10. maí 2023Úrskurðir um matvæli og landbúnað

Ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu dagsekta á grundvelli 1. mgr. 36.gr. laga um velferð dýra, nr. 55/2013.

Miðvikudaginn 10. maí 2023, var í matvælaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með erindi, dags. 5. apríl 2022 kærði A (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Matvælastofnunar þann 24. nóvember 2021 um álagningu dagsekta.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests.

Krafa

Þess er krafist að ákvörðun Matvælastofnunar um álagningu dagsekta verði felld úr gildi.

Málsatvik og málsmeðferð

Málsatvik eru á þann veg að þann 9. nóvember 2021, fór Matvælastofnun í eftirlit til kæranda.

Um heimsóknina var rituð skoðunarskýrsla um dýravelferð nr. 27638B, dags. 10. nóvember 2021. Samkvæmt skýrslunni var tekin afstaða til 34 skoðunaratriða af 59. Gerðar voru kröfur um úrbætur í 17 skoðunaratriðum en þar af voru tólf alvarleg frávik og fimm frávik. Einnig var rituð skoðunarskýrsla um matvæli og fóður nr. 27638A, dags. 10. nóvember 2021, og samkvæmt skýrslunni var tekin afstaða til 21 skoðunaratriða af 44 og gerðar voru kröfur um úrbætur í tíu skoðunaratriðum en þar af voru níu frávik tilgreind. Veittur var frestur til úrbóta til 17. nóvember 2021.

Matvælastofnun hefur á undanförnum árum ítrekað gert athugasemdir og farið fram á úrbætur vegna sauðfé kæranda og með bréfi, dags. 11. nóvember 2021, var kæranda tilkynnt að stofnunin hygðist leggja dagsektir á kæranda ef ekki yrði ráðist í eftirfarandi framkvæmdir. Það er tryggja öllum gripum öruggt aðgengi að góðu fóðri sem uppfyllir fóðurþarfir, flokka gripi eftir holdastigi og þörfum og moka mygluðu heyi út.

Áður hafði stofnunin ákveðið að láta vinna úrbætur á kostnað umráðamanns á bæ kæranda þar sem ekki hefði verið brugðist við kröfum um úrbætur. Matvælastofnun byggði ákvörðun um dagsektir á grundvelli 36. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 og var kæranda veittur frestur til 18. nóvember 2021 til að koma að andmælum við skoðunarskýrslur Matvælastofnunar, dags. 10. nóvember 2021.

Andmæli bárust ekki en hins vegar lagði kærandi fram minnisblað ráðunauts Ráðgjafarmiðstöðvar landbúnaðarins, dags. 23. nóvember 2021. Í minnisblaðinu kom fram að það væri mat ráðunauts Ráðgjafarmiðstöðvar landbúnaðarins að búið væri að uppfylla þau þrjú atriði, sem krafist var úrbóta á strax í bréfi Matvælastofnunar, dags. 11. nóvember 2021, eins og hægt væri miðað við aðstæður. Í minnisblaðinu kom m.a. fram að ekki hafi verið sýnileg mygla í heyi við heimsóknina þrátt fyrir að heyið mætti vera lystugra, eðlileg stærðarflokkun gripa hafi verið milli stía og búið væri að taka frá einstaka gripi til að koma betri þrifum í þá. Að auki hafi yngstu gripunum verið gefið kjarnfóður til að ná meiri vexti í þá. Að því sögðu óskaði ráðunautur Ráðgjafarmiðstöðvar landbúnaðarins eftir því fyrir hönd kæranda að dagsektir yrðu felldar úr gildi enda hafi kærandi að hans mati brugðist við þeim atriðum sem vikið var að í bréfi Matvælastofnunar frá 11. nóvember, eins og unnt var.

Matvælastofnun tilkynnti, með bréfi dags. 24. nóvember 2021, um ákvörðun sína að leggja á dagsektir, frá og með 26. nóvember 2021, að upphæð kr. 15.000 á dag til að knýja fram úrbætur sem raktar voru í bréfi stofnunarinnar þann 11. nóvember 2021. Í bréfinu er vísað til þess að þann 23. nóvember hafi fyrrgreint minnisblað borist. Í bréfinu tilgreinir Matvælastofnun að það sé í samræmi við verklag Matvælastofnunar að kanna skuli hvort úrbætur hafi átt sér stað eftir álagningu dagsekta. Hvað varðar álagningu dagsekta vísar Matvælastofnun til reglugerðar nr. 940/2015 um beitingu og hámark dagsekta í opinberu eftirliti með velferð dýra.

