda dags. 17. janúar 2017 kemur fram að sótt hafi verið um leyfi fyrir frysti sem geymslu fyrir hornin sem ætluð séu til vinnslu í nagfóður fyrir hunda. Eftirlitsmaður hafi skoðað frystinn 8. nóvember 2016 og í kjölfarið hafi kæranda verið sent bréf, dags. 16. nóvember 2016, þar sem greint var frá því að stofnunin hygðist hafna veitingu umrædds leyfis fyrir frystinn sem geymslu fyrir hornin sem þangað voru komin. Þá kemur fram að í bréfi kæranda til stofnunarinnar dags. 1. desember 2016 hafi komið fram nýjar upplýsingar, þ.m.t. yfirlýsingar frá sláturhúsum um að einungis um væri að ræða lambshorn auk þess að rakið hafi verið hvernig rekjanleiki sé tryggður með skráningum. Tekið er fram að stofnunin hyggist draga til baka fyrirhugaða höfnun leyfis og veita leyfi fyrir frystinum fyrir lambshorn sem þangað séu komin að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Talin eru upp þau skilyrði og eru þau eftirfarandi: Að [B] skuli sýna fram á rekjanleika hornanna með því að 1) senda Matvælastofnun afrit af skráningum sláturhúsa um sendingar frá sláturhúsi til móttakanda, 2) Senda Matvælastofnun afrit úr skráningarkerfi [C] yfir þá gáma sem fluttir voru í umræddan frysti 3) Senda Matvælastofnun sönnun þess hvernig rekjanleiki væri tryggður á tröllakössum og plastkörum sem fluttir höfðu verið úr gámum og inn í frystigeymslu. Þá kemur fram að með þessar upplýsingar eigi Matvælastofnun að geta rakið uppruna tröllakassa/plastkars á upprunastað. Að auki kemur fram að stofnunin vilji a.m.k. 10 myndir af slíkum einingum til að geta staðfest þetta. Einnig skuli sýna fram á, með því að sýna afrit af verklagi, hvernig fyrirtækið hyggist tryggja að aðeins sé um lambshorn að ræða í frystinum og viðeigandi viðbrögð ef svo sé ekki. Til þess að meta slíkt vanti stofnuninni upplýsingar um verklag við móttöku á hornum, skráningar og rekjanleika. Með vísan til ofangreinds er því ljóst að stofnunin taldi mögulegt að kærandi gæti sýnt fram á rekjanleika hornanna þrátt fyrir vöntun á umræddum viðskiptaskjölum.

Þann 26. júní 2017 barst Matvælastofnun tölvupóstur frá [D] með 32 myndum af merkingum tröllakassa og kara með umræddum lambahornum, skýring á verklagi við móttöku hornanna ásamt upplýsingum frá [C] yfir þá gáma sem hefðu þá þegar komið með horn. Í þeim voru upplýsingar um gámanúmer, tegund, sendingarstað, sláturhús, áætlaðan fjölda horna ásamt fjölda kara. Í erindinu kemur fram að til séu fleiri myndir og óskað er eftir því að haft verði samband ef frekari upplýsinga er óskað.

Með bréfi dags. 22. ágúst 2017 synjaði Matvælastofnun veitingu leyfis fyrir geymslu á lambshornunum í umræddum frystiklefa og kvað á um að umræddum hornum skyldi fargað. Í bréfinu kom m.a. fram að það væri mat stofnunarinnar að rekjanleiki hornanna væri ekki tryggður og fjallað var sérstaklega um að enn vantaði upplýsingar um sendingar frá sláturhúsi til móttakanda, engar dagsetningar hefðu verið í upplýsingum frá [C] auk þess sem merkingar á tröllakössum og plastkörum þóttu ekki fullnægjandi miðað við þær myndir sem bárust. Þann 20. nóvember 2017 sendi kærandi beiðni til Matvælastofnunar um endurupptöku ofangreindrar ákvörðunar. Í endurupptökubeiðni kæranda var m.a. gerð frekari grein fyrir rekjanleika umræddra lambshorna. Meðal annars var ferill eins gámsins rakin með ítarlegum hætti auk þess sem meðfylgjandi voru eftirfarandi gögn: Afrit af kvittun vegna förgunar, viðskiptaskjal dags. 3. nóvember 2017, viðskiptaskjal dags. 10. nóvember 2015, viðskiptaskjal dags. 9. september 2016, yfirlit yfir ferðir frá og afrit fylgiskjala vegna flutnings.

Í bréfi Matvælastofnunar dags. 5. mars 2018, þar sem endurupptökubeiðni er hafnað, kemur fram að samkvæmt mati stofnunarinnar sé ekki litið svo á að skilyrði séu fyrir endurupptöku málsins þar sem m.a. ekki komi skýrt fram í bréfi kæranda hvaða atvik hafi breyst svo verulega frá því í ágúst 2017, þegar stofnunin hafi gefið endanleg fyrirmæli um förgun allra lambshornanna.

