Synjun Matvælastofnunar á því að eldri landbótaáætlun í gæðastýrði sauðfjárframleiðslu vegna Jökuldalsheiði væri gild
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 26. febrúar 2015 kveðið upp svohljóðandi:
ÚRSKURÐ
Með stjórnsýslukæru dags. 4. október 2014 kærði Jón Jónsson hrl. hér eftir nefndur kærandi, f.h. Snæbjörns Ólasonar, kt. 231061-5099, Hvannármenn ehf., kt. 700707-0830, Agnars Benediktssonar, kt. 020386-2589, Hofteigur ehf. kt. 460503-4340, Guðgeirs Ragnarssonar, kt. 090153-4639, Þorsteins Snædal, kt. 271269-2939 og Önnu Halldórsdóttur, kt. 120253-2209 synjun Matvælastofnunar dags. 24. september 2014, á því að eldri landbótaáætlun í gæðastýrði sauðfjárframleiðslu vegna Jökuldalsheiði væri gild.
Kröfugerð
Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar dags. 24. september 2014 verði felld úr gildi og að umræddar landbótaáætlanir verði staðfestar.
Um kæruheimild er vísað til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum og venju. Kæran barst fyrir lok kærufrests skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:
Í bréfi dags. 20. febrúar 2014 vakti Matvælastofnun athygli framleiðenda í gæðastýrði sauðfjárframleiðslu á því að þann 1. janúar 2014 hefði tekið gildi ný reglugerð um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu nr. 1160/2013 og sérstaklega var vakin athygli á að samkvæmt 4. mgr. í ákvæði til bráðabirgða kæmi fram að landbótaáætlanir sem gerðar voru samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 10/2008 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu skuli uppfærðar í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 1160/2013 fyrir 31. desember 2014. Þess var óskað að landbótaáætlanir framleiðenda bærust stofnuninni ekki síðar en 1. október 2014 til að tryggt væri að ný landbótaætlun tæki gildi 1. janúar 2015. Með bréfi dags. 20. júní 2014 sendi Landgræðsla ríkisins framleiðendum gögn fyrir gerð landbótaáætlana fyrir viðkomandi beitiland.
Með bréfi dags. 22. september 2014 óskaði kærandi eftir því við Matvælastofnun að núverandi landbótaáætlanir fyrir 1. Aðalból, 2. Vaðbrekku, 3. Hákonarstaði og Eiríksstaði og 4. Jökuldalsheiði og fl. yrðu staðfestar gildar af hálfu Matvælastofnunar. Bréf dags. sama dag var einnig sent Landgræðslu ríkisins þar sem greint var frá meginsjónarmiðum aðila að núverandi landbótaáætlanir skyldu halda gildi sínu. Matvælastofnun svaraði beiðni kæranda með bréfi dags. 24. september 2014 þar sem kærendur voru upplýstir að þeir bændur sem áður hafa gert landbótaáætlanir og vilja áfram eiga aðild að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu þurfa að gera nýjar landbótaáætlanir til samræmis við bráðabirgðaákvæði reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Landgræðsla ríkisins svaraði einnig bréfi kæranda 8. október 2014.
Kærandi andmælti bréfi Matvælastofnunar 4. október 2014 og kallaði eftir afstöðu stofnunarinnar til þess hvort Matvælastofnun og eftirlitsaðili hafi farið yfir landnýtingu allra sauðfjárframleiðanda sem nú eru í gæðastýringu með það í huga hvort ákvæði reglugerðar nr. 1160/2013 feli í sér að þörf sé á að gerð sé landnýtingaráætlun fyrir árið 2015. Þann 6. október 2014 barst ráðuneytinu kæra dags. 4. október 2014 vegna málsins. Með bréfi dags. 9. október 2014 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar og Landgræðslu ríkisins vegna kærunnar. Umsagnir bárust ráðuneytinu með bréfum dags. 27. október 2014 og 14. nóvember 2014. Með bréfi 20. nóvember 2014 veitti ráðuneytið kæranda frest til athugasemda vegna umsagna Matvælastofnunar og Landgræðslu ríkisins. Umsögn kæranda barst með bréfi dags. 4. desember 2014.
Ráðuneytið óskaði einnig eftir afritum af bréfum dags. 20. febrúar 2014 og 20. júní 2014 sem ráðuneytinu barst með tölvupóstum dags. 7. janúar 2015.