Þann 2. desember 2021, fór Matvælastofnun í eftirlit til kæranda og samkvæmt skoðunarskýrslu, dags. 16. desember 2021 var tekin afstaða til 31 skoðunaratriða af 56 og gerðar kröfur um úrbætur í 17 skoðunaratriðum en þar af voru tólf alvarleg frávik og fimm frávik. Í skýrslunni kemur meðal annars fram að mat/þekking á fóðurástandi og þörfum gripanna sé verulega ábótavant en endurtekið hafi komið í ljós að skortur á þekkingu valdi því að aðbúnaður og fóðrun sé ekki samræmi við þarfir gripa. Var þá talið að yngstu gripirnir væru mattir og úfnir í hárafari. Lítið fóður hafi verið hjá þeim og þegar farið hafi verið yfir fóðurbætigjöf með ábúandanum hafi hann talið sig vera að gefa um 2 kg á hvern grip. Alls hafði hann því gefið gripunum 105 kg af kjarnfóðri frá síðustu heimsókn en það væru einungis rúm 600 g að meðaltali á dag yfir tímabilið sem um ræði og þá hafi allur fóðurbætir verið búinn þegar eftirlitið fór fram. Af því sögðu var talið að yngstu gripirnir hefðu ekki fengið það kjarnfóður sem fyrirhugað hafði verið og því hafði fóðurástand þeirra lítið batnað. Þá kom fram að heyið hefði verið ólystugt en þó laust við myglu. Var þá talið að úrbætur hefðu ekki verið gerðar hvað varðar þá kröfu um að tryggja öllum gripum öruggt aðgengi að fóðri (kjarnfóðri og gróffóðri) sem uppfylli þarfir þeirra.

Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 2. febrúar 2022, var kæranda tilkynnt um að álagðar dagsektir fyrir tímabilið 26. nóvember 2021 til 18. janúar 2022, að fjárhæð kr. 810.000, yrðu sendar í innheimtu. Auk þess yrði áfram gerð krafa um úrbætur varðandi fóðrum og umhirðu gripa á bæ kæranda og dagsektir yrðu áfram í gildi þar til varanlegar úrbætur yrðu gerðar.

Beiðni um niðurfellingu eða endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar um álagningu dagsekta var send til Matvælastofnunar með bréfi, dags. 14. febrúar 2022. Í bréfinu kemur fram að kærandi telji að Matvælastofnun hafi ekki farið eftir stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við töku ákvörðunarinnar um álagningu dagsekta. Auk þess að rannsóknarskylda skv. 10. gr. laganna og meðalhófsregla skv. 12. gr. laganna hafi ekki verið uppfylltar.

Með bréfi, dags. 5. apríl 2022, var ákvörðun Matvælastofnunar kærð til ráðuneytisins. Óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk gagna málsins og barst umsögn Matvælastofnunar ráðuneytinu þann 9. maí 2022. Í kjölfarið var kæranda gefinn kostur á að koma andmælum sínum á framfæri vegna umsagnarinnar og bárust andmæli kæranda þann 25. maí 2022. Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Í stjórnsýslukæru kæranda, dags. 5. apríl 2022, kemur fram að kærandi byggi á því að ákvörðun Matvælastofnunnar um beitingu dagsekta sé ógildanleg, þar sem hún sé haldin verulegum form- og efnisannmörkum að lögum.

Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun brjóti í bága við leiðbeiningarskyldu stjórnvalda skv. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem hvergi kemur fram í umræddri ákvörðun um álagningu dagsekta nákvæm lýsing á því, þar sem við á, hvað kærandi þyrfti að gera til þess að þessari íþyngjandi ráðstöfun yrði ekki beitt.

Þá byggir kærandi á því að rannsóknarskyldu stjórnvalda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið fullnægt. Telur hann að minnisblað óháða sérfræðingsins frá 23. nóvember 2021 hafi gefið til kynna að hann hafi þá þegar ráðist í þær úrbætur sem Matvælastofnun fór fram á en í tilkynningu um ákvörðun um álagningu dagsekta frá 24. nóvember 2021 komi fram að „í samræmi við verklag Matvælastofnunnar skal kanna hvort úrbætur hafa átt sér stað eftir álagningu dagsekta.“ Af því sögðu telur kærandi að stofnunin hefði umsvifalaust átt að senda óháðan dýraeftirlitsmann á svæðið til að taka út þessi atriði eftir að stofnuninni barst fyrrgreint minnisblað óháða sérfræðingsins.

