Stjórnsýslukæra vegan synjunar MAST um niðurfellingu dagsekta

Mánudaginn, 27.11.2023, var í matvælaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með erindi, dags. 26. júní 2023, kærði [X] fyrir hönd  [A] (hér eftir kærandi) ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) að fella ekki niður útsendar dagsektarkröfur á hendur kæranda sem voru boðaðar með bréfi dags. 20. janúar 2023.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða stjórnvaldsákvörðun verði felld úr gildi. Til vara er þess óskað að dagsektarkröfur verði lækkaðar verulega. 

Málsatvik

Málið á sér langan aðdraganda og verður hér gert grein fyrir þeim málsatvikum sem mestu máli skipta við úrlausn kærumálsins. Þann 3. ágúst 2022 fór eftirlitsdýralæknir MAST að bænum, þar sem kærandi neitaði að hleypa eftirlitsdýralækninum inn í fjósið. Þrátt fyrir að kærandi hafi áður lýst áformum um að bregðast við athugasemdum MAST. Þá voru gerðar tvær skýrslur um þessa heimsókn og eru þær báðar dagsettar 5. ágúst 2022. Ein þeirra snýr að matvælum en hin að dýravelferð.

Þann 7. september 2022 fór MAST yfir mál kæranda og komst að þeirri niðurstöðu að ekki virtist vera til staðar vilji hjá bóndanum til þess að bæta úr skráðum frávikum með varanlegum hætti. Frestur hafði verið veittur til framkvæmda sumarið 2022 en hann hefði ekki verið nýttur. Var þá talið að framleiðsla á mjólk við þær aðstæður sem væru til staðar væru óviðunandi. Var því ákveðið að boða sviptingu mjólkursöluleyfis þar sem talið var að matvælaöryggi væri ógnað þrátt fyrir að gæði mjólkurinnar fram til þessa hafi reynst fullnægjandi en óttast væri að það gæti breyst. 

Með bréfi, dags. 13. september 2022, var kæranda tilkynnt um ákvörðun MAST um afturköllun á mjólkursöluleyfi sbr. 2. mgr. 20. gr. laga um matvæla nr. 93/1995. Var kæranda þá veittur andmælafrestur til 20. september 2022, áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Andmæli frá kæranda bárust þann 15. september þar sem hann tilkynnti að hann hygðist hætta mjólkurbúskap um mánaðarmótin október/nóvember 2022 og á þeim grundvelli fór kærandi fram á að hætt yrði við niðurfellingu mjólkursöluleyfis. Enn fremur bárust andmæli frá lögmanni kærandi til MAST þann 12. október 2022. Var þar mótmælt að tilefni væri til að fella mjólkursöluleyfið úr gildi og því haldið fram að slíkt væri brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Þá kom þar fram að unnið hefði verið að úrbótum og óumdeilt væri að kærandi framleiddi fyrsta flokks hrámjólk.

Með bréfi frá MAST dags. þann 24. október var kæranda veittur lokafrestur til 20. nóvember 2022 til nauðsynlegra þrifa á byggingum og búnaði í fjósi og til þess að flota gólf og klæða loft í mjólkurhúsi. 

Þann 18. nóvember barst MAST erindi frá lögmanni kæranda. Kom þar fram að búið væri að lagfæra og þrífa mikið á bæ kæranda. Þó væri beðið eftir gólfbitum í fjósið en von væri á þeim fljótlega. Var þá óskað eftir viðbótarfresti til 10. desember 2022 til úrbóta. Sá frestur var þá veittur af hálfu MAST.

Þann 6. janúar 2023 var farið í eftirlit á bænum og voru gerðar tvær skoðunarskýrslur, ein sem sneri að matvælum og fóðri og önnur að dýravelferð. Í kjölfarið var kæranda tilkynnt með bréfi frá MAST dags, 9. janúar 2023 að þar sem nokkrar úrbætur hefðu verið gerðar á frávikum varðandi matvæli og fóður, hafi stofnunin ákveðið að falla frá  fyrri áformum um afturköllun mjólkursöluleyfis. Þrátt fyrir það upplýsti stofnunin að margt væri áfátt varðandi dýravelferð og þörf væri á stórtækum úrbótum í fjósi ef halda ætti nautgripi þar áfram. Voru í skýrslunni um dýravelferð skráð fjögur frávik, þar af eitt alvarlegt. Sneri alvarlegasta frávikið að hreinleika dýra og legusvæði en slíkt telst vera alvarlegt brot á reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa. Var þá krafist tafarlausra úrbóta á þessum frávikum og jafnframt boðaðar dagsektir sbr. 1. mgr. 36. gr. laga um dýravelferð nr. 55/2013 til þess að knýja fram úrbætur. Var kæranda veittur andmælafrestur til 16. janúar 2023. 

