Dýralæknisþjónustan ehf. kærir afgreiðslu Matvælastofnunar á umsókn um þjónustusamning á þjónustusvæði 5 samkvæmt reglugerð nr. 846/2011 um dýralæknaþjónustu í dreifðum byggðum.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur þann 28. september 2015 kveðið upp svohljóðandi:
Ú R S K U R Ð
Með stjórnsýslukæru, dags. 6. febrúar 2015, kærði Vignir Sigurólason fyrir hönd Dýralæknisþjónustunnar ehf., hér eftir nefndur kærandi, afgreiðslu Matvælastofnunar á umsókn um þjónustusamning á þjónustusvæði 5 samkvæmt reglugerð nr. 846/2011 um dýralæknaþjónustu í dreifðum byggðum.
Kröfugerð
Kærandi krefst þess að ákvörðun og/eða afgreiðsla Matvælastofnunar verði úrskurðuð ógild og að Matvælastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um þjónustusamning á þjónustusvæði 5 til afgreiðslu á ný.
Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:
Matvælastofnun auglýsti í júlí 2014 eftir sjálfstætt starfandi dýralæknum til að taka að sér almenna dýralæknaþjónustu og bráðaþjónustu í dreifðari byggðum landsins í samræmi við reglugerð nr. 846/2011. Um er að ræða níu mismunandi þjónustusvæði. Samkvæmt auglýsingunni er um ræða þjónustusamning við viðkomandi dýralækni á hverju þjónustusvæði fyrir sig. Samningar eru gerðir til 5 ára í senn og með gagnkvæmu uppsagnarákvæði. Matvælastofnun tryggir samkvæmt samningnum mánaðarlega greiðslu til að sinna dýralækna- og bráðaþjónustu á viðkomandi þjónustusvæði.
Kærandi var einn af þeim sem sóttu um þjónustusamning vegna þjónustusvæðis 5, kærandi var þó sá eini sem sótti um fullt stöðugildi á svæðinu. Yfirdýralæknir hafði samband við kæranda og aðra starfandi dýralækna á svæðinu í september 2014 varðandi dýralæknaþjónustu á svæðinu. Í kjölfarið ákvað Matvælastofnun að reyna að semja við fleiri en einn dýralækni innan þjónustusvæðis 5. Kæranda var með tölvupósti frá 24. september 2014 boðinn 50% þjónustusamningur vegna þjónustusvæðis 5, en í því fólst að Svalbarðshreppur og Langanesbyggð voru þar undanskilin. Samningur þess efnis var sendur í viðhengi. Kærandi hafði áður hafnað þessu tilboði í samtali við yfirdýralækni og svaraði því ekki fyrrgreindum tölvupósti þegar kærandi varð hans var. Þjónustusamningurinn var í framhaldinu auglýstur að nýju og taldi kærandi óþarfi að svara tölvupóstinum skriflega.
Kærandi sendi lögfræðingi Matvælastofnunar bréf dags. 13. nóvember 2014. Þar voru nokkur atriði varðandi ráðninguna gagnrýnd og óskað eftir gögnum um málið. Matvælastofnun svaraði kæranda með bréfi dags. 3. desember 2014. Þar kom meðal annars fram að ekki væri hægt að kæra málið til æðra stjórnvalds vegna þess að niðurstaðan var ekki fengin með einhliða ákvörðun Matvælastofnunar heldur var hún byggð á tvíhliða samningaviðræðum og samningi milli stofnunarinnar og viðsemjanda. Þetta gagnrýnir kærandi. Að frumkvæði yfirdýralæknis var 5. desember 2014 haldinn fundur um málið með kæranda og í kjölfarið var gert samkomulag á milli kæranda og Matvælastofnunar um að kærandi myndi ábyrgjast þjónustu á hluta af svæði þjónustusvæðis 5. Var það gert til að gefa Matvælastofnun svigrúm til að finna varanlega lausn á málinu. Samkvæmt upplýsingum frá kæranda hefur enn ekki fundist lausn á málinu og því kærði kærandi ákvörðun og/eða afgreiðslu Matvælastofnunar á málinu með stjórnsýslukæru dags. 6. febrúar 2015. Með bréfi dags. 5. mars 2015 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar um framangreinda kæru. Matvælastofnun skilaði umsögn um stjórnsýslukæruna 9. apríl síðastliðinn. Þar kom meðal annars fram að stofnunin teldi að ekki væri hægt að kæra málið til æðra stjórnvalds heldur yrði kærandi, ef hann teldi sig hafa verið beittan órétti, að leita til dómstóla vegna þess tjóns sem hann telur sig hafa orðið fyrir. Umsögnin var kynnt kæranda með bréfi dags. 14. apríl síðastliðinn, ráðuneytinu barst bréf frá kæranda dags. 25. apríl síðastliðinn með athugasemdum varðandi umsögn Matvælastofnunar. Matvælastofnun var sent bréf dags. 13. maí síðastliðinn með athugasemdum kæranda og bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Matvælastofnun dags. 25. júní 2015 við athugasemdir kæranda. Athugasemdirnar voru kynntar kæranda með bréfi dags. 30. júní síðastliðinn. Þann 15. júlí síðastliðinn skilaði kærandi inn athugasemdum. Þann 20. júlí 2015 hringdi lögfræðingur ráðuneytisins í yfirdýralækni til að fá svör við ákveðnum spurningum sem ráðuneytið hafði um málið.