Málsástæður og lagarök
Málsástæður og lagarök kæranda
Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar dags. 24. september 2014 verði felld úr gildi og núverandi landbótaáætlanir staðfestar. Kærendur eru rekstraraðilar sauðfjárbúa í Jökuldal og hafa haft í gildi landbótaáætlun vegna svæðis á Jökuldalsheiði, á grundvelli reglna um gæðastýrða sauðfjárrækt frá árinu 2005. Auk þess hafa rekstraraðilar heimalönd jarða sinna til beitar og eru bújarðir þeirra flestar á bilinu 3.000 – 8.000 ha. hver. Sauðfé þeirra gengur að hluta inn á Jökuldalsheiði. Það svæði nær til 50.015 ha, að frátöldum vötnum og fjalllendi er svæðið 44.466 ha. Á þessu svæði koma í réttir um 1.000 kindur að hausti. Það svari til beitar 400 vetrarfóðraðra áa með lömbum. Nýting á svæðinu er að mati kæranda sjálfbær og einnig hafi verið bætt landkostir á 3.125 ha svæði á síðustu 10 árum. Vegna óverulegs beitarálags gengur uppgræðsla samhliða beit vel.
Kærandi bendir á að samkvæmt 41. gr. laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum (hér eftir búvörulög) skuli framleiðsla á dilkakjöti vera samkvæmt kröfum um sjálfbæra landnýtingu. Samkvæmt 17. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu felur sjálfbær landnýting í sér nýtingu sem ekki gengur á auðlindir lands, svo sem jarðveg, gróður og vatn og tryggir um leið viðgang og virkni vistkerfis til framtíðar. Kærandi rekur í kæru tilurð og tilgang reglna um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Í því sambandi bendir kærandi á að gagnrýna beri beitingu 13. gr. reglugerðarinnar og viðmið samkvæmt Viðauka I í reglugerðinni um þörf fyrir landbótaáætlun. Kærandi telur að skilja megi reglugerðina svo að jafnvel þótt landnýting svæðisins sé sjálfbær, þá skuli land sem nýtt er til beitar, standast tiltekin viðmið varðandi gróðurfar og aukin landgæði, óháð beitarálagi. Kærandi telur að slíkt reglugerðarákvæði skorti lagastoð skv. 2. mgr. 41. gr. búvörulaga. Þá bendir kærandi á að kröfur um landnýtingu hafi breyst frá upphaflegri reglugerð í þá átt að ekki sé hugað að sjálfbærri nýtingu heldur sé sett fram krafa um landgræðslu.
Kærandi telur að eldri landbótaáætlun fyrir afréttarlönd á Jökuldaldsheiði sé í fullu gildi enda gildir áætlunin til 31. desember 2018. Í 3. gr. áætlunarinnar er fjallað um endurskoðun, en þar er ekki áskilinn réttur til endurskoðunar eða uppsagnar áætlunarinnar á þeim forsemdum sem nú liggja fyrir. Kærandi bendir á að lagagrundvöllur fyrir gæðastýringu hafi ekki breyst skv. 41. gr. búvörulaga. Því verði ekki séð að uppsögn eða krafa um endurskoðun áætlana hafi lagastoð. Meginregla um að samningar skuli standa eigi við um áætlunina. Efnisleg breyting á réttarstöðu kæranda hafi því hæpna lagastoð.
Kærandi telur einnig á því að það samrýmist ekki jafnræðisreglum að leggja það á aðila sem hafa gildar landbótaáætlanir að gera nýjar, en sama krafa sé ekki gerð til framleiðenda í gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu sem þurftu ekki samkvæmt ákvæðum eldri reglugerða að gera landbótaáætlun og því hafi ekki farið fram heildstætt mat á landnot allra framleiðenda í gæðastýringu, með hliðsjón af ákvæðum reglugerðar nr. 1160/2013. Matvælastofnun og Landgræðsla ríkisins hafi einungis farið fram á gerð landbótaáætlana hjá þeim framleiðendum sem höfðu slíka áætlun fyrir. Að mati kæranda felur reglugerðin í sér nýjar og breyttar kröfur um nauðsyn landbótaáætlana og því verði að fara fram sambærilegt mat hjá öllum sauðfjárbændum í gæðastýringu, en slíkt mat hafi ekki farið fram. Kröfum um endurskoðun á gildandi landbótaáætlun sé því í ósamræmi við jafnræðisreglu.