Þann 11. janúar 2023 barst MAST bréf frá kæranda og kom þar fram að hætt yrði framleiðslu á mjólk á bænum með vorinu. Stefnt væri að því að selja mjólkurkvótann á næsta markaði og í kjölfarið myndu mjólkurkýrnar hverfa, annað hvort til slátrunar eða þær yrðu seldar. Þá hafði mjólkurhúsið verið lagað en ekki annað í fjósinu. Kýrnar væru vissulega skítugar margar hverjar en þær væru að hreinsast, annað hvort af sjálfum sér eða þá að þær yrðu hreinsaðar. Búið væri að reyna hreinsa gripi og klippa en það bæri lítinn árangur eftir að herðakambssláin var hækkuð því meiri óhreinindi fylgdu því. Að öðru leyti væru gripirnir vel haldnir og fóðrunin mjög góð að mati kæranda. 

Þann 20. janúar 2023 var kæranda tilkynnt með bréfi að ákveðið hefði verið að leggja á hann dagsektir að upphæð 10.000 kr. á dag, þar sem lög nr. 55/2013 um dýravelferð og reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa væru brotin með alvarlegum hætti í búrekstri kæranda. Ekki hefði verið bætt úr þeim frávikum sem stofnunin vísaði til í bréfi sínu frá 9. janúar 2023 og því neyddist stofnunin til þess að leggja á dagsektir til þess að knýja á um þessar úrbætur í fjósinu. Að auki kom fram í bréfinu að fyrirheit um að hætt yrði mjólkurframleiðslu á bænum eftir nokkra mánuði dygðu ekki til þess að opinber eftirlitsaðili félli frá úrbótakröfum vegna alvarlegra brota á dýravelferð. 

Þann sama dag barst bréf frá lögmanni kæranda þar sem ákvörðun um dagsektirnar var mótmælt, m.a. með vísan til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Kom þar fram að það færi vel um gripina og þeir væru vel fóðraðir. Kleprar yrðu hreinsaðir eins og venja væri en legusvæði og annað væri þurrt og væri hreinsað reglulega. 

Þann 1. febrúar 2023 hringdi eftirlitsdýralæknir í kæranda til að kanna hvort úrbætur hefðu verið gerðar og var niðurstaðan sú að ekkert hefði gerst og var því enginn tilgangur með eftirlitsfylgniheimsókn. 

Þann 1. mars 2023 fór eftirlitsdýralæknir MAST í heimsókn á bæ kæranda og voru tvær skoðunarskýrslur gerðar, ein sem laut að matvæli og fóðri og önnur að dýravelferð. Daginn eftir var lögmanni kæranda sendur tölvupóstur þar sem upplýst var að í ljós hefði komið að ástandið á bænum í dýravelferðarmálum væri óbreytt og myndu því dagsektirnar taka gildi og skv. reglugerð nr. 940/2015 yrðu þær afturvirkar, það er gilda frá þeim degi sem þær voru ákvarðaðar. 

Lögmaður kæranda svaraði samdægurs og upplýsti að mjólkurframleiðslu hefði verið hætt og að síðustu kýrnar væru að fara frá bænum. Kvótinn yrði þá seldur á næsta markaði. Þá var álagningu dagsekta mótmælt þar sem mjöltum hefði verið hætt.

Þann 8. mars 2022 svaraði MAST lögmanni kæranda. Kom þar fram að samkvæmt nýjustu eftirlitsskýrslu væru töluverðar úrbætur eftir hvað varðar dýravelferð. Það að hætta mjólkurframleiðslu væri ekki næg ástæða til þess að gefa eftir á kröfum hvað varðar dýravelferð. Lögmaður kæranda svaraði þá samdægurs. Kom þar fram að það til stæði að setja undirburð þar sem þarf geldneytastíur. Þá var ítrekað að dagsektum væri mótmælt þar sem að mati kæranda væru engar forsendur fyrir þeim. 