Þá byggir kærandi á því að ákvörðun Matvælastofnunar hafi ekki verið í samræmi við meðalhófsreglu stjórnvalda skv. 12. gr. stjórnsýslulaga en í henni felist að stjórnvald skuli einungis taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verði ekki náð með öðru og vægari móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Telur hann að tilgangur og nauðsyn um beitingu dagsekta hafi ekki lengur verið fyrir hendi þegar þær voru lagðar á þann 26. nóvember 2021, enda hefði hann þá þegar gert úrbætur og fengið óháðan sérfræðing frá Ráðgjafamiðstöð landbúnaðarins til að meta og staðfesta þær.

Að lokum telur kærandi að dýraeftirlitsmaðurinn sem hefur haft eftirlit að bæ hans hafi hagrætt sannleikanum þar sem hann telur að skýrslurnar hafi verið torskildar og ekki uppfærðar eftir hverja skoðun. Hafi kærandi því óskað eftir því að fenginn yrði annar aðili til að sinna dýraeftirlitinu til að gæta hlutleysis en stofnunin hafi ekki orðið við þeirri beiðni hans.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun byggir á því að stofnuninni hafi verið heimilt að leggja á dagsektir á bæ kæranda á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.

Tilgangur dagsekta í lögum um velferð dýra sé að þvinga fram úrbætur. Umráðamaður dýra fái bréf þar sem tilkynnt er um fyrirhugaðar dagsektir ef ekki verði bætt úr tilgreindum atriðum varðandi velferð dýra. Ef úrbætur hafi ekki verið gerðar þegar komið er í eftirlit og málinu fylgt eftir, séu álagðar dagsektir sendar í innheimtu og tilkynnt um að dagsektir séu áfram í gildi þar til úrbætur hafi verið gerðar.

Ákvörðun Matvælastofnunar að leggja á dagsektir fyrir tímabilið 26. nóvember 2021 til 18. janúar 2022 í innheimtu byggi á því að ekki hefðu verið gerðar nægjanlegar úrbætur varðandi fóður og fóðrun gripa hjá kæranda þó svo að gripir hafi verið flokkaðir og mygluðu heyi mokað út. Eins og fram kemur í eftirlitsskýrslu frá 18. janúar 2022 var enn þörf á að bæta þekkingu á gæðum fóðurs og fóðurþörf gripa þrátt fyrir að ábúandi hafi fengið upplýsingar um hvaða úrbætur þyrftu að eiga sér stað í eftirliti dags. 2. desember 2021. Við það eftirlit hafi meðal annars komið fram að tryggja þyrfti öllum gripum öruggt aðgengi að fóðri (kjarnfóðri og gróffóðri) og þurrt og hreint legusvæði.

Hvað varðar athugasemdir kæranda um að Matvælastofnun hafi ekki fylgt leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaga þá er vísað til þess að ítrekað hafi komið fram í eftirlitskýrslum að bæta þyrfti þekkingu varðandi fóðrun gripa sbr. skýrslu frá 5. maí 2021 þar sem segir meðal annars að mat ábúanda á fóðri, aðbúnaði og flokkun gripa eftir þörfum sé verulega ábótavant. Þá segir að fóðrun nautgripa í nautahúsi sé mjög slök, sér í lagi yngstu gripunum. Í sömu skýrslu segir varðandi sauðfé að það sé allt saman í hóp en hluti þess sé horað og þörf er á að flokka það frá. Að þessu sögðu telur Matvælastofnun að sú fullyrðing að ákvörðun um dagsektir hafi ekki verið í samræmi við leiðbeiningarskyldu stjórnsýslulaga standist ekki.

Að mati Matvælastofnunar var meðalhófs gætt þegar gerðar voru kröfur til kæranda sem umráðamanns enda hafi ítrekað verið farið fram á úrbætur á undanförnum árum vegna nautgripa hans. Það var mat héraðsdýralæknis og dýraeftirlitsmanns að út frá sjónarmiðum um velferð dýra væri ekki búið að gera nægjanlegar úrbætur varðandi fóður og fóðrum gripa á bæ kæranda og því hafi álagðar dagsektir verið settar í innheimtu.

Hvað varðar þær athugasemdir kæranda um að dýraeftirlitsmaður á vegum Matvælastofnunar hafi farið fram með offorsi gagnvart kæranda þá er því alfarið hafnað. Í því skyni bendir stofnunin á að eftirlitskýrslur sýni að á undanförnum árum hafi ítrekað verið gerðar alvarlegar athugasemdir við umhirðu og aðbúnað gripa kæranda af nokkrum starfsmönnum Matvælastofnunarinnar.