Í athugasemdum kæranda við umsögn Matvælastofnunar og Landgræðslu ríkisins er vikið að því að kærandi hafi óskað eftir leiðbeiningum stofnunarinnar um það hvaða efnisatriði skorti í eldri landbótaáætlun svo hún fullnægði kröfum nýrrar reglugerðar með bréfi dags. 4. október 2014. Matvælastofnun hafi svarað bréfi kæranda 6. október 2014 án þess að tilgreina hvaða efnisatriði skuli koma fram í landbótaáætlun skv. reglugerð nr. 1160/2013 fyrr en ný landbótaáætlun hafi verið sett fram. Að mati kæranda feli slíkt svar ekki í sér að vera góð stjórnsýsla.
Umsagnir Matvælastofnunar og Landgræðslu ríkisins
Í umsögn Matvælastofnunar dags. 27. október 2014 bendir stofnunin á að hún telji ekki rétt að fjalla um meintan skort á lagalegri stoð efnislegra ákvæða í reglugerð um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Matvælastofnun hafi ekki tekið afstöðu til túlkunar ákvæða um sjálfbærni, beitarnýtingu og gróðurflokkun á svæði og mun ekki taka afstöðu til þeirra fyrr en tekin sé afstaða til nýrra landbótaáætlana. Matvælastofnun hafi því aðeins staðfest að leggja skuli fram nýjar landbótaáætlanir í samræmi við reglugerð nr. 1160/2013.
Í umsögn Landgræðslu ríkisins dags. 14. nóvember 2014 gerir stofnunin athugasemdir við túlkun og notkun á hugtakinu sjálfbær landnýting og öðrum hugtökum því tengdu í kæru kæranda. Landgræðslan bendir á að ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 1160/2013 taki til allra framleiðenda í gæðastýrðri sauðfjárrækt og því sé ekki um að ræða brot á jafnræði aðila. Landnotkun allra sauðfjárbænda sem sæki um aðild að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu sé metin og ástand þess lands sem þeir tilnefna sem beitiland fyrir fé sitt. Landgræðslan hafi aflað þeirra ganga og eru þau í fullu gildi þrátt fyrir breytingar í reglugerð nr. 1160/2013. Mat hafi því farið fram hjá öllum bændum sem eiga aðild að gæðastýrði sauðfjárframleiðslu. Mat hafi meðal annars farið fram á Jökuldalsheiði og ástand lands á heiðinni hafi orðið til þess að gera yrði landbótaáætlun fyrir svæðið, þrátt fyrir að beitarþungi á svæðinu væri lítill.
Rökstuðningur
Mál þetta lýtur að ákvæðum laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum (búvörulög) og ákvæðum reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Þá lýtur málið einnig að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ákvæði reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu eru sett með stoð í 41. gr. búvörulaga en þar segir að með gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu er átt við framleiðslu á dilkakjöti samkvæmt kröfum um velferð búfjár, sjálfbæra landnýtingu og hollustu afurða. Gæðastýrð sauðfjárframleiðsla skal m.a. ná til landnota, aðbúnaðar og umhverfis, sauðfjárskýrsluhalds, jarðræktar, fóðrunar, heilsufars og lyfjanotkunar. Þá skuli framleiðsluaðferðir og framleiðsluaðstæður skjalfestar. Samkvæmt 4. mgr. 41. gr. búvörulaga er ráðherra skylt að setja í reglugerð ákvæði sem kveða á um landnýtingarskilyrði, gæðakerfi, tilkynningar og fresti, kæruheimildir, eftirlits- og úttektraðila og tilhögun álagsgreiðslna. Gert er því ráð fyrir að ráðherra geti með reglugerð útfært nánar einstaka þætti gæðastýringar og brotið þá upp í undirflokka ef því er að skipta. Þá er ekki í ákvæðinu gert ráð fyrir að upptalning sé tæmandi og getur ráðherra með reglugerð kveðið á um aðra þætti sem hann telur nauðsynlegt að teknir séu til greina við gæðastýringu. Í 41. gr. búvörulaga er kveðið á um að landnýting skuli vera sjálfbær, það er nýting sem ekki gengur á auðlindir lands, svo sem jarðveg, gróður og vatn og tryggir um leið viðgang og virkni vistkerfis til framtíðar. Í 13. gr. reglugerðarinnar er framleiðanda í gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu sem hyggst nýta land sem uppfyllir ekki kröfur samkvæmt viðauka I við reglugerðina skylt að gera landbótaáætlun. Það er í samræmi við að landnýting skuli vera sjálfbær og verður því markmiði ekki náð nema gerð sé áætlun um nýtingu lands og landbætur. Í viðauka I er svo að finna viðmiðunarreglur um mat á ástandi lands og landnýtingu sem byggt er á ástandsflokkun. Í viðauka II er að finna fyrirmynd af landbótaáætlun sem framleiðendum ber að styðjast við, við gerð og uppfærslu landbótaáætlana.