MAST svaraði lögmanni kæranda og benti á skoðunarskýrslur MAST frá 1. mars. Bent var á að frávikin væru mörg og sum alvarleg. Að mati stofnunarinnar væru því forsendur fyrir þeim þvingunaraðgerðum sem kærandi þyrfti að þola og var því beiðninni um niðurfellingu á dagsektum á hendur kæranda hafnað. Hafði kæranda verið gefin mörg tækifæri til þess að komast hjá þeim þvingunaraðgerðum og framkvæma úrbætur í þágu velferðar dýranna en hann hafði ekki farið eftir þeim fyrirmælum.

Lögmaður kæranda svaraði þá samdægurs og óskaði eftir því að ákvörðun um dagsektir yrði endurupptekin og felld niður. Vísað var til þess að umræddar myndir og skýrslur ættu ekki lengur við þar sem kýrnar hefðu verið seldar eða þeim slátrað og mjólkurframleiðslu hefði verið hætt. Þá var mótmælt því að aðbúnaður, umhirða og fóðrun geldneytis væri ábótavant eða í andstöðu við það sem almennt gerist til sveita. 

MAST svaraði samdægurs og benti á að skýrslurnar væru einungis sjö daga gamlar. Þá var óskað eftir því að fá nákvæmar upplýsingar um það hvað hefði breyst á bænum á þessum sjö dögum. Þá benti MAST á að í gagngruninum „Búfjárheilsu“ væru enn skráðar 12 kýr á bænum og kvígur að auki. Þá væru til staðar 54 nautgripir á bænum. Var þá bent á að þegar fullnægjandi úrbætur hafa verið gerðar á bænum að mati  MAST verður innheimtu dagsekta hætt. 

Þann 14. mars var lögmaður kæranda upplýstur um að farið hafði verið í eftirlit að bæ kæranda þann dag og ljóst að þvingunaraðgerðir MAST, það er álagning dagsekta, hafði borið árangur þar sem úrbætur höfðu verið gerðar. Í ljós hafði komið að allar mjólkurkýr voru farnar og mun betri umgjörð komin á um ungneyti. Innheimtu dagsekta yrði því hætt frá þeim degi en þær dagsektir sem búið væri að senda í innheimtu yrðu ekki felldar niður. Þann sama dag barst svar frá lögmanni kæranda þar sem því var mótmælt.

Með tölvupósti, dags. 25. apríl 2023, óskaði kærandi eftir upplýsingum hvort búið væri að fella niður innheimtu dagsekta. MAST svaraði því að búið væri að stöðva innheimtu dagsekta en útsendar dagsektarkröfur yrðu ekki felldar niður. Síðar sama dag óskaði kærandi eftir því að MAST myndi endurskoða þessa afstöðu í ljósi úrbóta og því að mjólkurframleiðslu hefði verið hætt.

Með tölvupósti, dags. 2. maí 2023, synjaði MAST beiðni  [A] um að fella niður eða lækka verulega álagðar dagsektir. Var vísað til þess að ákvörðunin hafi verið tekin með hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 37/1993. 

Með bréfi dags, 26. júní 2023, var ákvörðun MAST um að synja kæranda um að dagsektarkröfur yrðu afturkallaðar eða felldar niður kærð til ráðuneytisins. 

Hinn 27. júní sl. óskaði ráðuneytið eftir umsögn MAST vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið. Umsögn stofnunarinnar barst þann 11. júlí 2023. Kæranda var þá veittur frestur til andmæla vegna umsagna MAST og bárust andmæli þann 9. ágúst 2023.  

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna. 

Sjónarmið kæranda 

Kærandi byggir á því að ákvörðun MAST um að synja niðurfellingu dagsekta hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 12. gr. laganna. Telur kærandi að skýrslur MAST, dags. 1. mars 2023, sem umræddar dagsektir byggja á, eiga ekki við rök að styðjast eftir að mjólkurframleiðslu var hætt og kýr ýmist verið seldar eða þeim slátrað. Þá vísar kærandi til þess að ákvörðun um að leggja dagsektir á [A] sé verulega íþyngjandi í því ljósi að fyrirliggjandi var að hætta átti mjólkurframleiðslu. Engar forsendur hafi því verið fyrir svo íþyngjandi aðgerð af hálfu MAST og því ljóst að stofnunin hafi ekki gætt meðalhófs við álagningu dagsektanna.