Ráðuneytið tekur fram að sökum anna í ráðuneytinu hefur afgreiðsla mál þess dregist og beðist er velvirðingar á því.
Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um kæruheimild til æðra stjórnvalds
Kærandi bendir á í stjórnsýslukærunni frá 6. febrúar 2015 að við afgreiðslu málsins hafi Matvælastofnun verið í hlutverki stjórnvalds og ákvörðun Matvælastofnunar væri stjórnvaldsákvörðun enda sé stofnuninni falið með reglugerð að auglýsa eftir umsækjendum og annast samningagerð. Opinber stofnun sem falið sé að semja við einkaaðila um að taka að sér opinberar skyldur, sem mælt er fyrir um í lögum og reglugerðum, telst stjórnvald og ákvörðunin því stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt stjórnsýslulögum er slík ákvörðun kæranleg til æðra stjórnvalds.
Matvælastofnun telur hins vegar að ákvörðun í málinu sé ekki kæranleg til ráðuneytisins. Máli sínu til stuðnings bendir stofnunin á að endanleg niðurstaða málsins ráðist af efni samninga og afstöðu aðila varðandi mótframlag og fleira tengt samningagerð. Staða aðila í þessu tilviki sé keimlík þeirra sem standa í samningaviðræðum við hið opinbera, ákvörðun um hvort samningum ljúki og náist, ráðist af afstöðu allra hlutaðeigandi aðila, bæði Matvælastofnunar og viðsemjenda hennar. Þess ber að geta að niðurstaða við hvern var samið og á hvaða forsendum lá ekki fyrir þegar kærandi ákvað að hafna frekari samningaviðræðum við stofnunina.
Einnig bendir Matvælastofnun á að kæran og kröfugerð kæranda snúi í raun að lögmæti samnings milli Matvælastofnunar og þess sem samið var við, Hágang ehf. Matvælastofnun setur spurningarmerki við það að kærandi geti með stjórnsýslukæru farið fram á að ráðuneytið ógildi slíkan samning. Sökum þessa og þar sem niðurstaða málsins var ekki fengin með einhliða ákvörðun stofnunarinnar, heldur tvíhliða samningaviðræðum við kæranda telur stofnunin að ekki sé hægt að kæra málið til æðra stjórnvalds, heldur verði kærandi ef hann telur sig hafa verið beittan órétti að leita til almennra dómstóla vegna þess tjóns sem hann telur sig hafa orðið fyrir. Efni samningsins sem Matvælastofnun gerði við þriðja aðila réðst meðal annars af afstöðu aðila varðandi mótframlag og fleiri þáttum.
Í lögum nr. 66/1998 um dýralækna og heilbrigðisþjónustu við dýr er sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra skylt að setja reglugerð um hvernig tryggja skal starfsaðstöðu og greiðslu staðaruppbótar og/eða ferðakostnaðar dýralæknis sem tekur að sér að veita reglubundna dýralæknaþjónustu til að tryggja velferð dýra og dreifðum byggðum reglubundna dýralæknaþjónustu svo og bráðaþjónustu. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 846/2011 er reglugerðinni ætlað að tryggja dýraeigendum nauðsynlega almenna dýralæknaþjónustu og bráðaþjónustu við dýr á landsvæðum þar sem fjöldi dýra er takmarkaður og/eða verkefni dýralækna eru af skornum skammti. Til að tryggja það skal dýralæknum sem starfa á slíkum landsvæðum tryggð samkvæmt reglugerðinni greiðsla vegna starfa þeirra á hlutaðeigandi landsvæðum og til að koma upp starfsaðstöðu. Í 2. gr. reglugerðarinnar er landsvæðunum sem talin eru þurfa stuðning skipt upp í þjónustusvæði. Í 3. gr. er Matvælastofnun heimilt að gera þjónustusamninga við sjálfstætt starfandi dýralækna um að þeir sinni almennri dýralæknaþjónustu og bráðaþjónustu við dýr á þjónustusvæðum sem fram koma í 2. gr. reglugerðarinnar. Þjónustusamningurinn skal aðeins gerður að undangenginni opinberri auglýsingu og skal gera ráð fyrir endurgjaldi samkvæmt þjónustusamningi fyrir veitta þjónustu eins dýralæknis á hverju þjónustusvæði. Matvælastofnun er heimilt að semja við fleiri en einn dýralækni innan sama svæðis og skiptist þá endurgjaldið milli aðila í samræmi við þá þjónustusamninga sem gerðir eru. Endurgjald samkvæmt þjónustusamningi er sama fjárhæð á öllum þjónustusvæðum.
Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skal dýralæknirinn sem gerir þjónustusamninginn vera með starfsstöð innan hlutaðeigandi þjónustusvæðis til að tryggja eftir föngum að dýraeigendur fái ávallt dýralækna- og bráðaþjónustu innan hæfilegs tíma. Einn dýralæknir getur þó sinnt þjónustu á fleiri en einu þjónustusvæði. Samkvæmt fyrstu breytingu á reglugerðinni kemur fram að heimilt sé að semja við dýralækni á þjónustusvæðinu, nærliggjandi svæði eða sama vaktsvæði dýralækna um að taka að sér þjónustu samkvæmt reglugerðinni ef ekki tekst að tryggja almenna dýralæknaþjónustu og bráðaþjónustu á tilteknu þjónustusvæði með auglýsingu.
Þjónustusamningar um dýralæknaþjónustu á ákveðnum þjónustusvæðum eru samkvæmt framanrituðu gerðir á grundvelli laga og stjórnvaldsreglna.
Gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 samkvæmt 1. gr. er að þau taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögin gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna. Með þessu orðalagi er vísað til þess að lögin gilda þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir. Það er stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Álitamálið hér er það hvort ákvörðun Matvælastofnunar sé stjórnvaldsákvörðun eða ekki.
Þeir sjálfstætt starfandi dýralæknar sem gera þjónustusamning við Matvælastofnun eru ekki ráðnir sem starfsmenn Matvælastofnunar heldur eru þeir verktakar.
Dæmi um ákvarðanir stjórnvalda sem ekki eru einhliða stjórnvaldsákvarðanir heldur byggðar á tvíhliða samningu á einkaréttarlegum grundvelli eru leiga á skrifstofuhúsnæði, bifreið, loftfari eða því um líkt. Hið sama á að gilda um ákvörðun stjórnvalda um kaup eða sölu á húsnæði eða ákvörðun um að ganga til samninga við verktaka um að leggja veg, byggja hús eða einhvers konar þjónustu. Í greinargerð með frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að lögin taka ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljast einkaréttar eðlis. Þegar stjórnvald gerir almenn viðskipti um kaup á þjónustu til þess að halda uppi lögbundinni starfsemi er það ekki að beita þeim sérstöku valdheimildum sem því er falið með lögum að fara með um málefni borgaranna. Slík kaup á þjónustu eru einkaréttarlegs eðlis en vitanlega þurfa þó stjórnvöld að hafa hinar óskráðu meginreglur stjórnsýsluréttarins að leiðarljósi. Þar er um að ræða grundvallarreglur sem hafa víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin, svo sem 11. gr. stjórnsýslulaga um jafnræði. Það þarf að gæta jafnræðis milli þeirra sem óska eftir því að eiga viðskipti við opinbera aðila. Þeir geti á grundvelli fyrirfram þekktra reglna um málsmeðferð gert sér grein fyrir á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um tiltekin viðskipti séu byggð.
Matvælastofnun ákvað á grundvelli 3. gr. reglugerðar nr. 846/2011 gera þjónustusamning við sjálfstætt starfandi dýrakækna og samkvæmt 2. mgr. 3. gr. ber stofnuninni að auglýsa stöðuna. Það val stjórnvalda að fara í samningaviðræður við ákveðinn umsækjanda frekar en einhvern annan þarf ávallt að byggjast á lögmætum og málefnalegum forsendum þó stjórnsýslulögin sem slík nái ekki yfir þann þjónustusamning eða við hvern er gerður þjónustusamningur við. Ákvörðun Matvælastofnunar að gera þjónustusamning við Hágang ehf. en ekki kæranda er ekki stjórnvaldsákvörðun heldur er það kaup á þjónustu frá verktaka. Við þau kaup þarf hins vegar alltaf að fylgja hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttarins og stjórnvaldinu ber að hafa þær til viðmiðunar þegar svona geringur er gerður. Það er hins vegar ekki á forræði ráðuneytisins að endurskoða ákvörðun Matvælastofnunar enda ná stjórnsýslulögin ekki yfir hana. Samkvæmt framanrituðu er það ákvörðun ráðuneytins að vísa beri frá stjórnsýslukæru kæranda.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Stjórnsýslukæru Vignis Sigurólasonar fyrir hönd Dýralæknisþjónustunnar ehf., frá 6. febrúar 2015 vegna afgreiðslu Matvælastofnunar á umsókn um þjónustusamning á þjónustusvæði 5 sbr. reglugerð nr. 846/2011 um dýralæknaþjónustu í dreifðum byggðum, er vísað frá.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Ólafur Friðriksson.
Baldur Sigmundsson.