Með vísan til alls framangreinds telur Matvælastofnun að stofnuninni hafi verið heimilt að leggja dagsektir á bæ kæranda á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.

Athugasemdir kæranda við umsögn Matvælastofnunar

Í athugasemdum kæranda við umsögn Matvælastofnunar var sú krafa ítrekuð að felld yrði úr gildi stjórnvaldsákvörðun stofnunarinnar um álagningu dagsekta. Þá kemur fram að kærandi telji það andstætt góðum stjórnsýsluháttum að fara ekki eftir þeim upplýsingum sem liggi fyrir þegar ákvörðun er tekin. Bendir kærandi á að áður en ákvörðun um dagsektir hafi verið tekin hafði kærandi sent inn minnisblað frá sérfræðingi um að úrbætur hefðu verið gerðar en Matvælastofnun hafi neitað að athuga málið. Þá hafi Matvælastofnun tekið fram í ákvörðun sinni að í samræmi við verklag Matvælastofnunar skuli kanna hvort úrbætur hafa átt sér stað eftir álagningu dagsekta en það hafi ekki verið fyrr en 2. desember sem stofnunin hafi sent eftirlitsmann á svæðið. Í því eftirliti, sbr. skoðunarskýrslu dags. 16. desember 2021, hafi kjarnfóðurgjöfin verið eina atriðið sem gæti fallið undir ákvörðun um dagsektir. Telur kærandi að hann sé hæfur til þess að meta það hvort kjarnfóðurgjöf sé fullnægjandi þar sem hann hafi lokið námi við Landbúnaðarháskólann og auk þess verið umráðamaður nautgripa í a.m.k. 30 ár og uppfylli því kröfur laga um velferð dýra varðandi þekkingu. Auk þess hafi það verið mat óháða sérfræðingsins, sem hafi áratuga reynslu, að hún væri fullnægjandi. Var það mat þessara tveggja manna að kjarnfóðurgjöfin væri fullnægjandi en aldrei hafi komið fram hvaða kröfur Matvælastofnun gerði um kjarnfóðurgjöf og því hafi skort á skýrleika stjórnvaldsákvörðunarinnar. Af því sögðu telur kærandi að hefði stofnunin brugðist rétt við, það er sent óháðan eftirlitsmann strax á staðinn eftir að minnisblað óháða sérfræðingsins barst stofnuninni og jafnframt tilkynnt kæranda hvaða kröfur stofnunin gerði til kjarnfóðurgjafar, hefði ekki þurft að koma til beitingar dagsekta.

Þá telur kærandi að það sé rangt að kjarnfóðurgjöf hafi verið 600 g. á grip á dag á tímabilsinu 9. nóvember 2021 til 2. desember 2021. Sé miðað við 105 kílóa gjöf í heildina sé um að ræða 800 g. á dag en ekki 600 g. eins og fram komi í umsögn Matvælastofnunar.

Að lokum telur kærandi að ekkert af þeim atriðum sem varði dagsektirnar komi fram í skýrslunni frá 24. janúar 2022 vegna skoðunar 18. janúar 2022 og því hafi ekki verið grundvöllur fyrir beitingu dagsekta.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 24. nóvember 2021, um álagningu dagsekta á bæ kæranda á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.

Líkt og hefur verið rakið hér að framan byggir kærandi á því að hin kærða ákvörðun sé haldinn bæði verulegum form- og efnisannmörkum að lögum og sé hún því ógildanleg. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar við meðferð málsins og ákvarðanatöku. Hin kærða ákvörðun hafi brotið í bága við leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem ekki hafi verið tiltekið nánar í eftirlitsskýrslum um það hvernig kærandi ætti að uppfylla þær úrbætur sem krafist væri. Einnig byggir kærandi á því að brotið hafi verið á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem stofnunin hafi átt að senda óháðan dýraeftirlitsmann á svæðið til að athuga hvort að nægjanlegar úrbætur hefðu átt sér stað eftir að stofnuninni barst minnisblað frá óháðum sérfræðingi þess efnis að slíkt hafi verið gert. Auk framangreinds telur kærandi að ekki hafi verið gætt að meðalhófi skv. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem ekki hafi verið nauðsynlegt að beita dagsektum enda hafi kærandi þá þegar gert úrbætur og fengið óháðan sérfræðing til að meta og staðfesta þær.