Kærandi byggir einnig á því að með ákvörðuninni hafi MAST brotið gegn rannsóknar- og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 10. og 11. gr. þeirra. Telur kærandi að ósannað sé að aðbúnaður á bæ kæranda hafi verið í svo miklu ósamræmi við lög og reglugerðir, að MAST hafi verið nauðugt til að umrædda íþyngjandi ákvörðun. Bendir kærandi á að brugðist hafi verið við ábendingum um úrbætur á fjósinu og mjólkurhúsinu, sem leiddi til þess að hætt var við að svipta búið mjólkursöluleyfi. Þá bendir kærandi á að gerðar hafi verið úrbætur á nokkrum þáttum skýrslunnar sem umræddar dagsektir byggðu á. Að lokum telur kærandi að aðbúnaður, umhirða og fóðrun þeirra hafi ekki verið ábótavant eða í andstöðu við það sem almennt gerist til sveita. 

Þá vísar kærandi til þeirrar meginreglu eignarréttar um að eignarrétturinn sé friðhelgur, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar, sem og atvinnuréttarákvæðis stjórnarskrárinnar, sbr. 75. gr. hennar.

Að lokum bendir kærandi á að talsverð veikindi hafa herjað á fjölskyldumeðlimi kæranda. Það hafi því komið niður á búskapnum og þeim úrbætum sem MAST boðaði að yrðu gerðar. 

Í ljósi alls ofangreinds telur kærandi að ósannað að aðbúnaður búsins hafi verið í ósamræmi við lög og reglugerðir. Því er þess óskað að allar álagðar dagsektir verði felldar niður, eða til vara að þær verði lækkaðar verulega í ljósi þeirra aðstæðna sem uppi voru á bænum. 

Sjónarmið Matvælastofnunar

Umsögn Matvælastofnunar vegna málsins barst þann 11. júlí 2023. Byggir stofnunin á því að kærandi hafi brotið á lögum nr. 55/2013 um velferð dýra og reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa í búrekstri sínum. Í ljósi þess hafi stofnunin verið heimilt að leggja á dagsektir á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga um velferð dýra.

Bendir stofnunin á að matvælaöryggi og velferð dýra hafa verið verulega ábótavant í búrekstri kæranda á undanförnum árum og hefur stofnunin því þurft að hafa afskipti af búrekstrinum í samræmi við hlutverk sitt. Matvælastofnun er opinber eftirlitsaðili með frumframleiðslu sbr. a-lið 6.gr. laga nr. 93/1995 um matvæli og snýr það eftirlit meðal annars að matvælaöryggi. Þá er stofnunin jafnframt opinber eftirlitsaðili með velferð dýra sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2013.

Þá telur stofnunin að kæranda hafi verið gefin mörg tækifæri til þess að bæta úr þeim frávikum sem krafist var af kæranda en ekki voru gerðar viðeigandi úrbætur. Því hafði MAST ákveðið að leggja á dagsektir á [A] til að knýja fram þær úrbætur sem stofnunin hafði ítrekað krafist af kæranda. Upphæð dagsektanna var ákveðin 10.000 kr. á dag með heimild í 1. mgr. 36. gr. laga um velferð dýra. Því til viðbótar byggðust dagsektirnar á reglugerð nr. 940/2015 en samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar gilda þær frá þeim degi sem þær eru ákvarðaðar og fram að þeim degi sem skyldu er fullnægt að mati MAST.

MAST bendir á að kærandi taki sérstaklega fram í kærubréfi sínu að ávallt hafi legið fyrir að mjólkurframleiðslu yrði hætt á bænum og fjósið yrði því ekki í notkun. MAST áréttar að þær dagsektir sem kærðar hafa verið byggja ekki á brotum á matvælalögum heldur á brotum á lögum um velferð dýra og tengjast því ekki hvort kýr í fjósi eru nýttar til framleiðslu á hrámjólk eða ekki. Dagsektirnar byggjast á slæmri meðferð kæranda á nautgripum sem hann hélt í fjósi sínu. Þá áréttar stofnunin um að skýrslan um matvæli og fóður í þessu kærumáli eigi ekki við.