Í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru tiltekin tvö sérstök skilyrði fyrir því að aðili máls geti átt rétt til endurupptöku stjórnsýslumáls. Er annars vegar tekið fram að aðili máls geti átt rétt til endurupptöku ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins. Hins vegar getur aðili máls átt slíkan rétt ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðisins. Þegar 24. gr. stjórnsýslulaga sleppir kann, eftir atvikum, að vera rétt og heimilt að endurupptaka mál á ólögfestum grundvelli en stjórnvöld eru talin hafa nokkuð víðtæka heimild til þess að endurupptaka mál að kröfu aðila þess. Í áðurnefndum 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að aðili máls geti átt rétt til endurupptöku ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Átt er við upplýsingar sem voru til staðar þegar ákvörðun var tekin en stjórnvaldið hafði ekki undir höndum. Upplýsingarnar þurfa að vera þess eðlis að byggt hafi verið á þeim við töku ákvörðunar, þær þurfa að hafa verulega þýðingu fyrir mál og verða að varða málsatvik. Ákvæði ofangreinds 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. er einnig nátengt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga en samkvæmt henni telst mál nægilega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um afmörkun á því hversu ítarlega beri að rannsaka mál ber að líta til þess hversu íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun er. Því meira íþyngjandi sem ákvörðunin er eru gerðar þeim mun strangari kröfur til sönnunar á nauðsyn ákvörðunarinnar. Þegar meta á hvort endurupptaka beri mál þarf að meta slíka beiðni með fyrrgreinda tengingu til hliðsjónar en ljóst er að ákvörðun getur hafa byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum þótt stjórnvald hafi gætt að rannsóknarreglunni við undirbúning hennar. Ef svo ber við að í endurupptökubeiðni komi hugsanlega fram fyllri upplýsingar er varða mál sem aðili máls hefði mátt leggja til á fyrri stigum málsins takmarkar það eitt og sér ekki rétt hans til að fá mál sitt tekið upp að nýju ef skilyrði þess eru uppfyllt að öðru leyti. Líkt og fyrr greinir þá fylgdi endurupptökubeiðni kæranda afrit af kvittun vegna förgunar, viðskiptaskjal dags. 3. nóvember 2017, viðskiptaskjal dags. 10. nóvember 2015, viðskiptaskjal dags. 9. september 2016, yfirlit yfir ferðir frá og afrit fylgiskjala vegna flutnings auk þess sem ferill eins gáms var rakinn. Í niðurlagi endurupptökubeiðninnar dags. 20. nóvember 2017, er tekið fram að ef MAST telji að rekjanleiki verði skýrður betur sé óskað tækifæris til að skila frekari skýringum. Í bréfi Matvælastofnunar til kæranda dags. 5. mars 2018, þar sem endurupptökubeiðni er hafnað, er vísað til þess að endurupptökubeiðni byggi á 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga samkvæmt erindi kæranda. Í þeim kafla bréfsins er ber yfirskriftina „Um kröfu um endurupptöku máls“ virðist sem einungis sé tekin afstaða til þess hvort skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. sé uppfyllt en ekki vikið að öðrum tilvikum sem heimili endurupptöku, líkt og 1. tölul. sömu málsgreinar eða þá hinum ólögfestu heimildum. Bent er á að ekki eru gerðar svo strangar kröfur til framsetningar eða forms endurupptökubeiðni að vísa verði til dæmis til viðeigandi lagaákvæða en á grundvelli leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga og fyrrgreindrar rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga ber stjórnvaldi að leiðbeina aðila og beina til hans tilmælum um hvaða gögn og upplýsingar þurfi að leggja fram í hverju tilviki fyrir sig. Þegar ljóst þykir, líkt og í þessu tiltekna máli, að óskað er eftir endurupptöku máls ber að líta til allra þeirra sjónarmiða sem leitt geta til þess að endurupptaka beri mál. Í tengslum við endurupptökubeiðni kæranda ber jafnframt að líta til meðalhófsreglunnar sem lögfest er í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ákvæðinu segir að stjórnvald skuli eingöngu taka íþyngjandi ákvörðun þegar markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Ber stjórnvaldi samkvæmt reglunni að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra aðila sem ákvarðanir beinast að og fara ákveðinn meðalveg við úrlausn mála í einstökum tilvikum. Líta verður til þess hversu íþyngjandi ákvörðun er og þá sér í lagi þegar um viðamikla skerðingu hagsmuna er að ræða. Því tilfinnanlegri sem skerðing er sem leiðir af ákvörðun stjórnvalds, því strangari kröfur eru gerðar til þess að sú skerðing sé nauðsynleg og ekki fært að velja vægari úrræði.

Í bréfi Matvælastofnunar dags. 5. mars 2018, þar sem endurupptökubeiðni er hafnað, kemur fram að svo virðist sem reynt sé að sýna fram á rekjanleika hornanna eftir á með skýringum frá hverju sláturhúsi fyrir sig. Vísað er til þess að samkvæmt bréfi Matvælastofnunar til kæranda dags. 17. janúar 2017, þar sem kæranda er gefinn kostur á að sýna fram á rekjanleika hornanna, er meðal annars kallað eftir upplýsingum vegna skráninga sláturhúsa.

Í ljósi málavaxta og þeirra upplýsinga sem fyrir liggja í þessu tiltekna máli er það mat ráðuneytisins að Matvælastofnun hafi borið að verða við endurupptökubeiðni kæranda dags. 20. nóvember 2017 og taka málið til efnislegrar meðferðar. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Matvælastofnun að taka málið til efnislegrar meðferðar að nýju.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Matvælastofnunar um synjun um leyfi til geymslu umræddra lambshorna og förgun þeirra verði felld úr gildi og málinu vísað til Matvælastofnunar til efnislegrar meðferðar. Ekki verður því frekar vikið að öðrum málsástæðum kæranda í máli þessu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 22. júlí. 2017, um að synja um leyfi til geymslu fyrir lambshorn í eigu [B] og fyrirskipa förgun þeirra er hér með felld úr gildi. Lagt er fyrir Matvælastofnun að taka málið til nýrrar meðferðar.