Ákvörðun Matvælastofnunnar byggir á lögum um velferð dýra nr. 55/2013 og reglugerð um velferð nautgripa nr. 1065/2014. Samkvæmt 1. gr. laga um velferð dýra er markmið laganna að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu laus við vanlíðan, hungur, þorsta, ótta og þjáningu, meiðsli og sjúkdóma. Í 6. gr. laganna er kveðið á um að skylt sé að fara vel með dýr og að umráðamaður beri ábyrgð á að annast sé um þau í samræmi við lögin. Þá segir í 6. gr. laganna að ill meðferð dýra sé óheimil. Þá segir í 10. gr. laganna að hver sá sem hafi dýr í umsjá skuli búa yfir nægjanlegri getu til að annast dýrið í samræmi við ákvæði laganna. Umráðamaður skal einnig tryggja að dýr fái góða umönnun svo sem með því að vernda þau gegn meiðslum, sjúkdómum og sníkjudýrum eða annarri hættu, sjá til þess að sjúk eða slösuð dýr fái tilhlýðilega læknismeðferð eða séu aflífuð, sbr. 14. gr. laganna. Nánar er fjallað um þessar kröfur í reglugerð nr. 1065/2014 um velferð nautgripa.

Hvað efni þessarar kæru varðar byggir ákvörðun Matvælastofnunar á því að ástand á bæ kæranda hafi verið langvarandi, gerðar hafi verið ítrekaðar athugasemdir ásamt kröfum um úrbætur en kærandi hafi ekki bætt úr skráðum frávikum. Var búið að gefa ítrekaða fresti varðandi fóðrun og ástand gripa að bæ kæranda og benda á bæði í eftirlitsskýrslum og bréfum hvað þyrfti að bæta en slíkar úrbætur varðandi fóður og fóðrun gripa að bænum hafi ekki verið gerðar og því hafi álagðar dagsektir verið settar í innheimtu.

Að framangreindu virtu er ekki unnt að taka undir sjónarmið kæranda um að ekki hafi verið gætt að meðalhófi skv. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda liggur fyrir að Matvælastofnun hefur á undanförnum árum farið fram á úrbætur vegna nautgripa að bænum. Úrbæturnar sem Matvælastofnun fór fram á lutu að nokkrum þáttum, svo sem að tryggja öllum gripum öruggt aðgengi að góðu fóðri sem uppfylli fóðurþarfir, flokka gripi eftir holdastigi og þörfum og moka mygluðu heyi út. Af gögnum málsins má sjá að ákvörðun og aðgerðir Matvælastofnunar um að leggja á dagsektir áttu sér langan aðdraganda. Kæranda var ítrekað veittur andmælaréttur og frestir til úrbóta, en úrbætur voru ekki fullnægjandi. Til að reyna að knýja á um úrbætur lagði Matvælastofnun dagsektir á kæranda þann 24. nóvember 2021 á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra og má telja að slík ákvörðun hafi ekki gengið lengra en nauðsyn bar til.

Hvað varðar þá athugasemd kæranda um að Matvælastofnun hafi við ákvörðun sína við álagningu dagsekta ekki fylgt leiðbeiningarskyldu stjórnvalda skv. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er það mat ráðuneytisins að slíkt standist ekki þar sem ítrekað hafi verið vísað til þess í eftirlitskýrslum stofnunarinnar hvaða úrbætur þyrftu að eiga sér stað sbr. til dæmis skýrslu frá 5. maí 2021.

Hvað varðar þá athugasemd kæranda um að Matvælastofnun hafi ekki fylgt rannsóknarskyldu stjórnarvalda skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er það mat ráðuneytisins að slíkt standist ekki. Ljóst er að Matvælastofnun hafi tryggt fullnægjandi rannsókn á málinu áður en ákvörðunin var tekin, enda má sjá af gögnum málsins að stofnunin hafi farið í margar eftirlitsheimsóknir á bæ kæranda til þess að sjá hvort að umræddar úrbætur hefðu verið gerðar.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið er það mat ráðuneytisins að skilyrðum 36. gr. laganna hafi verið fullnægt þegar ákvörðun var tekin um álagningu dagsekta. Ákvörðun Matvælastofnunar hafi því verið lögmæt og við framkvæmd hennar hafi verið farið að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að öllu framangreindu virtu staðfestir ráðuneytið ákvörðun Matvælastofnunar, dags 24. nóvember 2021, um dagsektir á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 24. nóvember 2021, um álagningu dagsekta, á grundvelli 36. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, er hér með staðfest.