MAST mótmælir því að stofnunin hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Samkvæmt þeirri reglu skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Bendir stofnunin á að kærandi geri mikið úr því að mjólkurframleiðslu hafi verið hætt og fjósið því ekki í notkun og þar af leiðandi hafi ekki verið nokkur ástæða til að grípa til aðgerða. Bendir stofnunin á að hinar álögðu dagsektir tengdust ekki mjólkurframleiðslu á bænum á nokkurn hátt. Þær byggðu á því að kærandi hafði árum saman brotið á velferð nautgripa í búskap sínum og sýndi þess engin merki að bæta úr því ástandi. Telur stofnunin að ástandið hafi verið orðið það slæmt og langvarandi að ljóst þótti að kærandi sinnti í engu úrbótakröfum opinbers eftirlitsaðila. Það hafði hins vegar breyst þegar dagsektirnar voru lagðar á og því telur stofnunin þvingunaraðgerðir hafi borið árangur. Að því sögðu telur stofnunin að umræddar dagsektir hafi verið nauðsynlegar og  á engan veg brotið gegn meðalhófi. 

Stofnunin mótmælir því að hafa brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga með því að hafa vanrækt það að rannsaka málið áður en ákvörðun var tekin um álagningu dagsekta. Bendir stofnunin á að ákvörðun um dagsektir hafi byggst á mörgum heimsóknum eftirlitsdýralækna sem leiddu í ljós að kærandi vanrækti að bæta úr skráðum frávikum. Þá mótmælir stofnunin því að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga sbr. 11. gr. laganna. Tekur stofnunin það fram að engin ástæða hafi verið til þess að ganga harðar fram gegn umráðamanni dýranna á bæ kæranda frekar en öðrum umráðamönnum dýra á Íslandi. Bendir stofnunin enn fremur á það að einu sinni til tvisvar í mánuði allan ársins hring leggi stofnunin á dagsektir vegna brota á dýravelferð og sker fyrirliggjandi mál sig því ekki úr heldur er að mörgu leyti dæmigert dagsektarmál vegna brota á dýravelferð.

Þá telur stofnunin fremur langsótt að telja að dagsektir sem lög heimila að séu lagðar á þá sem brjóta á lögum um velferð dýra gangi gegn ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar sbr. 72. gr. eins og kærandi heldur fram í kærubréfi sínu. Ljóst er þó að gæta þurfi hófs við beitingu slíkra ákvæða og telur stofnunin að slíkt hafi verið gert í fyrirliggjandi máli. 

Þá bendir stofnunin á það að í 75. gr. stjórnarskrár komi fram að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þeir sem kjósa að halda nautgripi í atvinnuskyni, eins og í fyrirliggjandi máli,  mega ekki brjóta á velferð þeirra enda kemur fram í greininni að þessu frelsi megi setja skorður með lögum enda krefjast almannahagsmunir þess. Bendir stofnunin á að löggjafinn hafi gert með lögum nr. 55/2013 um velferð dýra sem gerir ýmsar kröfur til umráðamanna dýra, þar á meðal þeirra sem halda dýr í atvinnuskyni. 

Varðandi varakröfu kæranda um að dagsektir verði lækkaðar verulega vegna þess að talsverð veikindi hafi herjað á fjölskyldumeðlimi kæranda þá bendir stofnunin á að hvergi er að finna ákvæði í lögum um velferð dýra sem heimilar opinberum eftirlitsaðila að slá af kröfum  vegna veikinda umráðamanns dýranna. Bendir stofnunin á að ef bóndi getur ekki tryggt velferð dýra sinna vegna veikinda ber honum að leita aðstoðar við dýrahaldið í stað þess að láta veikindin bitna á velferð dýranna. Að lokum vísar stofnunin til þess að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 940/2015 er hámark dagsekta 100.000 kr. á dag og telur því stofnunin að dagsektir að upphæð 10.000 kr. á dag teljast fremur lágar. 