Með bréfi Matvælastofnunar dags. 20. febrúar 2014 var öllum framleiðendum, þar á meðal kæranda leiðbeint um þær breytingar sem gerðar hefðu verið á ákvæðum reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Er þess óskað í bréfi stofnunarinnar að landbótaáætlanir berist stofnuninni eigi síðar en 1. október 2014 til að tryggt verði að áætlunin taki gilid 1. janúar 2015. Með bréfi dags. 20. september 2014 óskaði kærandi þess að Matvælastofnun staðfesti gildandi landbótaáætlun, þar sem áætlunin hefði tilgreindan gildistíma og ekki væri gert ráð fyrir uppsögn hennar eða endurskoðun. Matvælastofnun svaraði bréfi kæranda 24. september 2014 þar sem vísað var til bráðabirgðaákvæðis reglugerðar nr. 1160/2013 en þar segir: Landbótaáætlanir sem gerðar voru samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 10/2008 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu skulu uppfærðar í samræmi við efni reglugerðar þessarar og skal því verki lokið fyrir 31. desember 2014.
Kæra í máli þessu er byggð á 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar segir „Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.“ Stjórnvaldsákvörðun er ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum. Í stjórnvaldsákvörðun er með bindandi hætti kveðið á um rétt og skyldur aðila í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Greinarmunur er því gerður stjórnvaldsákvörðunum og athöfnum og öðrum ákvörðunum stjórnvalda. Í bréfi Matvælastofnunar dags. 24. september 2014 kemur fram: „Í bráðabirgðaákvæði gildandi reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu nr. 1160/2013 er skilyrt að landbótaáætlanir sem gerðar voru samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 10/2008 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu skuli uppfærðar til samræmis við hina nýju reglugerð. Því verki skuli lokið fyrir 31. desember 2014. Þeir bændur sem áður hafa gert landbótaáætlanir og vilja áfram eiga aðild að gæðastýrði sauðfjárframleiðslu þurfa því að gera nýjar landbótaáætlanir til samræmis við ákvæði núgildandi reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu fyrir 31. desember n.k.“
Af bréfi Matvælastofnunar má ráða að þar sé um að ræða ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds sem beint er að framleiðendum í gæðastýrði sauðfjárrækt og varðar réttindi þeirra og skyldur. Í ákvörðuninni er þó ekki að mati ráðuneytisins að finna ákvörðun sem felur í sér bindandi úrlausn í viðkomandi máli, enda liggi ekki fyrir mat stofnunarinnar á því hvort kærandi uppfylli skilyrði um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu eða ekki. Slíkt mat skal fara fram skv. 20. gr. reglugerðar nr. 1160/2013. Þannig er framleiðandi aðili að gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu á milli ára, án umsóknar, svo lengi sem hann uppfyllir skilyrði hennar og óskar ekki eftir að hún verði felld úr gildi.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að með bréfi Matvælastofnunar dags. 24. september 2014 hafi stofnunin veitt kæranda ráðgjöf og leiðbeiningar um breytingar á ákvæðum reglugerðar um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu sem ekki feli í sér að vera stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefður verið til lykta leitt. Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að í máli þessu sé ekki til að dreifa stjórnvaldsákvörðun sem unnt er að kæra til ráðuneytisins. Af þeim sökum telur ráðuneytið að vísa beri frá kæru kæranda vegna bréfs Matvælastofnunar dags. 24. september 2014.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Stjórnsýslukæru Jóns Jónssonar hrl. f.h. Snæbjörns Ólasonar, kt. 231061-5099, Hvannármenn ehf., kt. 700707-0830, Agnars Benediktssonar, kt. 020386-2589, Hofteigur ehf. kt. 460503-4340, Guðgeirs Ragnarssonar, kt. 090153-4639, Þorsteins Snædal, kt. 271269-2939 og Önnu Halldórsdóttur, kt. 120253-2209 vegna synjunar Matvælastofnunar dags. 24. september 2014, á því að eldri landbótaáætlanir í gæðastýrði sauðfjárframleiðslu vegna Jökuldalsheiði sé gild, er vísað frá.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Baldur Sigmundsson Rebekka Hilmarsdóttir