Í ljósi alls framangreinds telur MAST að álagðar dagsektir hafi verið lögmætar. Dagsektirnar tóku gildi 20. janúar 2023 og féllu niður 14. mars 2023. Heildardagafjöldinn hafi því verið 54 dagar og heildarupphæð dagsekta 540.000 kr. Þegar innheimtu dagsekta var hætt var einungis búið að senda reikninginn fyrir dagsektirnar fyrir tímabilið 20. janúar til 1. mars eða í 41 dag, samtals 410.000 kr. Þær álögðu dagsektir sem ekki höfðu verið sendar til innheimtu (fyrir tímabilið 2. mars til 14. mars), alls að upphæð 130.000 kr. voru því felldar niður. Eftir stendur krafa að fjárhæð 410.000 kr. 

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar

Þann 9. ágúst 2023 bárust andmæli frá kærandi varðandi umsögn Matvælastofnunar. Kærandi mótmælir afstöðu MAST um að neita fella niður útsendar dagsektir. Telur kærandi að umræddar dagsektir eigi ekki rétt á sér í því ljósi að fallið hafði verið frá því að afturkalla mjólkursöluleyfi kæranda, þar sem úrbætur hefðu átt sér stað. Telur kærandi að mjólkursöluleyfið og dýravelferð haldist í hendur þannig að með því að falla frá afturköllun mjólkursöluleyfis hljóti að felast viðurkenning á því að dýravelferð sé fullnægjandi. Því telur kærandi að MAST hafi farið offari í því að leggja á dagsektir. Að mati kærandi fer það í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarað leggja á dagsektir þegar úrbætur sem gerðar voru töldust nægilega fullnægjandi til þess að halda mjólkursöluleyfi. Að lokum ítrekar kærandi þeirri kröfu um að dagsektir verði felldar niður.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu dagsekta á bæ kæranda á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra. Þar er kveðið á um að Matvælastofnun er heimilt að beita dagsektum gagnvart umráðamanni ef aðstæður og aðbúnaður dýra er ófullnægjandi og ekki í samræmi við reglur um dýravelferð.

Kærandi byggir á því að ákvörðun MAST um að synja niðurfellingu dagsekta hafi brotið gegn stjórnsýslulögum, það er einkum 10., 11., og 12. grein þeirra.  Enn fremur byggir kærandi á því að umræddar dagsektar eigi ekki við rök að styðjast þar sem mjólkurframleiðslu hafi verið hætt og kýr ýmist verið seldar eða þeim slátrað.

Ákvörðun Matvælastofnunar byggir á því að lög um velferð dýra nr. 55/2013 og reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa hafi ítrekað verið brotin með alvarlegum hætti í búrekstri kæranda. Samkvæmt 1. gr. laga um velferð dýra er markmið laganna að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu laus við vanlíðan, hungur, þorsta, ótta og þjáningu, meiðsli og sjúkdóma.

Að mati ráðuneytisins bera gögn málsins með sér að ástand á bæ kæranda hafi ekki verið í samræmi við kröfur laga um velferð dýra sem og reglugerð um velferð nautgripa. Í því samhengi vísast til þess að Matvælastofnun gerði ítrekað athugasemdir við búrekstur kæranda og ná skráð frávik í búrekstri kæranda langt aftur í tímann. Í 6. gr. laga um velferð dýra er kveðið á um almenna meðferð dýra en skylt er að fara vel með dýr og ber umráðamaður ábyrgð á að annast sé um þau í samræmi við lög. Ráðuneytið telur ljóst að um sé að ræða brot á 29. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 sem kveður á um aðbúnað dýra auk þess sem nánar er kveðið á um aðbúnað nautgripa í reglugerð nr. 1065/2014 og í því samhengi er vísað til ítrekaðra athugasemda Matvælastofnunar hvað þetta varðar sbr. skoðunarskýrslu nr. 31625B.

Þá telur ráðuneytið að kærandi hafi brotið gegn 30. gr. laganna. Þar kemur fram að húsnæði, innréttinga, girðingar og annar búnaður sem ætlaður er dýrum skal vera þannig úr garði gerður að tekið sé tillit til þarfa og öryggis dýranna hvað varðar fóðrun, atferli, hreyfingu, rýmisþörf, hvíld og annan aðbúnað, svo sem loftgæði, lýsingu, hljóðvist og efnisnotkun. Einnig skal þess gætt að dýrum stafi ekki slysahætta af aðstæðum sem þeim eru búnar eða hætta skapist á því að dýrin geti orðið innikróuð eða bjargarlaus í neyð. Ráðuneytið vísar hér til þess að MAST hafi ítrekað gert kröfur um úrbætur á fjósi sbr. skoðunarskýrslu nr. 31625B.

Þá telur ráðuneytið að kærandi hafi ekki uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru til umráðamanna nautgripa sem koma fram í reglugerð um velferð nautgripa. Í 4. mgr. 5. gr. framangreindrar reglugerðar kemur fram að hreinsa skal legusvæði daglega og halda því þurru. Gólf skulu hreinsuð reglulega svo að gripir haldist hreinir. Flórar og föst gólf skulu vera með góðu frárennsli. Gólfi í stíum með undirburði skal þannig við haldið að gripir haldist hreinir. Gripir skulu vera hreinir og ekki klepróttir. Í því samhengi vísast til þess að Matvælastofnun hefur ítrekað gert athugasemdir við hreinleika dýranna og legusvæði sbr. m.a. skoðunarskýrslu nr. 31625B.

Þá bendir ráðuneytið á að regluverk um velferð dýra miðar að því að tryggja velferð þeirra í hvívetna, óháð því hvort dýr eru nýtt til matvælaframleiðslu eða ekki. Þótt ákveðið hafi verið að falla frá áformum um sviptingu mjólkurleyfis á grundvelli matvælalöggjafar hafi kærandi ekki brugðist við athugasemdum og kröfum um úrbætur á grundvelli löggjafar um velferð dýra með viðeigandi hætti til að tryggja velferð dýranna. Dagsektir hafi því verið álagðar til að knýja á um úrbætur í þeim efnum.

Að framangreindu virtu er ekki unnt að taka undir sjónarmið kæranda um að ekki hafi verið gætt að meðalhófsreglu skv. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda liggur fyrir að Matvælastofnun hefur á undanförnum árum farið fram á úrbætur á bæ kæranda. Af gögnum málsins má sjá að ákvörðun og aðgerðir Matvælastofnunar um leggja á dagsektir áttu sér langan aðdraganda. Kæranda var ítrekað veittur andmælaréttur og frestir til úrbóta, en úrbætur voru ekki gerðar eða þær ekki fullnægjandi. Til þess að reyna að knýja fram úrbætur lagði Matvælastofnun dagsektir á kæranda og telur ráðuneytið að slík ákvörðun hafi ekki gengið lengra en nauðsyn bar til enda er Matvælastofnun opinber eftirlitsaðili með frumframleiðslu matvæla sbr. a-lið 6. gr. laga nr. 93/1995 og opinber eftirlitsaðili með velferð dýra sbr. 1. mgr. 4.gr. laga nr. 55/2013. Þá ber einnig að horfa til þess að stofnunin innheimti ekki dagsektir fyrir tímabilið 2.-14. mars 2023.

Hvað varðar þá athugasemd kæranda um að Matvælastofnun hafi ekki fylgt rannsóknarskyldu stjórnvalda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er það mat ráðuneytisins að stofnunin hafi fylgt málinu eftir með gagnaöflun og upplýsingasöfnun. Ljóst er að Matvælastofnun hafi tryggt fullnægjandi rannsókn á málinu áður en ákvörðunin var tekin, enda má sjá af gögnum málsins að stofnunin hafi farið í nokkrar eftirlitsheimsóknir á bæ kæranda til þess að kanna hvort  úrbætur hefðu verið gerðar.

Ráðuneytið getur ekki tekið undir það sjónarmið kæranda um að Matvælastofnun hafi brotið á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 11. grein þeirra. Ekki verður séð að stofnunin hafi gengið harðar fram gegn kæranda frekar en öðrum í sambærilegum málum. 

Með vísan til þess sem rakið er hér er það mat ráðuneytisins að skilyrðum 1. mgr. 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra hafi verið uppfyllt þegar ákvörðun var tekin um álagningu dagsekta. Ákvörðun Matvælastofnunar hafi því verið lögmæt og við framkvæmd hennar hafi verið farið að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Ráðuneytið telur að ekki þurfi að ráða frekar úr öðrum málsástæðum sem tilgreindar hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra hefur ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 20. janúar 2023 um að leggja á dagsektir á bæ kæranda á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, er hér með staðfest.